Regjeringens klimastatus og -plan

Klima- og miljødepartementet

Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Regjeringens klimaplan

Det vil kreve betydelig styrket innsats å nå klimamålene for 2030 og 2050 (se nærmere omtale av klimamålene i kapittel 2). For å lykkes med omstillingen av Norge, må vi tilpasse og videreutvikle politikken for å sikre utslippskutt og omstilling i møte med en verden i endring. Teknologiutviklingen og endringer i viktige markeder som energimarkedene vil ha mye å si for både effekten og kostnaden av klimapolitikken. Et viktig prinsipp i politikkutformingen er kostnadseffektivitet.

En effektiv klimapolitikk er avgjørende for å sikre folk trygge og gode liv også i framtida. Overgangen til et lavutslippssamfunn vil kreve en omfattende omstilling av både økonomien og samfunnet vårt. Bred oppslutning om klimapolitikken er avgjørende for at omstillingen skal stå seg over tid. For å få folk med oss på denne omstillingen er vi avhengig av befolkningens tillit til at politikken både virker og gir oss et godt samfunn å leve i. Tillit til og oppslutning om klimapolitikken krever fremdrift og åpenhet, men også en politikk som oppleves rettferdig og forutsigbar. I dette kapittelet ønsker vi å gi en oversiktlig fremstilling av dagens klimapolitikk, de virkemidlene vi bruker og våre fremtidige planer.

Ressurser som kraft, kapital, arbeidskraft, areal og natur er begrenset, og det er viktig å ta kloke, langsiktige grep for å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Dette omtales i kapittel 3.1. I kapittel 3.2 omtaler vi viktigheten av økosystemene for å redusere utslipp og øke opptak av klimagasser. I kapittel 3.3 gjør vi rede for regjeringens plan for utslippskutt, både generelle virkemidler som virker inn på flere deler av samfunnet og sektorspesifikke virkemidler. Til slutt omtales økonomiske og administrative konsekvenser i kapittel 3.4.

I kapittel 4 presenteres status for klimamålene og måloppnåelse.

3.1 Sentrale forutsetninger for klimaomstillingen

I dette kapittelet gjør vi rede for sentrale forutsetninger for klimaomstillingen som tilgang på kraft, naturareal, kompetent arbeidskraft, kapital, forskning, innovasjon og utslippsfri teknologi innenfor naturens tålegrenser.

Kraft

Tilstrekkelig tilgang på fornybar kraft er en viktig forutsetning for at vi skal nå klimamålene, og regjeringen vil føre en energipolitikk som bygger på at tilgangen til fornybar kraft skal være et konkurransefortrinn for norsk industri. Det innebærer økt kraftproduksjon, forsterket overføringskapasitet i nettet og mer effektiv bruk av energi og eksisterende nett.

Samtidig vil ny kraftproduksjon og nytt nett påvirke arealbruken, kulturmiljø og naturmangfold. Omstillingen i kraftsektoren må ses i lys av Norges oppfølging av det nye globale rammeverket for natur («naturavtalen»), se Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur. Det vil kreve gode avveininger i de avgjørelsene som skal tas fremover.

Norge har fortsatt et kraftoverskudd i år med normale værforhold, men det er stor usikkerhet om hvordan forbruket vil utvikle seg fremover. Flere prognoser peker på at etterspørselen etter kraft vil øke som følge av planer om grønne industrietableringer med stort kraftbehov og elektrifisering av samfunnet generelt.

NVE fikk i 2023 i oppgave å gjennomføre regelmessige analyser av hvordan ulike utviklingstrekk og målsettinger på klima-, næring- og energiområdet påvirker det norske kraftsystemet. Hovedfokuset i årets forenklede analyser har vært å styrke kunnskapen om hvordan klimatiltak kan påvirke kraftforbruk, kraftbalanse og -priser.

Analysen baserer seg på, og supplerer, kunnskapsgrunnlaget utarbeidet av Miljødirektoratet i sin siste tiltaksrapport, Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024. I rapporten har Miljødirektoratet anslått et kraftbehov ved ulike identifiserte tiltak for utslippsreduksjoner i Norge mot 2030 og 2035. Dersom alle tiltakene i rapporten gjennomføres anslår de at norske utslipp kan være 63 prosent lavere i 2035 enn de var i 1990.

NVE har analysert to ulike scenarioer som bygger på anslag fra Miljødirektoratets rapport. I det ene scenarioet Klimatiltak i ikke-kvotepliktig sektor (heretter kalt «Klimatiltak»), analyseres mulige effekter på kraftbalansen dersom alle tiltakene i Miljødirektoratets rapport som reduserer klimagassutslippene i innsatsfordelingen med 55 prosent gjennomføres. Det andre scenarioet Elektrifisering i hele økonomien (heretter kalt «Elektrifisering»), tar utgangspunkt i hvor mye etterspørsel etter kraft kan øke dersom alle tiltakene Miljødirektoratet har utredet i tiltaksrapporten, også de i kvotepliktig sektor, gjennomføres.

Analysene illustrerer én mulig utviklingsbane for utslippskutt. I realiteten kan utslippskutt skje på mange ulike måter, for eksempel gjennom aktivitetsendringer, med elektrifisering eller annen lavutslippsteknologi, eller bruk av ulike biobrensler. Eksempelvis er ikke tiltakene som ligger til grunn for Regjeringens klimastatus og -plan de samme som er identifisert i kunnskapsgrunnlaget til Miljødirektoratet, og motsatt. Valget av, og innretningen på, virkemidlene vil påvirke hvilke tiltak som gjennomføres og hvor stor forbruksøkning de bidrar med.

Sammenligningsgrunnlaget for analysene til NVE er basisbanen som ble presentert i Langsiktig kraftmarkedsanalyse 2023.6 I denne banen er allerede vedtatt politikk inkludert. Flere av tiltakene fra Miljødirektoratets rapport er derfor allerede reflektert i forbruksanslagene i denne banen. Scenarioanalysene viser dermed påvirkningen på kraftsystemet som følger dersom enda flere av tiltakene fra Miljødirektoratets rapport gjennomføres. Dette er årsaken til at for eksempel scenarioet Elektrifisering gir lavere utslag i kraftforbruket enn Miljødirektoratets anslag på 43 TWh.

NVEs analyser peker på at iverksettelse av de analyserte utslippsreduserende tiltakene vil øke forbruket av kraft, alt annet likt. I scenarioene Klimatiltak og Elektrifisering øker forbruket av kraft sammenlignet med basisbanen i 2030. For Klimatiltak gir dette en negativ kraftbalanse på 8 TWh i Norge i 2030, og en gjennomsnittlig kraftpris som er 5–10 øre/kWh høyere enn i basisbanen. For scenarioet Elektrifisering gir dette en negativ kraftbalanse på 14–15 TWh i 2030 og 2035, og en gjennomsnittlig kraftpris som er 17–20 øre/kWh høyere enn i basisbanen. Prisvirkningen vil variere i ulike deler av landet, avhengig av kraftsituasjonen i det aktuelle området, samt kraftsituasjonen hos våre omkringliggende handelspartnere.

NVEs analyser viser at kraftprisene i 2035 vil bli mer påvirket av endringer i kraftbalansen enn det kraftprisene i 2030 blir. Dette skyldes dels at kraftsystemet i landene rundt oss og i Norge vil være endret i 2035. Andelen uregulerbar produksjon vil være høyere, noe som vil bidra til at kraftsystemet blir mindre fleksibelt. I NVEs scenarioanalyse pekes det på at negativ kraftbalanse vil medføre økt importavhengighet og sårbarhet i tørrår. Andre politiske målsettinger eller vedtak som potensielt kan gi økt etterspørsel etter kraft, utover de som er forutsatt i Miljødirektoratets rapport og NVEs analyser, er ikke inkludert i scenariene. NVE vil legge fram sin scenariorapport i løpet av oktober 2024.

For å bevare konkurransedyktige strømpriser i Norge og oppnå målene for omstilling og verdiskaping må det norske kraftsystemet styrkes. Allerede i april 2022 presenterte regjeringen en plan for et nødvendig løft for norsk kraftforsyning i Meld. St. 11 (2021–2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser. Regjeringen la fram en handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet våren 2023, og en handlingsplan for økt energieffektivisering i alle deler av økonomien høsten 2023. Regjeringen prioriterer arbeidet med havvind høyt og har en ambisjon om å tildele prosjektområder for 30 GW havvind innen 2040. Det første prosjektområdet ble tildelt i 2024. I starten av 2023 inngikk regjeringen et trepartssamarbeid om kraft med partene i arbeidslivet. Partene skal samarbeide om tiltak som sikrer tilstrekkelig tilgang på fornybar kraft til konkurransedyktige priser for næringsliv og forbrukere i Norge mot 2030.

Norge har fortsatt et solid overskudd av kraft. Selv om NVE venter at overskuddet holder seg på et noe høyere nivå enn tidligere antatt de neste fem årene, må energipolitikken ta høyde for at nytt forbruk kan komme raskere enn det er mulig å realisere ny produksjon og nytt nett. Omstillingen av den eksisterende energibruken skjer også gradvis. Det innebærer at den fulle effekten av tiltak som gjennomføres i dag, først vil gjøre seg gjeldende i den norske kraftbalansen over tid. Dette understreker nødvendigheten av å føre en ambisiøs politikk for å styrke kraftsystemet allerede i dag. Gjennom regjeringsperioden har det blitt gjennomført et løpende og omfattende arbeid med å kartlegge og fjerne mulige barrierer for raskere etablering av ny kraftproduksjon og nytt nett, men også for å oppnå mer effektiv bruk av de ressursene vi allerede har. Konsesjonsbehandlingen for både nett og produksjon er styrket betydelig med nye ressurser, og det vil over tid bidra til en raskere og mer effektiv behandling av nye prosjekter. Andre barrierer skyldes reelle interessekonflikter og krever langsiktige prosesser, bedret kunnskapsgrunnlag og et kontinuerlig arbeid med avbøtende tiltak og løsninger. Gode prosesser og bedre kunnskap kan bidra til at vi finner avbøtende tiltak og løsninger i hver enkelt sak.

Naturarealer er begrensede ressurser

FNs klimapanel viser at arealbruksendringer og forringelse og tap av økosystemer er viktige årsaker til klimagassutslipp, i tillegg til at forringelse og tap av økosystemer har en økende risiko for å bli forverret av klimaendringer. I et lavutslippssamfunn må vekst og utvikling skje innenfor naturens tålegrenser. Fragmentering og nedbygging av areal er den viktigste årsaken til tap av naturmangfold. Klimatiltak kan kreve arealer og gi negative effekter for klima og natur, for eksempel vil ny grønn industri, utvidet kollektivinfrastruktur og kraftproduksjon kunne legge beslag på arealer. Hvis naturen bygges ned eller brukes slik at dens tilstand forringes, øker utslippene av klimagasser, og muligheten for fremtidig CO₂-opptak på disse arealene reduseres. Bærekraftig bruk og bevaring av økosystemer er derfor avgjørende for en klimarobust utvikling. Å ta vare på naturen er også viktig for menneskenes liv på jorden og for et aktivt friluftsliv. Gjennom kunnskapsbaserte planprosesser kan tap av naturmangfold og klimagassutslipp begrenses, ved at utbygging prioriteres på arealer der de negative klima- og naturkonsekvensene blir minst. Dette kan blant annet skje ved at utbygging gjøres på allerede bebygde arealer, eller ved å unngå å bygge på særlig karbonrike arealer, og ved å ikke fragmentere store sammenhengende naturområder.

Plan- og bygningsloven, sammen med andre sektorlover og naturmangfoldloven, gir rammene for arealforvaltningen. I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging har regjeringen gitt føringer om å prioritere omstilling til lavutslippssamfunnet og redusere utslipp, arealbeslag og transportbehov gjennom arealplanlegging. Kommunene blir oppfordret til å sette mål for å redusere nedbyggingen. I Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur presenterer regjeringen følgende nasjonale bidrag til mål 1 i naturavtalen: «Norge vil arbeide for å redusere nedbyggingen av særlig viktige naturarealer innen 2030, og begrense netto tap av særlig viktige naturarealer til et minimum innen 2050. Målet skal oppnås gjennom en deltakende og helhetlig arealplanlegging, med utgangspunkt i lokalt selvstyre og respekt for urfolks rettigheter.» Særlig viktige naturarealer er naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional interesse, jf. Klima- og miljødepartementets rundskriv T-2/16. I tillegg løftes det blant annet frem prinsipper for bærekraftig arealforvaltning og tiltak for å styrke kommunenes kompetanse og kapasitet som arealforvalter.

I årene fremover vil det komme nye næringer til havs, og følgende økt behov for arealer. Det kan føre til økt press på de delene av havområdene som kan være egnet for flere formål. Havområdene forvaltes gjennom de gjeldende sektorregelverkene, og forvaltningsplanene for havområdene. Kystnære sjøarealer forvaltes gjennom arealplaner etter plan og bygningsloven. Regjeringen har også lagt frem en næringsplan som inneholder ti overordnede prinsipper for arealbruk til havs, som skal bidra til økt forutsigbarhet for havnæringene og sameksistens i norske havområder i årene fremover.

Kompetanse og arbeidskraft

Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 drøfter langsiktige utfordringer i norsk økonomi, og peker på at mangel på arbeidskraft vil være en av hovedutfordringene fremover. Klima- og energiomstilling, sammen med helse- og omsorgstjenester, beredskap og forsvarsevne og produktivitet i næringslivet, vil stille krav til nok, og riktig, kompetanse og arbeidskraft. Perspektivmeldingen peker på behov for store omstillinger i arbeidsmarkedet de neste tiårene.

I 2023 la regjeringen frem Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge (utsynmeldingen). Tilgang på nok arbeidskraft med rett kompetanse er avgjørende for å lykkes med det grønne skiftet. Mangel på rett kompetanse kan bli en stor hindring for å løse de store utfordringene vi står overfor. Det kan bremse utviklingen av ny, lønnsom, grønn virksomhet og industri, forsinke digitalisering i arbeidslivet og redusere produktivitetsveksten ytterligere. Utfordringen er spesielt stor i distriktene, som omtalt i Meld. St. 27 (2022–2023) Eit godt liv i heile Noreg – distriktspolitikk for framtida (distriktsmeldingen). I 2023 ble Kompetansebehovutvalgets temarapport 1/2023 Fremtidige kompetansebehov: Utfordringer for grønn omstilling i arbeidslivet lagt frem. Kompetanse er avgjørende for omstillingen Norge må gjennom, og vil gjelde alle samfunnsområder. Utvalget peker på sju hovedutfordringer for kompetanse- og utdanningspolitikken, blant annet knyttet til knapphet, konkurranse, styring og kunnskapsgrunnlag.

I regjeringens Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032, som ble behandlet i Stortinget våren 2023, er et av tre overordnede mål å styrke den miljømessige, sosiale og økonomiske bærekraften. Klima, miljø og energi er en av seks tematiske prioriteringer. Regjeringen vil følge opp de prioriterte områdene innenfor høyere utdanning og kompetanse.

Forskning, teknologiutvikling og innovasjon

Ny kunnskap og teknologi er nødvendig i den grønne omstillingen i Norge og for at vi skal nå klimamålene våre, jf. også langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Regjeringens nye strategi for å øke næringslivets investeringer i forskning og utvikling (FoU) fra april 2024 legger vekt på næringslivets rolle i å utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye løsninger for den grønne omstillingen. Det eksisterer en rekke nasjonale og internasjonale virkemidler for å bidra til at næringslivet satser mer på forskning og innovasjon enn det ellers ville ha gjort. Les mer i kapittel 3.3.1.2.

Kapital

Omstillingen til lavutslippssamfunnet krever store investeringer. Både offentlig og privat kapital må rettes mot lønnsomme, bærekraftige prosjekter hvis vi skal nå klimamålene. Finansnæringen har en viktig rolle i dette arbeidet ved å kanalisere kapital til slike prosjekter og løsninger. Rammevilkårene, slik som reguleringer, skatter og avgifter og samspillet mellom disse, påvirker hvordan kapitalen flyter til de bærekraftige investeringene. EU har de siste årene innført ulike verktøy og regelverk for å fremme finansiering av bærekraftige prosjekter og gi selskaper insentiver til omstilling. En utfordring ligger i mangelen på felles definisjoner av hva som er bærekraftig, noe som gjør det vanskelig å identifisere investeringer som støtter de langsiktige klima- og miljømålene. EUs klassifiseringssystem for bærekraftige økonomiske aktiviteter, den såkalte taksonomien, er et steg i riktig retning for å løse denne utfordringen (se figur 3.1).

Figur 3.1 Oversikt over miljømål og vilkår som ligger til grunn for EUs taksonomi for bærekraftig økonomisk aktivitet.

Kilder: Europakommisjonen og Klima- og miljødepartementet.

En ny lov om bærekraftig finans, der taksonomien inngår, trådte i kraft i Norge i 2023. God og sammenlignbar informasjon fra store selskaper om hvilken påvirkning de har på klima og miljø, er også svært viktig for at finansforetak og investorer skal kanalisere kapital til de virksomhetene som er best rustet til å håndtere klima- og bærekraftrisiko. I EU ble det i 2022 vedtatt et nytt direktiv om bærekraftsrapportering for virksomheter (Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD). Direktivet skal legge til rette for omstilling til en bærekraftig økonomi. Målet er at det skal finnes tilstrekkelig informasjon om bærekraftsrisikoen selskaper er eksponert mot, og hvordan selskaper påvirker klima og miljø. Investorer skal lettere kunne identifisere de norske selskapene som er godt rustet for omstillingen til en mer bærekraftig økonomi. Regjeringen fremmet i mars et forslag om gjennomføring av CSRD i norsk rett. Forslaget ble vedtatt i Stortinget i juni.7

Generelt har Norge velfungerende kapitalmarkeder, men ulike former for markedssvikt kan hindre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter fra å bli gjennomført. Staten bidrar med virkemidler, som reguleringer, avgifter, tilskudd og lån, for å støtte slike prosjekter og sikre at de blir realisert. Offentlig kapital er i hovedsak rettet mot de prosjektene der man forventer størst markedssvikt. Se kapittel 3.3.1 for flere detaljer.

Sirkularitet og redusert ressursbruk

Verdens forbruk av ressurser er den viktigste årsaken til klimaendringer, forurensning og tap av naturmangfold, ifølge FNs ressurspanels hovedrapport Global Resources Outlook 2024. Uttaket og bearbeidingen av ressurser er mer enn tredoblet de siste 50 årene. Det har bidratt til klima- og arealendringer, økt luftforurensning, vannmangel og redusert vannkvalitet. Ifølge FNs ressurspanels hovedrapport vil forbruket av ressurser kunne øke med 60 prosent de neste 40 årene hvis det ikke blir mer effektivt og sirkulært.8 For å redusere miljøproblemene som følger av dagens forbruk, anbefaler det internasjonale ressurspanelet en overgang til en mer sirkulær økonomi.

Regjeringens handlingsplan for sirkulær økonomi9 ble lagt frem i mars 2024 og inneholder flere tiltak og virkemidler. Sirkulære aktiviteter skal bidra til effektiv og bærekraftig utnyttelse av naturressurser og produkter, i et giftfritt kretsløp, der minst mulig ressurser går tapt. Regjeringens visjon er at Norge skal være et foregangsland i utviklingen av en grønn, sirkulær økonomi som reduserer den samlede miljø- og klimabelastningen og skaper nye arbeidsplasser i hele landet. En rask overgang til sirkulær økonomi vil bidra til å omstille til et lavutslippssamfunn og å redusere tap av naturmangfold. Regjeringen vil integrere sirkulær økonomi bredt i relevante virkemidler og tiltak, slik at dette arbeidet ikke blir et eget arbeid på siden av øvrig politikkutvikling. Flere departementer har ansvar for ulike satsingsområder i handlingsplanen.

Arbeidet med å følge opp handlingsplanen er i gang. Regjeringen har blant annet satt ned en ekspertgruppe for å gjøre en helhetlig utredning av hvilke virkemidler som er effektive for å fremme en mer sirkulær økonomi. Virkemidlene skal bidra til bedre utnyttelse av fornybare og ikke-fornybare ressurser, bærekraftig produksjon og forbruk, og økt verdiskaping. Ekspertgruppens arbeid innebærer å identifisere hvilke virkemidler som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og med bakgrunn i dette foreslå eventuelle endringer i dagens virkemiddelbruk. Ekspertgruppen skal levere sin rapport våren 2025.

Regjeringen har også fremmet en ny lov om bærekraftige produkter og verdikjeder. Et styrket lovverk for kravstilling til produkters bærekraft vil bidra til økt ressurseffektivitet, inkludert tilrettelegging for mer ombruk av produkter og mer bærekraftige forbruksmønstre som ledd i en mer sirkulær økonomi. Regjeringen arbeider videre med å utrede et mulig samfunnsoppdrag om sirkulær økonomi og med å utvikle nasjonale indikatorer. Vi skal også vurdere nasjonale mål for sirkulær økonomi i 2025. Se nærmere omtale av utredning av samfunnsoppdrag i kapittel 3.3.1.3 og indikatorarbeidet i kapittel 4.3.2. Regjeringen er i gang med å styrke kompetansen på sirkulær økonomi. Gjennom treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling utvikles det etter- og videreutdanningstilbud i utvalgte bransjer. Flere bransjer har lyst ut temaer for å møte grønn omstilling og sirkulær økonomi.

En av de sentrale leveransene under den grønne given er EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020. Handlingsplanen inneholder 35 tiltakspunkter der flertallet innebærer et revidert eller nytt regelverk på fellesskapsnivå med formål om å sikre bærekraftige produkter og verdikjeder. Dette utgjør samlet sett et viktig bidrag til bærekraft i verdensøkonomien og til å nå de nasjonale klima- og miljømålene.

3.2 Økosystemene er avgjørende for å redusere klimaendringene

Økosystemene er avgjørende for å redusere klimaendringene fordi de binder og lagrer store mengder karbon. Ifølge klimapanelet, er mindre avskoging og omdanning av andre økosystemer, samt økosystemrestaurering blant de mest effektive tiltakene for å redusere klimagassutslipp globalt frem mot 2030. På verdensbasis er det lagret 43 500 milliarder tonn karbon i planetens økosystemer. Ødeleggelse av disse økosystemene kan føre til utslipp av karbon. Eksempler på dette er avskoging eller myr som blir drenert. Globalt bidro jordbruk, skogbruk og annen arealbruk (AFOLU) med 13–21 prosent av klimagassutslippene i 2010–2019. Utslippene er drevet av arealbruksendringer. Samtidig utgjorde landøkosystemene et karbonsluk som tok opp en tredjedel av de menneskeskapte CO₂-utslippene.

Ifølge klimapanelet er det, for å sikre robuste økosystemer og naturmangfold globalt, behov for effektiv og rettferdig bevaring av omkring 30–50 prosent av land-, ferskvanns- og havområdene på jorden.

Norsk institutt for naturforskning (NINA) har beregnet at økosystemene i Norges landarealer totalt lagrer cirka 7 milliarder tonn karbon, se figur 3.2. Dette utgjør omtrent 0,18 prosent av de globale karbonlagrene, med en landmasse som tilsvarer 0,07 prosent av jordoverflaten. NINA mener dette hovedsakelig kommer av de karbonrike myrene og boreale skogene i landet. Tareskog, tang, ålegressenger og tidevannsenger og -sumper er marine naturtyper i Norge som tar opp og lagrer karbon. Sedimentene på havbunnen er det største marine lageret av organisk karbon. Kystområdene i Norge, innenfor 12 nautiske mil fra grunnlinjen, blir estimert av Norsk institutt for vannforskning (NIVA) til å lagre omtrent 137 millioner tonn karbon i de øvre 25 centimeterne av havbunnen. Dette er ikke inkludert i figur 3.2, men tilsvarer cirka 2 prosent av karbonlagret på land.

Omtrentlig mengde karbon lagret i hvert økosystem, som del av den totale mengden lagret karbon i fastlands-Norges økosystemer. Per kvadratkilometer er det innsjøsedimenter, våtmark og permafrost som lagrer mest.

Figur 3.2 Omtrentlig mengde karbon lagret i hvert økosystem, som del av den totale mengden lagret karbon i fastlands-Norges økosystemer. Per kvadratkilometer er det innsjøsedimenter, våtmark og permafrost som lagrer mest.

Kilde: NINA – Carbon storage in Norwegian ecosystems (revised edition) (nina.no)

Klimatiltak som reduserer klimaendringene, kan ha en positiv effekt for natur fordi de bidrar til å redusere trusselen temperaturøkningen utgjør. Men enkelte klimatiltak kan også ha store konsekvenser når det gjelder arealendringer og tap av natur. Disse konsekvensene er vanskelige å sette en pris på, og de er heller ikke inkludert i tiltakskostnaden for klimatiltakene. Effektene for naturmangfold, rekreasjon og friluftsliv kan variere avhengig av størrelsen og utformingen på tiltakene og hvilke miljøkrav som settes til hvert enkelt tiltak. Tiltak som fører til redusert nedbygging og færre andre arealendringer, kan være positive for naturmangfold og friluftsliv. Noen klimatiltak er positive for naturmangfold. Eksempler er naturbaserte løsninger, som bevaring og restaurering av myr og andre karbonrike våtmarker. I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging har regjeringen gitt føringer om at omdisponering og nedbygging av karbonrike arealer, inkludert myr, tidevannssump og andre typer våtmark og skog, unngås så langt som mulig, slik at man opprettholder arealenes evne til å lagre og ta opp karbon.

Å omstille samfunnet vil kreve areal, men hvis vi bruker allerede nedbygd areal, vil det ha minimal konsekvens for naturmangfoldet. Kraftutbygging, for eksempel vindkraft på land, og bakkemontert solkraft kan føre til nedbygging av naturareal. Hvor store de negative konsekvensene for naturmangfold og økosystemtjenester blir, avhenger av hvor gode vi er til å minimere mengden naturareal som brukes, samtidig som vi unngår å bygge ned den meste verdifulle naturen, slik at vi påvirker økosystemenes struktur og funksjon så lite som mulig. Det finnes ingen nasjonal analyse som viser hvor mye areal som blir nedbygget og natur som vil gå tapt med tiltakene i klimaplanen.

Tiltak for å unngå nedbygging vil redusere presset på naturmangfold, og jord- og skogbruk og reindrift. Å bygge ut på allerede utbygde områder, fremfor på skog og myr, kan minske belastningen på naturmangfoldet. Virkningen for naturmangfoldet ved å flytte planlagt utbygging til andre typer areal er usikker. Å bygge mer arealeffektivt, og bevare mest mulig vegetasjon (inkludert tre/skog), kan ha positiv virkning for naturmangfold. Redusert avskoging ved omdisponering fra skog til jordbruksformål kan også være positivt for naturmangfoldet.

En nærmere omtale av hvilke konsekvenser tiltakene i planen har for naturen, finnes i sektoromtalene i kapittel 3.3. Klimaeffekten av nedbygging er omtalt under kapittel 3.3.6.

3.3 Vi kutter utslipp og omstiller Norge til et lavutslippssamfunn

Som del av rapporteringen etter lov om klimamål (klimaloven § 6) skal regjeringen gjøre rede for sektorvise utslippsbaner innenfor innsatsfordelingen. I kapitlene nedenfor gjør vi først rede for generelle virkemidler for langsiktig omstilling og utslippskutt. Deretter gjør vi rede for sektorvise utslippsbaner og utredet potensial for kutt og mer detaljert for planene for kutt i sektorene. For noen av sektorene er det allerede etablert egne sektorambisjoner. I forbindelse med Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 og Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033 ble det satt en ambisjon om å halvere utslippene fra transportsektoren i 2030 sammenlignet med 2005. Intensjonsavtalen med organisasjonene i jordbruket setter en ramme for å kutte utslippene fra jordbruk. I samarbeid med næringen vil regjeringen jobbe for at utslippene fra olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel blir kuttet med 50 prosent innen 2030 og blir netto null i 2050.

Regjeringen har ikke nå planer om å innføre nye sektormål, men jobber målrettet med utslippskutt i alle sektorer, blant annet gjennom de målrettede satsningene. Det tekniske potensialet for utslippskutt i de ulike sektorene er et utgangspunkt for å vurdere hvor det er mulig å kutte, men sier ingenting om hvor krevende det er å utløse reduksjonene, eller kostnadene ved virkemiddelbruken som må til. Som en oppfølging av Klimakur 2030-rapporten10 fikk Miljødirektoratet fra 2023 i oppdrag å levere en årlig oppdatering av kunnskapsgrunnlaget. Den årlige oppdateringen skal gi en oversikt over potensialet for utslippskutt og opptak, sammen med en oversikt over kostnader og andre barrierer for utslippskutt. En sentral del av oppdraget til Miljødirektoratet er å videreutvikle systematisk informasjon om barrierer som hindrer at tiltak blir utløst, og vurderinger av nødvendig virkemiddelbruk. Årets rapport, Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024,gir derfor ikke bare en oversikt over det tekniske potensialet, men også en god indikasjon på hvor krevende det er å utløse de ulike tiltakene. På bakgrunn av denne informasjonen er det enklere å vurdere hvordan man kan utløse ytterligere utslippsreduksjoner i de ulike sektorene, og hvilke virkemidler som kan være aktuelle. Analysen inneholder informasjon om tiltakskostnader for alle tiltakene, men inneholder ikke informasjon om virkemiddelkostnader. De årlige oppdateringene vil danne grunnlag for videre arbeid med å forsterke virkemidlene i sektorene.

I intensjonsavtalen om klimapartnerskap som regjeringen har inngått med partene i arbeidslivet, går det frem at de bransjevise klimapartnerskapene skal inneholde målene og ambisjonene bransjene selv har for kutt i klimagassutslipp. Målene skal så langt som mulig tallfestes og tidfestes med tanke på måloppnåelse. Se nærmere omtale av klimapartnerskapene i kapittel 3.3.1.2.

Utvikling av virkemidler for utslippskutt er en omfattende prosess som involverer mange ulike parter. I figur 3.3 er det en oversikt over de ulike stadiene i prosessen for utviklingen av virkemidler.

Figur 3.3 Illustrasjon av prosess for utvikling av virkemidler.

I figuren er fasen «kunnskapsgrunnlag» den delen av prosessen der det produseres global og nasjonal kunnskap om klimagassutslipp fra en utslippskilde eller et samfunnsområde, f.eks. gjennom FN klimapanels rapporter. Før beslutninger om tiltak og virkemidler tas, er det nødvendig å si noe om effekter ulike tiltak og virkemidler vil ha. Blant annet trenger beslutningstakere kunnskap om klimaeffekten, hva tiltak vil koste stilt opp imot nytteverdi og konsekvenser for andre samfunnsmål og interesser, samt hvem som vil ha størst nytte av tiltakene, og hvem som vil bære de største byrdene. Fasen «utredning inkludert vurdering av klimaeffekt» illustrerer den delen av prosessen der departementene ved behov bestiller utredninger fra underliggende etater eller eksterne aktører. Med grunnlag i tilgjengelig kunnskap, starter departementene en intern prosess for å finne fram til ulike politiske løsninger for om, hvordan og i hvilket omfang ny politikk kan innføres. Dette er fasen «vurdering av politikkforslag, og eventuell høring». I denne fasen hentes det i noen tilfeller inn innspill fra interessenter gjennom offentlige høringer eller innspillsmøter. Høringer kan i noen tilfeller utføres av etatene på vegne av departementene.

I fasen «Politikken foreslås og vedtas» beslutter regjeringen hvilken politikk den vil vedta, eller foreslår at Stortinget vedtar der det er relevant. Når regjeringens beslutninger er fattet og der nødvendig, vedtatt av Stortinget, er neste steg at politikken iverksettes eller implementeres, noe departementene har ansvaret for. Det tar imidlertid tid fra politikerne tar en beslutning om å justere eller innføre ny politikk, til politikken blir implementert og aktørene agerer, gjennom investeringer eller endret atferd. Det er først når aktørene agerer at vi vil kunne se reduserte utslipp eller økte opptak. Det tar med andre ord tid før virkemidler får effekt. Jo tidligere virkemidler iverksettes eller styrkes, desto større blir utslippseffekten fra klimatiltakene over en periode. Prosessen for politikkutvikling er en del av klimastyringssystemet og er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Regjeringen har ikke nå planer om å innføre nye sektormål, men jobber målrettet med utslippskutt i alle sektorer, blant annet gjennom de målrettede satsningene. I kapitlene 3.3.2–3.3.7 beskriver vi regjeringens planlagte virkemidler for utslippskutt i de ulike sektorene. Virkemidlene som omtales i disse kapitlene er på forskjellige stadier i prosessen for utvikling av virkemidler. I de første stadiene er det stor usikkerhet knyttet til om virkemidler faktisk blir gjennomført, da det kan dukke opp informasjon som er til hinder for å gjennomføre virkemidlene. Når virkemidler blir vedtatt blir risikoen for at det blir gjennomført betydelig redusert. Risikoen for at virkemidler ikke blir gjennomført vil reduseres etter hvert som virkemidlene flytter seg fremover i prosessen for utvikling av virkemidler som er illustrert i figur 3.3. Det vil være en risiko for at virkemidlene ikke blir gjennomført helt til aktørene agerer på politikken og utslippsreduksjonen faktisk blir gjennomført.

Andre verktøy for å vurdere hvordan man ligger an i omstillingen til lavutslippssamfunnet, er indikatorer – se omtale i kapittel 4.3.1. Sektorspesifikke indikatorer er inkludert i de ulike sektorkapitlene.

3.3.1 Generelle virkemidler for langsiktig omstilling og utslippskutt

I dette kapittelet beskrives generelle virkemidler for langsiktig omstilling og utslippskutt, og med det menes virkemidler som påvirker flere deler av samfunnet og ikke kun én spesifikk sektor eller aktør.

En effektiv omstilling krever kombinasjoner av virkemidler. Prising av utslipp ligger i bunnen som et vedvarende insentiv til reduserte utslipp. Siden de fleste klimatiltakene har flere barrierer, vil ett virkemiddel sjelden være tilstrekkelig. Med barrierer sikter man til faktorer som hindrer aktørene i å gjennomføre aktuelle klimatiltak. Eksempler på barrierer kan være merkostnader, ressurstilgang, mangel på infrastruktur, teknologisk umodenhet, mangel på informasjon, finansiering eller kunnskap, sosiale normer, preferanser og holdninger.

De neste avsnittene omhandler generelle virkemidler og virkemidler for å bygge ned barrierer. Støtte til forskning og teknologiutvikling er viktig for å få frem nødvendige nye løsninger for utslippskutt, og avgifter og regulering kan være avgjørende for å sikre at slike løsninger faktisk blir tatt i bruk. Varsling av regulering, i kombinasjon med støtte i en overgangsperiode, kan være særlig virkningsfullt, siden støtte kan fremskynde effekten av varslede krav og i tillegg øke aksepten for slike krav.

Å redusere det globale energi- og ressursbehovet samtidig som velferden skal forbedres for alle, krever at man balanserer tiltak opp mot grunnleggende behov for anstendig levekår. Klimautvalget 2050 peker på at rammeverket «unngå, flytte og forbedre» (UFF) bør stå sentralt i utviklingen av politikk for omstillingen til et lavutslippssamfunn. Også FNs klimapanel omtaler UFF-rammeverket innenfor flere sektorer.11 Rammeverket bygger på at man skal unngå aktiviteter eller handlinger som gir utslipp, flytte aktiviteten gjennom å endre måten den blir gjennomført på, samt forbedre aktiviteten, for eksempel gjennom teknologiforbedringer eller mer effektiv ressursbruk. Tiltak på alle tre nivåer vil virke sammen og forsterke hverandre. UFF er opprinnelig et rammeverk for politikkutforming innen samferdsel, og i transportsektoren vil det for eksempel bety at unngått transport demper behovet for å flytte og forbedre transport, og flyttet transport reduserer den gjenstående transportmengden som må forbedres gjennom for eksempel elektrifisering. UFF-rammeverket er i utgangspunktet hierarkisk, gjennom at unngå-tiltak vil redusere behovet for flytte- og forbedre-tiltak. Rammeverket vil imidlertid utformes eller bety litt ulike ting for ulike deler av samfunnet, men kan tilpasses mange sektorer. For eksempel i jordbrukssektoren vil tiltakene være mer likestilte.

Arbeidet med å synliggjøre hvordan UFF kan ramme inn politikkutviklingen i ulike sektorer er påbegynt i sektorkapitlene for transport, jordbruk og skog- og arealbruk (kapittel 3.3.2, 3.3.3 og 3.3.6). Arbeidet er i en tidlig fase og vil utvikles videre.

Figur 3.4 Unngå, flytte og forbedre (UFF)

Kilde: Klimautvalget 2050

3.3.1.1 Høy pris på klimagassutslipp

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende virkemidler i form av klimaavgifter og omsettelige kvoter, som begge setter en pris på utslipp av klimagasser og stimulerer til å ta i bruk nye løsninger.

I Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022) ble det varslet at regjeringen vil trappe opp avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen til rundt 2 000 2020-kroner i 2030. Det tilsvarer rundt 2 400 2025-kroner. For å følge opp dette foreslår regjeringen å øke avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen med 16 prosent utover prisstigningen til 1 405 kr/tonn fra 1. januar 2025. Avgiften på avfallsforbrenning foreslås videreført på dagens nivå i 2025, men vil trappes videre opp mot det generelle nivået for CO₂-avgift fra 2026, se nærmere omtale i kapittel 3.3.4.3. Fritaket for CO₂-avgiften for fiske og fangst i fjerne farvann foreslås gradvis avviklet i perioden fra 2025 til 2028, som varslet i fjorårets Klimastatus og -plan. I tillegg foreslår regjeringen at det innføres CO₂-avgift på utslipp fra utenriks sjøfart på 500 kroner per tonn CO₂, dersom dette ikke er i strid med statsstøtteregelverket. Klimaavgifter er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2024–2025).

Ved at opptrappingen av avgiftene varsles, får husholdningene og næringslivet tid til å tilpasse seg avgiftsøkningen gjennom investeringer i ny teknologi eller prosessforbedringer. Ved å følge opp planen med årlige økninger reduserer man også usikkerheten rundt fremtidige utslippspriser. Dette skaper ytterligere økonomiske insentiver til å gjøre slike investeringer.

Den varslede gradvise økningen av CO₂-avgiften frem mot 2030 er et godt og kostnadseffektivt klimavirkemiddel. Regjeringen vil samtidig at klimapolitikken i minst mulig grad skal gi negative økonomiske konsekvenser, og politikken skal ikke føre til urimelig rask kostnadsøkning og skjev byrdefordeling.

I arbeidet med Klimameldingen for perioden fram til 2035 vil ulike metoder for tilbakeføring av CO₂-avgift vurderes nærmere, slik at tilbakeføring kan fungere mest mulig effektivt, rettferdig og på en måte som understøtter klimapolitikken.

For kutt og omstilling i kvotepliktig sektor er kvoteprisen og måten kvotesystemet er innrettet på, avgjørende. Kvoteprisen steg kraftig mot 2023, og har deretter falt noe, se boks 3.1.

Klimakvotesystemet regulerer de samlede klimagassutslippene fra industri, petroleum og luftfart i EU/EØS. Fra 2024 ble systemet utvidet til også å omfatte deler av utslippene fra skipsfart. Antallet tilgjengelige kvoter blir over tid redusert for å kutte utslippene i tråd med klimamål, se nærmere omtale i kapittel 2. EU avgjorde i desember 2022 å stramme inn systemet vesentlig. De samlede utslippene innenfor systemet skal reduseres med 62 prosent fra 2005 til 2030. EU har et mål om å være klimanøytral i 2050. Dersom man etter 2030 fortsetter den årlige reduksjonen av kvotemengden som gjelder frem mot 2030, vil det være svært få utslipp igjen i kvotesystemet i 2040. Kvotesystemet vil derfor bidra til store utslippsreduksjoner på felleseuropeisk nivå. Kvoteprisene bestemmes i markedet og er uforutsigbare, men et stadig strammere kvotetak og antagelsen om at de billigste tiltakene blir gjennomført først, tilsier at utslippskostanden vil øke over tid. Forventet utvikling i kvoteprisen er synliggjort i boks 3.1. Økende utslippskostnader innebærer at norske kvotepliktige virksomheter må omstille seg til produksjon med atskillig lavere utslipp enn i dag. Prisingen av utslipp gir et signal til industrien og andre beslutningstakere om at det etter hvert vil bli lønnsomt med grønne løsninger, og at det derfor er nødvendig å satse på teknologiutvikling og omstilling allerede i dag. Det er etablert flere ordninger for å støtte langsiktig teknologiutvikling, se blant annet neste delkapittel og kapittel 3.3.4.

Boks 3.1 Utviklingen i kvoteprisen

Prisen i det europeiske kvotemarkedet (EU ETS) har variert mellom 0 og cirka 100 euro per tonn etter at markedet ble etablert i 2005. En av de viktigste driverne for kvoteprisen er forventninger om hvilke ambisjoner EU har for reduksjonen i utslippene, og hvordan dette blir reflektert i tilgangen på kvoter i EU ETS. EU har en ambisjon om klimanøytralitet i 2050 og et ambisiøst mål for 2030. I 2024 har snittprisen vært cirka 66 euro/tonn (per august 2024). Til sammenligning var snittprisen på omtrent 85 euro/tonn i 2023. Ifølge analyseselskapet Veyt er prisnedgangen som startet i 2023 et resultat av en mild vinter, lav aktivitet fra industrien og utbygging av fornybar energi.

Anslagene fra Veyt tyder på at kvoteprisen vil stige til omtrent 150 euro/tonn i 2030. Slike overslag er selvsagt svært usikre. Om kvoteprisen vil utløse tiltak i Norge, kommer an på om utslippsreduserende tiltak er billigere enn kvoteprisen.

Figur 3.5 inneholder historiske data for perioden 2008 til august 2024, futures-prisene for 2025–2030 og Veyts anslag for kvoteprisen frem mot 2030.

Historiske kvotepriser og estimerte fremtidige kvotepriser (løpende) i euro per tonn CO2-ekvivalenter.

Figur 3.5 Historiske kvotepriser og estimerte fremtidige kvotepriser (løpende) i euro per tonn CO₂-ekvivalenter.

Kilde: Veyt 2024

3.3.1.2 Virkemidler rettet mot næringslivet

Regjeringen har flere virkemidler rettet mot næringslivet som bidrar til grønn omstilling og utslippskutt. I dette kapittelet er det en oversikt over virkemidler rettet mot næringslivet. Virkemidler rettet mot spesifikke sektorer er presentert i sektorkapitlene 3.3.2–3.3.7.

Virkemidler for forskning, innovasjon og verdiskaping i næringslivet, som bidrar til omstilling og utslippskutt

Selv om en tilstrekkelig høy pris på klimagassutslipp er det viktigste virkemiddelet for å legge til rette for langsiktig omstilling og utslippskutt, er det også avgjørende med virkemidler som fremmer innovasjon og teknologiutvikling og å gi gode rammevilkår for omstilling.

Regjeringen har et bredt virkemiddelapparat for forskning, utvikling, innovasjon og eksport, se figur 3.6. Virkemiddelapparatet støtter innovasjon og teknologiutvikling gjennom hele verdikjeden, fra forskning til markedsintroduksjon av nye teknologier og løsninger. Virkemidlene inkluderer bl.a. tilskudd, lån, garantier, egenkapital, kompetansetiltak og tilgang på infrastruktur, og kan bidra til at flere innovative prosjekter for utslippskutt og grønn omstilling realiseres.

Figur 3.6 Utvalgte aktører og ordninger for grønn omstilling i det næringsrettede virkemiddelapparatet.

¹ Det er et hovedprinsipp om at prosjekter som får støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet, skal ha en plass på veien mot Norges forpliktelser under Parisavtalen og lavutslippssamfunnet i 2050. Prinsippet favner både prosjekter med nøytral effekt og prosjekter med positiv effekt på grønn omstilling og er for eksempel ikke til hinder for å støtte gode prosjekter i petroleumsnæringen.

Enova er regjeringens viktigste virkemiddel for støtte til klima- og energiløsninger. Regjeringen har siden 2021 økt bevilgningene til Enova med 4,8 milliarder kroner til 8,1 milliarder kroner. Støtte fra Enova skal avlaste risiko og kostnader for de som er først ute med å teste nye løsninger. Støtten skal bidra til varige markedsendringer slik at løsninger på sikt tas i bruk uten statlig støtte.

Det er også flere samarbeidsordninger mellom virkemiddelaktørene. Pilot-E er et samarbeid mellom Norges forskningsråd, Innovasjon Norge, Enova og Gassnova som skal bidra til at nye produkter og tjenester innenfor miljøvennlig energiteknologi utvikles og tas i bruk raskere. De fire aktørene samarbeider om å følge Pilot-E-prosjektene som får tilsagn gjennom utviklingsløpet, fra idé til marked. Det er også en tilsvarende ordning for transportsektoren, Pilot-T. Grønn plattform er et annet eksempel på en samarbeidsordning i virkemiddelapparatet. Grønn plattform er en felles konkurransearena i regi av Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva og har som formål å skape samfunnsøkonomisk lønnsomt og bærekraftig næringsliv som bidrar til grønn omstilling. Enova er også involvert i samarbeidet. Virkemiddelaktørene Norges forskningsråd, Siva, Innovasjon Norge, Enova og Gassnova har i tillegg inngått en avtale om å forsterke og videreutvikle samarbeidet om grønn vekst.

På europeisk nivå deltar Norge i rammeprogrammet for forskning og innovasjon, Horisont Europa (2021–2027). Norge deltar også i investeringsprogrammet InvestEU (2021–2027). Programmene gir næringslivet tilgang til EU-omfattede finansielle instrumenter som kan utfylle nasjonale virkemidler. Minst 35 prosent av budsjettet for Horisont Europa og 30 prosent av budsjettet til InvestEU skal bidra til oppnåelse av EUs klimamål.

Norske aktører kan få støtte gjennom EUs innovasjonsfond. Fondet støtter oppskalering og kommersialisering av ny teknologi i prosjekter som gir store utslippsreduksjoner i tråd med EUs klimamål mot 2050. Flere norske prosjekter har fått støtte allerede. Fondet har årlige utlysninger og vil frem mot 2030 tildele rundt 40 milliarder euro i støtte.12 Enova tilbyr norske søkere til EUs innovasjonsfond økonomisk støtte, kurs og informasjonsdeling, og prosjektspesifikk rådgivning.

Grønn dreining av det næringsrettede virkemiddelapparatet

Regjeringen har tatt flere grep for å dreie innsatsen gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet mot grønn omstilling. Blant annet innførte regjeringen i 2023 et hovedprinsipp for grønn dreining av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Regjeringen foreslår i 2025 å gjøre mindre justeringer i hovedprinsippet for å tydeliggjøre at innsatsen gjennom virkemiddelapparatet skal være i tråd med Parisavtalen. Det justerte hovedprinsippet vil dermed være at prosjekter som får støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet, skal ha en plass på veien mot Norges forpliktelser under Parisavtalen og lavutslippssamfunnet i 2050. Prinsippet favner både prosjekter med nøytral effekt og prosjekter med positiv effekt på grønn omstilling og er for eksempel ikke til hinder for å støtte gode prosjekter i petroleumsnæringen. Regjeringen foreslår i 2025 at hovedprinsippet i utgangspunktet gjøres gjeldende for hele det næringsrettede virkemiddelapparatet. Justeringene følger av Stortingets anmodningsvedtak nr. 78 av 4. desember 2024, jf. omtale i kapittel. 4 i Prop. 1 S (2024–2025) for Nærings- og fiskeridepartementet.

I løpet av de siste årene har regjeringen lagt til rette for en rekke satsinger på grønn omstilling i næringslivet, inkludert på grønn industri. I 2025 vil regjeringen blant annet videreføre Grønn plattform og legge til rette for en utlysning på 823,5 millioner kroner til treårige prosjekter i perioden 2025–2027. Se nærmere omtale av klimaeffekten av fremlagt budsjett for Nærings- og fiskeridepartementet i kapittel 6 og i Prop. 1 S (2024–2025) for Nærings- og fiskeridepartementet.

I september 2024 lanserte regjeringen Grønn industrifinansiering. Ordningen forvaltes av Innovasjon Norge og skal bidra til realiseringen av nyskapende grønne industriprosjekter og bærekraftig verdiskaping i Norge i tråd med formålet med Grønt industriløft. Det foreslås å videreføre ordningen i 2025 innenfor samme ramme for nye og gamle tilsagn på til sammen 5 milliarder kroner. Ordningen er innrettet som en risikolåneordning, og lån kan gis med elementer av statsstøtte eller på markedsmessige vilkår.

Både generelle og målrettede virkemidler for næringsrettet forskning og innovasjon bidrar til grønn omstilling i næringslivet. Generelle virkemidler er åpne ordninger uten føringer knyttet til tema, teknologi eller bransje. Slike ordninger legger til rette for bred konkurranse om tilgjengelige midler, noe som igjen bidrar til at de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene får støtte. Målrettede virkemidler er begrenset innenfor et tema eller en teknologi, for eksempel rettet mot klima- og miljøteknologi, og innebærer en forhåndsfastlegging av midler til et forhåndsbestemt formål. Også målrettede tilskuddsmidler er konkurranseutsatte.

Grønne vekstlån, Miljøteknologiordningen, grønt investeringstilskudd og Grønn plattform er eksempler på virkemidler som er rettet mot grønn omstilling i næringslivet. Innovasjon Norges Grønne vekstlån er forbeholdt prosjekter som forventes å ha en direkte eller indirekte effekt på miljømålene i EUs taksonomi, og har en øremerket utlånsramme under innovasjonslåneordningen. Gjennom Miljøteknologiordningen i Innovasjon Norge kan næringslivet få tilskudd til pilot- og demonstrasjonsprosjekter for å bidra til kommersialisering av innovative løsninger basert på miljøteknologi. Grønt investeringstilskudd gir støtte til industribedrifter i distriktene for bærekraftige investeringer med totalbudsjett over 100 millioner kroner.

For å dokumentere og følge opp den grønne dreiningen av det næringsrettede virkemiddelapparatet utvikler virkemiddelaktørene Innovasjon Norge, Norges forskningsråd, Siva, Eksfin, Doga, Gassnova og Enova et rammeverk med mål om å levere sammenlignbar rapportering om støtte til prosjekter med klima- og miljøinnhold. Deler av rammeverket blir nå testet ut, og første årsrapportering vil trolig være klar i 2025. En komplett rapportering vil trolig være klar i 2026. I rammeverket blir prinsippene i EUs taksonomi brukt som referansepunkt for å vurdere om prosjekter kan defineres som grønne.

Grønt industriløft

Som en respons på de mulighetene og utfordringene norsk industri og næringsliv står overfor i omstillingen til lavutslippssamfunnet, lanserte regjeringen i 2022 et veikart for grønt industriløft.13 Det er først og fremst bedriftene selv som har ansvaret for å benytte markedsmulighetene i det grønne skiftet, men det offentlige kan bidra gjennom utformingen av rammevilkår og nærings- og industripolitikken. I veikartet for grønt industriløft presenterte regjeringen hundre tiltak som skal bidra til økt verdiskaping og utslippskutt i norsk økonomi frem mot 2050. De hundre tiltakene gjelder rammevilkår som skal forbedre grønne prosjekters tilgang til kraft, arealer og lokal infrastruktur, råvarer, kapital, forskning, teknologiutvikling og digitalisering, arbeidskraft og kompetanse. Veikartet har sju innsatsområder: havvind, batterier, hydrogen, CO₂-håndtering, prosessindustri, den maritime verdikjeden samt skog- og trenæring og annen bioøkonomi. Regjeringen la høsten 2023 frem et oppdatert veikart for grønt industriløft 2.0.14 Denne versjonen inneholder to nye innsatsområder, solindustri og produksjonsindustri, som er sentrale for den grønne omstillingen av norsk økonomi og næringsliv. Regjeringen presenterte også 48 nye tiltak. Regjeringen vil våren 2025 legge frem en stortingsmelding om industri.

EUs grønne giv

EUs grønne giv vil ha stor påvirkning på omstillingen av næringslivet i Norge. Målet om klimanøytralitet i EU i 2050 er gjort styrende for et grønt skifte som omfatter nær alle samfunnsområder. Det er vedtatt omfattende nytt regelverk i EU som påvirker norsk næringsliv. Norsk økonomi henger tett sammen med utviklingen i europeisk økonomi og EU er vår viktigste handelspartner. Det er derfor viktig at norske virksomheter opererer på like vilkår. Særlig har deltakelse i EUs kvotesystem påvirkning på omstillingstakten for virksomheter innenfor kvotepliktig sektor. EU har nylig vedtatt «Net Zero Industry Act» som er et annet eksempel på en forordning som vil kunne påvirke Norge og norsk næringsliv. Forordningen følger opp industriplanen til EU og har som mål å styrke EU sin industrielle produksjonskapasitet av utvalgte strategiske nullutslippsteknologier som vindmøller, solceller og elektrolysører. Norske aktører deltar i EUs grønne markeder, f.eks. leverandørindustrien til havvind. Norske grønne prosjekter konkurrerer også om EU-støtte til forskning og innovasjon gjennom bl.a. Horisont Europa og EUs innovasjonsfond. Norge og EU har inngått en grønn allianse som utgjør et rammeverk for forsterket samarbeid innenfor klima, miljø, industri, energi, transport, bærekraftig finansiering og forskning. Dette er blant annet fulgt opp med et grønt strategisk industripartnerskap for å styrke samarbeidet mellom Norge og EU om landbaserte råvarer og batterier.

Klimapartnerskap

For å øke farten på utslippskutt og omstilling i næringslivet har regjeringen tatt i bruk klimapartnerskap med ulike bransjer som ny samarbeidsmodell og nytt virkemiddel. Med utgangspunkt i intensjonsavtalen15 om klimapartnerskap som regjeringen inngikk med partene i arbeidslivet i januar 2023, er regjeringen i dialog om klimapartnerskap med tre prioriterte næringer: maritim sektor, bygg, anlegg og eiendom (BAE) og prosessindustrien. Klimapartnerskapsavtalen mellom regjeringen og sentrale organisasjoner fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i bygg, anlegg og eiendom ble inngått i september 2024.

3.3.1.3 Samfunnsoppdrag som virkemiddel

Målrettede samfunnsoppdrag er satsinger der målet er å finne løsninger på definerte teknologiske og/eller samfunnsmessige problemer innenfor en angitt tidsfrist. Europakommisjonen har lansert fem samfunnsoppdrag i sitt rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont Europa. Fire av de fem samfunnsoppdragene, «sunne hav og vann», «klimanøytrale og smarte byer», «tilpasning til klimaendringer» og «jordhelse», er koblet til både EUs politiske ambisjoner om et grønt skifte, FNs bærekraftsmål og Parisavtalen.

Hovedmålet for det nasjonale samfunnsoppdraget om bærekraftig fôr er at innen 2034 skal alt fôr til oppdrettsfisk og husdyr komme fra bærekraftige kilder og bidra til å redusere klimagassutslipp i matsystemene. Arbeidet ledes av Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet. I statsbudsjettet 2024 er det satt av 5 millioner kroner til Mattilsynets arbeid med å tilpasse eksisterende regelverk bedre til mer sirkulær gjenbruk og utnyttelse av nye ressurser. I budsjettforslaget for 2025 foreslår regjeringen å styrke oppfølgingen av samfunnsoppdraget med 15 millioner kroner. Av disse er 10 millioner foreslått for å styrke forskingsinnsatsen på fôrområdet, samt en kunnskapsoppsummering for å identifisere eventuelle relevante kunnskapshull for det videre arbeidet med regelverksutvikling på fôrområdet. Det er videre foreslått 5 millioner kroner til å dekke kostnader for sekretariatsfunksjonen for styringsgruppen, en nasjonal konferanse om bærekraftig fôr, samt kostnader for styringsgruppa og eventuelle ekspertgrupper.

Regjeringen utreder i 2024 et mulig samfunnsoppdrag for sirkulær økonomi. Klima- og miljødepartementet leder arbeidet i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Utredningen vil høste erfaringer fra, og ses i sammenheng med, allerede igangsatte samfunnsoppdrag, både nasjonale og europeiske, og det er bred involvering. I tillegg til nasjonale oppdrag har fylkeskommunene igangsatt en felles strategisk satsing på sirkulære verdikjeder, med mål om at industriklynger og næringsparker i egne fylker skal bli mest mulig sirkulære.

3.3.1.4 Regjeringens eierskapspolitikk

I regjeringens eierskapsmelding, Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper, er hensynet til bærekraft tatt inn i statens mål som eier, og staten som eier stiller tydeligere forventninger til selskaper med en statlig eierandel om deres arbeid med klima og natur. Statens forventninger bygger i stor grad på anerkjente retningslinjer, internasjonal god praksis og andre ledende investorers forventninger. Regjeringen vil føre en aktiv eierskapspolitikk med tydelige forventninger som bidrar til at selskaper med statlig eierandel identifiserer og håndterer klimarisiko og -muligheter og dessuten setter mål og iverksetter tiltak for å redusere klimagassutslipp på kort og lang sikt i tråd med Parisavtalen. Se nærmere omtale i kapittel 5.4.

3.3.1.5 Offentlige anskaffelser

Offentlig sektor utgjør et stort og viktig marked for næringslivet. Ifølge Statistisk sentralbyrå kjøpte offentlig sektor inn varer og tjenester for rundt 780 milliarder kroner i året.16 Hvordan disse midlene anvendes, påvirker private virksomheters markedsatferd. Grønne anskaffelser kan derfor bidra til å øke innovasjonstakten og gjøre grønne løsninger tilgjengelige, ikke bare for den offentlige delen av markedet, men også for den private. Det er allerede gode muligheter til å gjennomføre grønne anskaffelser, men det er rom for forbedring. Klima- og miljøhensyn må som hovedregel vektes med minimum 30 prosent i offentlige anskaffelser. Alternativt kan det stilles klima- og miljøkrav i kravspesifikasjon, dersom det er klart at det gir en bedre klima- og miljøeffekt. Regelendringene trådte i kraft 1. januar 2024.17

Regjeringen satte i november 2022 ned Anskaffelsesutvalget, som har gjennomgått regelverket for offentlige anskaffelser. Utvalget har utarbeidet forslag som skal styrke klima- og miljøhensyn, motvirke sosial dumping og arbeidslivkriminalitet og forenkle regelverket. Et sentralt punkt i utvalgets mandat var at de skal vurdere hvordan offentlige anskaffelser i praksis kan fremskynde overgangen til en grønn sirkulær økonomi. Utvalget har lagt fram sin NOU «Ny lov om offentlige anskaffelser» i to delutredninger (NOU 2023: 26, NOU 2024: 9). Rapportene danner utgangspunktet for et lovarbeid i Nærings- og fiskeridepartementet.

I statsbudsjettet for 2024 ble det bevilget 10 millioner kroner til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) for å styrke arbeidet med å fremme grønn omstilling. I den forbindelse har DFØ igangsatt flere tiltak som i forskjellig grad skal bidra til (indirekte) utslippsreduksjoner. Eksempler på tiltak som er igangsatt er lansering og oppfølging av veiledning knyttet til forskriftens krav om 30 prosents vekting av klima- og miljøhensyn, etablering av standardiserte minimumskrav for utslippsfrie bygge- og anleggsplasser, og strategisk samarbeid med store aktører for utvikling av innovative løsninger som utslippsfrie fly og båter. DFØ arbeider også med en rekke tiltak i henhold til tipunkts-listen i DFØs handlingsplan for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og fremme grønn innovasjon.

3.3.1.6 Konkurransereglene for foretak

Formålet med konkurranseloven er å bidra til effektiv ressursbruk gjennom å fremme konkurranse, til fordel for forbrukerne og næringslivet. Ved anvendelsen av loven skal det særlig tas hensyn til forbrukernes interesser. En aktiv konkurransepolitikk som fremmer grønn innovasjon og omstilling, vil bli stadig viktigere fremover. Selskaper som opererer i markeder med effektiv konkurranse, stimuleres til å bli mer produktive, omstillingsdyktige og kostnadseffektive. Konkurranse kan også bidra til å styrke selskapenes insentiver til å satse på innovasjon. Bærekraft vil prege alle deler av næringslivet fremover, og aktører må tenke nytt for å omstille seg. Når forbrukerne blir stadig mer miljøbevisste, vil selskapene bli tvunget til å ta bærekraftige valg og konkurrere om å ha de mest bærekraftige produktene. Effektiv konkurranse kan føre til lavere priser på klima- og miljøvennlige varer og tjenester. Konkurransepolitikken er således et viktig virkemiddel for å fremme regjeringens mål om effektiv ressursbruk, økt samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer og bidra til grønn teknologiutvikling og grønn omstilling. Det pågår flere internasjonale prosesser på konkurranse- og bærekraftsområdet, blant annet i EU. Her hjemme er arbeidet med konkurranse og bærekraft et prioritert område for Konkurransetilsynet, blant annet som et eget oppfølgingspunkt i tildelingsbrevet til tilsynet.

3.3.1.7 Målrettede satsinger

I Klimastatus og -plan for 2024 lanserte regjeringen «målrettede satsinger». Dette er «pakker» med virkemidler rettet mot utslipp innenfor bestemte områder. I fjor la regjeringen frem målrettede satsinger for å fase ut fossile utslipp i fire utvalgte sektorer; industrien, sjøfart, bygge- og anleggsbransjen og veitransporten. Disse er omtalt i sektorkapitlene (kapittel 3.3.2–3.3.7). For hver satsing ble det varslet at regjeringen planlegger for krav eller forbud – eller et annet lignende virkemiddel der målet er å fase ut utslippene innen et bestemt tidspunkt. Varsling av krav eller forbud fram i tid gjør det mulig for næringsliv og husholdninger å planlegge for overgangen til andre teknologier eller energibærere – eller endret atferd. Gjennom å gi støtte til aktørene i overgangsperioden, vil utslippseffekten av det varslede kravet kunne bli fremskyndet. I tillegg er det sannsynlig at aksepten for kravet øker.

De målrettede satsingene består som regel av flere virkemidler, for eksempel CO₂-avgift, styrking eller innføring av engangsavgifter, klimakrav i offentlige anskaffelser, ulike typer reguleringer og statlig støtte. Hvilke virkemidler som inngår i de ulike virkemiddelpakkene, avhenger av hvor modne de ulike løsningene er og forventninger til videre teknologiutvikling. I tillegg til de generelle sektorovergripende virkemidlene planlegger regjeringen for spesifikke virkemidler rettet mot utslippene i sektoren.

Regjeringens politikk for utslippskutt i ulike sektorer fremgår av kapitlene nedenfor.

3.3.2 Transport

Dette kapittelet viser hvordan virkemidler i transportsektoren bidrar til at vi når målet om å redusere utslippene under innsatsfordelingen frem mot 2030, jf. lov om klimamål (klimaloven) § 6. I tillegg omtales luftfart, som i all hovedsak er omfattet av kvotesystemet.

Regjeringen planlegger for:

å øke det generelle nivået på CO₂-avgiften for utslipp under innsatsfordelingen til 1 405 kr/tonn fra 1. januar 2025, i tråd med en lineær opptrapping til 2 400 2025-kroner per tonn CO₂ i 2030
å gradvis øke omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk til 33 prosent i 2030
å gradvis øke omsetningskravet for biodrivstoff til andre formål (ikke-veigående maskiner) til 28 prosent i 2030
å gradvis øke omsetningskravet for biodrivstoff til sjøfart til 18 prosent i 2030
å trappe opp omsetningskravet i luftfart på samme nivå som opptrappingsplanene i EU fra RefuelEU Aviation, men før kravet økes må flyselskapene få godskrevet bruk av biodrivstoff i EUs kvotesystem. Fra 1. januar 2025 videreføres derfor omsetningskravet på samme nivå
å fremskynde innfasing av null- og lavutslippsluftfart i Norge
å etablere et system for bruk og videre opptrapping av biodrivstoff i Norge, som sikrer stabilitet, kontroll og forutsigbarhet i biodrivstoffmarkedet
å sette av midler til å følge opp inngåtte byvekstavtaler, og til nye byvekstavtaler for Kristiansandsregionen og Nedre Glomma, i budsjettet for 2025. Det er ventet at avtalene blir inngått høsten 2024
å etablere en ny forskningssenter-ordning, Transport 2050, som skal gi myndighetene mer kunnskap om hvordan transportsystemet bør utvikles for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050

Regjeringen planlegger også for tre målrettede satsinger i transportsektoren gjennom:

1. en virkemiddelpakke for å innfri måltallene for salg av nullutslippskjøretøy fra Nasjonal transportplan 2018–2029, inkludert det langsiktige målet til stortingsflertallet om at nye tunge kjøretøy skal være nullutslipp eller bruke biogass i 2030, jf. Innst. 9 S (2023–2024), og:

foreslår en styrking av Enova innenfor innsatsfordelingen på 1,7 milliarder kroner, inkludert 1,2 milliarder kroner rettet mot tungtransporten, hvor Enova støtter både nullutslippskjøretøy og ladeinfrastruktur
arbeider ikke videre med engangsavgift for tunge kjøretøy nå, men forsterkede virkemidler vil eventuelt vurderes dersom innfasingen av elektriske lastebiler går tregere enn ventet
åpner ikke for bompengebetaling for tunge nullutslippskjøretøy i en periode frem til 2030, jf. Nasjonal transportplan 2025–2036
forserer utbedringen av eksisterende og etablering av nye raste- og døgnhvileplasser for å tilrettelegge for lading, jf. Nasjonal transportplan 2025–2036

I tillegg arbeides det med å vurdere:

eventuell plikt for offentlige myndigheter til å stille nullutslippskrav ved kjøp av tjenester med langdistansebusser (klasse 3), som del av arbeidet med nullutslippskrav til all løyvepliktig transportvirksomhet, jf. Nasjonal transportplan 2025–2036
reduserte takster for store nullutslippskjøretøy på ferjer, jf. Nasjonal transportplan 2025–2036
krav til nullutslipp ved offentlige anskaffelser av lastebiler
virkemidler for effektivisering av vare- og lastebiltransporten gjennom økt logistikkoptimalisering

2. en virkemiddelpakke for å redusere utslippene fra skipsfart, som innebærer å:

innføre krav til nullutslipp i nye offentlige anskaffelser av ferjer og ferjetjenester for anbud som lyses ut fra 1. januar 2025
styrke Hurtigbåtprogrammet i Miljødirektoratet med 200 millioner kroner i form av økt tilsagnsfullmakt i 2025, for å realisere lav- og nullutslippsstrekninger etter søknad og konkurranse. Midlene skal bidra til raskere innfasing av lav- og nullutslippsløsninger på utvalgte fylkeskommunale hurtigbåtsamband
innføre krav til lav- og nullutslippsfartøy i havbruksnæringen fra 2025
innføre krav om lavutslipp fra offshorefartøy med sikte på innføring fra 2025 og nullutslipp fra 2029, eller tilsvarende krav som gir samme utslippseffekt for offshorefartøy
videreføre satsingen på utvikling av nullutslippsløsninger for store fartøy under Forskningsrådet

3. en virkemiddelpakke for å redusere utslipp fra bygge- og anleggsplasser, og planlegger for:

å utrede et forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor fra 2035
å vurdere forslag om å gi kommunene mulighet til å stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser etter forurensingsloven
krav i offentlige anskaffelser om at 5–10 prosent av energiforbruket skal være utslippsfritt i 2026, med en opptrapping mot 30–40 prosent i 2030

Regjeringen arbeider også med en virkemiddelpakke for å fremskynde innfasing av null- og lavutslippsluftfart i Norge, og planlegger for:

oppfølging av den prioriterte rammen på 1 milliard kroner til dette formålet i planperioden i Nasjonal transportplan 2025–2036
etablering av Norge som internasjonal testarena for null- og lavutslippsluftfartøy gjennom en bevilgning på til sammen 50 millioner kroner til Luftfartstilsynet og Avinor i 2025

Politikken for utslippskutt i transport omtalt i punktene ovenfor, har ulike modenhet. Figur 3.7 illustrerer de ulike fasene i politikkutviklingen. De ulike fasene i figuren er nærmere omtalt under kapittel 3.3.

Figur 3.7 Beskrivelse av virkemidlenes plass i prosessen for politikkutvikling i transportsektoren

Rammer for arbeidet – unngå, flytte og forbedre (UFF)

Regjeringen legger rammeverket om å unngå, flytte og forbedre (UFF) til grunn for arbeidet med å kutte utslipp fra transport, se nærmere omtale i kapittel 3.3.1. Formålet med UFF-rammeverket er å bidra til samfunnsutvikling som gir mest mulig mobilitet i et transportsystem, innenfor begrensningene som følger av tilgang på energi, areal og ressurser og hensynet til utslipp. Tiltak på alle tre nivåer virker sammen og forsterker hverandre. Figur 3.8 viser eksempler på hvordan rammeverket kan brukes i transportsektoren.

Figur 3.8 Illustrasjon av hvordan unngå, flytte, forbedre-rammeverket kan brukes i transportsektoren.

Virkemidler for å redusere utslipp kan bidra til én eller flere av UFF-kategoriene, og enkelte virkemidler, f.eks. CO₂-avgiften, kan bidra til alle tre. Regjeringen legger særlig vekt på virkemidler som kan redusere utslipp innen 2030 og samtidig bidra til omstillingen frem mot 2050. Regjeringen vil også gjennomføre tiltak som ikke antas å være effektive og lønnsomme frem mot 2030, men som antas å være det i perioden frem mot 2050.

Mål og ambisjoner i transportsektoren

Stortinget har tidligere fastsatt mål og ambisjoner for hele eller deler av transportsektoren. I forbindelse med Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 og Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033 ble det satt en ambisjon om å halvere utslippene fra transportsektoren innen 2030 sammenlignet med 2005.

Videre ble det i forbindelse med Meld. St. 10 (2020–2021) Grønnere og smartere – morgendagens maritime næring satt en egen ambisjon om å halvere utslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030 sammenlignet med 2005.

Gjennom Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det satt en rekke måltall for nye nullutslippskjøretøy som er videreført i Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036:

Fra 2025 skal nye personbiler og lette varebiler være nullutslippskjøretøy
Fra 2025 skal nye bybusser være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass
Innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 prosent av alle nye langdistansebusser og 50 prosent av alle nye lastebiler være nullutslippskjøretøy
Innen 2030 skal varedistribusjonen i de største bysentrene være nærmest nullutslipp

Målene baserer seg på forbedring av teknologisk modenhet i de ulike delene av transportsektoren, slik at nullutslippsløsninger blir konkurransedyktige med konvensjonelle løsninger.

Utslipp fra transport i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.9 Utslipp fra transport i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Utslipp fra luftfart innenfor EØS-området er kvotepliktige. Innenfor innenriks luftfart i utslippsregnskapet er det noen utslipp som verken er inkludert i de kvotepliktige utslippene eller omfattet av EUs innsatsfordeling. Disse utslippene er inkludert i kvotepliktige utslipp fra luftfart i figuren.

Kilder: Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Gjennom Nasjonal transportplan 2025–2036 forpliktet regjeringen seg til å jobbe for å nå stortingsflertallets langsiktige mål om at nye tunge kjøretøy skal være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2030, jf. Innst. 9 S (2023–2024).

I tillegg har regjeringen i Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi og Nasjonal transportplan 2025–2036 satt seg mål om å fremskynde innfasing av null- og lavutslippsluftfart i Norge.

3.3.2.1 Status for utslipp fra transport og forventet utvikling

Transport omfatter i utslippsregnskapet veitransport, innenriks sjøtransport og fiske, luftfart og annen transport, for eksempel utslipp fra anleggsmaskiner og traktorer.

De fleste utslippene i transportsektoren er underlagt innsatsfordelingen. Unntaket er utslipp fra luftfart, som i all hovedsak er underlagt kvoteplikt, og deler av skipsfarten, som ble innlemmet i kvotesystemet fra 2024. Foreløpige tall viser at de samlede utslippene fra transportsektoren i 2023 var på 15,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, noe som svarer til rundt 34 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Dette er 3,7 prosent lavere enn i 2022. Se figur 3.9 for oversikt over transportutslipp fordelt på ulike kilder i 2022.18

De samlede utslippene fra transport er i fremskrivingen ventet å gå ned frem mot 2030, hovedsakelig som en følge av at flere velger transportløsninger med null- og lavutslippsteknologi og på grunn av bruk av biodrivstoff både i veitrafikken og i annen transport, se figur 3.10.

Figur 3.10 Utslipp fra transport – historiske utslipp og fremskriving.

Kilder: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Veitrafikk

De foreløpige tallene for 2023 viser at utslippene fra veitrafikk var på 8,0 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette er en økning på 7,9 prosent fra 1990, men en nedgang på 8 prosent fra 2022. Utslippene nådde en topp i 2015 på 10,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, og etter det har utslippene avtatt med mer enn 20 prosent, hovedsakelig på grunn av økt bruk av biodrivstoff og en økende andel elbiler.

Utslipp fra kjøretøykategorier i 2022 (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.11 Utslipp fra kjøretøykategorier i 2022 (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Kilde: Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Se Figur 3.11 for oversikt over utslippene for de enkelte kjøretøykategoriene i 2022. Personbiler står for den største delen av utslippene fra veitrafikken, i 2022 på 4,0 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, altså nesten halvparten av samlede utslipp fra veitrafikk. Til sammen står tunge kjøretøy og varebiler for noe over halvparten, mens motorsykler og mopeder kun står for en liten del av utslippene. I de foreløpige tallene for 2023 er ikke utslippene fordelt på ulike kategorier kjøretøy.

Nedgangen i utslippene fra veitransport er ventet å fortsette og i fremskrivingen i Nasjonalbudsjettet 2025 er utslippene med gjeldende politikk, anslått å avta til 5,3 millioner tonn i 2030. Nedgangen skriver seg først og fremst fra at det er lagt til grunn at antall personer og bedrifter som velger nullutslippskjøretøy vil øke ytterligere fremover. Elbilers andel av nybilsalget for personbiler har økt med opp mot 10 prosentdeler årlig de siste årene, og har de første åtte månedene av 2024 kommet opp i 85 prosent, se figur 3.15. I fremskrivingen er det videre lagt til grunn at det tar litt tid før alle nye personbiler solgt i Norge, er elektriske. Det er lagt til grunn at økningen fra 90 til 100 prosent gradvis skjer frem til 2027. Også for varebiler, lastebiler og busser er det ventet at elbilandelen av nysalget vil øke betydelig fremover. Teknologiutviklingen for de tyngre kjøretøyene er kommet i gang, men går noe saktere enn for lette kjøretøy. Dagens teknologi er mindre moden for noen av segmententene, og selv om vi vet retningen er det usikkert hvor raskt utviklingen vil gå. I fremskrivingene er det lagt til grunn at innblandingen av biodrivstoff i veitrafikk er på 15,3 reell volumprosent i tråd med omsetningskravet i 2024.

Innenriks sjøfart og fiske

Omstillingen til lav- og nullutslipp i innenriks sjøfart og fiske har startet opp i enkelte fartøykategorier, men omstillingstakten må økes betraktelig for at vi skal kunne nå ambisjonen om en halvering av klimagassutslippene innen 2030. Særlig i ferjesektoren har det kommet flere lav- og nullutslippsfartøy i drift som følge av batterielektrifisering. Det samme gjelder blant servicefartøy i havbruksnæringen. I offshoresegmentet og på ferjer benytter flere skip landstrøm og har batterier om bord. Operasjonsmønsteret til fiskefartøy, kapasitetsbegrensninger ombord og manglende ladeinfrastruktur, gjør det i dag krevende å oppnå høy grad av elektrisk drift i fiskeflåten. Fra 4. kvartal 2023 er det innført et omsetningskrav for innblanding av biodrivstoff på 6 prosent.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske var i 202219 på anslagsvis 3,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter og utgjorde cirka 7,8 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. Utslippene økte fra et nivå på cirka 2,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter rundt 1990, til rundt 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter rundt årtusenskiftet. Utslippene har siden ligget rundt 3,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, før de økte igjen fra 2018 til 2022. Sjøfarten er påvirket av generelle konjunktursvingninger, og det er til dels store årlige variasjoner i utslippene. Det har vært en økning i aktiviteten i innenriks sjøfart siden 1990, og det kan forklare noe av økningen i utslippene. Utslippene fra fiske fluktuerer også, men var i 2022 på om lag samme nivå som i 1990 på 0,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Fremover er det ventet at utslippene fra innenriks sjøfart og fiske vil gå noe ned til 3,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030, men dette tallet er svært usikkert.

Utslippene fra fritidsbåter utgjorde 0,2 millioner tonn CO₂- ekvivalenter. i 2022. Disse utslippene er en egen utslippskilde i SSBs statistikk for klimagassutslipp, og er ikke inkludert i innenriks sjøfart og fiske.

Innenriks luftfart

Utslipp fra innenriks luftfart i Norge er i hovedsak underlagt kvoteplikt. I 2023 tilsvarte utslippene av klimagasser fra kvotepliktig luftfart 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, noe som er på nivå med utslippene i 2022. CO₂ fra små kommersielle aktører med få flygninger og lave utslipp er verken omfattet av kvotesystemet eller innsatsfordelingen. Det samme gjelder politi- og redningsflygninger. Utslipp fra bruk av jetparafin i Forsvaret og alle utslipp av metan og lystgass fra luftfart er med i innsatsfordelingen. Disse utslippene var på om lag 0,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023. Fremover er utslippene fra innenriks luftfart anslått å ligge på om lag samme nivå som i dag.

Annen transport

«Annen transport» omfatter her ikke-veigående kjøretøy, motorredskaper og jernbane. Motorredskapene omfatter anleggsmaskiner og landbruksmaskiner m.m. Utslippene fra annen transport var i 2022 på cirka 2,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, noe som tilsvarer rundt 6 prosent av de totale utslippene av klimagasser i 2022. I 2022 utgjorde utslippene fra traktorer og andre motorredskaper i jordbruket anslagsvis 315 000 tonn CO₂-ekvivalenter, og traktorer og andre motorredskaper i skogbruket anslagsvis 53 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Utslippene fra annen transport har økt med om lag 55 prosent siden 1990. Økningen kommer blant annet av en økning i utslipp fra anleggsmaskiner som følge av høy aktivitet i perioden. Det ble i 2023 innført et omsetningskrav på 10 prosent. Fremover er det ventet at utslippene vil avta noe som en følge av omsetningskravet og økt elektrifisering av maskinparken på bygge- og anleggsplasser. I Nasjonalbudsjettet for 2025 er det anslått at utslippene vil avta til 2,2 millioner tonn i 2030.

3.3.2.2 Indikatorer for transportsektoren

Det er utviklet et sett med indikatorer som skal gi et bilde av status og utvikling for omstillingen av transportsektoren over tid. Arbeidet med indikatorer er fortsatt under utvikling.

Sektorindikator 1 – antall innenlandske personkilometer og tonnkilometer per innbygger

Indikatoren viser utviklingen i transportomfanget for både personer og gods. Mellom 2010 og 2023 har antallet personkilometer per innbygger, det vil si hvor langt den enkelte reiser, gått ned med cirka 9,4 prosent. Transport av innenlands gods målt i tonnkilometer per innbygger, det vil si hvor mye transportarbeid som genereres i snitt per innbygger, har økt med 17,8 prosent i samme periode. Fra 2022 til 2023 falt denne transporten med 0,7 prosent.

Figur 3.12 Sektorindikator 1 – antall innenlandske personkilometer og tonnkilometer per innbygger.

Personkilometer og tonnkilometer gjeld jernbane-, luft-, vei- og sjøtransport.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sektorindikator 2 – andel personkilometer og tonnkilometer med ulike transportformer

Indikatoren viser hvilke typer transportmidler personer (figur 3.13) og gods (figur 3.14) reiser med eller blir fraktet med. Personbiler utgjør den største delen av den innenlandske persontransporten. Andelen økte mye i 2020 og hadde en liten nedgang i hvert av de påfølgende årene.

Innenfor innenlands godstransport (ekskludert kabotasje) dominerer veitrafikk, som står for over 80 prosent av transportarbeidet. Fordelingen av transportmidler har for godstransport vært relativt stabil over tid.

Figur 3.13 Sektorindikator 2a – personkilometer i innenlandsk persontransport med ulike transportformer, prosentvis fordeling.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sektorindikator 2b – tonnkilometer i innenlands godstransport (ekskludert kabotasje) med ulike transportformer, prosentvis fordeling.

Figur 3.14 Sektorindikator 2b – tonnkilometer i innenlands godstransport (ekskludert kabotasje) med ulike transportformer, prosentvis fordeling.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sektorindikator 3 – andel nyregistrerte nullutslippskjøretøy

Indikatoren viser andelen nyregistrerte nullutslippskjøretøy i Norge i de ulike kjøretøykategoriene. Andelen nye personbiler øker stadig, og er pr. 31. august 2024 85,2 prosent. Til sammenligning var andelen 42 prosent i 2019, 65 prosent i 2021. Isolert i august måned 2024 var elbilandelen av nybilsalget på over 93 prosent. Elbilandelen av nybilsalget hittil i år ligger godt over 80 prosent i alle fylkeskommuner utenom Finnmark. Øverst ligger Vestland med en elbilandel av nybilsalget på hele 92 prosent, mens Finnmark ligger lavest med en elbilandel på 73 prosent.20 Indikatoren viser videre at innfasingen av nullutslippskjøretøy ikke er kommet like langt og at innfasingen går noe tregere i de andre kjøretøygruppene. Innen varebiler og lastebiler er nullutslippsandelen tilnærmet lik som i 2023, mens tallene foreløpig viser en tilbakegang på bybusser og langdistansebusser. Det er for tidlig å fastslå om nedgangen er en del av en ny trend eller om det kan være forklaringer som for eksempel at store kollektivselskap har gjennomført anskaffelser av elbusser i ett enkelt år. Omsetningen av busser er dessuten relativt lav, og det kan være naturlig at markedsandelene for elbusser svinger mer enn for personbiler der omsatt volum av nye kjøretøy er mye høyere.

Figur 3.15 Sektorindikator 3 – andel nullutslipp av nye kjøretøy (ekskludert bruktbilimport), 1. januar til 31. august 2024.

Kilde: Statens vegvesen (https://www.vegvesen.no/fag/fokusomrader/miljovennlig-transport/nullutslippsmalene/), data hentet 12. september 2024

Sektorindikator 4 – andel nullutslippsbiler av kjøretøybestanden

Denne indikatoren gir informasjon om opptaket av ny teknologi over tid. Selv med en høy andel nullutslipp i nybilsalget tar det tid før sammensetningen av kjøretøybestanden endrer seg. Indikatoren nedenfor viser at andelen nullutslippskjøretøy i Norge øker i alle segmenter, og var for personbiler på 24 prosent i 2023. Vi ser også en økning i de øvrige segmentene, selv om denne fortsatt er betydelig lavere.

Figur 3.16 Sektorindikator 4 – andel nullutslippsbiler av kjøretøybestanden

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sektorindikator 5 – antall fartøy som blir driftet tilnærmet helelektrisk eller med bærekraftig hydrogen eller ammoniakk.

Figur 3.17 Sektorindikator 5 – antall fartøy som driftes tilnærmet helelektrisk eller med bærekraftig hydrogen eller ammoniakk.

Kilde: DNV

Sektorindikator 6 – antall bunkringsenheter for hydrogen og ammoniakk for skip i drift i Norge

Prognosen21 viser at hvis man legger til grunn eksisterende virkemidler og varslet ny virkemiddelpolitikk per 2022, vil utslippene fra innenriks skipsfart bare reduseres med 11,5 prosent fra 2019 til 2030 og med 58 prosent til 2050. Indikatorene for grønn omstilling av skipsfarten bidrar til å synliggjøre takten i omstillingen gjennom opptak av fartøy som driftes på lav- og nullutslippsdrivstoff, inkludert batterielektrisk, og antall bunkringsenheter for hydrogen og ammoniakk for skip i Norge. Per i dag finnes det ingen bunkringsenheter for ammoniakk for skip i Norge. På Hjelmeland er det etablert et bunkringsanlegg for MF Hydra, verdens første ferje med hydrogen som drivstoff. Det er også åpnet et hydrogenanlegg for maritim sektor på Kråkøya i Nærøysund. Det er også flere bunkringsstasjoner for hydrogen planlagt.

Boks 3.2 Utredet reduksjonspotensial for transportsektoren i perioden 2023–2035

I Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge – Kunnskapsgrunnlag 2024,¹ som ble publisert i april 2024, ble det utredet til sammen 32 ulike tiltak i transportsektoren. Utslippene i fremskrivingene er forventet å være 6,7 millioner tonn i land- og lufttransporten og 3,2 millioner tonn i sjøfarten i 2035. Utslippsreduksjonspotensialet fra tiltakene i land- og lufttransporten er cirka 3,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter og potensialet fra sjøfart er rundt 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2035. Utgangspunktet i rapporten er fremskrivingen publisert i Nasjonalbudsjettet for 2023 (NB23), men det er gjort en del justeringer av fremskrivingen for å sikre at referansebanen er mest mulig oppdatert og relevant. Den største reduksjonen sammenlignet med NB23 skyldes endringer i omsetningskravene for biodrivstoff i 2023 og 2024. I tillegg er det lagt til grunn en annen trend for offshoreskip enn i NB23, noe som gjør at referansebanen er noe oppjustert sammenlignet med NB23.

I tråd med kategoriseringen til FNs klimapanel er de utredede tiltakene delt inn i tre kategorier: unngå, flytte og forbedre. Unngå omfatter tiltak for transportreduksjon, flytte omfatter tiltak som fremmer et skifte fra et transportmiddel med høye utslipp og høyt energiforbruk til et transportmiddel med lave utslipp og lavt energiforbruk, og forbedre omfatter tiltak med lav- eller nullutslippsteknologi eller tiltak som på andre måter reduserer utslipp på transportmiddelnivå.

Rapporten påpeker at tiltak som reduserer transportomfanget og endrer transportmiddelfordelingen er spesielt viktige fordi de også reduserer behovet for energi, areal og ressurser. Dette er mulig å få til gjennom målrettet virkemiddelbruk, for eksempel reduserte priser på kollektivtransport i kombinasjon med restriktive virkemidler for bilbruk. Dette er tiltak som i stor grad kan gjennomføres uten ny teknologi og som dermed kan iverksettes umiddelbart. Tiltak av denne typen vil også bidra til omstilling mot et bærekraftig lavutslippssamfunn i 2050. Tiltak som reduserer utslipp på kjøretøynivå bidrar med store utslippsreduksjoner. Omstilling til elektriske og biogassdrevne lastebiler kan alene redusere utslippene i 2035 med 1,5 millioner tonn. For elektrifiseringstiltakene er utbygging av ladeinfrastruktur, et forutsigbart avgiftssystem som favoriserer nullutslipp, lav- og nullutslippskrav og høyere prioritering av klima i offentlige anskaffelser og statlig eierstyring virkemidler som vil kunne bidra. I sjøfarten gir elektrifiseringstiltak og overgang til biogass mest utslippsreduksjoner før 2030, mens omstilling til skip med hydrogenbaserte drivstoff gir størst reduksjoner i 2035. Virkemidler som bidrar til å utløse tiltakene er blant annet lav- og nullutslippskrav og investeringsstøtte til skip og drivstoffinfrastruktur.

¹ Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 – miljodirektoratet.no

3.3.2.3 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp i transportsektoren

Nedenfor følger rapporteringen på utviklingen i virkemiddelbruken siden i fjor.

Virkemiddelpakker som øker omstillingstakten og gir forutsigbare vilkår i markedet, vil kunne fremskynde innfasingen av nullutslippskjøretøy og -fartøy. Regjeringen etablerte gjennom fjorårets Klimastatus og -plan virkemiddelpakker for å kutte utslipp både fra veitrafikk, sjøtransport og bygge- og anleggsplasser. I årets Klimastatus og -plan gjøres det endringer i virkemidlene i disse pakkene, i lys av utviklingen i utslippene og teknologien, slik at målene kan nås. Se nærmere omtale av regjeringens arbeid med målrettede satsinger og bruken av virkemiddelpakker i delkapittel 3.3.1.7 og videreutvikling av innholdet i de konkrete pakkene i listen over regjeringens politikk innledningsvis i kapittel 3.3.2.

Figurene 3.18 og 3.19 gir en samlet oversikt over eksisterende virkemidler og virkemidler det arbeides med for landtransport og sjøtransport inndelt etter kjøretøy- og fartøytype. Deretter presenteres endringene i de enkelte virkemidlene.

Figur 3.18 Oversikt over virkemidler knyttet til landtransport.

¹ Bruksfordeler inkluderer blant annet reduserte bompengetakster, tilgang til kollektivfelt og parkering. Bruksfordeler vil variere med kjøretøykategori og lokale bestemmelser.

Figur 3.19 Oversikt over virkemidler knyttet til sjøtransport.

¹ Kravet gjelder turistskip og ferjer under 10 000 bruttotonn. For større skip vil kravet gjelde fra 1. januar 2032

Avgifter

Regjeringen foreslår å øke CO₂-avgiften med 16 prosent til 1 405 kr/tonn i 2025, i tråd med den planlagte økningen til 2 400 kroner i 2030 (2 000 2020-kroner), se nærmere omtale i kapittel 3.3.1.1. Alle utslipp under innsatsfordelingen fra transport omfattes av økningen. Det betyr samtidig at kjøretøy og fartøy uten utslipp ikke berøres av økningen. Se for øvrig omtale av kompenserende tiltak for bilister i avsnittet under.

Skip i innenriks sjøfart betaler CO₂-avgift på mineralske produkter. Regjeringen foreslår å innføre en redusert avgiftssats i CO₂-avgiften på mineralske produkter på utslipp fra utenriks sjøfart i 2025, forutsatt at innføring av redusert sats ikke er i strid med statsstøtteregelverket. Etter Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter skal det betales avgift ved innførsel av mineralolje. Dette gjelder også mineraloljen som befinner seg i drivstofftanken til et fartøy, og som bare er ment til bruk for fartøyet. I dag finnes det ikke noe system for å inndrive avgift ved innførsel av drivstoff som befinner seg i tanken. Man kan dermed unngå CO₂-avgiften ved å bunkre fra tankbåter som ligger utenfor tolv nautiske mil eller i utenlandsk havn. Insentivet til slik bunkring vil forsterkes når CO₂-avgiften gradvis trappes opp frem mot 2030, og omfanget av slik bunkring vil kunne øke. Muligheten for å kreve avgift ved innførsel av drivstoff som ligger i drivstofftanken til fartøyet, er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2023–2024). Det er fra 2024 innført kvoteplikt på deler av utslippene fra skipsfart. Disse utslippene omfattes og telles både under innsatsfordelingen og under kvotesystemet. Det innebærer at landene fortsatt må å ha kontroll med de innenriks utslippene fra skipsfarten selv om deler av utslippene kommer fra skip som blir inkludert i kvotesystemet. Andelen av skipsfartens kvotepliktige utslipp som er del av EUs kvotesystem skal trappes opp over tre år. I 2025 vil 70 prosent av utslippene fra kvotepliktig skipsfart måtte leveres kvoter for. For innenriks skipsfart som er del av klimakvotesystemet til EU, foreslår regjeringen i 2025 at CO₂-avgiftssatsen reduseres med åtte prosent. Dette forutsetter at den reduserte satsen er i tråd med statsstøtteregelverket under EØS-avtalen. Med forslaget vil innenriks skipsfart stå overfor lik karbonpris, uavhengig om de er del av EUs kvotesystem eller ikke. Forslaget er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2023–2024).

Endringer i avgifter på kjøretøy

Med virkning fra 1. juli 2024 er det innført mer nøytrale regler for tilbakeføring av merverdiavgift ved salg av kjøretøy som har vært brukt til leasing, bilutleie og drosjer. Endringene følger opp Stortingets anmodningsvedtak nr. 35 punkt 13 (2021–2022). Etter tidligere regler ble tilbakeføringsbeløpet normalt nedskrevet raskere enn kjøretøyene falt i verdi. En konsekvens av dette har vært at fossilbiler brukt til leasing har hatt en fordel over private fossilbiler i bruktbilmarkedet. Denne fordelen ved videresalg har ført til et for høyt salg av nye fossilbiler i disse næringene, og at nullutslippsbiler slik har vært mindre konkurransedyktige enn ellers. De nye reglene innebærer at tilbakeføringen av fradragsført merverdiavgift skal beregnes basert på kjøretøyets faktiske verdifall. Salgsstatistikken viser en markant økning i nullutslippsandelen i månedene etter regelendringen.22 Endringen av tilbakeføringsreglene var særlig myntet på virksomheter som driver med yrkesmessig utleie av personkjøretøy. Regjeringen har etter en samlet vurdering kommet til at persontransport bør skjermes fra endringene og tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med forslag til nye regler i Revidert nasjonalbudsjett 2025, se omtale i Prop. 1 LS (2024–2025).

Det er behov for økt tempo i innfasingen av nullutslipp i tunge kjøretøy. I fjorårets klimastatus og plan varslet regjeringen utredning av en engangsavgift for tunge kjøretøy. Regjeringen har besluttet ikke å arbeide videre med en slik avgift nå, men vurdere behovet for forsterkede virkemidler dersom innfasingen av elektriske lastebiler går tregere enn forventet. For å styrke satsingen på tungtransporten foreslår regjeringen i 2025 å øke satsingen på Enova innenfor innsatsfordelingen med 1,7 milliarder kroner, herunder 1,2 milliarder kroner rettet mot tungtransporten. Regjeringen foreslår å bevilge til sammen om lag 8,1 milliarder kroner til Enova i 2025, inkludert midler over Energidepartementets budsjett, samtidig som det inngås ny styringsavtale gjeldende fra 2025. Se også omtalen av støtte i avsnittet under.

For å kompensere bilister for økte CO₂-avgifter, reduserer regjeringen satsen i veibruksavgiften på biodiesel til samme nivå som satsen på mineralolje. Satsen i veibruksavgiften på bensin reduseres med 0,5 kroner per liter sammenlignet med satsen i veibruksavgift på mineralolje. Satsen i veibruksavgiften på bensin, mineralolje, bioetanol og biodiesel reduseres med 0,1 kroner per liter. Dette medfører at klimaeffekten av økt CO₂-avgift blir redusert. I tillegg er satsen i trafikkforsikringsavgiften for personbiler og varebiler mv. med forbrenningsmotor (avgiftsgruppe a og b) redusert med 1,45 kroner per døgn. Regjeringen vil sette i gang en prosess mot ESA for å avklare om lette elektriske varebiler kan fritas fra trafikkforsikringsavgiften. Se nærmere omtale i Prop. 1 LS (2024–2025).

Støtte

Sammen med avgifter, krav og reguleringer bidrar støtte til å få frem nye løsninger, som igjen bidrar til utslippskutt og omstilling. Enova støtter i dag teknologiutvikling og markedsintroduksjon blant annet for tyngre kjøretøy, infrastruktur for utslippsfrie drivstoff og mer kostnadseffektive metoder for å produsere biogass og biodrivstoff.

Innen landtransport bidrar støtten til økt bruk av nullutslippsløsninger. Enova har en betydelig innsats rettet mot tunge elektriske kjøretøy og hydrogenkjøretøy og tilhørende lade-/fylleinfrastruktur samt utslippsfrie anleggsmaskiner. Støtten er viktig for å modne nye klimavennlige teknologier og løsninger, slik at disse på sikt blir konkurransedyktige uten støtte. Bevilgningen til Enova legger til rette for en betydelig satsing blant annet innenfor landtransporten, hvor Enova støtter både tunge kjøretøy og ladeinfrastruktur.

Skipsfarten har blitt et viktig fokusområde for Enova de siste årene, med stort potensial for både teknologiutvikling og markedsendringer som vil gi lavere utslipp. Siden oktober 2023 har Enova lansert forsterket satsing rettet mot hydrogen-/ammoniakkfartøy samt forsterket satsing på hydrogenknutepunkt og ammoniakkinfrastruktur. Målet med satsingen er å realisere de første fungerende verdikjedene for hydrogen som drivstoff på sjøen. Gjennom å ha støttet batteri i fartøy siden 2015 har Enova bidratt til å etablere en solid verdikjede for maritime batteriinstallasjoner. For å sette fart på utviklingen av nullutslippsløsninger har Enova i 2024 dreid støtteprogrammet for elektrifisering av sjøtransport fra hybridisering til nullutslipp. Støtteprogrammet skal både akselerere overgangen til nullutslipp i skipsfarten og bidra til innovasjon og energieffektivitet i hele sektoren. Med innlemmelse av skipsfart i EUs kvotesystem har Innovasjonsfondet blitt en viktigere kilde til finansiering av klimaprosjekter i skipsfarten. Enova er kontaktpunkt for norsk deltakelse i Innovasjonsfondet.

Hurtigbåtprogrammet gir fylkeskommunene mulighet til å søke om støtte til prosjekter som bidrar til å realisere lav- og nullutslippshurtigbåter. Det er fortsatt behov for teknologiutvikling for hurtigbåter, noe som krever ekstra ressurser. Miljødirektoratet forvalter dette programmet, og i 2023 ble det tildelt 40 millioner kroner til Vestland fylkeskommune. Dersom prosjektene som hittil har mottatt støtte gjennom ordningen gjennomføres som planlagt, kan det kuttes omtrent 33 000 tonn CO₂ årlig. Regjeringen foreslår å styrke Hurtigbåtprogrammet med 200 millioner kroner i form av økt tlsagnsfullmakt til Miljødirektoratet for å finansiere pilotstrekninger etter søknad og konkurranse. Forslaget innebærer at den totale rammen for Miljødirektoratets tilsagnsfullmakt blir 240 millioner kroner. Styrkingen av Hurtigbåtprogrammet skal bidra til raskere innfasing av nullutslippsløsninger på utvalgte fylkeskommunale hurtigbåtssamband.

Norges forskningsråd gir støtte til forsknings- og innovasjonsprosjekter som bidrar til å redusere utslipp i transportsektoren gjennom en rekke ulike virkemidler. ENERGIX og Forskningssentrene for miljøvennlig energi (FME) er en viktig kilde til forskning og innovasjon innenfor miljøvennlig energi i transportsektoren. Grønn plattform finansierer en rekke innovasjonsprosjekter i næringslivet som bidrar til å utvikle klima- og miljøvennlige løsninger i transportsektoren, særlig innenfor maritim sektor. Den øremerkede satsingen Maritime Zero 2050 er særlig rettet mot nullutslippsløsninger for store skip. Innovasjon Norge gir tilskudd og lån til en rekke transportrelevante innovasjonsprosjekter, særlig innenfor miljøvennlig energi i maritim transport. Pilot-E er et samarbeid mellom Forskningsrådet, Innovasjon Norge og Enova og skal bidra til at nye produkter og tjenester innen miljøvennlig energiteknologi blir raskere utviklet. Pilot-T, et samarbeid mellom Forskningsrådet og Innovasjon Norge, finansierer innovasjonsprosjekter i næringslivet som skal bidra til utvikling av nye smarte mobilitetsløsninger med potensial til å påvirke fremtidens transportsystem slik at det blir effektivt, miljøvennlig og trygt. Fra 2025 etableres Transport 2050, en ny senterordning under Forskningsrådet, som skal gi myndighetene mer målrettet kunnskap om hvordan transportsystemet bør utvikles for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

I tillegg til støtteordningene nevnt over tilbyr Eksfin finansiering av skip som bygges ved norske verft for innenriks sjøfart. Typiske fartøystyper i innenriks sjøfart er ferjer, fiskefartøyer, brønnbåter og hurtigbåter. Finansieringen ytes på markedsmessige vilkår, det vil si uten støtteelement.

Gjennom ordningen Klimasats får kommuner og fylkeskommuner tilskudd til tiltak som bidrar til reduserte utslipp av klimagasser og til omstilling til lavutslippssamfunnet. Tilskuddsordningen ble opprettet i 2016. Utgangspunktet var en tilskuddsordning som varte i minst fem år, og deretter har den blitt videreført ett år om gangen. Regjeringen foreslår å videreføre Klimasats i 2025 med inntil 8 millioner kroner til nye tilsagn.

Regjeringen gir også støtte til Pilotprosjekter for utslippsfrie anleggsplasser i transportsektoren. Pilotprosjektene gjennomføres av Statens vegvesen, Bane NOR SF og Nye Veier AS og skal bidra til at kostnadene ved å ta i bruk nullutslippsløsninger går ned. Regjeringen varslet i Nasjonal transportplan 2025–2036 at den vil videreføre pilotprosjektene for utslippsfrie anleggsplasser ut 2027. Regjeringen foreslår å sette av 27,4 millioner kroner til pilotprosjektene i 2025.

Regulering

Regulering er et egnet virkemiddel for å øke bruken av tilgjengelige teknologier og løsninger. Det kan være et nyttig tillegg til avgifter for å få folk til å endre adferd, selv om tiltakene i seg selv er lønnsomme.

Krav til nullutslipp i offentlige anskaffelser av kjøretøy

Gjennom Forskrift om utslippskrav til kjøretøy ved offentlig anskaffelse til veitransport er det satt krav om nullutslipp ved offentlig kjøp av personbiler, varebiler (tunge og lette) og bybusser (klasse 1 og 2). Kravet til nullutslipp eller bruk av biogass i bybusser gjaldt opprinnelig fra 1. januar 2025. På bakgrunn av rask teknologiutvikling fremskyndet regjeringen kravet til nullutslipp i offentlige anskaffelser av bybusser klasse 1 til 1. januar 2024. For bybuss klasse 2 og for minibusser med ståplass gjelder kravet fortsatt fra 1. januar 2025. Det kan i enkelte tilfeller gjøres unntak fra miljøkravene i forskriften, herunder dersom tilstrekkelig ladeinfrastruktur ikke er tilgjengelig.

Mens bybussene har hatt en rask økning i andelen nullutslippskjøretøy, er teknologien fortsatt mer umoden for langdistansebusser. Regjeringen mener likevel utviklingen nå er kommet langt nok til at det kan vurderes å sette krav om nullutslipp for langdistansebusser. Som en del av arbeidet med nullutslippskrav til all løyvepliktig transportvirksomhet, jf. under, vurderes derfor spørsmålet om eventuell plikt for offentlige myndigheter til å stille nullutslippskrav ved kjøp av tjenester med langdistansebusser (klasse 3).

Tilsvarende ser vi en positiv teknologiutvikling og økt innfasing også av tyngre kjøretøy. Det vil derfor arbeides videre med å vurdere muligheten for å kunne stille krav til nullutslipp i offentlige anskaffelser av lastebiler.

Krav til nullutslipp i løyvebasert virksomhet

Som en delvis oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 94 (2022–2023) om å utrede og fremme forslag om endring av yrkestransportloven slik at det stilles nullutslippskrav til all løyvebasert virksomhet der det er mulig, i løpet av 2023, har Samferdselsdepartementet bedt Statens vegvesen utrede muligheten for å stille krav om nullutslipp i løyvepliktig persontransport med motorvogn. Løyvepliktig persontransport med motorvogn omfatter transport mot vederlag av personer i og utenfor rute, medregnet turbuss (motorvogn registrert for mer enn 9 sitteplasser), rutebuss, jf. § 6, og drosje (motorvogn registrert for opptil ni sitteplasser), jf. § 9, jf. lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) § 4. Statens vegvesen har levert sin tilrådning i saken, som vil bli fulgt opp av Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementet vil vurdere behovet for å utrede ytterligere virkemidler for å redusere utslippene fra løyvepliktig persontransport basert på utfallet av utredningen.

Krav til effektivisering av vare- og lastebiltransporten gjennom økt logistikkoptimalisering

Det stilles i dag få krav i offentlige anskaffelser av varer og tjenester til at transportører skal gjøre grep for å optimalisere sin logistikk. I tillegg er bestillingene preget av manglende samordning, ved at bestiller i samme område/kontorbygg får individuelle leveranser av varer som kunne vært samordnet. Det vil derfor arbeids videre med å vurdere virkemidler for effektivisering av vare- og lastebiltransporten gjennom økt logistikkoptimalisering.

Krav til lav- og nullutslipp i fartøy

Ferjer og hurtigbåter

Utslippene fra ferjer og hurtigbåter var i 2022 anslagsvis henholdsvis ca. 335 000 tonn og ca. 130 000 tonn CO₂. Når staten og fylkeskommunene går til anskaffelse av ferjer, har bruk av miljøkrav i anskaffelsene, kombinert med ulike støtteordninger som Enova-støtte, og bruk av midler fra innbetalinger til næringslivets NO_X-fond, vært effektive virkemidler for å stimulere til utvikling av lav- og nullutslippsløsninger. Det har resultert i at over en tredjedel av ferjene i Norge er batterielektriske, og flere er ventet. Samferdselsdepartementet, i samarbeid med Klima- og miljødepartementet, hadde et forslag til krav om nullutslipp for ferjer og hurtigbåter på høring i 2023. Teknologien har kommet langt for ferjer, og det har også vært stor utvikling i hurtigbåtteknologien de siste årene. For å sikre at den videre utviklingen går i samme retning, innføres nå nullutslippskrav for ferjer fra 1. januar 2025. Kravet er tidligere varslet i Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan og i Hurdalsplattformen. Regjeringen foreslår å sette av 50 millioner kroner i økonomisk kompensasjon for kravet over fylkeskommunenes rammetilskudd, Tabell C, for 2025. Regjeringen foreslår å styrke Hurtigbåtprogrammet med 200 millioner kroner gjennom økt tilsagnsfullmakt i 2025 for raskere innfasing av nullutslippsløsninger på utvalgte fylkeskommunale hurtigbåtsamband.

Offshorefartøy

Det er gitt et oppdrag til Sjøfartsdirektoratet om å utrede lavutslippskrav for offshorefartøy fra 2025 og nullutslippskrav fra 2030. DNV anslår at offshorefartøys operasjoner i norsk økonomisk sone (NØS) i 2023 hadde et klimagassutslipp på i overkant av 1 million tonn CO₂-ekvivalenter Offshorefartøyene er samtidig et av segmentene som har kommet lengst i grønn teknologiutvikling. For at vi skal nå utslippsmålene, er det viktig at utviklingen fortsetter. Samtidig står offshorefartøy for rundt en tredjedel av utslippene fra skip i norsk økonomisk sone, og tallene fra Barometer for grønn omstilling av skipsfarten viser at det er få lavutslippsfartøy og ingen nullutslippsfartøy i ordreboken.23 Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen at den vil stille krav om lavutslippsløsninger fra 2025 og nullutslipp fra 2030 for offshore supply-skip. Kravene er ment å bidra til økt utslippsreduksjon for fartøysegmentet. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2023 ba Stortinget regjeringen om i løpet av 2023 å fremme krav om lavutslipp til offshorefartøy med sikte på innføring fra 2025 og nullutslipp fra 2029, eller tilsvarende krav som gir samme utslippseffekt for offshorefartøy. Regjeringen arbeider fortsatt med hvordan stortingets anmodning kan imøtekommes.

Fartøy i havbruksnæringen

Sjøfartsdirektoratet, i samarbeid med andre relevante fagetater, har utredet og foreslått en mulig måte å trinnvis innrette lav- og nullutslippskrav for fartøy i havbruksnæringen på fra 2025. Rapporten med utredningen og forslaget ble levert til departementene i juni 202324, og blir nå behandlet videre av de involverte fagdepartementene for oppfølging av de varslede kravene fra regjeringen. I rapporten anslås det at servicefartøy i havbruksnæringen i 2019/2021 hadde et klimagassutslipp på rundt 450 000 tonn CO₂-ekvivalenter

Krav til bygge- og anleggsplasser

Regjeringen har en ambisjon om at Norge skal ha klimavennlige bygge- og anleggsplasser, og har etablert en målrettet satsing for å redusere utslipp fra bygge- og anleggsplasser. I Klimastatus og -plan 2024 ble det varslet at det skal utredes et forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor fra 2035. I Nasjonal transportplan 2025–2036 varslet regjeringen at det som del av denne utredningen også vil bli vurdert om det kan settes krav til anleggsplassene i transportsektoren. Videre vedtok Stortinget 2. desember 2021: «Stortinget ber regjeringen utrede forbud mot bruk av fossile brensler på byggeplasser og melde tilbake til Stortinget senest i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2022». Miljødirektoratet har fått i oppdrag å utrede et forbud mot bruk av fossil brensler med frist 31. mars 2025. I oppdraget har Miljødirektoratet blitt bedt om å inkludere en vurdering av et forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor.

Markedet for utslippsfrie anleggsmaskiner er i en tidlig fase, men er i rask utvikling. Det lanseres stadig nye modeller av utslippsfrie maskiner, men tilgangen er fortsatt begrenset, og det er høye merkostnader, særlig for de aller største maskinkategoriene. Virkemidler som bidrar til å øke hastigheten på innfasingen av nullutslippsmaskiner i det norske markedet, er viktige for at et eventuelt forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor skal kunne innføres som varslet i 2035, se nærmere omtale av støtteordninger i kapittel 3.3.1.2.

Miljødirektoratet estimerer at det offentlige står for om lag 50–70 prosent av utslippene fra bygge- og anleggsvirksomhet. Minimumskrav i offentlige anskaffelser er derfor et virkemiddel som bidrar til forutsigbar etterspørsel og sikrer bruk av nullutslippsmaskinene som er på markedet. Miljødirektoratet og DFØ har levert del 1 av en utredning av krav om nullutslipp og fossilfrie bygge- og anleggsplasser i offentlige anskaffelser. De anbefaler at eventuelle minimumskrav i offentlige anskaffelser innrettes mot at en viss mengde av energibruken på en bygge- eller anleggsplass skal være utslippsfri. Dette gir byggherre betydelig fleksibilitet til å velge de løsningene som er best for det enkelte prosjekt, og åpner for bruk av hybride maskiner og biogass. Miljødirektoratet og DFØ peker på 5 til 10 prosent i 2026, med en opptrapping til 30 til 40 prosent i 2030 som et mulig ambisjonsnivå. Regjeringen vil nå sette i gang del 2 av utredningen med sikte på innføring av minimumskrav fra 2026.

Det er i tillegg satt i gang et arbeid i regi av Kommunal- og distriktsdepartementet og Klima- og miljødepartementet for å utrede hvordan man kan innføre en hjemmel slik at kommunene kan stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser gjennom plan- og bygningsloven og/eller forurensningsloven. Et forslag om å gi kommunene hjemmel til å stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser etter forurensningsloven ble nylig sendt på høring fra Miljødirektoratet på vegne av Klima- og miljødepartementet, med frist for innspill 8. november 2024.

Et forslag om forbud mot bruk av fossil gass til byggvarme (for eksempel herding av betong, frostsikring, tørking) har vært på høring sommeren 2024. Klima- og miljødepartementet arbeider med å gjennomgå høringsinnspillene. I det nasjonale utslippsregnskapet vil utslippsreduksjoner fra redusert bruk av fossil gass til byggvarme telle under kategorien Oppvarming i andre næringer og husholdninger.

Omsetningskrav for biodrivstoff

Omsetningskravene dekker nå nesten hele det norske drivstoffmarkedet, og Norge har i dag omsetningskrav for veitrafikk, ikke-veigående maskiner (andre formål), sjøfart og luftfart, på henholdsvis 19, 10, 6 og 0,5 prosent. I fjor varslet regjeringen økt bruk frem mot 2030. Vi legger fortsatt opp til å øke omsetningskravet for veitrafikk, sjøfart og andre formål til 33, 18 og 28 prosent i 2030. I år legger vi også frem forslag til hvordan opptrappingen kan se ut.

Vi er avhengige av å bruke alle tilgjengelige ressurser for å kutte klimagassutslipp. For å nå målene i Parisavtalen må så å si all bruk av fossilt drivstoff erstattes med fornybare alternativer innen 2050. Bruk av bærekraftige bioressurser til å erstatte fossile brensler er en av de tilgjengelige ressursene som er avgjørende for å få til dette. På sikt må vi bort fra all bruk av fossilt drivstoff til transportsektoren, men det tar tid å skifte ut den fossile maskinparken og vi er avhengige av at utslippene kuttes raskt. Biodrivstoff kan være nyttig i en overgangsfase mens vi venter på utvikling og utrulling av lavutslippsteknologi, da det kan benyttes på eksisterende maskinpark. Omsetningskravene for biodrivstoff er derfor viktige klimatiltak for å nå klimamålet under innsatsfordelingen. Omsetningskravene for bruk av biodrivstoff er styringseffektive virkemidler som kan justeres etter behov og kan innrettes mot biodrivstoffkvaliteter med bestemte egenskaper. På den andre siden er biodrivstoff et av de dyreste klimatiltakene, der kostnadene veltes over på forbrukerne gjennom økte pumpepriser. I dag er det kun omsetningskravet for veitrafikken som åpner for bruk av konvensjonelt biodrivstoff, mens de resterende tre kravene gjelder avansert biodrivstoff. Biodrivstoff med gode bærekraftsegenskaper vil være en svært knapp og kostbar ressurs som må prioriteres der den trengs mest. I tillegg er det knyttet usikkerhet til biodrivstoffets bærekraftsegenskaper og i hvor stor grad bruken bidrar til utslippsreduksjoner globalt.

Regjeringens kontrollpunkt for flytende biodrivstoff

I Klimastatus og -plan for 2024 varslet regjeringen at den vil innføre faste kontrollpunkt for helhetlige evalueringer av totalt drivstofforbruk. Dette er den første evalueringen. Miljødirektoratet har levert et kunnskapsgrunnlag som grunnlag for dette kontrollpunktet.

Vurderingskriterier

Globale hensyn: bærekraft og omstilling

Dagens forbruk av biodrivstoff i Norge er på nesten 680 millioner liter per år, som tilsvarer 3 prosent av global produksjon av avansert biodrivstoff. Opptrappingsplanen mot 2030 betyr i underkant av en dobling av dette, og det vil være behov for å importere mesteparten av biodrivstoffet. Biodrivstoff kan lages av ulike typer råstoff. Konvensjonelt biodrivstoff framstilles av råstoff som også kan brukes til å produsere mat eller dyrefôr, som for eksempel raps, hvete, palmeolje eller soya. Konvensjonelt biodrivstoff har høyest risiko for avskoging, drenering av myr og økte globale utslipp. Avansert biodrivstoff er laget av råstoff som ikke kan brukes til mat eller dyrefôr, men som kan ha andre bruksområder. I Norge brukes primært avansert biodrivstoff i dag. Avansert biodrivstoff kan lages av A-råstoff eller B-råstoff. B-råstoff er for eksempel brukt frityrolje eller animalsk fett, mens A-råstoff er for eksempel rester og avfall fra næringsmiddelindustri, landbruk, skogbruk og trebasert industri. A-råstoff har få andre bruksområder og kjennetegnes med å være det mest bærekraftige råstoffet til å produsere flytende biodrivstoff. Det er behov for ytterligere virkemidler for å øke bruken av biodrivstoff basert på A-råstoff, som i dag er den type biodrivstoff Norge bruker lite av. I 2023 utgjorde avansert biodrivstoff basert på A-råstoff om lag 10 prosent av totalt forbruk av biodrivstoff.

Det er risiko for at produksjonen av biodrivstoffet som Norge bruker, bidrar til avskoging, naturtap og økning i både klimagassutslipp og matvarepriser. Dette kan skje ved at biomassen biodrivstoffet lages av produseres på arealer som ellers ville blitt brukt til matproduksjon, og at matproduksjonen derfor flyttes til andre arealer. Hvis jordbruksarealer som tidligere har blitt brukt til matproduksjon, blir brukt til å produsere biodrivstoff, må matproduksjonen flyttes til nye områder, som i verste fall kan det føre til avskoging. Avskoging generelt gir store klimagassutslipp og tap av natur, men konsekvensene er enda større for regnskog. Denne effekten kalles indirekte arealbruksendringer. Utslipp fra indirekte arealbruksendringer kan redusere eller nulle ut hele klimagassbesparelsen fra bruk av biodrivstoff.

For at biomasse og biodrivstoff skal være en klimaløsning, må klima- og naturhensyn være ivaretatt fra start. Utvinning av biomasse til alle formål stod for 28 prosent av de globale klimagassutslippene i 2022 og over 90 prosent av arealbruksrelatert tap av naturmangfold. Hvor bærekraftig biomassen er, avhenger av hva råstoffet er laget av og hvordan arealet det kommer fra forvaltes. Konvensjonelt biodrivstoff er i direkte konkurranse med matproduksjon, og har høyest risiko for arealbruksendringer, avskoging og økte globale utslipp. Økt bruk av avansert biodrivstoff laget av B-råstoff har økt etterspørselen etter animalsk fett og brukt frityrolje betraktelig. Det kan føre til økt etterspørsel etter palmeolje og andre matvekster innenfor andre produksjoner, og føre til avskoging. I tillegg har det gitt avfall og rester høy økonomisk verdi, som har økt risikoen for bedrageri og feilmerking av råstoff.

Pris og tilgjengelighet

Bruk av biodrivstoff er et av de dyreste klimatiltakene i Norge, der kostnadene veltes over på forbrukerne gjennom økte pumpepriser. Tabell 3.1 oppsummerer den samfunnsøkonomiske merkostnaden i kroner per tonn CO₂ redusert for ulike typer HVO-biodiesel. De beregnede kostnadene tar kun hensyn til klimaeffekten biodrivstoffet har i det norske utslippsregnskapet. Livsløputslipp og potensielle økte utslipp fra indirekte arealbruksendringer er ikke prissatt. Dersom vi tar hensyn til globale utslippseffekter vil merkostnadene øke, spesielt for konvensjonell HVO.

Tabell 3.1 Samfunnsøkonomiske kostnader i kr/tonn CO₂ redusert i det nasjonale klimagassregnskapet. Kostnader er beregnet for perioden 2024–2030.

Type biodrivstoff	Samfunnsøkonomisk merkostnad (kr/tonn CO₂)
Avansert HVO, del A	7000
Avansert HVO, del B	4700
Konvensjonell HVO	3500

Kilde: Miljødirektoratet

Det er forventet betydelig økning i prisene på avansert biodrivstoff fram mot 2030. Mange alternative klimatiltak har større omstillingseffekt til en lavere eller lignende kostnad som biodrivstoff. Å belage seg på importert biodrivstoff for å redusere nasjonale utslipp kan innebære en omstillingsrisiko. Det er derfor fremdeles viktig å legge til rette for en nasjonal omstilling til en effektiv transportsektor med betydelig redusert forbruk av drivstoff generelt gjennom de målrettede satsningene.

I 2023 brukte Norge rundt 3 prosent av global produksjon av avansert biodrivstoff, og rundt 8 prosent av global produksjon av HVO-biodiesel basert på B-råstoff. Gitt opptrappingsplanen som ble signalisert i Klimastatus og -plan for 2024, er det beregnet at Norge vil forbruke rundt 3 prosent av estimert global produksjon av avansert biodrivstoff i 2030 også. Nesten alt biodrivstoff som brukes i Norge er basert på råstoff fra andre land. I 2023 var over 80 prosent av biodrivstoffet som ble rapportert laget av brukt frityrolje og animalsk fett (avansert biodrivstoff laget av B-råstoff), i hovedsak med opprinnelse fra Kina eller USA. Rett over 9 millioner av det rapporterte biodrivstoffet i 2023 ble laget av norske råstoff, noe som tilsvarer litt over 1 prosent.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til framtidig produksjon globalt sett. Det er forventet at EU-kravene i RED II vil gi vekst i produksjonen av avansert biodrivstoff på opp mot 47 milliarder liter i 2030. Av dette utgjør avansert biodrivstoff fra A-råstoff rundt 7 milliarder liter i 2024 og 20 milliarder liter i 2030. Etterspørselen etter biodrivstoff til luftfart er forventet å øke betraktelig, som følge av at forordningen RefuelEU Aviation fra 2030 stiller krav om 6 prosent omsetning av biodrivstoff i luftfarten, og 20 prosent i 2035.

Dagens norske produksjon av avansert biodrivstoff er under 50 millioner liter. Det produseres 20 millioner liter avansert biodrivstoff fra A-råstoff (bioetanol), og resten er laget av brukt frityrolje. Silva Green Fuel og Biozin er to norske prosjekter som har annonsert at de til sammen kan produsere 100–200 millioner liter biodrivstoff i 2030. Det er usikkert om planene realiseres, og eventuelt når. Teknologi for storskala biodrivstoffproduksjon på skogsråstoff er fortsatt umodent og svært kostbart. Selv om Norge er et land med store biomasseressurser, kan egenprodusert biodrivstoff trolig kun utgjøre en mindre del av energibruken i transportsektoren i 2050.

Regelverk, kontroll og dokumentasjon

Omsettere av drivstoff har krav om å selge en viss andel biodrivstoff i løpet av et kalenderår. Omsetningskravene for biodrivstoff er nedfelt i produktforskriften kapittel 3 om omsetningskrav for biodrivstoff og flytende biobrensel. Forskriften forvaltes av Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet følger opp alle omsetningskravene. Miljødirektoratets kontroll viser at mye av det avanserte biodrivstoffet Norge bruker mest av, laget av animalsk fett, kan ha mangelfull dokumentasjon. Når aktørene ikke kan dokumentere at biodrivstoffet er avansert, må partiene regnes som konvensjonelt. Foreløpige undersøkelser tyder på en utstrakt feiltolkning av regelverket blant markedsaktørene. Funnene fra tilsyn illustrerer svakhetene med deler av dagens regelverk. Klima- og miljødepartementet ga i tildelingsbrevet for 2024 oppdrag til Miljødirektoratet å levere utredninger av endringer i produktforskriften kapittel 3 om omsetningskrav for biodrivstoff og flytende biobrensel. Forslaget til Miljødirektoratet ble levert i juni 2024 og inneholder blant annet tydeliggjøring av krav til dokumentasjon på bærekraftskriteriene, endringer i krav til revisjon, regler for massebalansesystem, regulere videreforhandlere i sjøfart som pliktsubjekt og forslag til overtredelsesgebyr og andre gebyr. Forslaget er sendt på høring med frist 4. november. Omsetningskravene for biodrivstoff er en sentral del av regjeringens klimapolitikk for å oppfylle Norges utslippsforpliktelser overfor EU og FN, og det er derfor behov for å tydeliggjøre regelverket og øke etterlevelsen før videre opptrappinger i biodrivstoffbruken. Etter endt høring vil regjeringen ta stilling til regelverksforslaget, og legger opp til at endringene i regelverket skal gjelde fra 1. januar 2025.

I Norge gjelder bærekraftskriteriene fra EUs første fornybardirektiv, RED I. RED I ble opphevet av RED II i 2018, som stiller strengere krav til bærekraft. RED II er foreløpig ikke gjennomført i norsk rett. På nåværende tidspunkt har Norge svakere kontrollsystem og bærekraftskriterier for biodrivstoff enn EU. Så lenge RED II ikke er gjennomført i norsk rett, har ikke Norge tilgang til Unionsdatabasen for kontroll av biodrivstoff. Det er krevende å kontrollere at råstoff som rapporteres som avfall eller rester er korrekt klassifisert. Det kan for eksempel være utfordrende å kontrollere at frityroljen faktisk er brukt, og at det animalske fettet er såpass forurenset at det ikke kan brukes til mat og fôr. Videre gir svakere bærekraftskriterier økt risiko for at Norge blir et marked for biodrivstoff med dårligere bærekraftsegenskaper. I en slik situasjon vil den globale klimaeffekten av bruk av biodrivstoff være usikker. Det vil i årene fremover være behov for kontinuerlig forbedring av regelverket.

Videre opptrapping i omsetningskrav for bruk av biodrivstoff

Regjeringen planlegger å øke omsetningskravene mot 2030. Det er flere måter å øke omsetningskravene for veitrafikk, sjøfart og andre formål (ikke-veigående maskiner) til henholdsvis 33, 18 og 28 prosent i 2030. Nedenfor løftes to alternative opptrappingsbaner for omsetningskravene for veitrafikk, andre formål og sjøfart. Det ene alternativet tilsvarer en rask, tilnærmet lineær, opptrapping med årlige økninger i omsetningskravene. Se de øverste linjene for de ulike omsetningskravene i figur 3.20. Det er disse nivåene regjeringen har lagt opp til at opptrappingsplanen skal følge. Videre skal det også utredes en alternativ opptrappingsplan med en slakere, årlig opptrapping, der de største økningene i omsetningskravene skjer mot slutten av perioden. Se alternativ bane for hvert av omsetningskravene i figur 3.20.

Regjeringen vil gi Miljødirektoratet i oppdrag å utrede begge de alternative økningene for 2026 og 2027. Miljødirektoratet bes utrede en økning i omsetningskravet for veitrafikken til 20–23 prosent fra 2026 og 21–26 prosent fra 2027, en økning i omsetningskravet for sjøfart til 7–10 prosent fra 2026 og 8–13 prosent fra 2027 og en økning i omsetningskravet for andre formål til 11–16 prosent fra 2026 og 12–18 prosent fra 2027. Konsekvensutredningene skal blant annet vurdere konsekvenser for natur, klima, og forslå ulike kombinasjoner av biodrivstoffkvaliteter, herunder bruken av konvensjonelt og avansert biodrivstoff fra A- og B-råstoff. Videre skal det utredes konsekvenser av om økningen i omsetningskravet for veitrafikken tas med avansert eller konvensjonelt biodrivstoff, med ulike alternativer for delkrav til bruk av avansert biodrivstoff og A-råstoff.

Klima- og miljødepartementet vil be Miljødirektoratet om å vurdere om det er mulig å differensiere mellom ulike typer konvensjonelt biodrivstoff, for å minimere bruk av biodrivstoff med høy risiko for avskoging. Dersom videre økninger i omsetningskravet til andre formål og sjøfart skjer med konvensjonelt biodrivstoff må det vurderes å innføre et delkrav til avansert biodrivstoff på dagens nivå. I sjøfart legges det til grunn at de økte utslippsreduksjonene skjer ved bruk av biodrivstoff, og bidrag fra andre fornybare drivstoff basert på hydrogen, ammoniakk eller liknende er ikke vurdert i denne sammenheng. Etter konsekvensutredning vil Miljødirektoratets forslag sendes på offentlig høring. Endelige nivåer på omsetningskravene for 2026 og 2027 vedtas og fastsettes i produktforskriften i løpet av 2025. Endringene i omsetningskravene fra 2028 og 2029 vil først varsles i kontrollpunktet som legges frem med Klimastatus og -plan for 2027, før det fattes endelig vedtak i løpet av 2027, etter konsekvensutredning og høring.

Figur 3.20 Alternativer til årlig opptrappingsplan for omsetningskravet i veitrafikk, sjøfart og andre formål

Forutsetninger for opptrappingsplanen for omsetningskravene fram mot 2030

Høy bruk av fornybart drivstoff bidrar til å binde opp biomasse- og kraftressurser som også er nødvendig for omstillingen av andre deler av norsk økonomi. For eksempel er skogråstoff som treflis også ønsket til produksjon av biokull for omstilling av norsk prosessindustri. Å etablere en forutsigbar opptrappingsplan er viktig for å få på plass gode verdikjeder og norsk produksjon av bærekraftig biodrivstoff. Videre har regjeringen innført systemet for videre opptrapping av omsetningskravene, som skal sørge for at alle endringene i omsetningskravene gjennomføres på en forsvarlig måte og i tråd med utredningsinstruksen. Systemet for videre opptrapping av omsetningskravene for biodrivstoff er omtalt i kapittel 5.1.1. Regjeringen skal også iverksette tiltak for å øke produksjonen av biodrivstoff i Norge. Landbruks- og matdepartementet vil utrede aktuelle virkemidler for økt norsk biodrivstoffproduksjon, blant annet gjennom støtte fra Bionova. Se nærmere omtale av Bionova i kapittel 3.3.3. For planlegging av klimatiltak for transport, industri og landbruk, kan det videre være nyttig med et bredt og omforent kunnskapsgrunnlag om mulig og ønsket bruk av fornybart drivstoff basert på norske biomasse- og kraftressurser. Det er viktig med god forståelse av hva som er mulig og ønskelig produksjon av fornybart drivstoff i Norge.

Dersom omsetningskravene økes videre med konvensjonelt biodrivstoff, er det risiko for at bruken av biodrivstoff laget av soya og palme vil øke og komme tilbake på det norske markedet. Eventuell økt bruk av konvensjonelt biodrivstoff fram mot 2030 skal derfor rammes inn på en måte som minimerer risiko for avskoging. Vi skal undersøke alternative løsninger for å kontrollere at den eventuelle økningen i konvensjonelt biodrivstoff ikke gjøres med råstoff med høy risiko for indirekte arealbruksendringer. I det videre arbeidet vil det ses hen til internasjonal regelverksutvikling og sertifiseringsordninger på området.

Beregnet utslippseffekt av opptrappingsplan

Den bratteste opptrappingsbanen som skisseres i figur 3.20 gir større årlige utslippskutt i Norge, og er forventet å gi en større, men jevn økning i pumpepris over perioden. En årlig opptrapping vil redusere den relative økningen fra år til år og vil kunne bidra til å forenkle aktørenes tilpasning til kravet. Hvilket volum biodrivstoff opptrappingen resulterer i, avhenger av i hvilken grad andre klimatiltak gjennomføres. Total biodrivstoffbruk med den skisserte opptrappingsplanen, uten luftfart, blir rundt 1,1 milliarder liter biodrivstoff i 2030. Beregningene er basert på en rekke forutsetninger om forventninger for bruk av drivstoff frem mot 2030, for eksempel grad av elektrifisering i alle transportformer, og er derfor usikre.

Ettersom drivstoffsalget er forventet å falle som følge av andre målrettede satsinger fra regjeringen, vil økningen i volum biodrivstoff bli mindre enn den prosentvise endringen. Utslippsreduksjonen fra økt bruk av biodrivstoff avhenger av volumet biodrivstoff som omsettes, som avhenger av fremtidig behov for fossilt drivstoff. I figur 3.21, som viser rapportert volum i perioden 2024–2023 og beregnet volum frem til 2030, er opptrappingsbanen som regjeringen planlegger for lagt til grunn. Det vil redusere klimagassutslippene med om lag 4,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over perioden frem mot 2030.

Volum biodrivstoff rapportert i omsetningskrav fra 2014–2023 og beregnet bruk under omsetningskravene for 2024–2030. Figuren skiller mellom avansert og konvensjonelt biodrivstoff i veitrafikk for rapportert volum.

Figur 3.21 Volum biodrivstoff rapportert i omsetningskrav fra 2014–2023 og beregnet bruk under omsetningskravene for 2024–2030. Figuren skiller mellom avansert og konvensjonelt biodrivstoff i veitrafikk for rapportert volum.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet.

Luftfart

I fjorårets Klimastatus og -plan signaliserte regjeringen at den vil følge opptrappingsplanene i EU gjennom ReFuelEU Aviation. Forordningen er ikke innlemmet i EØS-avtalen eller gjennomført i norsk rett. Arbeidet følges opp i Klima- og miljødepartementet og Samferdselsdepartementet. I ReFuelEU Aviation er omsetningskravet på 2 prosent fra og med 2025, før kravet øker til 6 prosent i 2030, inkludert en minimumsandel av syntetisk drivstoff (e-fuel). Klima- og miljødepartementet signaliserte i juni at omsetningskravet for luftfart videreføres på 0,5 prosent inntil videre og øker ikke fra 2025 som signalisert i fjor, på grunn av utfordringer knyttet til at Norge ikke har innlemmet revidert fornybardirektiv fra 2018.

Videre utvikling av omsetningskravene

Det er behov for virkemidler som reduserer transportomfanget, flytter transport til mer effektive transportmidler og som gir raskere innfasing av nullutslippsteknologi. Bruk av biodrivstoff kan forsinke innfasingen av nullutslippsteknologi, og det er behov for å prioritere andre tiltak for å kutte utslippene fra transportsektoren. Videre er biodrivstoff med gode bærekraftsegenskaper en knapp og kostbar ressurs som på sikt bør prioriteres der nullutslippsløsninger ligger lenger frem i tid, for eksempel i luftfarten.

For at biomasse og biodrivstoff skal være en klimaløsning, må bruken ta hensyn til klima og natur. Dagens råstoffkrav i de norske omsetningskravene der konvensjonelt biodrivstoff kan benyttes til veitrafikk og A- og B-råstoff er likestilte, gir betydelig risiko for utslipp fra arealbruksendringer. I verste fall kan biodrivstoff gi økte globale utslipp. I RED II er det et eget minimumskrav for biodrivstoff av A-råstoff på 0,2 prosent fra 2022, 1 prosent fra 2025 og 3,5 prosent fra 2030. Innføring av et delkrav til A-råstoff i Norge vil øke bruken av det mest bærekraftige biodrivstoffet. Økt bruk av A-råstoff til oppfyllelse av omsetningskravene vil øke teknologiutviklingseffekten og den globale klimaeffekten av å bruke biodrivstoff. I tillegg kan det gi drahjelp til de norske biodrivstoffprosjektene som er under utvikling. Vurdering av innføring av delkrav til A-råstoff og differensiering av biodrivstoff med risiko for avskoging skal inngå som en del av Miljødirektoratets konsekvensutredning i vurderingen av nivåene for 2026 og 2027.

Omsetningskrav er styringseffektivt ved at mengden biodrivstoff kan justeres etter behov og ved at det kan innrettes mot biodrivstoff med bestemte egenskaper. Bærekraftskriterier følges opp av nasjonale myndigheter. Noen aktører ønsker å kjøpe biodrivstoff utover omsetningskravene for å oppfylle egne klimamål, men det er gode grunner til å rendyrke omsetningskravene som virkemiddel for bruk av biodrivstoff. For kjøp utover omsetningskravet må hver enkelt innkjøper følge opp detaljerte bærekraftskrav som allerede er statlig regulert innenfor omsetningskravet. Det er ikke mulig å etablere et myndighetsstyrt system for rapportering og kontroll av biodrivstoffbruk utover omsetningskravene.

Norge planlegger å øke bruken av biodrivstoff betydelig i årene fremover. For at biodrivstoffbruken skal være et godt klimatiltak er det nødvendig å videreutvikle rammene for videre opptrapping av omsetningskravene. Det vil bidra til etterlevelse av regelverk, oppfyllelse av omsetningskrav og at helhetlige vurderinger av global klimaeffekt blir vurdert innenfor forsvarlige tidsrammer. Systemet for videre opptrapping av omsetningskravene, som er omtalt i kapittel 5.1.1, kan sikre at brede og grundige konsekvensutredninger ligger til grunn for de fremtidig økte kravene, og at beslutninger fattes i god tid før endringene trer i kraft. Det er allerede signalisert at det skal gjennomføres og legges frem kontrollpunkt i Klimastatus og -plan for 2027 og 2029. Kontrollpunktene vil utgjøre en viktig del av dette systemet.

Boks 3.3 Grønn omstilling av luftfarten

Regjeringen la i januar 2023 frem stortingsmeldingen Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi. Stortingsmeldingen gir en helhetlig gjennomgang av regjeringens politikk med mål, virkemidler og tiltak for en bærekraftig luftfart i klima- og miljømessig, sosial, geografisk og økonomisk forstand. Meldingen ble behandlet i Stortinget 2. mai 2023, jf. Innst. 301 (2022–2023).

Et av de sentrale temaene i kapittel 7 Klima- og miljømessig bærekraftig luftfart er behovet for å fase inn null- og lavutslippsløsninger slik at luftfarten kan utvikle seg i takt med, og samsvare med, internasjonale klimamål og på sikt lavutslippssamfunnet. Regjeringen varslet i meldingen at CO₂-avgift og deltagelse i EUs kvotehandelsystem er de viktigste virkemidlene for å redusere utslippene fra luftfarten.

I meldingen ble det videre varslet at regjeringen vil fremskynde innfasingen av null- og lavutslippsluftfart slik at de første kommersielle nullutslippsflyene blir innfaset i Norge så snart teknologien tillater det. Mulighetene for å fase inn null- og lavutslippsteknologi er i nær fremtid størst på det regionale flyrutenettet, hvor avstanden mellom lufthavnene er kort og det er færre reisende. Det er i denne delen av luftfartsmarkedet alternative energibærere, som elektrisitet og hydrogen, trolig først vil kunne komme i drift. Regjeringen har gjentatt ambisjonen om å fremskynde innfasingen av null- og lavutslippsluftfart i Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036 (NTP), og samtidig prioritert 1 milliard kroner til dette formålet i planperioden.

I etterkant av fremleggingen av NTP har Avinor og Luftfartstilsynet inngått en samarbeidsavtale om etablering av Norge som internasjonal testarena for null- og lavutslippsluftfartøy. I Prop. 1 S (2024–2025) foreslår regjeringen å bevilge 50 millioner kroner til etablering av testarena i regi av Avinor og Luftfartstilsynet. Dette vil gi markedet et felles kontaktpunkt hos Avinor og Luftfartstilsynet. Samtidig vil det utvikles en felles prosess fra konsept til test- og demonstrasjonsflygning som inkluderer infrastruktur, luftrom, energi og regulatorisk tilrettelegging, for nasjonale og internasjonale aktører. Regjeringen anser dette som et nødvendig førstetiltak for å utvikle og innhente kunnskap om teknologiske løsninger både på fartøy- og infrastruktursiden, samt utvikling og tilpasning av nødvendig regelverk. Testarena kan på denne måten legge til rette for en fremskyndet prosess for sertifisering og kommersiell bruk av nye typer luftfartøy.

Økt bruk av bærekraftig flydrivstoff er et annet viktig tiltak for å redusere utslippene fra luftfarten, særlig på kortere sikt. I Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi fremgår det at regjeringen vil vurdere å harmonisere det nasjonale omsetningskravet for bærekraftig flydrivstoff med EU-regelverket ReFuelEU Aviation. Imidlertid har regjeringen besluttet å videreføre omsetningskravet for luftfarten inntil videre for å unngå å svekke norske flyselskapers konkurransekraft. Dette skyldes at norske aktører ikke har anledning til få godskrevet bruk av bærekraftig flydrivstoff i EUs kvotesystem. Regjeringen arbeider nå med det reviderte fornybardirektivet fra EU. En eventuell innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen vil gi norske myndigheter tilgang til EUs felles database, som sikrer nødvendig dokumentasjon og kontroll av bærekraftig flydrivstoff.

Et samarbeidsforum for fremtidens luftfart ledet av Samferdselsdepartementet med deltakere fra NHO, LO, YS, i tillegg til Avinor og Luftfartstilsynet, er etablert for å dele synspunkter og for å utforme et felles kunnskapsgrunnlag om den grønne omstillingen.

Annen regulering

Tunge nullutslippskjøretøy er i dag i praksis fritatt for betaling av bompenger i alle bompengeprosjekter, selv om det er åpnet for å kunne fastsette en takst på inntil 50 prosent også for disse kjøretøyene, jf. Prop. 87 S (2017–2018) Nokresakar om luftfart, veg, særskilde transporttiltak, kyst og post og telekommunikasjonar og Innst. 380 S (2017–2018). For å bidra til elektrifiseringen av kjøretøyparken legger regjeringen opp til at dagens praksis med fritak for tunge nullutslippskjøretøy blir videreført, jf. Nasjonal Transportplan 2025–2036. Regjeringen vil derfor ikke åpne for bompengebetaling for tunge nullutslippskjøretøy i en periode frem til 2030.

For å ytterligere stimulere til å velge nullutslipp vil regjeringen, jf. Nasjonal transportplan 2025–2036 vurdere å gi store nullutslippskjøretøy redusert ferjetakst. Store nullutslippskjøretøy betaler i dag 50 prosent av taksten for ordinære kjøretøy på ferje.

Areal- og transportplanlegging

God samordning av areal- og transportplanleggingen kan både gi reduserte utslipp fra selve transporten og fra arealbruksendringer, og gi positive virkninger på naturmangfold, helse og bymiljøer.

Ny nasjonal transportplan

I mars 2024 la regjeringen frem Nasjonal transportplan 2025–2036 (NTP). Her presenteres regjeringens transportpolitikk for de neste tolv årene. Regjeringen legger i NTP til grunn at vi skal ta vare på det vi har, utbedre der vi kan og bygge nytt der vi må. I tråd med dette prioriterer regjeringen en betydelig satsing på drift, vedlikehold, utbedringer og mindre investeringer. Vridningen av ressursbruken fra store investeringsprosjekter bidrar til reduserte utslipp både fra anleggsaktivitet og arealbruksendringer. Gjennom fortsatt sterk satsing på kollektivtransport, sykkel og gange gjennom byvekstavtalene og andre tilskuddsordninger (se nærmere omtale nedenfor) legger regjeringen til rette for mindre bilavhengighet, god mobilitet, og mindre lokal luftforurensning, støy og klimagassutslipp i byområdene. Regjeringen fremmer i NTP også konkrete forsterkninger i virkemiddelbruken for å redusere utslippene fra kjøretøy, anleggsmaskiner, skip og fly. Disse omtales som del av den øvrige virkemiddelomtalen i kapittel 3.3.2.4.

Regjeringen peker samtidig på viktigheten av at langtidsplanleggingen i transportsektoren tar utgangspunkt i den beste og mest oppdaterte kunnskapen både om utviklingen i behovene for transport og rammebetingelsene som påvirker disse frem mot 2050. Regjeringen varsler derfor at den vil sette i gang et arbeid for å forbedre de analytiske metodene slik at neste melding om nasjonal transportplan i enda større grad utformes med sikte på at Norge skal redusere klimagassutslippene fra transportsektoren og bidra til at vi ivaretar våre internasjonale forpliktelser knyttet til klima og natur og når målet i klimaloven om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

Legge til rette for kollektivtransport, sykling og gåing gjennom byvekstavtaler

Byvekstavtalene er regjeringens viktigste virkemiddel for å utvikle attraktive byer med god mobilitet og framkommelighet, og med mindre lokal luftforurensning, støy og klimagassutslipp. Effektiv arealbruk som reduserer transportbehovet, virkemidler som reduserer bilbruk og tilrettelegging for klima- og miljøvennlig transport er avgjørende for å få en slik utvikling. Målet er å stanse veksten i persontransport med bil (nullvekstmålet). Det er så langt inngått byvekstavtaler for fem byområder.

I ny NTP legger regjeringa til rette for en fortsatt sterk satsing på kollektivtransport, sykkel og gange i byområda. En viktig prioritering er å reforhandle og forlenge byvekstavtalene i de fire største byområdene. Det vil gi mer forutsigbarhet for lokale myndigheter. Samtidig blir det mer lokal frihet i bruken av midlene i byvekstavtalene. Dette er etterspurt av byene. Dette innebærer samtidig at de lokale partene får en større del av ansvaret for å nå nullvekstmålet. Lokale virkemidler som bompenger, parkeringspolitikk og konsentrert arealbruk kan gi høy måloppnåelse til relativt sett lave kostnader, og blir avgjørende for å nå nullvekstmålet framover. Regjeringen prioriterer også 70 prosent statlig bidrag til Bybanen til Åsane og midler til riksveiprosjektene E39 Fløyfjelltunnelen nord og sør i Bergen. Lokale myndigheter vurderer om det er grunnlag for å starte reguleringsplanlegging av en tunnelløsning for bybanen. Først når dette arbeidet samt påfølgende ny ekstern kvalitetssikring er gjennomført, vil det være aktuelt for staten å gå i forhandlinger om statlig bidrag til bybaneprosjektet. Videre prioriteres midler til å reforhandle og forlenge byvekstavtalen for Tromsø, samt midler til byvekstavtaler for Kristiansandsregionen og Nedre Glomma. I juni 2024 ble det oppnådd enighet om byvekstavtaler for de to sistnevnte byområdene. Avtaleforslagene er behandlet lokalpolitisk og av regjeringen, og det er ventet at avtalene kan inngås høsten 2024. For Buskerudbyen og Grenland videreføres belønningsavtalene, og utover i planperioden for ny NTP vil det være aktuelt å invitere de to byområdene til forhandlinger om byvekstavtaler. Den samlede virkemiddelbruken i byvekstavtalene kan være med på å redusere klimagassutslippene ved at flere velger andre reisemåter enn bil. Ved overgang til nullutslippsløsninger og bruk av biodrivstoff for bilparken vil denne effekten av tiltakene bli mindre.

Ved behandlingen av ny NTP ble det vedtatt at regjeringen skal legge inn et statlig tilskudd på 500 millioner kroner i første seksårsperiode til prosjektet ombygging av Majorstuen stasjon i Oslo, se nærmere omtale i Prop. 1 S (2024–2025) for Samferdselsdepartementet.

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven

Formålet til plan- og bygningsloven er å «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner», jf. § 1 første ledd. Det innebærer at interesseavveininger skal skje i et fremtidsrettet perspektiv og ut ifra en allsidig vurdering der alle interesser og behov blir tatt hensyn til, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008).

Planlegging etter loven skal også bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser, jf. § 1 andre ledd. Regjeringen la i juni 2023 frem Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. I forventningene formidler regjeringen det den prioriterer høyt og forventer at kommunene skal ivareta i planleggingen sin etter plan- og bygningsloven. I byer og tettsteder forventes det at sykling og gange og kollektivtrafikk prioriteres gjennom planlegging av helhetlig infrastruktur som er sammenhengende, tilgjengelig, attraktiv og trygg. I arbeidet med byvekstavtaler i de store byene skal hovedtyngden av vekst i boliger og arbeidsplasser komme i eller i nærheten av større knutepunkter for å bygge opp under nullvekstmålet.

Både de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning har blitt evaluert. Med bakgrunn i dette la regjeringen i mars 2024 ut på høring både forslag til nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet og forslag til nye statlige planretningslinjer for klima og energi. Regjeringen har blant annet foreslått at nye utbyggingsområder bør lokaliseres med tanke på å minimere transportbehovet, legge til rette for kollektivtransport, sykkel og gange og for å utnytte og ta vare på eksisterende bygninger og infrastruktur der dette finnes. Det foreslås også tydeligere retningslinjer for mer arealeffektiv utbygging og nye retningslinjer for å unngå nedbygging av karbonrike arealer så langt det er mulig. Se nærmere omtale av regjeringens arbeid med å redusere utslipp fra nedbygging av areal i kapittel 3.3.6. Regjeringen vurderer nå høringsinnspillene.

Lade- og fylleinfrastruktur

Regjeringen la frem en ladestrategi 8. desember 2022. Strategien omtaler utfordringer og tiltak knyttet til kraftnettet, areal, brukervennlige løsninger og tilgang til ladestasjoner for lette og tunge kjøretøy. Gjennom tiltakene i strategien vil regjeringen bidra til at den markedsdrevne utviklingen av hurtigladeinfrastruktur for lette kjøretøy kan fortsette, og at en tilsvarende utvikling for tunge kjøretøy kan starte opp. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet leverte Statens vegvesen i juni 2023 en plan for offentlig tilgjengelig ladeinfrastruktur for tunge kjøretøy langs riksveinettet, utarbeidet i samarbeid med Nye Veier AS og Enova. Statens vegvesen og Nye Veier legger til rette for etablering av ladeinfrastruktur ved rasteplasser og døgnhvileplasser langs riksveinettet. I Nasjonal transportplan 2025–2036 går det fram at regjeringen vil forsere utbedringer av eksisterende raste- og døgnhvileplasser og etablere nye for å tilrettelegge for lading. 3,7 milliarder kroner er prioritert til formålet. For å sikre at hurtigladere skal være lette å bruke, ble det fra 1. juli 2023 innført et krav om at alle nye ladestasjoner må tilby kortbetaling. Tilgang til areal og tilstrekkelig kapasitet i kraftnettet er viktige forutsetninger for å sikre innbringende etablering av hurtigladere. I sin handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet varsler regjeringen flere grep som vil bidra til at den nettkapasiteten vi har, kan utnyttes mer effektivt. I egenskap av å være plan- og bygningsmyndighet har også kommunene et stort ansvar for å sette av tilstrekkelig areal til etablering av ladestasjoner i sine arealplaner.

Enova har siden 2015 støttet opp om utbygging av ladeinfrastruktur for kjøretøy, og frem til 2022 lå hovedfokuset på utbygging av ladeinfrastruktur for lette kjøretøy. Slik utbygging er nå i stor grad markedsdrevet og ikke lenger avhengig av støtte. Når det gjelder tunge kjøretøy er utviklingen fortsatt i startfasen, både for kjøretøyene og for ladeinfrastrukturen. Gjennom sine støtteprogrammer har Enova så langt støttet 145 ladestasjoner på bedriftenes egne områder og 42 offentlige ladestasjoner.

Regjeringen vil i løpet av året også legge frem en plan for å gjøre klimavennlig drivstoff tilgjengelig for skipsfarten, som en oppfølging av Grønt industriløft, hvor regjeringen varslet oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 831 (2020–2021), der Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en nasjonal plan for å gjøre land- og ladestrøm, hydrogen, ammoniakk og andre drivstoff med ingen eller lave utslipp tilgjengelig. Status, behov og barrierer for tilgjengeliggjøring blir synliggjort, og regjeringen tar flere grep for å sikre at klimavennlig drivstoff til skipsfarten blir tilgjengelig. I Meld. St. 11 (2021–2022)25 sier regjeringen at den vil bidra til å bygge opp en uavbrutt verdikjede for hydrogen produsert uten eller med lave utslipp der produksjon, distribusjon og bruk blir utviklet parallelt. Regjeringen har i 2023 gjennomført en helhetlig hydrogenutredning. Et viktig formål med utredningen har vært å kartlegge hvor Norge kan ta posisjoner i et fremtidig hydrogenmarked, og hvordan staten best kan bidra til å utvikle verdikjeder for hydrogen. Utredningen vil være en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for den videre utviklingen av regjeringens hydrogenpolitikk.

3.3.2.4 Forventet utslippsreduksjon av regjeringens arbeid

Utslippsfremskrivingen viser at utslipp fra transport basert på vedtatt politikk er ventet å reduseres fra 14,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023 til 11,0 i 2030, en reduksjon på cirka 24 prosent.

En halvering av transportutslippene fra 2005 til 2030 innebærer at utslippene i 2030 må ligge på rundt 7,5 millioner tonn. Effekten av politikk regjeringen planlegger for i transportsektoren, vil kunne redusere utslippene med ytterligere cirka 4,9 millioner tonn i 2030, utover utslippsreduksjonene i fremskrivingen. Det er knyttet usikkerhet til hvordan utslippsutviklingen vil være frem mot 2030 og til effekten av virkemidler rettet mot å redusere utslippene. Usikkerheten er nærmere omtalt i kapittel 4.2.1. Figur 3.22 viser hvordan utslippene under innsatsfordelingen i transport har utviklet seg frem til i dag, og forventet utslippsutvikling frem mot 2030 med dagens politikk og politikk og virkemidler regjeringen planlegger for.

Figur 3.22 Historiske utslipp og forventede utslippsreduksjoner frem mot 2030 under innsatsfordelingen

Utslipp fra luftfart innenfor EØS-området er kvotepliktige. Innenfor innenriks luftfart i utslippsregnskapet er det noen utslipp som verken er inkludert i de kvotepliktige utslippene eller omfattet av EUs innsatsfordelingsforordning. Disse utslippene er inkludert i kvotepliktige utslipp fra luftfart i figuren.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet

3.3.3 Jordbruk

Dette kapittelet handler om hvordan aktiviteter i jordbrukssektoren påvirker klimagassutslippene, og i hvilken grad de bidrar til målet for utslippskutt under innsatsfordelingen i perioden frem mot 2030, jf. klimaloven.

Regjeringen planlegger for følgende:

Bevilgningene til ordninger med klima- og miljøeffekt over jordbruksavtalen øker med 1 164 millioner kroner for 2025. Bevilgningene til de målrettede klima- og miljøordningene øker med 140 millioner kroner. Avtalepartene i jordbruksoppgjøret ble enige om dette i mai 2024. Økningen i bevilgningene til ordninger med klima- og miljøeffekt inkluderer blant annet midler til gjødseltiltak, vannmiljøtiltak, energieffektivisering og biogassordningen, samt midler til å ivareta kulturlandskapet og videreutvikle klimakalkulatorene. Det ble også bevilget 60 millioner kroner til drenering som under gitte betingelser vil redusere klimagassutslipp fra mineraljord. Satsingen inkluderer også tiltak som skal øke oppslutningen om klimatiltak og styrke kunnskapsgrunnlaget, som skal bidra til oppfølging av klimaavtalen mellom staten og jordbruket.
Fastsette og implementere kravene i revidert gjødselregelverk som var på høring forsommeren 2024.
Regjeringen fremmer forslag om økt bevilgning på 2,1 millioner kroner til samlet bevilgning på 173,2 millioner kroner til Bionova i 2025, med en tilsagnsfullmakt på 309 millioner kroner.
Det ble vedtatt i jordbruksoppgjøret 2024 å videreføre tildelingen på 10 millioner kroner i prosjektmidler til prosjektet MetanHUB for 2025. Regjeringen har som mål at metanhemmende tilsetningsstoffer er i bruk i de grovfôrbaserte husdyrproduksjonene fra 2027. Arbeidsgruppen som skal utrede hvordan husdyrtilskuddene til storfe og småfe kan utvikles fra å være et rent husdyrtilskudd til også å være et tilskudd som bidrar til reduserte klimagassutslipp fra husdyrproduksjonen, blant annet gjennom å fase inn krav eller insitamenter, skal levere sin rapport 31.10.2024.
Regjeringen vil igangsette en offentlig utredning om fremtidens matsystemer der folkehelse, klima, natur og landbruks- og matpolitikk sees i sammenheng.
Regjeringen jobber gjennom regnskapsgruppen under intensjonsavtalen med å videreutvikle kunnskapen om klimatiltak i jordbruket, slik at flere tiltak på sikt kan innlemmes i utslippsregnskapet.
I tråd med intensjonsavtalen med jordbruket arbeider regjeringen videre med å styrke og videreutvikle arbeidet med et sunt kosthold, noe som også vil ha betydning for klimagassutslipp.
Regjeringen er i gang med å utarbeide forslag til matkastelovgivning, og tar sikte på å fremme dette for Stortinget våren 2025. Det gjøres også utredningsarbeid for å få på plass utfyllende forskrifter til loven. Videre vil regjeringen sette i gang en revisjon av bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn, blant annet ved å vurdere hvordan kommunale og statlige virksomheter kan inkluderes i avtalen.
Regjeringen arbeider videre med å utvikle kunnskapen om jordbruk og klima, blant annet kunnskapen om hvilken effekt ulike virkemidler har på utslippene, og hvordan virkemidlene bedre kan innrettes for å ivareta og balansere hensynene til de landbrukspolitiske målene med klima- og miljømål. Arbeidet inkluderer blant annet å utrede hvordan man kan tallfeste utslippseffekter av flere klima- og miljørelevante ordninger i jordbruksavtalen. Utredningen har frist i desember 2024.

Politikken for utslippskutt i jordbruket omtalt i punktene ovenfor, har ulik modenhet. Figur 3.23 illustrerer de ulike fasene i politikkutviklingen. Fasene er nærmere omtalt under kapittel 3.3.

Figur 3.23 Beskrivelse av virkemidlenes plass i prosessen for politikkutvikling

Sektorambisjonen i jordbruket

Utgangspunktet for regjeringens klimaarbeid i jordbrukssektoren er intensjonsavtalen med organisasjonene i jordbruket (se omtale av intensjonsavtalen på Landbruksdirektoratets nettsider).26 Målet i intensjonsavtalen er et kutt på 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter samlet for perioden fra 2021 til 2030. Avtalen dekker jordbruksaktivitet i flere sektorer. Målet blir regnet mot fremskrivingene gitt i nasjonalbudsjettet for 2019. Tiltak innenfor arealbrukssektoren skal måles mot nivået i 2016. Regjeringen legger til grunn at av de 5 millioner tonnene CO₂-ekvivalenter som er målet i intensjonsavtalen, vil en reduksjon på 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter skje i jordbrukssektoren. Det vil innebære at utslippene i jordbruket går ned med rundt 9 prosent sammenlignet med 1990-nivået i inneværende tiårsperiode. Jordbrukets hovedoppgave er å produsere mat. Biogene utslipp fra matproduksjonen gjør at utslippene fra jordbruket ikke kan fjernes fullt og helt, uten at det går på bekostning av matproduksjonen. Regjeringen legger derfor til grunn at det verken er mulig eller ønskelig å kutte utslippene i jordbruket like mye som i andre sektorer.

Senere i dette kapittelet beskrives effekten av tiltak som er innført, og tiltak det blir jobbet med for å redusere utslippene og øke opptakene i jordbrukssektoren. Dette gir grunnlag for å vurdere hva som må til av ytterligere innsats for at vi skal nå målet. Norge har et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Noen av tiltakene beskrevet i dette kapittelet kan ikke kvantifiseres eller bokføres i utslippsregnskapet. Per nå kan de derfor ikke bidra til å oppfylle Norges klimamål, men de vil bidra til den nødvendige omstillingen av sektoren for en utvikling i tråd med lavutslippssamfunnet. Det er et mål at flere av tiltakene som bidrar til redusert klimabelastning fra jordbruket skal regnes inn i klimagassregnskapet. Kommende kapittel viser at jordbruket allerede er godt i gang med klimakuttene.

Boks 3.4 Regnskapsgruppen under intensjonsavtalen

Regnskapsgruppen under intensjonsavtalen gjør opp status for fremdrift og utvikling i arbeidet med å følge opp avtalen. I mars leverte regnskapsgruppen den første hovedrapporten sin. Den viser utslippene så langt og gjør rede for hvordan vi ligger an til å nå målet. Det kommer lignende hovedrapporter i 2026 og 2029. Disse rapportene gir partene (Norges Bondelag, Norsk bonde- og småbrukarlag og regjeringen) et grunnlag for å vurdere om progresjonen og utviklingen er som forutsatt i avtalen. I 2032 vil regnskapsgruppen komme med en sluttrapportering om de oppnådde resultatene. Regnskapsgruppens arbeid vil bli brukt i de kommende klimastatus og -planene. Se Prop. 105 S (2023–2024) om jordbruksoppgjøret 2024 for en omtale av den første hovedrapporteringen fra regnskapsgruppen.

Rapporteringen på intensjonsavtalen er litt annerledes enn rapporteringen på Norges mål for 2030. Det er fordi avtalen med jordbruket også inkluderer utslipp utenom det som blir bokført i jordbrukssektoren, som utslipp fra maskinparken i jordbruket, fra oppvarming av driftsbygninger og fra arealbruk (unntatt skog). Fremdriften i intensjonsavtalen blir i tillegg målt mot referansebaner som forelå da avtalen ble inngått, og ikke mot de ferskeste fremskrivingene.

Rammer for arbeidet – unngå, flytte og forbedre (UFF)

Bærekraftig utvikling er ikke mulig uten at forbruksmønstre blir ført tilbake til et nivå som ligger innenfor planetens tålegrenser. Regjeringen vektlegger grønn omstilling. Bærekraftig jordbruk med lavere utslipp av klimagasser er ett av regjeringens fire landbrukspolitiske mål, i tillegg til matsikkerhet, landbruk over hele landet og økt verdiskaping. Rammeverket «unngå, flytte, forbedre» (UFF) er omtalt i kapitel 3.3.1. Formålet med rammeverket er å bidra til utvikling av politikk som reduserer unødvendig energibruk, sørger for valg av mer effektive løsninger og forbedrer eksisterende løsninger. Figur 3.24 viser eksempler på hvordan rammeverket kan brukes i jordbrukssektoren. Gjennom en blanding av disse tiltakene kan man oppnå et mer effektivt og bærekraftig matsystem som både reduserer utslipp og bruker mindre energi og færre ressurser, i tråd med regjeringens ambisjoner om at tiltak ikke skal øke de globale utslippene, og at de ikke skal gå ut over matproduksjonen. I kapittel 3.3.3.2 og 3.3.3.3 er tiltakene omtalt. Det er nødvendig å vurdere nivået og utformingen på de ulike virkemidlene underveis i perioden frem mot 2030 i lys av utviklingen i de faktiske utslippene.

Figur 3.24 Illustrasjon av hvordan unngå, flytte, forbedre-rammeverket kan brukes i jordbrukssektoren

3.3.3.1 Status for utslipp fra jordbruket og forventet utvikling

Foreløpige tall viser at de samlede utslippene fra jordbrukssektoren i 2023 var på 4,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter,27 en nedgang på 3,9 prosent fra året før. Dette utgjør omtrent 10 prosent av de samlede utslippene av klimagasser i Norge. Figur 3.25 viser hvordan utslippene fra jordbruket i 2022 fordeler seg på ulike kilder.28 Det nasjonale klimagassregnskapet er i kontinuerlig utvikling. Det har vært metodeendringer for noen av utslippskildene i jordbruket, men effekten av disse endringene slår ikke ut på de samlede utslippstallene.

Utslipp fra jordbruk i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.25 Utslipp fra jordbruk i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Kilder: Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Utslippene fra jordbruket har gått ned med 10,4 prosent siden 1990, hovedsakelig på grunn av mindre bruk av nitrogenholdig mineralgjødsel og høyere ytelse i melkeproduksjonen, som har redusert behovet for like mange melkekyr. Avlsarbeid og økt effektivitet har ført til at klimagassutslippene fra melkeproduksjonen er redusert per produserte enhet fra 1980 til i dag. Økningen i antall ammekyr har delvis motvirket denne reduksjonen.

Utslippene som er regnet inn under jordbrukssektoren, er i hovedsak metan (CH₄) fra husdyrtarmgass og gjødsellager og lystgass (N₂O) fra gjødsellager, gjødslet mark og organisk jord. Utslippene fra jordbruket utgjorde i 2023 omtrent 58 prosent av de totale norske utslippene av metan og 77 prosent av lystgassutslippene. Utslippene i sektoren henger tett sammen med mengden husdyr, gjødsel og areal med dyrket organisk jord.

Utslipp fra jordbruk – historiske utslipp og fremskriving1 (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.26 Utslipp fra jordbruk – historiske utslipp og fremskriving¹ (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

¹ Fordelingen for 2023 er ekstrapolert i og med at man ikke har en slik fordeling i de foreløpige utslippstallene.

Kilder: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

I fremskrivingene av klimagassutslipp presentert i Nasjonalbudsjettet for 2025 blir det anslått at dersom dagens praksis og politikk videreføres, vil utslippene fra jordbruket ligge på omtrent samme nivå frem mot 2030. Det er derfor nødvendig å styrke arbeidet med å redusere utslipp nå, som et bidrag til å nå 2030-målene. Figur 3.26 viser hvordan utslippene fra jordbruket har utviklet seg siden 1990, og hvordan de er forventet å utvikle seg frem mot 2030.

3.3.3.2 Indikatorer for jordbrukssektoren

Utslippene fra jordbrukssektoren er et resultat av hvor mye mat vi produserer, hvilke matvarer vi produserer, og hvor mye utslipp det er per enhet mat. Regjeringen jobber med å lage indikatorer som skal vise hvordan jordbruket bidrar til klimamålet for 2030 under Parisavtalen. Målet er at indikatorene i sum skal gi et godt bilde av hvordan vi ligger an med den grønne omstillingen i jordbrukssektoren, det vil si om ressursinnsatsen går i ønsket retning. I kapittel 4.3.1 omtales indikatorer for den grønne omstillingen i hele økonomien.

Sektorindikator 7 – andel foretak som har gjennomført klimarådgiving og som bruker klimakalkulator, samt andelen matsvinn redusert sett opp mot 2030-målet i bransjeavtalen.

Figur 3.27 Sektorindikator 7 – andel foretak som har gjennomført klimarådgiving og som bruker klimakalkulator, samt andelen matsvinn redusert sett opp mot 2030-målet i bransjeavtalen.

Kilder: Landbruksdirektoratet, Landbrukets klimaselskap og partene i bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn

Endringer i matsvinnet og kostholdet vil påvirke etterspørselen etter mat, og dermed hvor mye jordbruket vil produsere. På den måten vil endringer i matsvinnet og kostholdet påvirke klimagassutslippene fra jordbruket. Sirkelen til høyre i figur 3.27 illustrerer hvor langt vi er kommet i arbeidet med å nå hovedmålet under bransjeavtalen om 50 prosent reduksjon av matsvinnet i 2030. Når det gjelder kosthold kan en god indikator være andelen av befolkningen som spiser i tråd med kostrådene fra Helsedirektoratet. En viktig del av klimaomstillingen i jordbruket er forbedringer i produksjonen. For tiltak som forbedrer produksjonen, kan gode indikatorer være hvor mange gårdsbruk som har fått klimarådgiving, hvor mange som har begynt å bruke klimakalkulator, og hvor stor andel av jordbruksarealet som blir gjødslet på en miljøvennlig måte. Se figur 3.27 for eksempler på de to førstnevnte. Etter hvert vil det kunne innføres en indikator for hvor mange husdyrforetak som bruker metanhemmere i fôret til drøvtyggere.

Boks 3.5 Utredet potensial for ytterligere utslippsreduksjoner i jordbruket i perioden 2024–2030

I Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge – Kunnskapsgrunnlag 2024, som ble publisert i april 2024, ble det utredet fem ulike tiltak som sorterer under jordbrukssektoren, slik sektoren er definert i utslippregnskapet.¹ Utslippene i jordbrukssektoren er forventet å være på 4,6 millioner tonn i 2035. Potensialet for utslippsreduksjoner fra tiltak i sektoren er beregnet til rundt 11,9 millioner tonn fram til 2035. Utgangspunktet for fremskrivingen i rapporten er fremskrivingen publisert i Nasjonalbudsjettet for 2023 (NB23), men det er gjort en del justeringer for å sikre at referansebanen er mest mulig oppdatert og relevant.

Rapporten fra Miljødirektoratet oppgir at reduksjonspotensialet i perioden 2024–2030 er cirka 4,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter dersom forbruket endrer seg i tråd med de forrige nasjonale kostrådene (som var gyldige fram til 15. august 2024) og redusert matsvinn. For gjødseltiltak, inkludert bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon, er beregnet potensial 0,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Potensialet for utslippskutt fra en stans i nydyrking av myr er beregnet til 0,02 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Tiltaket utløses i stor grad av forbudet mot nydyrking av myr og statistikken viser en stor nedgang i nydyrking av myr etter at forbudet trådte i kraft. I Klimatiltak i Norge – Kunnskapsgrunnlag 2024 ble det for jordbruket også utredet tiltak som ikke kan kvantifiseres eller bokføres i utslippsregnskapet, og som per nå derfor ikke kan bidra til å oppfylle Norges klimamål, samt tiltak som gir utslippsreduksjoner i sektoren skog og arealbruk og i transportsektoren.

Tiltaksanalysen viser hva som skal til for at tiltakene blir gjennomført. En god forståelse av hva som hindrer aktørene i å gjennomføre et tiltak (barrierer), er nødvendig for si noe om hvilke virkemidler som kan være egnet. Det trengs grundige utredninger av alternativene før det tas endelig stilling til valget av virkemiddel. De fleste tiltakene har mer enn én barriere som må bygges ned for at tiltaket skal realiseres. Derfor vil sjelden ett virkemiddel være tilstrekkelig.

¹ Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 – Miljødirektoratet (miljodirektoratet.no)

3.3.3.3 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp i jordbrukssektoren

Nedenfor følger rapporteringen på utviklingen i virkemiddelbruken siden i fjor.

Virkemiddelapparatet for å kutte utslippene fra jordbrukssektoren omfatter primært støtte til en mer klimavennlig drift, såkalte «forbedre»-tiltak (se kapittel 3.3.1 for omtale av UFF-rammeverket). Vi starter med å omtale disse «forbedre»-tiltakene før vi omtaler tiltak som kan hindre utslipp gjennom å redusere eller endre etterspørselen («unngå»- og «flytte»-tiltak). Figur 3.28 viser nåværende virkemidler for reduserte utslipp fra jordbruksrelatert aktivitet. Regjeringen satser på klimatiltak som i tillegg til å redusere klimagassutslipp bidrar til andre samfunnsmål, som bedre vannmiljø, større biologisk mangfold, klimatilpasning og reduserte utslipp til luft. Dette innebærer tiltak som bedre gjødselhåndtering og økt bruk av norske ressurser. Flere av disse tiltakene vil ha høyere samfunnsnytte enn det som fremgår når man analyserer klimaeffekten, og flere av tiltakene bidrar dessuten til god agronomi.

Figur 3.28 Nåværende virkemidler for reduserte utslipp fra jordbruksrelatert aktivitet.

Klima- og miljøprofilen i jordbruksavtalen

De årlige jordbruksoppgjørene er den viktigste arenaen for å utforme og iverksette virkemidler som forbedrer jordbruksproduksjonen. Jordbruksavtalen omfatter priser på jordbruksvarer, nivå og fordeling av budsjettstøtten på ulike ordninger, markedsordninger og markedsregulerende bestemmelser. Som oppfølging av Meld. St. 11 (2016–2017) og i lys av Norges 2030-forpliktelse, er jordbrukspolitikken de siste årene dreid i en mer klimavennlig retning gjennom økt satsing på de målrettede klima- og miljøordningene. Tiltak for å redusere utslippene fra jordbruket ble sterkt prioritert også i årets jordbruksforhandlinger. Det ble i tillegg satt i gang viktig utredningsarbeid.

I årets jordbruksoppgjør prioriterte regjeringen arbeidet med grønn omstilling og å ivareta et bærekraftig landbruk. Dette inkluderte blant annet arbeid med miljørettede tiltak, reduksjon av klimagasser og oppfølging av intensjonsavtalen med jordbruket om klima og arbeidet med en mer sirkulær bioøkonomi. Partene kom til enighet om en satsing på kulturlandskap, økt bruk av beite og midler for å ivareta artsmangfoldet. Avtalepartene ble også enige om en styrket satsing på frukt og grønt. Alt dette er med på å fortsette vridningen av jordbruksavtalen i en mer klima- og miljøvennlig retning.

I jordbruksavtalen for året (Prop. 105 S (2023–2024) Endringer i statsbudsjettet 2024 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2024 m.m.)) økte den totale budsjettrammen med rundt 8 prosent. Det ble avsatt en økning på om lag 140 millioner kroner til de målrettede klima- og miljøordningene sammenlignet med fjorårets forhandlinger, en økning på 9 prosent. Det ble også bevilget 60 millioner til drenering som under gitte betingelser vil redusere klimagassutslipp på mineraljord. Utover dette ble det også avsatt midler til ordninger som bidrar til å skjøtte, vedlikeholde og utvikle kulturlandskapet gjennom aktiv drift. I sum øker midlene til ordninger som er definert å ha klima- og/eller miljøformål med 1,16 milliarder kroner fra 2024 til 2025.

Det er usikkert hvordan økningen i tilskudd og fordelingen mellom de ulike tilskuddene slår ut på produksjonen av de ulike landbruksvarene, produksjonsmetodene og på miljøfotavtrykket. Det er derfor ikke mulig å si noe konkluderende om i hvor stor grad årets jordbruksoppgjør i sin helhet bidrar til at vi klarer å kutte 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2021–2030. Det er 37 000 beslutningstakere som må gjøre sine valg, og i tillegg spiller fremtidig vær og klima en stor rolle for resultatene. Det arbeides med å bedre kunnskapsgrunnlaget for klimaeffekter av jordbruksoppgjørene. I januar ga Klima- og miljødepartementet, sammen med Landbruks- og matdepartementet, Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet i oppdrag å tallfeste virkninger på klimagassutslipp av klima- og miljørelevante ordninger i jordbruksavtalen. Etatene har frist ut året. Foreløpige resultater indikerer at bevilgningen til regionale miljøprogrammer (RMP) over jordbruksavtalen 2024 gir en utslippsreduksjon på om lag 216 000 tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2024–2030, når utslippsreduksjon fra fangvekster og biokull er inkludert. Av dette kan 93 000 bokføres, etter at reduksjonene fra fangvekster og biokull er trukket fra. Da er det forutsatt at bevilgningen opprettholdes på samme nivå frem til 2030 og økes i takt med prisstigningen årlig. Foreløpige resultater indikerer at sammenlignet med jordbruksavtalen 2023, gir årets avtale 26 000 tonn CO₂-ekvivalenter reduserte utslipp, hvorav 15 000 kan bokføres.

Hvordan bonden forvalter arealene og ressursene, og hvilke energikilder som blir benyttet, har betydning for klimagassutslipp, karbonopptak og klimatilpasning. Jordbruket kan for eksempel redusere utslippene per produserte enhet gjennom bedre gjødselhåndtering og -lagring, utfasing av fossil energi og forbedringer i produksjonen. Rådgiving på gårdsnivå fremover vil være viktig for å stimulere bonden til å gjøre klimatiltak på egen gård.

Noen av klimatiltakene i jordbruket blir ikke bokført i utslippsregnskapet som utslipp i jordbrukssektoren, men i andre sektorer. For noen av utslippene mangler vi metode eller data for å kunne registrere utslippskutt i det offisielle utslippsregnskapet. Det nasjonale utslippsregnskapet er under kontinuerlig videreutvikling, og regnskapsgruppen for klimaavtalen har initiert flere prosjekter som skal bidra til bedre å kunne fange opp effekt av tiltak.

Bionova

Bionova er en satsing under Innovasjon Norge som skal bidra til å finansiere klimatiltak for jordbruks-, skogbruks- og havbruksnæringene. Bionova skal bidra til å redusere klimagassutslipp og til å øke karbonopptaket, karbonlagringen og verdiskapingen gjennom overgang til en mer sirkulær bioøkonomi basert på fornybare biologiske ressurser fra land og hav. Bioøkonomiordningen er en del av Bionova. Prosjektene som får innvilget støtte over denne ordningen treffer bredt i verdikjedene innen jord-, skog- og havbruk. En gjennomgående tematikk for de sirkulære prosjektene er utvinning av næringsstoff i biorest, fiskeslam og spillvann til nye bruksområde eller innsatsfaktorer til mat, fôr, gjødsel og energi. Innen skog- og trebruk prioriteres prosjekter for ombruk og gjenbruk av trevirke og sidestrømmer til ny eller eksisterende produksjon. Koblingen mellom blå og grønn sektor er viktig for å utnytte bioressurser, industrielle symbioser og sidestrømmer på tvers av verdikjedene på en bærekraftig måte.

Det er etablert et rådgivende porteføljestyre for Bionova, der blant annet næringsorganisasjonene innen jordbruk, skogbruk og fiskerisektoren er representert, i tillegg til enkeltaktører med miljø- og klimafaglig kompetanse.

Landbruks- og matdepartementet fremmer forslag om en samlet bevilgning på 173,2 millioner kroner til Bionova i 2025. En ramme for tilsagn på 10 millioner kroner skal benyttes til utvikling av norsk biodrivstoffproduksjon. I tillegg til bevilgningen til Bionova over Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett, kapittel 1152 post 70, vil bevilgningen til Verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket over kapittel 1150 post 50 på jordbruksavtalen, inngå i det samlede budsjettet for Bionova. Samlet bevilgning som Bionova forvalter blir med det 410,2 millioner kroner for 2025. Bevilgningen over Bionova må også sees i sammenheng med bevilgningen til samfunnsoppdraget om bærekraftig fôr. (Se omtale av samfunnsoppdraget på Forskningsrådets nettsider).

Det arbeides med å etablere et mål- og rapporteringssystem for Bionova. I dette arbeidet legger man blant annet vekt på å utvikle metoder som sikrer at effekten av tiltakene i Bionova i så stor grad som mulig kan synliggjøres i utslippsregnskapet. Se Landbruks- og matdepartementet sin budsjettproposisjon for nærmere rapportering og omtale av budsjettforslaget for Bionova i 2025.

Gjødselregelverket

Før sommeren var et forslag til nytt gjødselregelverk på høring. Departementene gjennomgår nå høringsinnspillene før regelverket skal fastsettes. De følgende avsnittene redegjør for elementer i høringsforslaget som er særlig relevante for å redusere klimagassutslipp, enten direkte fra gjødselen eller indirekte ved å sikre bedre utnyttelse av husdyrgjødselen og dermed redusert behov for mineralgjødsel og tilhørende utslipp:

Krav om dekke på gjødsellager for svinegjødsel

Dekke på lager for husdyrgjødsel kan redusere utslippet av ammoniakk og metan. I rapporten Klimatiltak i Norge– Kunnskapsgrunnlag 2024 er det presisert at for å få god effekt mot begge gasser er det best å sørge for et porøst dekke som flyter oppå gjødselen i form av for eksempel en skorpe, halm eller bark. Storfegjødsel evner selv å danne skorpe dersom overflaten får ligge uforstyrret, men det gjør ikke svinegjødsel. I høringsforslaget til nytt gjødselregelverk er det foreslått krav om dekke på lager for svinegjødsel. Dette kan redusere utslippene med anslagsvis 0,02 millioner tonn CO₂-ekvivalenter frem til 2030.

Tidligere spredningsfrist om høsten

Å spre gjødselen om høsten gir høy avrenning til vann og dårlig utnyttelse av nitrogenet. I nytt regelverk er det foreslått at siste spredningsfrist i hovedsak blir 1. september, mens spredning i dagens regelverk kan skje inntil 1. november. Klimaeffekten kommer gjennom bedre utnyttelse av husdyrgjødselen og dermed reduseres behovet for mineralgjødsel. Klimaeffekten avhenger imidlertid av i hvilken grad gårdbrukerne kutter ned på bruken av mineralgjødsel. Som et konservativt estimat kan ny spredningsfrist 1. september redusere utslippene med 0,01 millioner tonn CO₂-ekvivalenter frem til 2030, hvis fristen gjelder fra 2027.

Strammere fosforgrense, med mulighet til å rette seg etter kravet om fosforbalanse

Høringsforslaget omfatter en trinnvis strammere grense for hvor mye fosfor som kan spres per dekar. Som et alternativ til dette kan bonden rette seg etter kravet om fosforbalanse. Kravet om fosforbalanse innebærer at forholdet mellom mengdene fosfor som tilføres og tas ut, skal være 1:1 eller bedre. Å følge krav om fosforbalanse vil kreve en innsats for å nyttiggjøre grovfôrarealene og husdyrgjødselen best mulig for å unngå unødig fôr- og gjødselinnkjøp som vil svekke fosforbalansen. Slik innsats vil resultere i bedre grovfôrkvalitet og lavere bruk av mineralgjødsel, og dermed reduserte klimagassutslipp. En skjerpet fosforgrense fører til at husdyrgjødsel vil bli fordelt over større areal enn i dag, noe som reduserer behovet for bruk av mineralgjødsel. En strammere fosforgrense kan også gjøre det mer attraktivt å bruke husdyrgjødsel til produksjon av biogass. Ettersom innskjerpingen er foreslått innført trinnvis, forventes beskjeden utslippseffekt på kort sikt, men større effekt på lengre sikt.

Andre gjødseltiltak

Miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel

Miljøvennlig spredning i form av nedlegging eller nedfelling på eng og raskere nedmolding på åker reduserer gjødselens kontakt med luft, slik at mindre nitrogen går tapt som ammoniakk. Dermed kan også mer av nitrogenet tas opp direkte av plantene, og behovet for bruk av mineralgjødsel kan reduseres. Slik dannes mindre lystgass både fra ammoniakk og fra mineralgjødsel. De siste årene er andelen av husdyrgjødselen som spres med miljøvennlige spredningsmetoder, trappet opp med i underkant av 5 prosentpoeng per år. Tiltaket har nå nådd en oppslutning blant bønder som gjør at nær 1/3 av husdyrgjødselen spres med miljøvennlige metoder, i takt med opptrappingen i tilskudd over regionale miljøprogrammer (RMP) til dette tiltaket. Med videre opptrapping i samme takt ligger det an til at utslippskuttene blir på nivå med anslagene i Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024, der tiltaket er effektberegnet til 0,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden frem til 2030. Klimaeffekten avhenger av i hvilken grad gårdbrukerne kutter ned på bruken av mineralgjødsel i tråd med det styrkede erstatningsforholdet.

Presisjonsgjødsling (mineralgjødsel)

Presisjonsgjødsling og delt gjødsling29 optimaliserer næringstilførselen til plantene og har på den måten en positiv avlingseffekt. Dette kan dermed bidra til reduserte utslipp til luft og til vann og lavere klimagassutslipp per kilo avling. Potensialet for utslippsreduksjon er ikke kvantifisert.

Husdyrgjødsel til biogass

Å behandle husdyrgjødselen i biogassanlegg reduserer metanutslippet fra lagring av gjødselen i tillegg til at biogass kan erstatte bruk av fossil energi. Siden 2013 har man fått tilskudd for å levere gjødsel til slik behandling. I 2023 ble to prosent av husdyrgjødselen behandlet i biogassanlegg. I Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge – Kunnskapsgrunnlag 202430 er tiltaket effektberegnet til 0,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter samlet for perioden 2025–2030, forutsatt at andelen husdyrgjødsel behandlet på denne måten øker til 25 prosent i 2030. Det er varslet en stor økning i leveranser av husdyrgjødsel til biogassanlegg de nærmeste årene, på grunn av høy forventet utbygging av biogassanlegg. Høyere energipriser og CO₂-avgift bidrar til å gjøre biogass mer konkurransedyktig på markedet. I tillegg er det flere virkemidler som bidrar til å øke etterspørselen etter biogass.

I 2023 ble det bevilget støtte til seks nye gårdsanlegg for biogassproduksjon gjennom verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling. Disse har en samlet kapasitet på 25 600 tonn gjødsel og fører til en økning i kapasiteten på gårdsnivå med 36 prosent. Når alle disse anleggene kommer i drift, vil samlet mottakskapasitet på gårdsanlegg være på 70 000 tonn husdyrgjødsel. For industrielle anlegg har 2023 vært et utfordrende år, grunnet ulike utfordringer i produksjonen. Samlet sett forventer vi at rundt 173 000 tonn husdyrgjødsel går til biogassproduksjon i 2024.

I jordbruksoppgjøret 2024 ble det enighet om å styrke tilskuddordningen for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg med 1 million kroner, til 23 millioner kroner i 2025. Dette er i tråd med prognosert behov. Det ble også bestemt å gjøre noen justeringer for at ordningen skal bli mer forutsigbar for næring og industri. I tillegg ble det i jordbruksoppgjøret bestemt å styrke verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket med 15 millioner kroner til 237 millioner kroner i 2025. Ordningen er en del av Bionova, og det kan blant annet gis støtte til investering i gårdsanlegg og støtte til forstudier og forprosjekter for etablering av biogassanlegg over ordningen. Se egen omtale av Bionova.

Bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon kan være en mulig strategi for å håndtere overskudd av gjødsel og fosfor som følge av revidert gjødselregelverk. Bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon løser imidlertid ikke alle utfordringer ettersom fosforet er igjen i restproduktet (biorest/biogjødsel) etter produksjon, og bioresten ofte brukes som alternativ til annen gjødsel i jordbruket. Biogassbehandling av husdyrgjødsel må derfor kombineres med løsninger for å oppgradere bioresten til attraktive produkter og omfordele disse dit de trengs.

Reduserte utslipp fra bruk av mineralgjødsel

I Klimastatus og -plan for 2024 varslet regjeringen en utredning av virkemidler for å redusere utslippene av lystgass fra mineralgjødsel med 0,2 millioner tonn CO_2-ekvivalenter i perioden 2024–2030. Høyere priser på mineralgjødsel den siste tiden har allerede hatt vesentlig innvirkning på forbruket. Foreslåtte krav i gjødselregelverket og andre gjødseltiltak kan bidra til å opprettholde et lavere forbruk av mineralgjødsel og kan derfor være del av virkemiddelpakken for å redusere utslippene i tråd med målet. En ytterligere gjennomgang av virkemidler vil være del av det pågående arbeidet med en helhetlig plan for bærekraftig bruk av nitrogen, som en oppfølging av jordbruksavtalen 2023.

Stans i nydyrking av myr

Nydyrking av myr ble forbudt i 2020. Kommunen kan gi dispensasjon til nydyrking av myr i særlige tilfeller. Det første året med statistikk over nydyrking av myr var i 2021. Foreløpige tall for 2023 viser at det ble gitt dispensasjon til nydyrking av 169 dekar myr i 2023, en nedgang fra 347 dekar i 2022 og fra 815 dekar i 2021. Hvis nydyrkingen holder seg på samme nivå heretter, er det potensial for utslippskutt på 0,37 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2025–2030. Utslippsreduksjonene fordeler seg mellom lystgass, som blir bokført i jordbrukssektoren, og CO₂ som blir bokført i skog- og arealbrukssektoren.

Tiltak som per i dag ikke kan skrives i utslippsregnskapet

Noen tiltak kan per i dag ikke kvantifiseres eller bokføres i utslippsregnskapet. Det gjelder flere tiltak både innen husdyrhold og innen plantedyrking, gjødsling og jordkultur. Det forskes mye på å forbedre grovfôrkvaliteten og på å utvikle fôr som gir reduserte metanutslipp. Dette er tiltak som kan bidra til store utslippskutt. På sikt vil disse tiltakene kunne inkluderes i utslippsregnskapet.

Fangvekster

Fangvekster sørger for plantevekst og plantedekke om høsten og vinteren. Dette kan bidra til å lagre karbon fra atmosfæren i biomasse og jord. I Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge – Kunnskapsgrunnlag 2024 er det regnet på effekten av at bruken av fangvekster øker fra 7 prosent til 40 prosent av arealet med vårkorn, oljevekster og belgvekster i 2035. Dette er effektberegnet til 0,18 millioner tonn CO₂-ekvivalenter samlet for perioden frem til 2030.

Tilskudd til bruk av fangvekster over regionale miljøprogrammer (RMP) har blitt gitt i flere år, og arealene med fangvekster har økt, men utgjør fortsatt i underkant av 5 prosent av kornarealene. Styrkede bevilgninger til regionale miljøprogrammer (RMP) i jordbruksoppgjøret 2024 legger til rette for en økning i omfanget.

Reduserte metanutslipp fra husdyrhold gjennom avl, dyrehelse og bedre grovfôrkvalitet

Det er satt i gang mye viktig arbeid for å redusere metanutslippene fra husdyrproduksjonen. Bedre kvalitet på grovfôret er et tiltak som gir mindre metanproduksjon fra vomma på kua. Bedre grovfôr kan også redusere behovet for kraftfôr.

Norge har en husdyrhelse i verdenstoppen. God dyrehelse og fruktbarhet hos dyrene er viktig for å begrense klimagassutslippene fra husdyrene. GENO arbeider med å avle frem mer fôr- og utslippseffektive kyr. Norsk rødt fe (NRF) er den mest utbredte storferasen i Norge. GENO har ambisjoner om at første generasjon NRF-kyr i produksjon som er valgt ut på grunnlag av metanutslipp, kan komme i 2026–2027, og at utslippene fra den samlede NRF-besetningen med det kan minke med anslagsvis 0,06 millioner tonn CO₂-ekvivalenter samlet for perioden frem til 2030. Se mer informasjon om dette i kapittel 7.3.4 i Prop. 105 S (2023–2024) Jordbruksoppgjøret 2024.

Reduserte metanutslipp fra husdyrhold gjennom tilsetningsstoffer i fôret

Tilsetningsstoffer i fôret til drøvtyggere er noe det forskes mye på både i Norge og internasjonalt. Forskningen viser et høyt potensial for utslippsreduksjoner, opptil 30 prosent. Denne typen fôrtilsetninger finnes allerede på markedet, men det er behov for mer utprøving av hvordan tilsetningene kan tas i bruk under det rådende drifts- og fôringsregimet i Norge, og hvordan bruk og effekt kan dokumenteres under norske forhold. Metanhemmere er allerede tatt i bruk i flere land i Europa. I 2022 ble det etablert et utviklingsprosjekt, MetanHUB, med formål å bidra til reduksjon av metanutslipp i jordbruksnæringen. Tine er prosjekteier sammen med andre aktører i jordbruket. MetanHUB skal teste effekten av metanhemmere i fôr til husdyrproduksjon i Norge. Jordbruksoppgjøret 2024 viderefører støtten til prosjektet med 10 millioner kroner for 2025, se Prop. 105 S (2023–2024) Jordbruksoppgjøret 2024.

Avtalepartene i jordbruksoppgjøret 2023 ble enige om å nedsette en arbeidsgruppe som skal vurdere hvordan man kan utvikle husdyrtilskuddene til storfe og småfe fra å være et rent husdyrtilskudd til også å være et tilskudd som bidrar til reduserte klimagassutslipp fra husdyrproduksjonen. Arbeidsgruppen skal vurdere hvordan metanhemmere i fôr kan tas i bruk. Arbeidsgruppen skal levere rapporten sin innen 31. oktober 2024. I Regjeringens klimastatus og -plan for 2024 la regjeringen til grunn utslippsreduksjoner på 1,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra bruk av metanhemmere i fôret til drøvtyggere. Nyere beregninger tyder på at potensialet er lavere. I årets Klimastatus og -plan legger derfor regjeringen til grunn at effekten av å gi metanhemmere til melkekyr, kviger, okser og ammekyr vil være på 0,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.31 Effektbergeningen er basert på at bruken av metanhemmere starter i 2027, samt at reduksjonseffekten er på 20 prosent.

Klimarådgiving og klimakalkulatoren

Klimakalkulatoren er et digitalt verktøy som er utviklet for landbruksnæringen og den norske bonden. Kalkulatoren gir bonden oversikt over utslipp og hvilke muligheter som finnes på gårdsnivå for å redusere utslipp og binde karbon. I dag er det Landbrukets Klimaselskap SA som er prosjekteier og som drifter klimakalkulatoren. Det er i perioden 2017–2024 stilt om lag 68 millioner kroner til disposisjon for Landbrukets Klimaselskap og utvikling av klimakalkulator for ulike jordbruksproduksjoner. Klimakalkulatoren er utviklet for de fleste produksjoner, men det gjenstår utvikling av kalkulatoren for kalkun, geit, veksthus, frukt og bærproduksjon. Avtalepartene i jordbruksoppgjøret ble i år enige om å øke avsetningen til Klimasmart Landbruk med 2 millioner kroner, slik at avsetningen blir 12 millioner kroner i 2025. Tine har mobilisert melkeprodusentene sine til å ta i bruk klimakalkulatoren gjennom å gi et bærekraftstillegg på 2 øre per liter melk for dem som tar i bruk kalkulatoren. Antall brukere av kalkulatoren har økt betydelig i løpet av 2023 og per august 2024 har 8884 foretak kjørt klimaberegninger på gården sin. Målet er at alle gårdsbruk i løpet av 2025 skal ha gjennomført en klimaberegning og fått tilbud om klimarådgivning.

Fra 2021 ble det etablert tilskudd til klimarådgiving på gårdsnivå over ordningen med regionale miljøprogrammer (RMP). I jordbruksoppgjøret 2023 ble det bestemt at det skulle gjennomføres en ekstern evaluering av ordningen. Menon Economics fikk i oppdrag å gjennomføre evalueringen. Menon setter spørsmålstegn ved om klimarådgiving er det mest effektive virkemiddelet for å oppnå reduserte klimagassutslipp, økt karbonopptak og bedre klimatilpasning av gårdsdriften, og peker på andre virkemidler som vil være mer målrettet og heller bør prioriteres. I årets jordbruksoppgjør ble partene enige om at tilskudd til klimarådgiving tas ut av RMP.

Tiltak som blir bokført i andre sektorer

En del av utslippene fra jordbruksaktiviteter blir ikke bokført som utslipp i jordbruket. For eksempel blir utslipp fra traktorer og maskiner bokført i transportsektoren, mens utslipp og opptak av klimagasser fra jordbruksarealer blir bokført i arealbrukssektoren. Klimaavtalen med jordbruket omfatter klimatiltak som kan tilskrives all jordbruksaktivitet innenfor sektorene jordbruk, transport, oppvarming av bygg og arealbruk (unntatt skog) i det offisielle klimagassregnskapet. Siden januar 2024 har regjeringen innført omsetningskrav for biodrivstoff til ikke-veigående maskiner. Dette vil gi utslippskutt fra traktorer og maskiner. Fra 2025 er det forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av driftsbygninger i landbruket. Dette vil også bidra til utslippskutt. Som tidligere omtalt vil ytterligere restriksjoner på nydyrking av myr også gi utslippskutt. Se kapittel 3.3.2 (transport), 3.3.7 (oppvarming) og 3.3.6 (skog- og arealbruk) for nærmere omtale av disse sektorene.

Forbruksendringer («unngå»- og «flytte»-tiltak)

Adferdsendringer kan bidra til vesentlige utslippsbesparelser. Ifølge Klimatiltak i Norge – Kunnskapsgrunnlag 2024 ligger det største potensialet for utslippskutt i jordbrukssektoren i forbruksendringer. Om hver og en av oss følger kostrådene fra Helsedirektoratet og vi når målet om å halvere matsvinnet, vil jordbruket tilpasse seg etterspørselen og endre produksjonen. Basert på de tidligere kostrådene vil dette kunne redusere utslippene med til sammen 4,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden frem til 2030. Legges de oppdaterte kostrådene fra august 2024 til grunn vil utslippseffekten bli større. Disse endringene er omfattet av intensjonsavtalen med jordbruket (del B).

Krav til offentlige anskaffelser

Regjeringen har som omtalt i kapittel 3.3.1.5 fra 1. januar 2024 skjerpet de alminnelige kravene for å ivareta klima- og miljøhensyn ved anskaffelser, jf. endringer i anskaffelsesforskriften mfl. av 1. august 2023. Endringene innebærer at klima- og miljøhensyn som hovedregel må vektes med minimum 30 prosent i offentlige anskaffelser. Dette får betydning for anskaffelser det offentlige gjør av mat- og måltidstjenester.

Matsvinn

Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn har til nå vært Norges viktigste virkemiddel for å redusere matsvinnet nasjonalt. Fem departementer og tolv bransjeorganisasjoner har gått sammen for å halvere matsvinnet i Norge innen 2030, med delmål for 2020 og 2025. Alle matvirksomheter er invitert til å slutte seg til avtalen. Per september 2024 har 139 virksomheter tilsluttet seg avtalen. Stadig flere, både store og små virksomheter, gjør en innsats for å rapportere, forebygge og innføre tiltak mot matsvinn i egen virksomhet. I tråd med avtalen skal det hvert femte år sammenstilles en hovedrapport for å vise status for framgangen mot å nå målene. Den første hovedrapporteringen fra bransjeavtalen32 ble lagt frem i 2021 og resultatene viste en reduksjon i matsvinn et på omtrent 10 prosent i perioden 2015–2020. Det er knyttet usikkerhet til tallgrunnlaget på grunn av ulik rapportering mellom sektorene, og resultatene av måloppnåelsen må regnes som et estimat. Matsvinnutvalget, som har utredet helhetlig tiltaks- og virkemiddelbruk for at vi skal nå målet om 50 prosent reduksjon av matsvinnet innen 2030, leverte sin rapport i januar 2024. Utvalget har anbefalt 35 ulike tiltak som dekker hele verdikjeden for mat, fordelt på fire tiltakspakker: regulatoriske virkemidler (matkastelovgivning), endringer i bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn, oppdrag til statlige etater, samt tiltak som følges opp av ulike sektorer i bransjen. Utvalget har estimert at alle tiltakene de foreslår har et samlet potensial for matsvinnreduksjon på 340 000 tonn i 2030, som tilsvarer 75 prosent av det kartlagte matsvinnet i 2020.

Med bakgrunn i matsvinnutvalgets anbefalinger, planlegger regjeringen nå for videreutvikling av virkemidler for å nå matsvinnmålene. Høsten 2024 er det satt i gang arbeid med forslag til matkastelovgivning, med sikte på å fremme et lovforslag for Stortinget våren 2025. Videre vil det også utredes og utarbeides forslag til utfyllende forskrifter til loven, med sikte på at disse trer i kraft i løpet av 2026.

Myndighetene vil også starte en revisjon av dagens bransjeavtale med utgangspunkt i matsvinnutvalgets anbefalinger. Det blir viktig at avtalen og lovgivningen virker gjensidig understøttende. Som en del av revisjonen vil det blant annet vurderes hvordan stat og kommuner kan inkluderes i avtalen, samt hvordan arbeidet under avtalen bør organiseres og finansieres. Matkastelovgivning og revidert bransjeavtale, med utgangspunkt i Matsvinnutvalgets anbefalinger, er beregnet til å kunne redusere utslippene med 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fram til 2030.

Hovedansvaret for arbeidet med både matkastelovgivning og videreutvikling av bransjeavtalen legges til Landbruks- og matdepartementet. Det vil også utredes forslag til statistikkutvikling for matsvinn, et arbeid som vil ledes av Klima- og miljødepartementet.

Kosthold

Nordmenn har et kosthold som inneholder for mye mettet fett, tilsatt sukker og salt, og for lite frukt, bær, grønnsaker, grove kornprodukter og fisk/sjømat. Den årlige rapporten om utviklingen i norsk kosthold viser at forbruket av frukt og bær har gått ned de siste årene, mens forbruket av grønnsaker har økt litt. Engrosforbruket av kjøtt totalt (inkludert kjøttbiprodukter) økte i perioden 1959–2008, mens forbruket fra 2008 har ligget relativt stabilt, med noe variasjon fra år til år. Forbruket av rødt kjøtt nådde sin foreløpige topp i 2007, og har etter det ligget relativt stabilt. Forbruket av fisk og sjømat har gått ned med 13 prosent (regnet som hel, urenset fisk) i perioden 2015 til 2022.

Å få flere til å spise i tråd med kostrådene krever en samlet innsats på tvers av sektorer, med samarbeid mellom offentlige, private og frivillige aktører. Samarbeidet mellom helsemyndighetene og matvarebransjen for et sunnere kosthold fortsetter derfor gjennom intensjonsavtalen om tilrettelegging for et sunnere kosthold. Avtalen varer til 31. desember 2025.

Helsedirektoratet har på bakgrunn av de nordiske ernæringsanbefalingene (NNR2023) oppdatert de nasjonale faglige kostholdsrådene. Kostrådene ble lansert i august 2024 og er utformet på bakgrunn av sammenhengen mellom kosthold og helse. Hvordan man kan ta klima- og miljøhensyn for hvert av rådene er også tilgjengeliggjort. I det store og hele er det stort samsvar mellom det som er bra å spise for helsa og det som er bra for klima og miljø.

Økt konsum av sjømat er et mål i det nasjonale kostholdsprogrammet Fiskesprell. I Matjungelen, som er et aktivitetsprogram for barnehage og SFO, står mat som er bra for både kroppen og kloden, sentralt.

Regjeringen vil opprettholde og videreutvikle arbeidet for at eierskapet til kostholdsarbeidet i departementene og forankringen i kommunene skal bli bedre. Regjeringen nedsatte i 2023 en ekspertgruppe med mandat til å foreslå kostnadseffektive tiltak som kan bidra til et bedre kosthold og samtidig redusere sosiale forskjeller i kostholdet. Rapporten fra ekspertgruppen, sluttrapporten om handlingsplanen for bedre kosthold fra Helsedirektoratet, og Helsedirektoratet og Miljødirektoratets kartlegging av arbeid som gjelder kosthold, ernæring og klima/bærekraft i kommuner og fylkeskommuner, vil inngå i grunnlaget for myndighetenes videre arbeid med å fremme et sunt og klimavennlig kosthold.

Tidligere undersøkelser har vist at forbruksendringer i form av et kosthold i tråd med kostrådene kan gi mulige samfunnsgevinster på 250–300 milliarder 2023-kroner per år.33 Redusert matsvinn og endret kosthold gir endringer i etterspørselen. Det innebærer at jordbruket må endre sammensetningene og mengdene av hva som blir produsert. En slik omstilling kan få konsekvenser for jordbrukspolitiske mål, som målet om matsikkerhet og økt verdiskaping, målet om landbruk i hele landet og målet om å øke matproduksjonen basert på egne ressurser. Det vil derfor bli viktig å innrette virkemidlene slik at ulike hensyn i størst mulig grad balanseres. For eksempel vil færre dyr på beite ha negativ virkning på arter og naturtyper som er avhengige av dyrenes beiting, tråkk og møkk. Endringer i produksjonsformer, med overgang fra korn og gress til dyrefôr til mer frukt, grønt og bær, kan øke bruken av plantevernmidler og avrenning av næringsstoffer, noe som delvis kan veies opp av avbøtende tiltak som fangvekster eller økologisk drift.

3.3.3.4 Forventede utslippsreduksjoner mot 2030 av regjeringens arbeid

Utslippsfremskrivingene viser at utslippene fra jordbrukssektoren basert på vedtatt politikk vil ligge på rundt 4,5–4,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter per år frem til 2030, omtrent som på dagens nivå.

Utgangspunktet for regjeringens klimaarbeid i jordbrukssektoren er intensjonsavtalen med organisasjonene i jordbruket om en samlet reduksjon i utslipp og en økning i opptak fra jordbruket på minst 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter samlet for perioden 2021–2030. Regjeringen legger til grunn at 4 millioner tonn av dette er ventet bokført i jordbrukssektoren i utslippsregnskapet, mens 1 millioner tonn er ventet kuttet fra energi- eller arealbruken i jordbruket. Den effektberegnede politikken regjeringen planlegger for i jordbrukssektoren vil gi utslippskutt på rundt 2,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden frem mot 2030. Det er stor usikkerhet både knyttet til utslippseffekten av klimapolitikken og til fremskrivingene, se omtale av usikkerhet i kapittel 4.

Det er flere tiltak i jordbruket hvor man per nå ikke har nok data eller metoder for å kunne godskrive i utslippsregnskapet. Det er et mål å videreutvikle kunnskapen om klimatiltak i jordbruket slik at flere tiltak på sikt kan innlemmes i utslippsregnskapet. Regnskapsgruppen under intensjonsavtalen arbeider med å skaffe bedre kunnskapsgrunnlag, dokumentasjon og aktivitetsdata for nye og eksisterende tiltak. Figur 3.29 viser hvordan utslippene fra jordbruket har utviklet seg frem til i dag, forventet utslippsutvikling frem mot 2030 med dagens politikk, og politikk og virkemidler regjeringen planlegger for.

Figur 3.29 Historiske utslipp og forventede utslippsreduksjoner mot 2030 som blir kreditert jordbrukssektoren i utslippsregnskapet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet

3.3.4 Industri og energiforsyning

Dette kapittelet handler om hvordan aktiviteter i industri og energiforsyning påvirker klimagassutslippene, og hvordan regjeringen arbeider med å redusere klimagassutslippene i denne sektoren.

I industri- og energiforsyningssektoren planlegger regjeringen for å:

prise utslipp ved å

øke avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen til 1 405 kr/tonn fra 1. januar 2025. Forslaget er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2023–2024);
fortsatt delta i EUs kvotesystem

holde CO₂-avgiften på avfallsforbrenning reelt uendret i 2025 for at regjeringen får tid til å vurdere endringer i prisreguleringen av fjernvarme med mål om å gi fjernvarmeaktørene mer fleksibilitet i prisingen. Avgiften vil trappes videre opp mot det generelle nivået for CO₂-avgift i 2026 i tråd med regjeringens klimaplan
innføre et forbud i 2030 mot bruk av fossile brensler til indirekte fyring som gir utslipp under innsatsfordelingen
legge til rette for omstilling i industrien gjennom støtte til forskning, teknologiutvikling og innovasjon
bidra til gjennomføringen av Langskip-prosjektet
inngå klimapartnerskap med prosessindustrien
følge opp høring om endringer i forskriften om CO₂-kompensasjon for industrien, der det foreslås at 40 prosent av kompensasjonen bedriftene får utbetalt i støtteårene 2024–2030, skal brukes på utslippsreduserende eller energieffektiviserende tiltak hos bedriften eller i bedriftens konsern i Norge
følge opp utredningene fra Oslo Economics om virkemidler for CO₂-fangst og karbonfjerning nærmere, inkludert vurdere å innføre midlertidige virkemidler som reduserer barrierene og markedssviktene i verdikjeden for CO₂-håndtering

Politikken for utslippskutt i industri og energiforsyning omtalt i punktene ovenfor, har ulike modenhet. Figur 3.30 illustrerer de ulike fasene i politikkutviklingen. Fasene er nærmere omtalt under kapittel 3.3.

Figur 3.30 Beskrivelse av virkemidlenes plass i prosessen for politikkutvikling

3.3.4.1 Status for utslipp fra industri- og energiforsyningssektoren og forventet utvikling

Innen industri og bergverk gikk utslippene ned med 5,5 prosent fra 2022 til 2023 ifølge SSBs foreløpige utslippstall. De er nå 43,3 prosent lavere enn i 1990.

Utslipp fra industri og energiforsyning (millioner tonn CO2-ekvivalenter) – historiske utslipp og fremskriving.

Figur 3.31 Utslipp fra industri og energiforsyning (millioner tonn CO₂-ekvivalenter) – historiske utslipp og fremskriving.

Kilder: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Ifølge Miljødirektoratet lå utslippene av klimagasser fra kvotepliktig industri på 10,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023, tilsvarende i underkant av en femtedel av de samlede norske klimagassutslippene. De største kvotepliktige utslippene fra industrien kommer fra ferrolegeringsindustri, aluminiumsindustri, sementindustri, mineralgjødselindustri, treforedlingsindustri og kjemisk industri. Store kilder til klimagassutslipp er bruken av kull som reduksjonsmiddel i metallindustrien og bruken av fossile innsatser i kjemisk industri og sementindustrien. Sementindustrien har punktutslipp både fra energiproduksjon og fra prosess, hvor utslippene fra fjerning av CO₂ fra kalkstein er de største. De siste tiårene har klimagassutslippene gått ned i kvotepliktig industri, som følge av at virksomhetene har utviklet og tatt i bruk ny teknologi og innført bedre styringssystemer.

De virksomhetene som ikke har kvoteplikt i industrien, er mindre virksomheter eller virksomheter med lave utslipp, som næringsmiddelindustri, vareproduksjon, asfaltverk og lignende. I tillegg har en del kvotepliktige virksomheter utslipp av klimagasser som ikke er omfattet av kvoteplikt. Utslipp under innsatsfordelingen i industrien var i 2023 på om lag 0,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, som svarer til cirka 3 prosent av de totale utslippene under innsatsfordelingen.

Energiforsyningen i Norge er i stor grad basert på elektrisitet fra fornybare energikilder som vannkraft og vindkraft og har derfor lave utslipp sammenlignet med andre land. Utslippene fra energiforsyningen var på rundt 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023. Av disse var utslippene under innsatsfordelingen på rundt 1,1 millioner tonn, altså rundt 5 prosent av alle utslipp under innsatsfordelingen. Utslippene under innsatsfordelingen i energiforsyningen kommer hovedsakelig fra brenning av avfall der spillvarmen benyttes i fjernvarme. De totale utslippene fra avfallsforbrenning har økt fra om lag 120 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 1990 til om lag 1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2022. Dette skyldes blant annet at innføringen av deponiforbudet førte til at mer avfall har gått til forbrenning.

Store energianlegg, som hovedsakelig leverer energi til virksomheter, er kvotepliktige. I 2023 var utslippene av klimagasser fra kvotepliktig energiforsyning 0,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det er en betydelig nedgang fra året før. Dette skyldes nedleggelsen av kraftvarmeverket på Mongstad.

Boks 3.6 Utredet reduksjonspotensial for industri og energiforsyning i 2030

Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge 2024¹ gir et oppdatert kunnskapsgrunnlag om utslippsreduksjonspotensial, barrierer og mulige virkemidler i alle sektorer, inklusive for industri og energiforsyning. Tiltakene bygger på en oppdatering av analysen i rapporten Grønn omstilling fra 2022 og gjenspeiler de tiltakene som virksomhetene selv arbeider med og vurderer som mest realistiske. Den oppdaterte analysen ligger som et vedlegg til Klimatiltak i Norge 2024, og alle tiltakene er beskrevet i detalj der. Tiltakene som er utredet, innebærer merkostnader for aktørene. Totalt beregnet potensial for utslippsreduksjoner i industri og energiforsyning er rundt 5,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. Reduksjonspotensialet fordeler seg med cirka 3,0 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra karbonfangst og -lagring, 0,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra overgang til hydrogen i industriprosesser, 0,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra elektrifisering av industriprosesser, 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra bruk av biomasse, 0,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra konvertering av stasjonær forbrenning (hovedsakelig til el), og 0,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra andre tiltak.

Tiltaksanalysen viser hva som skal til for at tiltakene blir gjennomført. En god forståelse av hva som hindrer aktørene i å gjennomføre et tiltak (barrierer), er nødvendig for å si noe om hvilket virkemiddel som kan være egnet. Det trengs grundige utredninger av alternativene før det blir tatt endelig stilling til valget av virkemiddel. De fleste av tiltakene har mer enn én barriere som må bygges ned for at tiltaket skal realiseres. Derfor vil sjelden ett virkemiddel være tilstrekkelig.

¹ Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 – miljodirektoratet.no

Figur 3.32 Historiske utslipp, fremskriving og utredet potensial for utslippsreduksjoner i industri og energiforsyning.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet

3.3.4.2 Indikatorer for industrien

Sektorindikator 8 – utslipp i ulike deler av industrien (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.33 Sektorindikator 8 – utslipp i ulike deler av industrien (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Metallurgisk industri hadde fra 1990 til 2009 en relativt sterk nedgang i utslippene, fra over 10 millioner tonn i 1990 til rundt 4 millioner tonn i 2009. Se figur 3.33. Dette skyldes en blanding av nedleggelser, reduksjon av PFK-utslipp og redusert aktivitet i forbindelse med finanskrisen. Siden den tid har utslippene økt til 5,6 millioner tonn i 2022. Kjemisk industri har redusert utslippene fra cirka 4 millioner tonn i 2006 til cirka 2 millioner tonn i 2022. Hovedårsaken til nedgangen er redusert utslipp av N₂O. Utslippene fra oljeraffinering og mineralsk industri har ligget mer stabilt i perioden.

Figur 3.34 Sektorindikator 9 – forskning og utvikling i industrien (millioner kroner). Faste 2015-priser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I industrien er det fortsatt anselige utslipp som ikke kan kuttes med nåværende teknologi. Her trengs det mange nye teknologier som har lange utviklingsløp. Industriens kostnader til forskning og utviklingsarbeid (FoU) innenfor klima og energi er derfor relevante størrelser som sier noe om potensialet for omstilling i industrien. Industriens kostnader til FoU innenfor fornybar energi, CO₂-håndtering og klimateknologi og annen type utslippsreduksjon har alle økt siden 2017. Se figur 3.34. Tilsvarende har FoU innen energieffektivisering og -omlegging ligget mer stabilt. Se også omtale av FoU i alle sektorer i kapittel 3.3.1.

3.3.4.3 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp fra industri og energiforsyning

Gjennom et grønt industriløft vil regjeringen legge til rette for utvikling og bruk av lav- og nullutslippsteknologi som øker farten på den grønne omstillingen i industrien. Se nærmere omtale i kapittel 3.3.1. Det blir samtidig jobbet med å videreutvikle hovedvirkemidlene i klimapolitikken for å sikre utslippsreduksjoner i industri og energiforsyning.

Prising av utslipp

Regjeringen foreslår å trappe opp avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen til 1 405 kr/tonn i 2025, i tråd med den planlagte opptrappingen mot 2 400 2025-kroner i 2030.

Regjeringen har evaluert dagens avgift på avfallsforbrenning, jf. anmodningsvedtak nr. 514, og foreslår på bakgrunn av dette å kun prisjustere avgiften i 2025 for at regjeringen skal få tid til å vurdere endringer i prisreguleringen på fjernvarme med mål om å gi fjernvarmeaktørene mer fleksibilitet i prisingen. Ev. ny prisregulering skal fremdeles ivareta husholdningene. Avgiften på utslipp fra avfallsforbrenning vil trappes videre opp mot det generelle nivået for CO₂-avgift i 2026. De foreslåtte satsene for 2025 er 908 og 182 kroner per tonn CO₂ for hhv. utslipp under innsatsfordelingen og kvotepliktige utslipp.

Regjeringen vil videreføre deltakelsen i EUs kvotesystem (EU ETS). Norge har deltatt i kvotesystemet gjennom EØS-avtalen siden 2008, se nærmere omtale i kapittel 3.3.1.1.

Støtte til forskning, teknologiutvikling og innovasjon

Det næringsrettede virkemiddelapparatet består av en rekke offentlige virkemidler som skal legge til rette for forskning, innovasjon og teknologiutvikling i industrien og resten av næringslivet. Virkemidlene inkluderer bl.a. tilskudd, lån, garantier, egenkapital, kompetansetiltak og tilgang på infrastruktur, og kan bidra til at flere innovative prosjekter for utslippskutt og omstilling i industrien kan realiseres. Se kapittel 3.3.1 for mer informasjon om virkemiddelapparatet.

Norges forskningsråd støtter strategisk grunnforsking, kunnskaps- og kompetansebygging, anvendt forskning, teknologiutvikling og pilotering av ny teknologi med finansiering fra flere departementer. Sentrale virkemidler under Forskningsrådet for området «energieffektivisering og avkarbonisering av industriprosesser» er en bred energiportefølje som støtter en langsiktig og bærekraftig utvikling av energisystemet og som skal bidra til omstilling til lavutslippssamfunnet, samt ordningen med forskningssentrene for miljøvennlig energi (FME). Det er 13 forskningssentre for miljøvennlig energi, inklusive åtte nye sentre som mottar fra 120 til 180 millioner kroner over åtte år fra 2024. FME-ene skal løse sentrale utfordringer på energi- og klimaområdet og styrke innovasjonsevnen i norsk næringsliv. De nye sentrene som har fått midler, jobber blant annet med solenergi, batterier, utslipp og energieffektivisering i metallurgisk industri, og karbonfangst og -lagring.

Enova er i dag det mest sentrale virkemiddelet regjeringen har for støtte til teknologiutvikling og innovasjon som bidrar til utslippskutt og til å omstille industrien til et lavutslippssamfunn. Støtten blir utformet på en måte som bidrar til varige markedsendringer, slik at løsninger uten støtte blir foretrukket på sikt. Enovas punktutslippsprogram er en overbygning for Enovas helhetlige satsing for å bidra til avkarbonisering av industrien. Dette innebærer støtte til både pilotprosjekter og investeringsprosjekter samt til modning av slike prosjekter frem mot en investeringsbeslutning. Eksempler er reduksjon av bruk av fossile energibærere til oppvarming og mekaniske arbeidsprosesser, reduksjon av klimagassutslipp fra produksjonsprosesser og fangst og permanent lagring av CO₂-utslipp.

Regjeringen har et bredt virkemiddelapparat for forskning, utvikling og innovasjon, som forvalter både generelle og målrettede virkemidler som bidrar til grønn omstilling i næringslivet. Ytterligere omtale av disse finnes i kapittel 3.3.1.2.

Kompleksiteten i klimautfordringene krever innovasjons- og forskningssamarbeid på tvers av sektorer, finansieringskilder og land. Norge deltar blant annet i EUs investeringsprogram InvestEU i perioden 2021–2027. Programmet gir næringslivet tilgang til EU-omfattende finansielle instrumenter, som kan utfylle nasjonale virkemidler. Minst 30 prosent av de totale investeringene og minst 60 prosent av infrastrukturinvesteringene gjennom programmet skal bidra til oppnåelse av EUs klimamål. Enova har ansvar for Norges deltakelse i IPCEI for hydrogen og EUs innovasjonsfond og hjelper norske søkere til fondet. IPCEI for hydrogen er et samarbeid på europeisk nivå hvor målet er å fremme investeringer i Europa på hydrogenområdet som krever koordinert innsats på tvers av landegrenser. Gjennom EUs innovasjonsfond blir det gitt støtte til prosjekter som oppskalerer og kommersialiserer ny teknologi som bidrar til store utslippsreduksjoner.

Som nevnt i kapittel 3.3.1 har regjeringen tatt i bruk klimapartnerskap med ulike bransjer som en ny samarbeidsmodell og et virkemiddel for å øke farten på utslippskuttene og omstillingen i næringslivet. Med utgangspunkt i intensjonsavtalen om klimapartnerskap som regjeringen inngikk med partene i arbeidslivet i januar 2023, er regjeringen i dialog om klimapartnerskap med prosessindustrien. Regjeringen tar sikte på å inngå klimapartnerskapsavtale med sentrale organisasjoner fra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Boks 3.7 Virkemidler for utslippskutt i industrien – fra forskning til tidlig markedsintroduksjon

Virkemidler som bidrar til utslippskutt og omstilling i industrien, omfatter generelle virkemidler som prising av utslipp (kvotesystem og avgift) og støtte til forskning og innovasjon. Store deler av prosessindustrien er avhengige av teknologiutvikling for å kutte utslipp.

Figur 3.35 Teknologiutviklingsaksen og ulike virkemidler som er egnet ved ulike faser.

CO₂-håndtering

Regjeringen vil fortsette å fremme CO₂-fangst og -lagring som et klimatiltak internasjonalt. Langskip er en sentral del av regjeringens politikk for CO₂-handtering og en del av Norges bidrag til å utvikle nødvendige klimateknologier. Norge går foran ved å realisere Langskip og med dette demonstrerer en helhetlig kjede for CO₂-håndtering, samt investerer i en CO₂-lagerinfrastruktur som kan benyttes av industriselskap i andre land. Prosjektet skal vise at CO₂-handtering er trygt og mulig, og legger til rette for læring og kostnadsreduksjoner for etterfølgende prosjekter. Nye anlegg i Europa og verden er for øvrig er en forutsetning for at CO₂-håndtering skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak. Northern Lights har inngått langsiktige kommersielle avtaler for å motta CO₂ fra Ørsted i Danmark og Yara i Nederland.

Regjeringens tiltak for å fremme CO₂-håndtering omfatter et bredt spekter av aktiviteter, inkludert forskning, utvikling og demonstrasjon, i tillegg til internasjonalt arbeid. CLIMIT-programmet for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologi for CO₂-håndtering og ordningen med forskningssenter for miljøvennlig energi (FME) er særlig sentrale virkemidler. Videre fikk Gassnova i 2024 i oppdrag fra Energidepartementet å utarbeide et veikart som beskriver hvordan CO₂-håndtering kan bidra til å redusere utslippene fra landbasert industri og avfallsforbrenningsanlegg fram til 2050. Enova, Miljødirektoratet og andre relevante statlige aktører vil involveres i dette arbeidet. Regjeringen vil fortsette og fremme CO₂-håndtering som et viktig bidrag til å kutte utslipp i Norge.

CO₂-håndtering kan bli viktig når Norge skal redusere klimagassutslippene og omstille økonomien mot lavutslippssamfunnet innen 2050. Industrien skriver i Prosess21 sin CO₂-håndteringsrapport at CO₂-håndtering er viktig for at landbasert industri skal være konkurransedyktig i årene som kommer. Miljødirektoratet vurderer at CO₂-håndtering er det enkelttiltaket som kan gi størst reduksjon av CO₂-utslipp fra landbasert industri og avfallssektoren i Norge. Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge: kunnskapsgrunnlag 2024 viser et teknisk utslippsreduksjonspotensial på 5,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2035 ved bruk av CCS på industrianlegg og avfallsforbrenningsanlegg, samt fangst og lagring av CO₂ fra omgivelsesluft (DAC).

Hvordan CO₂-håndtering bidrar til oppfyllelsen av våre klimaforpliktelser avhenger av typen utslipp som håndteres, altså om utslippene kommer fra fossile eller biogene kilder og om virksomhetene er kvotepliktige eller ikke. CO₂-håndtering av fossile utslipp i kvotepliktig sektor bidrar ikke til oppfyllelsen av Norges utslippsforpliktelser overfor EU eller under Parisavtalen. Dette skyldes måten EU og Norge beregner og fordeler klimaeffekten av kvotesystemet mellom seg i oppfyllingen av Parisavtalen. CO₂-håndtering av fossile utslipp i innsatsfordelingen teller med i Norges utslippsforpliktelser overfor både EU og Parisavtalen. CO₂-håndtering av biogene utslipp og omgivelsesluft (DAC) vil bidra i oppnåelsen av Norges klimamål under Parisavtalen, men per i dag kan ikke industriell karbonfjerning (såkalte negative utslipp), dvs. fangst og lagring av biogen CO₂ eller omgivelsesluft (DAC) godskrives i klimasamarbeidet med EU. EU-kommisjonen har varslet at de vil legge frem en rapport innen utgangen av juli 2026 om hvordan negative utslipp kan tas inn i kvotesystemet. Se boks 3.8 som forklarer karbonfjerning.

I 2023–2024 har regjeringen fått oversendt to utredninger om virkemidler for å bidra til realisering av flere karbonfangstprosjekter: i) Oslo Economics har på oppdrag fra Miljødirektoratet gjennomført en utredning om virkemidler for industriell karbonfjerning,34 ii) Oslo Economics og Sintef Energi har på oppdrag fra Energidepartementet kartlagt virkemidler som kan legge til rette for CO₂-fangst i norsk industri og avfallsforbrenning35. Utredningene peker på at det eksisterer flere barrierer og markedssvikter i verdikjedene for CCS, bl.a. knyttet til kostnader. Hvis man skal legge til rette for at CO₂-fangstanlegg kommer raskt på plass mener utredningene derfor at det er behov for forsterkede statlige virkemidler. Ifølge utredningene er det foretrukne virkemiddelet en markedsbasert finansiering av slike tiltak gjennom tilstrekkelig høye CO₂-priser, fortrinnsvis innen EU ETS. Siden disse prisene foreløpig er for lave og lite forutsigbare sammenlignet med kostnadene for CO₂-håndtering, og det heller ikke finnes insentiver for fjerning av biogene utslipp, peker utredningene på en midlertidig subsidieordning som likebehandler fossile og biogene utslipp. For rask realisering av CO₂-fangstprosjekter anbefaler utredningene i tillegg at staten bør bidra til en koordinert anskaffelse av lager- og transporttjenester.

Regjeringen vil følge opp utredningene nærmere, inkludert vurdere å innføre midlertidige virkemidler som reduserer barrierene og markedssviktene i verdikjeden for CO₂-håndtering.

Se Energidepartementets Prop. 1 S (2024–2025) for mer informasjon om Norges arbeid med CO₂-håndtering.

Boks 3.8 Karbonfjerning

Med karbonfjerning menes aktiviteter som bidrar til å fjerne CO₂ fra atmosfæren. Karbonfjerning kan oppnås gjennom industrielle løsninger, som fangst og lagring av biogen CO₂ (bio-CCS) eller direktefangst av CO₂ fra luften (DAC). CO₂ som blir fanget gjennom disse løsningene, kan enten lagres permanent under bakken i geologiske formasjoner eller bindes permanent i produkter. Det er også mulig å få til karbonfjerning gjennom naturlige løsninger, for eksempel gjennom skogplanting og styrket karboninnhold i jord.

Karbonfjerning kan knyttes til målformuleringen i Parisavtalen om å oppnå en balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak i andre halvdel av dette århundret. Ifølge FNs klimapanel er karbonfjerning nødvendig for å balansere utslipp det er vanskelig å kutte helt, og for å kompensere for historiske utslipp.

Alle 1,5- og 2°C-scenarioene som FNs klimapanel har vurdert, inneholder flere milliarder tonn med karbonfjerning per år i andre halvdel av dette århundret, og scenarioene som bruker teknologiske løsninger, forutsetter at disse teknologiene blir oppskalert hurtig i dette tiåret. Bærekraftig høsting og bruk av bioressurser er en forutsetning for at karbonfjerning, særlig gjennom bio-CCS, skal bli et vellykket klimatiltak.

Forbud mot fossil fyring til energiformål i industrien

Miljødirektoratet fikk våren 2022 i oppdrag å utarbeide en oversikt over mulighetene for å erstatte fossile brensler i fastlandsindustrien. På bakgrunn av denne utredningen fikk Miljødirektoratet i oppdrag å konsekvensutrede et mulig forbud mot fossil fyring til energiformål i industrien. Utredningen ble levert våren 2023. Som en av flere målrettede satsinger i Klimastatus og -plan for 2024 varslet regjeringen å innføre et forbud i 2030 mot bruk av fossile brensler til indirekte fyring som gir utslipp under innsatsfordelingen. Det blir mulighet for unntak i tilfeller der forbudet vil innebære svært høye kostnader målt opp mot nytteverdien eller andre åpenbart urimelige konsekvenser. Et forslag til forskrift for forbudet er sendt på høring. Den endelige utformingen av forbudet vil avhenge av forskriften. Regjeringen vil vurdere å utvide forbudet til også å inkludere direkte fyring etter 2030.

CO₂-kompensasjonsordningen for industrien

CO₂-kompensasjonsordningen skal kompensere for at EUs klimakvotesystem slår ut i økte kraftpriser i Europa og i Norge. Formålet med ordningen er å motvirke karbonlekkasje, som vil si at kraftkrevende industri i Norge flytter produksjonen til land utenfor Europa som ikke har like streng klimapolitikk. For at ordningen skal virke etter formålet, er det avgjørende med forutsigbarhet rundt ordningen. Regjeringen er blitt enig med partene i industrien om en langsiktig og bærekraftig CO₂-kompensasjonsordning for støtteårene 2024–2030. I ordningen skal det innføres et bevilgningstak på 7 milliarder kroner per støtteår. 40 prosent av kompensasjonen skal brukes på utslippsreduserende og /eller energieffektiviserende tiltak i bedriften eller bedriftens konsern i Norge. Et forslag til endring i forskrift om CO₂-kompensasjonsordningen er på høring. Forslaget baserer seg på enigheten mellom regjeringen og partene i industrien.

Mer effektiv energibruk i industrien

Den turbulente situasjonen i energimarkedene har synliggjort at energi er en verdifull og knapp ressurs. Regjeringen har truffet flere tiltak for å stimulere til effektiv og fleksibel bruk av energi i industrien. Det skal stilles krav til kost–nytte-analyse av utnytting av overskuddvarme ved bygging eller vesentlig oppgradering av energi- og industrianlegg og til store foretak om at de regelmessig skal gjennomføre energikartlegging, jf. Prop. 100 L (2022–2023). Regjeringen jobber med å konkretisere disse kravene.

Boks 3.9 Revidert industriutslippsdirektiv

EUs direktiv om industriutslipp (IED) regulerer utslipp fra industri til jord, luft og vann. EU vedtok revidert IED 24. april 2024. Revidert IED er utvidet til å omfatte blant annet gruvedrift og batterifabrikker. I tillegg utvides virkeområdet for store driftsenheter med fjørfe- og svinehold slik at flere driftsenheter er omfattet av det reviderte direktivet. Ett av de nye kravene, er at virksomhetene som er omfattet, må lage omstillingsplaner innen 2030 for hvordan de skal bidra til overgangen til en bærekraftig, ren, sirkulær og klimanøytral økonomi innen 2050. Omstillingsplanene skal være en del av miljøledelsessystemet til bedriftene og være offentlig tilgjengelige. Kommisjonen skal etablere et format for hvordan omstillingsplanene skal være utformet innen 30. juni 2026. Videre vil omstillingsplanene være i samsvar med kravene i EUs direktiv for bærekraftrapportering om hva som skal rapporteres som tiltak, bruk av ressurser og forventede resultater for klimagassutslipp. Videre gir revidert IED rom for fleksible tillatelser for industri som ønsker å teste ut ny og innovativ teknologi. Det etableres også et senter for innovasjon i industrien; Innovation Centre for Industrial Transformation and Emissions (INCITE).

3.3.5 Petroleum

Dette kapittelet handler om hvordan aktiviteter i petroleumssektoren påvirker klimagassutslippene, og hvilke klimavirkemidler regjeringen arbeider med. I petroleumssektoren arbeider regjeringen med følgende:

Prising av utslipp:

avgift på 814 kr/tonn på utslipp fra petroleumssektoren
fortsatt deltakelse i EUs kvotesystem

I samarbeid med næringen jobber regjeringen for at utslippene fra olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel kuttes med 50 prosent innen 2030 og til netto null i 2050.
Videreføre konsesjonssystemet. Det skal fortsatt gis tillatelser til å lete etter olje og gass i nye områder. Tildeling av nye utvinningstillatelser skal hovedsakelig skje gjennom forutsigbar tilgang på leteareal gjennom tildeling i allerede forhåndsdefinerte områder (TFO).
Kvalitativ stresstesting av finansiell klimarisiko i utbyggingsplaner på sokkelen.
Vurdere klimavirkninger av produksjons- og forbrenningsutslipp ved behandlingen av alle nye utbyggingsplaner og synliggjøring av disse.

Mål og ambisjoner i petroleumssektoren

Alle deler av økonomien må omstille seg på vei til lavutslippssamfunnet. I tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 684 fra 12. juni 2020 og Hurdalsplattformen vil regjeringen sammen med næringen jobbe for å redusere utslippene fra olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel med 50 prosent innen 2030 sammenlignet med 2005-nivået, og til netto null i 2050.

3.3.5.1 Status for utslipp fra petroleumssektoren og forventet utvikling

Ifølge foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå var utslippene av klimagasser fra petroleumsvirksomheten i overkant av 11,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023. Disse utslippene utgjør om lag en fjerdedel av de totale norske klimagassutslippene.

Figur 3.36 Utslippsutvikling for petroleumsutvinning 1990–2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tall fra Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet viser at om lag 96 prosent av utslippene fra petroleumsvirksomheten er underlagt kvoteplikt under EUs klimakvotesystem. Hovedsakelig kommer disse utslippene fra gassturbiner som genererer elektrisitet eller driver pumper og kompressorer på plattformene, jf. figur 3.37.

Utslippene under innsatsfordelingen fra petroleumssektoren utgjør om lag 0,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller rundt 2 prosent av de totale utslippene under innsatsfordelingen i 2023. Dette er hovedsakelig utslipp av metan og CO₂ omdannet fra nmVOC36, fra kaldventilering og diffuse utslipp og fordampning ved lasting og lagring av råolje og andre petroleumsprodukter.

CO2-utslipp fra petroleumsvirksomheten i 2023, fordelt på kilde

Figur 3.37 CO₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten i 2023, fordelt på kilde

Kilde: Sokkeldirektoratet

Anslagene for utslippsutviklingen fram mot 2030 og i årene etter er basert på selskapenes innrapporteringer til Sokkeldirektoratet høsten 2023. Direktoratet har videre innhentet enkelte oppdaterte opplysninger i august 2024. Til grunn for selskapenes utslippsanslag ligger bl.a. en forventing om fremtidig virkemiddelbruk, herunder utslippskostnad.

Anslag for utslippsutviklingen viser en betydelig forventet utslippsreduksjon mot 2030, jf. figur 3.38. Det er usikkerhet knyttet til hvor raskt utslippsreduksjonen vil gå. Det er derfor etablert tre ulike baner for utslippsutviklingen fremover:

Sokkeldirektoratets beregningstekniske prognose. I denne prognosen antas det at fire store utslippsreduserende prosjekter, i hovedsak knyttet til kraft fra land, gjennomføres, men med noe senere innfasing enn det selskapene nå legger til grunn i sine planer. Prosjektet i Grane-området, på Haltenbanken og i Tampen-området ser alle på kraft fra land for å redusere utslippene mens det i prosjektet på Kårstø ses på CCS i tillegg til kraft fra nettet. En nærmere omtale av disse prosjektene finnes i Prop. 1 S (2024–2025) for Energidepartementet.
Et anslag der utslippsreduksjoner som tilsvarer at de fire prosjektene gjennomføres før 2030 («lavt utfall»)
Et anslag der utslippsreduksjoner som tilsvarer at de fire prosjektene ikke blir gjennomført før etter 2035 («høyt utfall»).

I alle banene ligger det til grunn at Hammerfest LNG drives med kraft fra nettet fra og med 2030.

Sokkeldirektoratet anslår i sin beregningstekniske prognose at utslippene vil være redusert med om lag 38 prosent i 2030. Anslaget er usikkert og bl.a. i betydelig grad avhengig av om og når de fire kraft fra land-prosjektene som er i utredningsfase driftsettes. 50 prosent reduksjon nås i denne banen i første halvdel av 2030-årene.

I en utvikling tilsvarende «lavt utfall», anslår Sokkeldirektoratet at utslippene i 2030 vil være redusert med om lag 47 prosent sammenlignet med 2005 og 50 prosent nås året etter. Ved en utvikling tilsvarende «høyt utfall» anslår Sokkeldirektoratet at utslippene i 2030 vil være 34 prosent lavere enn i 2005 og at 50 prosent ikke nås på midten av 2030-tallet.

For en mer detaljert omtale av utslippsutviklingen i sektoren og hvordan denne harmonerer med målet og anmodningsvedtaket om en 50 prosent kutt i utslippene i 2030 sammenlignet med 2005 vises det til Prop. 1 S (2024–2025) for Energidepartementet.

Sokkeldirektoratets avgrensing av petroleumsvirksomheten i denne sammenheng skiller seg noe fra det nasjonale utslippsregnskapet, se boks 3.10. Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassproduksjon er utarbeidet av Sokkeldirektoratet og bygger i hovedsak på rapportering fra oljeselskapene høsten 2023. Disse er supplert med utslipp fra landanleggene, blant annet knyttet til videreforedling av gass. De reflekterer derfor selskapenes planer, i sin tur basert på selskapenes forventninger til fremtidig virkemiddelbruk, blant annet kvotepriser og CO₂-avgifter. Utslippsfremskrivingene inneholder en kombinasjon av vedtatte, planlagte og umodne tiltak.

Det er ikke inkludert noen indikatorer for grønn omstilling for petroleumssektoren, da det foreløpig ikke er utviklet noen relevante indikatorer. Det vil kontinuerlig bli vurdert om indikatorer på dette området også kan inkluderes.

Figur 3.38 Anslag for utslippsutviklingen i petroleumsvirksomheten.

Kilde: Sokkeldirektoratet

Tabell 3.2 Utslippstall for petroleum

Hva som blir regnet med under petroleumsvirksomhet er noe forskjellig i ulike sammenhenger. Utslippstallene fra SSB-statistikken over utslipp til luft har et annet omfang enn det Sokkeldirektoratet benytter. Det er Sokkeldirektoratets omfang som gjelder for omtalen av hvordan vi ligger an for å nå målet om en halvering av utslippene. Omfanget til Sokkeldirektoratet er også benyttet i budsjettproposisjon fra Energidepartementet. Forskjellen knytter seg til hvilke landanlegg og gasser som er inkludert.

3.3.5.2 Klimatiltak i petroleumssektoren

Hovedvirkemidlene for å oppnå utslippsreduksjoner i petroleumssektoren er kvoteplikt og CO₂-avgift. Kostnadene knyttet til klimagassutslipp i petroleumssektoren er betydelig høyere enn i de fleste andre sektorene og andre petroleumsproduserende land. Utslippskostnadene gir selskapene et sterkt insentiv til å redusere sine klimagassutslipp. I overkant av 95 prosent av utslippene er underlagt CO₂-avgift. For 2025 foreslås det at CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten vil være på 814 kroner per tonn. Med denne avgiftsatsen og anslått kvotepris for 2025 blir prisen per tonn CO₂ rundt 1 640 kroner. I Hurdalsplattformen skriver regjeringen at den gradvis vil øke CO₂-avgiften på sokkelen. Dette vil bli vurdert i de årlige statsbudsjettene. Selskapene, spesielt ved nye utbygginger med lang produksjonshorisont, må ta hensyn til forventet fremtidig bruk av virkemidler i sine avgjørelser, og eventuelle økninger i kvoteprisen.

Kraft fra land er det eneste tiltaket som i vesentlig grad kan redusere utslippene på kontinentalsokkelen frem mot 2030. For en nærmere omtale av kraft fra land og energipartnerskap se Prop. 1 S (2024–2025) Energidepartementet kapittel 11.

Havvind direkte koblet til plattformer uten tilknytning til kraftnettet på land gir begrensede utslippsreduksjoner til en høy tiltakskostnad. En grunn til dette er at petroleumsinnretninger trenger kontinuerlig energiforsyning. Det flytende havvindanlegget Hywind Tampen ble satt i drift i 2023 og forsyner delvis de eksisterende plattformene på feltene Gullfaks og Snorre med kraft. Utbyggingen mottok betydelig statsstøtte for å kunne realiseres. En slik delvis forsyning med havvind var mulig på disse plattformene fordi de allerede hadde en full energiløsning med gassturbiner som blir beholdt. Denne typen løsninger er også under vurdering på enkelte andre felt.

Utover kraft fra land og vindkraft knyttet direkte til innretningene arbeider selskapene også med andre tiltak for å redusere utslippene. De viktigste av de øvrige tiltakene er per i dag energieffektivisering og redusert fakling. Energieffektivisering innebærer enten mer effektiv kraftproduksjon fra gassturbinene eller mer effektiv bruk av kraften. Generelt er dette mange mindre tiltak som til sammen over tid bidrar til utslippsreduksjoner.

På lengre sikt ser også selskapene på andre løsninger for å redusere utslippene. Det kan være tiltak som CCS på røykgass, hydrogen/ammoniakk og brenselceller. Disse tiltakene er i dag umodne offshore, og det vil kreve vesentlige forbedringer i teknologisk modenhet og reduserte kostnader før tiltakene eventuelt kan ventes å levere utslippsreduksjoner. Disse tiltakene er derfor ikke ventet å kunne gi vesentlige reduksjoner før etter 2030.

Gjennom Forskningsrådet prioriteres forskning og forskningsdrevet innovasjon innenfor petroleumsforskning, som bidrar til grønn omstilling og lavutslippsløsninger og videreutvikler næringen til å være innbringende også i fremtiden. Forskningsrådet bevilger penger til strategisk grunnforskning, kunnskaps- og kompetansebygging, anvendt forskning, teknologiutvikling, demonstrasjon og pilotering av ny teknologi innenfor olje- og gassvirksomheten. En analyse av petroleumsporteføljen i perioden 2018–2021 viser at mer enn 65 prosent av porteføljen består av prosjekter som har økt energieffektivitet og/eller lavutslippsløsninger som prioriterte mål. Forskningsrådets bevilgninger utløser store midler fra forskningsaktører og privat næringsliv og bidrar til å øke forskningsinnsatsen og næringsrelevansen for prosjektporteføljen.

Boks 3.10 Utredet reduksjonspotensial for petroleumssektoren i 2030

I rapporten Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 har Miljødirektoratet i samarbeid med blant annet Sokkeldirektoratet oppdatert kunnskapsgrunnlaget om utslippsreduksjonspotensial, barrierer og mulige virkemidler i alle sektorer, inklusive petroleumssektoren. Tallgrunnlaget for petroleum bygger på selskapenes rapportering til Sokkeldirektoratet høsten 2023. Omfang og en betydelig del av tallgrunnlaget i dette kapittelet er dermed det samme som ligger til grunn for Miljødirektoratets rapport, men figur 3.38 i dette kapittelet er oppdatert med ny informasjon bl.a. knyttet til realisering av kraft fra land-prosjekter. I år er tiltaksanalysen utvidet til 2035.

Kraft fra land blir av bransjen vurdert som den rimeligste og teknisk beste løsningen for utslippsreduksjoner. Miljødirektoratet trekker også frem andre mulige tiltak for petroleumssektoren. Alternative løsninger kan være gasskraftverk med karbonfangst og lagring (CCS), kraft fra lokal havvind, kraft fra større havvindparker, energieffektivisering, varmekraftverk og kompakte karbonfangstanlegg. Noen er mindre i omfang og gir små utslippsreduksjoner. Høye kostnader blir trukket frem som en barriere for flere av disse tiltakene.

¹ Utslippsprognose (NB2024) og utslippsreduserende tiltak utredet i Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024.

I 2021 la regjeringen frem en tilleggsmelding til energimeldingen, Meld. St. 11 (2021–2022). Politikken som ble lagt fram i tilleggsmeldingen, er videre lagt til grunn for Prop. 97 S (2022–2023) om store utbyggingssaker og status for olje- og gassvirksomheten.

Her går det frem at regjeringens politikk skal støtte aktivt opp under et grønt skifte der utslippene fra sokkelen skal ned og man bygger på kompetansen fra olje- og gassindustrien også innenfor nye næringsområder. Regjeringen ønsker et stabilt aktivitetsnivå på norsk kontinentalsokkel for olje- og gassvirksomhet, med økt innslag av næringer knyttet til karbonfangst og -lagring, hydrogen, havvind, havbruk og utvinning av havbunnsmineraler. Det skal legges til rette for at norsk kontinentalsokkel skal forbli en stabil og langsiktig leverandør av olje og gass til Europa i en svært krevende tid.

For å styrke arbeidet med klimarisiko i sektoren har Energidepartementet oppdatert veilederen (PUD-/PAD-veilederen) til selskapenes arbeid med nye utbyggingsprosjekter. Det er presisert at rettighetshaverne i sin usikkerhetsanalyse knyttet til utbyggingsplaner også skal inkludere en kvalitativ stresstesting mot finansiell klimarisiko ved at utbyggingens balansepris sammenlignes med ulike scenarier for olje og gassprisbaner som er forenlige med målene i Parisavtalen, herunder 1,5-gradersmålet.

Departementet gjør konkrete beregninger og vurderinger av forbrenningsutslipp som del av behandlingen av utbyggingsplaner, jf. Meld. St. 11 (2021–2022) og Prop. 97 S (2022–2023). Departementet har videre sendt på høring et forslag om at rettighetshaverne for fremtidige utbyggingsplaner også skal konsekvensutrede globale forbrenningsutslipp av eventuell olje og gass utvunnet fra en utbygging samt eventuelle effekter av slike forbrenningsutslipp på miljøet i Norge.

3.3.6 Skog- og arealbruk

Dette kapittelet handler om opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren og om regjeringens ambisjoner for å øke opptaket og minske utslippet.

Rammer for arbeidet – unngå, flytte og forbedre (UFF)

Bærekraftig utvikling er ikke mulig uten at forbruksmønstre blir ført tilbake til et nivå som ligger innenfor planetens tålegrenser. Regjeringen vektlegger grønn omstilling. Rammeverket «unngå, flytte, forbedre» (UFF) er omtalt i kapittel 3.3.1, og angir en nyttig prioriteringsrekkefølge også i arealpolitikken. Formålet med rammeverket er å bidra til utvikling av politikk som reduserer unødvendig ressursbruk, sørger for valg av mer effektive løsninger og forbedrer eksisterende løsninger. Innenfor skog- og arealbrukssektoren er det særlig nedbygging og andre arealbruksendringer som leder til utslipp. Figur 3.39 gir et eksempel på hvordan modellen kan anvendes på slike utslipp.

Figur 3.39 Illustrasjon av hvordan unngå, flytte, forbedre-rammeverket kan brukes i skog- og arealbrukssektoren

Det beste tiltaket for å begrense utslipp fra utbygging er å unngå utbyggingen. Nedbygging av natur får ofte en dobbelt negativ konsekvens for klimaet, fordi det blir både økt utslipp og redusert fremtidig opptak når naturlige karbonlagre fjernes eller forringes.

Der utbygging er nødvendig, bør det så langt det er mulig unngås å bygge ned de mest karbonrike arealene. Isteden bør utbyggingen flyttes til mindre karbonrike områder. Det må også tas hensyn til regjeringens målsetning for å bidra til naturavtalens mål 1 «Norge vil arbeide for å redusere nedbyggingen av særlig viktige naturarealer innen 2030, og begrense netto tap av særlig viktige naturarealer til et minimum innen 2050. Målet skal oppnås gjennom en deltakende og helhetlig arealplanlegging, med utgangspunkt i lokalt selvstyre og respekt for urfolks rettigheter.». Aller helst bør utbygging skje på områder som allerede er bygd ut, såkalte grå arealer.

Hvis det ikke er mulig å flytte nedbyggingen, kan det settes inn tiltak for å gjøre nedbyggingen så skånsom som mulig eller for å restaurere andre områder med forringet natur.

Mål og ambisjoner i skog- og arealbrukssektoren

I klimaavtalen med EU er forpliktelsen for skog- og arealbrukssektoren at samlet utslipp i sektoren ikke skal være større enn samlet opptak i sektoren i sum for perioden 2021–2025 (den såkalte netto-null-forpliktelsen), se nærmere i kapittel 2.2.3. EU har vedtatt endringer i regelverket og satt nye mål for perioden 2026–2030.

3.3.6.1 Status for utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren

Sektoren skog og annen arealbruk (Land use, land-use change, and forestry – LULUCF) skiller seg fra de andre sektorene i klimagassregnskapet ettersom den omfatter både opptak og utslipp av klimagasser. Denne sektoren inkluderer arealkategoriene skog, dyrket mark, beite, vann og myr, bebygd areal og annen utmark. Det blir også beregnet opptak og utslipp fra endringer i bruken av arealene ved overgang mellom de ulike arealkategoriene. I tillegg blir lagring av karbon i produkter av tre (trelast, trebaserte panel og papir- og kartongprodukter) inkludert. Figur 3.40 viser hvordan utslipp og opptak fordeler seg på de ulike arealkategoriene i klimagassregnskapet fra 1990 til 2022.

Figur 3.40 Netto utslipp og opptak fra arealkategorier i sektoren «skog og annen arealbruk» fra 1990 til 2022 (regnereglene i klimakonvensjonen).

Historiske tall er hentet fra NIR2024.

Kilder: NIBIO og Miljødirektoratet.

Fra 1990 til 2010 økte både opptaket og utslippet av klimagasser i sektoren, mens det samlede nettoopptaket gikk ned fra 2011 frem mot 2022. Totalt var nettoopptaket i sektoren på 13,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 slik det blir rapportert i regnskapet under klimakonvensjonen. Dette tilsvarer 28 prosent av de samlede norske utslippene av klimagasser. Skog står for størstedelen av karbonopptaket i sektoren. I 2022 var nettoopptaket i skog rapportert til å være på 17,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter mot 14,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 1990. I tillegg hadde karbon i treprodukter og beite et lite rapportert opptak i 2022. Det høye nettoopptaket er blant annet et resultat av at det ble plantet mye skog i Norge i etterkrigstiden. Nedgangen i opptaket siden 2010 kommer av økt hogst, mer eldre skog som ikke vokser like raskt lenger, og lavere investeringer i skog de siste tiårene. Utslippene fra andre arealkategorier har økt svakt siden 1990. Avskoging, altså omdisponering av skog til andre arealbrukskategorier, som til utbygging, jordbruk og andre formål, sto for et utslipp på 2,5 millioner tonn i 2022, mot 2,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 1990. Ny fremskriving fra Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) indikerer at Norge ligger an til å få bokført et årlig nettoutslipp – det vil si et gap til netto-null-forpliktelsen – på rundt 7,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra skog og annen arealbruk i perioden 2021–2025, det vil si til sammen rundt 36,4 millioner tonn for femårsperioden. Får Norge benytte kompensasjonsmekanismen i EU-regelverket, kan dette utslippsgapet for skog- og arealbrukssektoren bli redusert til 3,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter per år, noe som utgjør totalt rundt 18,6 millioner tonn for femårsperioden. Se kapittel 2.2.3 for omtale av kompenasjonsmekanismen i EU-regelverket. Fremskrivingene er svært usikre og vil endre seg. Hvis Norge beslutter å delta i det oppdaterte regelverket, og dersom mål og budsjetter for Norge blir fastsatt etter samme metode som for EU-landene, indikerer svært usikre beregninger for perioden 2026–2030 et samlet underskudd på 1,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for Norge. Dette forutsetter at EU sitt mål på 310 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i netto opptak i 2030 samlet for EU, ikke endres som følge av EFTA-landenes deltakelse. Dersom Norge får tilgang til kompensasjonsmekanismen i andre periode, kan underskuddet reduseres til null.

Det årlige nettoopptaket i skog har vist en nedadgående trend siden 2010. Det er forventet at nedgangen i nettoopptaket i skog vil fortsette de to neste tiårene uten nye tiltak. Etter hvert vil nettoopptaket flate ut, før det igjen vil øke. Klimatiltak i skog, som skogplanteforedling, tettere planting etter hogst og gjødsling, som ble iverksatt fra 2016, bidrar til å øke det fremtidige opptaket. Høyere skogkulturaktivitet for å øke opptaket i forvaltet skog, vil kunne føre til at den fallende trenden i CO₂-opptaket snur raskere og øker til et høyere nivå på lang sikt. Miljødirektoratet har i rapporten Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 samlet eksisterende og aktuelle tiltak for økt opptak i skog. De fleste av disse tiltakene er antatt å ha effekt først etter 2030.

I fremskrivingene er det lagt til grunn et stabilt nivå på årlige utslipp fra avskoging på cirka 3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter frem mot 2030. Avskoging er omdisponering av skog til andre arealbrukskategorier, som til utbygd areal (veier, bebyggelse mv.), jordbruksareal og andre formål. Rapporten Tiltaksanalyse for skog- og arealbrukssektoren (LULUCF), Hvordan Norge kan redusere utslipp av klimagasser fra arealbruksendringer innen 2030 (april 2023) er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for regjeringens politikk for å redusere utslipp.

3.3.6.2 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp fra nedbygging av areal

Utslipp fra endringer i arealbruken kan reduseres ved at man minsker nedbyggingen, blant annet ved å bygge mer arealeffektivt, ved å plassere ny utbygging på mindre karbonrike områder (helst allerede utbygde områder) og ved å bruke mer skånsomme metoder når man bygger ut. I det følgende gjør vi rede for regjeringens arbeid med politikk og virkemidler for å redusere utslipp fra nedbygging. Det er ikke mulig å tallfeste klimaeffekten av dette arbeidet.

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven

Over 80 prosent av arealene i Norge er det kommunene som forvalter gjennom plan- og bygningsloven. Kommunene vurderer ulike hensyn for arealbruk i sin kommune, men planene skal ivareta viktige regionale og nasjonale hensyn. Det kommunale selvstyret gir rom for å skreddersy løsninger for hvert enkelt lokalsamfunn. Kommunene spiller en viktig rolle i klimaarbeidet, og regjeringen vil bidra til at kommunene, som den viktigste myndigheten for arealforvaltning, settes i stand til å kutte utslipp gjennom sin areal- og samfunnsplanlegging. Regjeringen vil videreutvikle kommunenes verktøykasse i natur- og klimaarbeidet.

Plan- og bygningsloven gir rammeverket for prosessene og slår fast en del viktige hensyn planmyndigheten skal ta i planene, blant annet klimahensyn. Staten gir mer detaljerte føringer gjennom statlige planretningslinjer. Både de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning har blitt evaluert. Med bakgrunn i dette la regjeringen i mars 2024 ut på høring både forslag til nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet og forslag til nye statlige planretningslinjer for klima og energi. Regjeringen har blant annet foreslått tydeligere retningslinjer for mer arealeffektiv utbygging og nye retningslinjer for å unngå nedbygging av karbonrike arealer så langt det er mulig. Regjeringen vurderer nå høringsinnspillene.

Regjeringen la i juni 2023 frem Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Disse gjelder til 2027. Her formidler regjeringen det vi prioriterer høyt og forventer at kommunene skal ivareta i sin planlegging etter plan- og bygningsloven. Regjeringen forventer at omdisponering og nedbygging av karbonrike arealer, inkludert myr, tidevannssumper og andre typer våtmark og skog unngås så langt som mulig i kommunale og regionale planer, slik at arealenes evne til karbonlagring opprettholdes. Dette er sterkere signaler om å unngå nedbygging av karbonrike arealer enn i tidligere nasjonale forventninger.

Sammen utgjør disse dokumentene sentrale føringer fra regjeringen til kommunene om hvordan de skal ivareta hensynet til klima samtidig som de ivaretar andre viktige lokale, regionale og nasjonale hensyn. Forslagene til statlige planretningslinjer er et viktig grep fra regjeringen for å redusere nedbygging.

Miljødirektoratet veileder kommuner i hvordan de kan ta hensyn til skog og andre grønne arealer i arealplanleggingen. Dette er både for å redusere klimagassutslipp og for å ta vare på naturmangfold og andre miljøverdier. Miljødirektoratet har utviklet et verktøy som setter kommunene i stand til å estimere klimaeffekten av planlagte endringer i arealbruken. Miljødirektoratet har i en arbeidsgruppe sammen med andre direktorater og KS utarbeidet et veikart for arbeidsverktøy og veiledning om klimahensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven. Oppdragsdepartementene, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Samferdselsdepartementet, har våren 2024 i fellesskap etablert arbeidsgruppen som en fast enhet. Gruppen skal blant annet systematisere arbeidet med verktøy, datagrunnlag og veiledning primært knyttet til arealdelen i kommuneplanen, koordinere og gi råd om videreutvikling av eksisterende verktøy for beregninger av klimagassutslipp fra arealbruksendringer og transport, med særlig vekt på den kartbaserte kalkulatoren til Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) og arealdataverktøyet for nasjonal transportmodell (ADV).

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging sier at kommunene bør utarbeide et arealregnskap. I forslaget til nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet gis det en ny retningslinje om at det bør utarbeides arealregnskap som del av kunnskapsgrunnlaget i kommuneplanarbeidet. Arealregnskapet kan også brukes til å vise frem kvalitetene på arealene som vurderes, og bidra til økt forståelse av konsekvensene av arealendringer. Kommunene kan kartlegge og føre arealregnskap over områder som er spesielt rike på karbon, som myrområder og skog, for å vurdere alternative løsninger når det er snakk om omdisponering og nedbygging av særlig verdifulle arealer.

Kommunene Oslo, Trondheim og Stavanger er med i EUs samfunnsoppdrag for klimanøytrale og smarte byer under Horisont Europa, der målet er at byene skal bli klimanøytrale innen 2030. Kommunal- og distriktsdepartementet følger byenes arbeid, og arbeider sammen med Design og arkitektur Norge (DOGA) med å legge til rette for et norsk knutepunkt for innovasjon, kunnskapsutvikling og formidling fra samfunnsoppdraget. Knutepunktet skal koble de tre kommunene i samfunnsoppdraget med andre kommuner, virkemiddelaktører, næringsliv, KS og eventuelle relevante departementer. Formålet er å utvikle kunnskap om innsats for klimaomstilling og på sikt kunne spre læring til andre kommuner i Norge.

Utredning av forbud mot nedbygging av myr

Stortinget fattet i desember 2022 et anmodningsvedtak (vedtak 108) der den ba regjeringen om å legge frem et forslag om forbud mot nedbygging av myr. Miljødirektoratet la 1. desember 2023 frem et forslag til lov- og forskriftsendringer for et slikt forbud. Forslaget er nå til behandling i regjeringen.

Konsesjonsbehandling for energi- og vassdragsanlegg

Regjeringen vil

fortsatt sørge for at hensynet til karbonrike arealer blir vektlagt i konsesjonsbehandling for energi- og vassdragsanlegg. Regjeringen vil videre gå gjennom praksis når det gjelder å vurdere klimagassutslipp fra arealbruksendringer, og vurdere om det eventuelt er behov for endringer
basert på den reviderte «Håndbok M-1941 Konsekvensutredninger for klima og miljø», gå gjennom kravene til konsekvensutredning for energianlegg med sikte på å ha tydelige krav til utredning av klimagassutslipp fra arealbruksendringer. Regjeringen vil videre vurdere om foreslåtte utregningsverktøy for klimagassutslipp bør tilpasses energianlegg, slik som anlegg for vindkraft, vannkraft, solkraft og kraftledninger.

Vind- og solkraftverk, kraftledninger og andre kraftoverføringsanlegg kan bygges hvis det er gitt konsesjon etter energiloven. Vannkraftutbygging blir avgjort etter vassdragslovgivningen. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er konsesjonsmyndighet. For vindkraft er det i tillegg vedtatt nytt krav om reguleringsplan (områderegulering) etter plan- og bygningsloven før konsesjon kan avgjøres.

Ved konsesjonsbehandling av energi- og vassdragsanlegg (vindkraft på land, vannkraft og nett) skal det legges vekt på at arealbruken ikke skal være større enn nødvendig for å realisere tiltaket. I tillegg skal det tas hensyn til karbonrike arealer i behandlingen.

Alle tiltak som blir behandlet i samsvar med energi- og vassdragslovgivningen, må konsekvensutredes. Spesifikke utredningskrav for det konkrete prosjektet blir fastsatt i et konsekvensutredningsprogram som søkeren må følge. Miljødirektoratet har revidert Håndbok M-1941 Konsekvensutredninger for klima og miljø. Her blir det stilt reviderte krav til konsekvensutredninger, utredningsprogrammer og metodikk knyttet til klimagassutslipp. Energimyndighetene vil, basert på håndboken, gå gjennom kravene til konsekvensutredninger for energianlegg med sikte på å ha tydelige krav til utredning av klimagassutslipp fra arealbruksendringer.

Håndboken fra Miljødirektoratet (M-1941) vil inneholde et utregningsverktøy for klimagassutslipp. Energimyndighetene vil vurdere om utregningsverktøyet bør tilpasses energianlegg, under dette vindkraft, vannkraft, solkraft og kraftledninger.

Energimyndighetene vil fortsette å sørge for at hensynet til karbonrike arealer vektlegges i konsesjonsbehandling for energi- og vassdragsanlegg. Energimyndighetene vil gjennomgå hvordan dette blir gjort i praksis når det gjelder klimagassutslipp fra arealbruksendringer, og vurdere om det er behov for endringer.

Landbruksveier og landbruksbygg

Regjeringen vil

sørge for kompetanseheving og veiledning om klimahensyn til relevante aktører ved planlegging av infrastruktur i landbruket
vurdere hvordan det kan stilles tydeligere krav til vurdering av klimakonsekvenser for skogsbilveier under fem kilometer

Regjeringen varslet i Klimastatus og -plan for 2024 at den i sammenheng med de årlige jordbruksoppgjørene og som oppfølging av intensjonsavtalen med jordbruket vil vurdere innretningen av støtteordningene i landbruket for å gi insentiver til å redusere utslipp fra nedbygging (landbruksveier og -bygninger), noe som enn så lenge ikke er fulgt opp.

Utvikling av naturregnskap

Regjeringen varslet i Hurdalsplattformen at den vil utvikle gode metoder for hvordan man fører naturregnskap og har satt i gang arbeidet med å utvikle et nasjonalt naturregnskap i tråd med FNs system for naturregnskap. Naturregnskapet vil vise hvor mye natur vi har (areal), naturens tilstand og hvilke økosystemtjenester den leverer, i tillegg til hvordan disse endrer seg over tid. En av disse økosystemtjenestene er opptak og lagring av karbon i de ulike økosystemene. Med naturregnskapet kan vi følge utviklingen i hvordan naturen påvirkes av menneskelig aktivitet på veien til lavutslippssamfunnet, og hva nedbygging koster samfunnet i tap av natur og økosystemtjenester. Dette gjør det blant annet mulig å se klima og natur i sammenheng på en mer systematisk måte. Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå jobber i samarbeid med relevante fagmiljøer for at et regnskap for utbredelse av økosystemer, et tilstandsregnskap og et biofysisk regnskap over økosystemtjenester skal være klart i 2026. I tillegg pågår det arbeid med kommunale og regionale areal- og naturregnskap. For nærmere omtale av arbeidet med naturregnskap se Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur.

3.3.6.3 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp fra annen arealbruk

Statlig bygge- og eiendomsforvaltning

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet følger opp ambisjonene og tiltakene i strategien Ei berekraftig, kostnadseffektiv og samordna bygg- og eigedomsforvaltning, som ble presentert for Stortinget i statsbudsjettet for 2022. En av ambisjonene er at statlige bygg og eiendommer skal ha lave klimagassutslipp. Det er blant annet bestemt

at byggeprosjekter i statlig sivil sektor som hovedregel skal gjennomføres med minimum passivhusstandard
at det skal etableres lokal fornybar energiproduksjon som del av byggeprosjektene når det er lønnsomt gjennom investeringens levetid
at oppdragsdepartementet skal vurdere klimarisiko og eventuelle klimatilpassingstiltak i arbeidet med nye byggeprosjekter
at staten skal gå foran og velge energieffektive løsninger i egen bygningsmasse

Relevante tiltak er ellers

at staten skal etablere en felles metodikk for å måle den samlede klima- og miljøpåvirkningen fra bygg- og eiendomsvirksomhet i statlig sivil sektor
at staten skal være en pådriver for sirkulær økonomi og i hovedsak dekke lokalbehovene i eksisterende bygninger
at lokalisering av statlige virksomheter skal støtte en bærekraftig lokal utvikling
at staten gjennom egen bygg- og eiendomsvirksomhet i sivil sektor skal bidra til en bærekraftig utvikling av næringen

I byggeprosjekter i statlig sivil sektor gir Statsbygg råd til oppdragsdepartementet om klima- og miljøvennlige løsninger. I eiendomsforvaltningen er verdibevarende vedlikehold et viktig prinsipp, for å opprettholde gode lokaler i bygningene og bruke lokalene så lenge som mulig.

Statlige samferdselsprosjekter

Regjeringen legger også til rette for mindre bilavhengighet, et bedre kollektivtilbud, fortetting og mer sykkel og gange, særlig gjennom byvekstavtalene. En mer samordnet areal- og transportplanlegging vil redusere arealbruken knyttet til transport. Regjeringen vil så langt som mulig unngå å planlegge samferdselsprosjekter gjennom områder med klima- og miljøverdier av nasjonal eller vesentlig regional interesse. For første gang viser planen en oversikt over arealbeslaget som følger prosjektene. Den viser både et anslag for nedbyggingen av spesielt verdifull natur og anslag for nedbyggingen av henholdsvis skog, myr, ferskvann og dyrket mark.

Restaurering av myr og annen våtmark

Regjeringen vil

fortsette å restaurere myr og annen våtmark

For 2025 foreslår regjeringen å øke det samlede budsjettet til naturrestaurering med 30 millioner kroner fordelt på 8,8 millioner kroner på post 1420/31 for restaureringstiltak i statlig regi, 20 millioner kroner på post 1420/80 for tilskudd til restaureringstiltak og 1,2 millioner kroner på post 1420/01 for å håndtere den økte saksmengden i Miljødirektoratet. Den samlede bevilgningen til restaurering av myr og annen våtmark er for 2025 fordelt på de samme budsjettpostene som nevnt over. Det er på nåværende tidspunkt ikke mulig å angi nøyaktig hvor mye som vil gå til restaurering av myr og annen våtmark, og hvor mye som vil gå til restaurering av andre typer natur, men vi antar at aktiviteten vil holde seg på omtrent samme nivå som i 2023, da det gikk 29,5 millioner kroner til myrrestaurering og 5,5 millioner kroner til restaurering av annen våtmark. Miljødirektoratet leder arbeidet etter en oppdatert plan for perioden 2021–2025. Mer erfaring gjør at man får en stadig mer kostnadseffektiv restaurering. Restaureringen skjer blant annet i samarbeid med Statskog på deres arealer. Flere kommuner er også involverte. I tillegg foreslår regjeringen at det settes av midler til naturrestaurering i 2025 i form av søkbare tilskudd til kommuner som har laget naturmangfoldplan. Her kan det bli vurdert krav om en viss andel egenfinansiering. Naturrestaurering bidrar til å redusere presset på naturen og til å opprettholde økosystemtjenester. I ny handlingsplan for naturmangfold fastsetter regjeringen følgende målsetting knyttet til restaurering «Innen 2030 er omfanget av forringede og ødelagte arealer i Norge klargjort, innsatsen på naturrestaurering økt og naturrestaurering gjennomføres der man oppnår størst nytte for samfunnet.»

Omdisponering av skog til beite

Regjeringen har satt i gang et arbeid med å vurdere om det bør gjøres endringer i reglene som gjelder ved omdisponering av skogarealer til beite. Formålet er å sikre at omdisponering av skogarealer er basert på reelle behov for beiteareal.

Utredning av virkemidler for å hindre nye torvuttak

Stortinget har fattet anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge frem et forslag til forbud mot nye torvuttak i løpet av 2024. Miljødirektoratet har fått i oppdrag å utrede et slikt forbud, med frist 1. oktober 2024. I mellomtiden blir det ansett som en nasjonal og vesentlig regional interesse å forhindre at nye myrområder utnyttes til torvuttak. Nye arealplaner som bryter med denne føringen, kan gi grunnlag for statlig innsigelse (presisert i rundskriv T-2/16). Regjeringen vil sette ned en arbeidsgruppe med mandat til å bidra til å utvikle torvreduserte og torvfrie produkter som dyrkingsmedier og jordforbedring. Arbeidsgruppen får som mandat å jobbe for at torv fases ut innen rimelig tid, og raskere til privatmarkedet enn i gartnernæringen. Arbeidsgruppen vurderer konsekvenser av alternative tidsfrister, både før og etter 2030.

3.3.6.4 Regjeringens arbeid for å øke opptaket i forvaltet skog

Regjeringen foreslår å videreføre bevilgningen til skog, klima og energitiltak over budsjettet til Landbruks- og matdepartementet. I jordbruksoppgjøret i år ble partene enige om å øke tilskuddene til skogforvaltning med 5 millioner kroner.

Fra 1. januar 2024 ble forskrift om bærekraftig skogbruk endret slik at skogeierens plikt til å forynge etter hogst blir tydeligere. Blant annet er det innført krav om godkjenning av forynging med andre treslag enn dem som utnytter vekstforholdene på stedet best. Videre vil bare bartrær bli regnet som tellende treslag etter lovens minstekrav til plantetetthet der det tidligere har stått barskog. Målet med endringene er å bidra til å styrke arbeidet med forynging etter hogst, slik at langsiktig skogproduksjon og CO₂-opptak øker. Endringene vil legge til rette for at skogforynging skjer med de treslagene som utnytter vekstforholdene på den enkelte lokaliteten best, samtidig som det er rom for et variert og mangfoldig skogbilde.

Tidspunktet for hogst påvirker skogens evne til å ta opp CO₂og lagre karbon over lang tid. Regjeringen vil vurdere å innføre et krav om minstealder for hogst på nivå med PEFC. Første del av prosjektet er sluttført med rapporten Årsaker til tidlig hogst: Spørreundersøkelser rettet mot skogeiere, virkeskjøpere og kommunal skogbruksmyndighet. Tømmerpris ble trukket fram som det viktigste motivet for hogst av yngre skog, etterfulgt av skoghelseproblemer. Treslagsskifte, pengebehov eller et godt tilbud fra virkeskjøper, virker å være mindre framtredende motiv. Andre del av prosjektet skal belyse årsaksforholdene mer inngående. Dette arbeidet er imidlertid forsinket, og resultatene vil først bli publisert våren 2025. Basert på resultatene av prosjektet er man i gang med å vurdere om det er behov for virkemidler for å fremme senere hogst med sikte på å styrke karbonopptaket i skogen.

Videre kan CO₂-opptaket i skog øke dersom skogarealet utvides. Det kan blant annet skje ved at det plantes skog på områder der det ikke er skog i dag, eller på arealer under gjengroing. Slik planting kan komme i konflikt med miljøverdier. Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har utarbeidet et forslag til innretning av en ordning for skogplanting på nye arealer som klimatiltak, med klare miljøkriterier.

Tiltak for å øke norsk foredling av tømmer kan bidra positivt til 2030-forpliktelsen i skog- og arealbrukssektoren. Å foredle en større del av hogstkvantumet innenlands vil bidra til en økning i lageret av karbon i treprodukter (Harvested Wood Products – HWP). Dette blir bokført som et CO₂-opptak mot forpliktelsen. Norge eksporterte i underkant av 4 millioner kubikkmeter tømmer i 2023. Eksporten har vært økende de siste årene, men trenden ser nå ut til å snu; i 2022 var volumet 4,3 millioner kubikkmeter. Det pågår flere forskningsprosjekter som har dette som tema og som blant annet vurderer potensialet for økt opptak. Regjeringen vil følge opp dette gjennom veikart for grønt industriløft.

3.3.6.5 Regjeringens arbeid for å øke karbonlager i matjord

Det er potensial for å øke karbonlagringen også i matjord. En viktig oppgave er å redusere nedbygging av jord. Jordvernmålet, vedtatt i 2023, er å redusere omdisponeringen til under 2 000 dekar årlig og å nå dette målet innen 2030. Målet er også å bremse tapet av karbon fra den jorden som til enhver tid er i drift. I tråd med proposisjon 200 S (2020–2021) Jordbruksoppgjøret 2021, er jord og jordhelse inkludert i Nasjonalt miljøprogram 2023 – 2026 som eget miljøtema med tilhørende mål.

3.3.6.6 Konsekvenser av tiltak for endret arealbruk og økt CO₂-opptak i skog

Redusert nedbygging av skog, myr, jordbruksarealer og andre områder med mye karbon er bra for klima, naturmangfold, skogbruk, jordbruk og mattrygghet, men vil innebære en avgrensning av bruken av areal. Fortetting og ombruk av allerede utbygd areal gir synergier som redusert transportbehov og dermed reduserte utslipp fra transport. Ved å bygge nær eksisterende bebyggelse med gangavstand til barnehage, skole, butikk og andre steder folk bruker i hverdagen, kan man skape gode bostedsområder og nærmiljøer, som har positive effekter for samfunnet. Fortetting og transformasjon i byer og tettsteder vil også redusere behovet for utbygging av, og økte kostnader knyttet til, infrastruktur, service og tjenester. Men det kan også føre til avgrensninger i tilgangen på areal for andre samfunnsformål, som blant annet nye næringsbygg, noe som kan gi økte kostnader for deler av næringslivet.

Arealendringer er den største trusselen mot naturmangfoldet. Klimatiltak som hindrer eller reduserer nedbygging og andre endringer i arealbruk, vil vanligvis være til fordel for naturen og naturmangfoldet og bidra til at Norge når målene og oppfyller forpliktelsene for natur og naturmangfold. Mange arter er avhengige av et større uavbrutt leveområde. Veier og bebyggelse kan skade ved å dele opp leveområdene deres. Kompakt utbygging fremfor spredt utbygging fører til mindre arealbruk og mindre skade på naturområdene.

Klimatiltak som går ut på å lokalisere ny utbygging til områder med lavere karboninnhold, kan være positive for naturmangfold, men ikke alltid. Det er fordi det ikke alltid er en direkte sammenheng mellom høyt karboninnhold og høy verdi for naturmangfold. Det kommer an på hvordan disse arealene har blitt brukt tidligere, og hvor påvirket naturmangfoldet er fra før med skogbruk eller annen virksomhet. Et unntak er myrområder, tidevannseng, tidevannssump og andre våtmarker som generelt sett både er store karbonlager og viktige for naturmangfoldet og klimatilpasningen.

Å bevare eller restaurere myr er positivt for naturmangfold og hjelper til i klimatilpasningen ved å dempe flom og øke vannreguleringen samtidig som det gir økosystemtjenester som vannrensing.

Tiltak for å øke karbonopptaket i skog kan ofte gi økt verdiskaping i skognæringen som en positiv tilleggseffekt. Dette vil gjelde både primærproduksjonen og industri. Samtidig kan flere av de disse tiltakene påvirke naturmangfoldet og andre miljøverdier negativt. Tiltakene innrettes slik at miljøkonsekvensene skal bli minst mulig.

3.3.7 Fluorholdige gasser og utslipp av klimagasser fra oppvarming og andre kilder

Dette kapittelet handler om utslipp fra produkter med fluorholdige gasser (f-gasser) og utslipp av klimagasser fra oppvarming og andre kilder som ikke er nevnt tidligere i kapittel 3.

For f-gasser og utslipp av klimagasser fra oppvarming og andre kilder planlegger regjeringen for å:

øke det generelle nivået på avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen til 1 405 for utslipp under innsatsfordelingen i tråd med en opptrapping til 2 400 2025-kroner per tonn CO₂ i 2030. Dette vil virke inn på utslippene fra oppvarming av bygg og på alle utslipp fra bruk og behandling av f-gasser
forby fossil gass til oppvarming av bygg under oppføring med sikte på ikraftsettelse i 2025
innføre forbud mot bruk av fossil gass til permanent oppvarming, med sikte på innføring fra 2028. Eventuelle unntak skal vurderes

3.3.7.1 Status for utslipp av f-gasser, klimagasser fra oppvarming og andre kilder

Utslipp fra produkter med fluorholdige gasser (f-gasser) og utslipp av klimagasser fra oppvarming og andre kilder som ikke er nevnt tidligere i kapittel 3, utgjorde 2,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023. Det er cirka 6 prosent av de totale utslippene i 2023, eller cirka 11,5 prosent av utslippene under innsatsfordelingen (se figur 3.41). Utslippene avtok med 2,8 prosent fra 2022 til 2023, og framskrivingene viser at det er ventet en reduksjon på anslagsvis 25 prosent frem mot 2030 (se figur 3.42). Detaljerte utslippstall for 2023 vil ikke være tilgjengelige før Statistisk sentralbyrå legger frem endelige utslippstall i november 2024.

Andre utslipp i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.41 Andre utslipp i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Kilder: Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Andre utslipp – historiske utslipp og framskriving (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.42 Andre utslipp – historiske utslipp og framskriving (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

De foreløpige utslippstallene inneholder ikke informasjon på dette detaljnivået, og utslippstallene for 2030 er derfor estimert for enkelte av kildene.

Kilder: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Produkter med f-gasser

Fluorholdige gasser (f-gasser) skiller seg fra andre klimagasser ved at de er produkter eller forurensninger fra industriprosesser og ikke finnes naturlig i atmosfæren. Disse gassene inkluderer hydrofluorkarbon (HFK), perfluorkarbon (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆). Mange av dem er sterke klimagasser, med høyt globalt oppvarmingspotensial (GWP). SF₆ har for eksempel en GWP-faktor på 23 500 over en tidsperiode på 100 år. Det betyr at SF₆ forårsaker 23 500 ganger så mye oppvarming som en tilsvarende mengde CO₂ sett i et 100-årsperspektiv.

HFK-gasser er industrielt fremstilte gasser som blir benyttet blant annet i kuldeanlegg, varmepumper og luftkondisjonering, og er den største kilden til utslipp av f-gasser i dag. Utslippene av HFK har økt betydelig fra 1990 siden de ble introdusert som erstatning for ozonreduserende gasser. Utslipp av PFK kommer fra aluminiumsindustrien og er kvotepliktige. SF₆ blir først og fremst brukt som isolasjonsmedium i høyspenningsbrytere og koblingsanlegg i strømforsyningsnettet. Utslipp av PFK og SF₆ har hatt en stor reduksjon siden 1990. Figur 3.43 viser utviklingen i utslipp av de ulike f-gassene fra 1990.

Historisk utslipp av de ulike f-gassene (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Figur 3.43 Historisk utslipp av de ulike f-gassene (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Oppvarming

Energien til oppvarming i Norge er i stor grad basert på elektrisitet fra fornybare energikilder som vannkraft og vindkraft og har derfor lave utslipp. Utslippene var på omkring 0,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2023. Utslipp fra oppvarming i andre næringer og boliger er i hovedsak CO₂ fra forbrenning av fyringsolje og gass. Utslippene fra denne kilden er redusert med nesten 80 prosent siden 1990. Utslippene gikk ned rundt 5,6 prosent fra 2022 til 2023, ifølge foreløpige utslippstall fra SSB. Utslippene fra bruken av mineralolje til oppvarming i næringer og husholdninger var i 2022 redusert med 96 prosent sammenlignet med 1990. Forbudet mot å bruke mineralolje til oppvarming av bygg, som ble innført i 2020, innebærer at oppvarming av bygg i svært liten grad vil ha utslipp fra bruk av mineralolje. Det vil likevel fortsatt være utslipp fra bruken av gass og fra metanutslipp fra vedfyring. I 2030 er utslippene fra oppvarming av bygg anslått til 0,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Fra 1. januar 2025 utvides forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger til også å omfatte driftsbygninger i landbruket og sykehusbygninger med døgnkontinuerlig pasientbehandling.

Miljødirektoratet har i 2024 fått i oppdrag å utrede å utvide dagens forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming til også å omfatte fossil gass med en særlig vurdering av konsekvensene for sikkerhet, beredskap og selvforsyning. Oppdraget har frist i desember 2024. Dette er et skritt mot å fase ut all bruk av fossile brensler til oppvarming av bygninger. Regjeringen tar sikte på å utvide oljefyrforbudet til også å omfatte fossil gass fra og med 2028.

Metan fra avfallsdeponier

Metanutslippene fra avfallsfyllinger stod for 3,5 prosent av utslippene under innsatsfordelingen i 2022. Disse utslippene er redusert med 62 prosent siden 1990 på grunn av forbud mot å deponere våtorganisk avfall fra 2002 (utvidet til alt nedbrytbart avfall i 2009) og oppsamling av gass fra eldre fyllinger. Utslippene er ventet å gå videre ned mot 2030.

Andre kilder

Kilder som løsemidler, avløp og avløpsrensing, kompostering og biogassanlegg og bensin- og gassdistribusjon stod for de resterende 2,2 prosentene av utslippene under innsatsfordelingen i 2022. Utslippene fra avløp, primært lystgass, har blitt redusert siden 1990 til tross for en stor økning i folketallet. Kompostering og biogassanlegg øker også, men er fortsatt en liten kilde til metanutslipp.

Boks 3.11 Utredet reduksjonspotensial for oppvarming, fluorholdige gasser og andre kilder i perioden 2024–2035

I Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024¹, som Miljødirektoratet publiserte i april 2024, ble det utredet seks ulike tiltak som bidrar til utslippsreduksjoner for oppvarming, fluorholdige gasser og andre kilder. Utslippsreduksjonspotensialet fra tiltakene i disse kildene er på 3,7 millioner tonn i perioden 2024–2035. Reduksjonspotensialet fordeler seg med om lag 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra økte uttak av metan fra avfallsdeponi, 0,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra økt utsortering av tekstiler, 2,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra tiltak innenfor oppvarming og 0,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra økt innsamling og destruksjon av brukt HFK. Tiltakene tar utgangspunkt i utslippsframskrivingen fra nasjonalbudsjettet for 2023. Unntaket er tiltak for å fase ut bruk av fossil gass til oppvarming av bygninger. Her er referansebanen justert opp sammenlignet med NB23-fremskrivingen.

Tiltaksanalysen viser hva som skal til for at tiltakene blir gjennomført. En god forståelse av hva som hindrer aktørene i å gjennomføre et tiltak (barrierer), er nødvendig for si noe om hvilket virkemiddel som kan være egnet. Det trengs grundige utredninger av alternativene før det blir tatt endelig stilling til valget av virkemiddel. De fleste av tiltakene har mer enn én barriere som må bygges ned for at tiltaket skal realiseres. Derfor vil sjelden ett virkemiddel være tilstrekkelig.

¹ Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 – miljodirektoratet.no

Det er ikke inkludert noen indikatorer for f-gasser, oppvarming og andre kilder, ettersom det foreløpig ikke er utviklet noen relevante indikatorer. Det vil kontinuerlig bli vurdert om indikatorer for disse områdene også kan inkluderes.

3.3.7.2 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp av f-gasser, klimagasser fra oppvarming og andre kilder

Klimaavgiftene er det viktigste virkemidlet for å redusere utslippene. Alle utslipp under innsatsfordelingen av f-gasser og alle utslipp fra oppvarming er ilagt den generelle satsen i avgiftene på utslipp under innsatsfordelingen.

I 2024 har EU vedtatt en revidert forordning for f-gasser. Den reviderte f-gassforordningen definerer en rekke nye krav til bedrifter og personer som har ansvar for produkter og anlegg som inneholder f-gasser, og disse kravene skal bidra til å forebygge og begrense bruk og utslipp av f-gasser. Nå er Norge i prosess med å innlemme denne forordningen i EØS-avtalen med nødvendige tilpasninger. Samtidig går Miljødirektoratet gjennom eksisterende regelverk i Norge og vurderer behov for forsterkede virkemidler og øvrige endringer i sammenheng med de nye kravene fra den reviderte f-gassforordningen. Miljødirektoratet gjennomfører også tilsynsaksjoner rettet mot etterlevelse av regelverket.

Miljødirektoratet har levert et oppdatert kunnskapsgrunnlag om barrierer og potensial for utslippskutt i bygge- og anleggsvirksomhet. Utfasing av fossil gass til midlertidig byggvarme og byggtørk og utfasing av fossil gass til oppvarming er tiltak som blir trukket frem i rapporten. Et forslag til forbud mot bruk av fossil gass til byggvarme har vært utredet og vært på høring sommeren 2024. Videre utreder Miljødirektoratet å utvide oljefyrforbudet til også å omfatte fossil gass fra 2028.

Det arbeides stadig med å øke materialgjenvinningen av avfall. 1. januar 2023 ble nye utsorteringskrav for plastavfall og biologisk avfall gjeldende, og i mai 2024 vedtok Klima- og miljødepartementet en forskrift om utsortering og separat innsamling av flere andre avfallstyper, tekstilavfall, glass- og metallemballasje og papp og papir. Det betyr at en mindre andel av disse avfallstypene blir forbrent sammen med restavfallet, som i sin tur vil redusere klimagassutslipp. Den totale miljø- og klimanytten ved økt utsortering, forberedelse til ombruk og materialgjenvinning har ikke blitt beregnet, men basert på tidligere vurderinger vil det medføre mindre behov for uttak av nye råstoff, med tilhørende positive effekter på miljøet, og en reduksjon i klimagassutslipp i Norge og andre land. For tekstilavfall, er de beregnede utslippsreduksjonene fra forbrenning i Norge på om lag 160 000 tonn CO₂-ekvivalenter samlet over perioden 2025–2035. Karbonfangst og -lagring (CCS) på forbrenningsanleggene vil imidlertid delvis omfatte disse utslippene. Når CCS tas hensyn til, blir den totale beregnede effekten 113 500 tonn CO₂-ekvivalentersamlet over tiårsperioden. Utsortering av avfallstypene vil innebære merkostnader. Estimatene til Miljødirektoratet viser at det fører til en årlig merkostnad på 4 825 kroner/tonn plastavfall for husholdningene og 7 194 kroner/tonn plastavfall for næringsvirksomhetene som genererer husholdningslignende avfall. Det er store variasjoner i kostnadene avhengig av hvilken løsning som blir valgt for innsamling av tekstilene. Spennet i den årlige merkostnaden tilknyttet kravet om separat innsamling av tekstiler er estimert til et sted mellom 20,7 millioner kroner i innsparing og 17 millioner kroner i kostnad.

3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser av regjeringens klimaplan

Dette delkapittelet omtaler økonomiske og administrative konsekvenser av klimapolitikk. Økonomiske og administrative konsekvenser av nye virkemidler vil bli vurdert i andre prosesser – i tråd med kravene i utredningsinstruksen.

Å oppfylle klimaforpliktelsene vil innebære en omstilling av norsk økonomi. Omstillingen vil kreve mye av myndighetene, næringslivet og husholdningene og kan by på utfordringer for ulike aktører. Det vil være omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn. Når vi som samfunn må avskrive kapital før levetidens utløp, flytte på arbeidskraften og velge bort noen produksjonsmetoder som tidligere har vært de mest produktive, så vil alternativene trolig være mindre produktive i alle fall på kort sikt. Samtidig kan overgangen på lang sikt gi nye muligheter for økonomisk utvikling. De virksomhetene som lykkes med å redusere utslipp, kan få fortrinn i en global lavutslippsøkonomi, mens bedrifter som ikke utvikler seg i en klimavennlig retning, risikerer å bli utkonkurrert.

Politikk og virkemidler som bidrar til denne omstillingen og fører til reduserte klimagassutslipp, vil ha kostnader og andre virkninger. Skal vi kunne oppfylle klimaforpliktelsene, er det nødvendig å iverksette forsterket politikk. Det er med andre ord ikke et spørsmål om klima- og omstillingspolitikken skal forsterkes og dermed føre til kostnader, men hvordan klimaforpliktelsene skal oppfylles, og med hvilke kostnader og virkninger. Dersom man av ulike årsaker ikke ønsker å ta kostnaden ved å gjennomføre én type klimatiltak, for eksempel i én sektor, vil utslippene enten måtte reduseres gjennom andre klimatiltak, for eksempel i andre sektorer, noe som også vil medføre en kostnad, eller så vil man måtte gjennomføre tiltaket senere.

Klimaplanen omtaler tiltak på inntekts- og utgiftssiden i statsbudsjettet som skal bidra til den videre omstillingen av norsk økonomi. Virkemidlene i planen får konsekvenser for offentlig sektor, bedrifter og husholdninger. Dette gjelder også virkemidler som ikke er inntekts- eller utgiftsposter på statsbudsjettet, for eksempel omsetningskrav for biodrivstoff eller andre krav og reguleringer.

En norsk økonomi som ikke omstiller seg til å oppfylle klimaforpliktelsene, kan måtte gjennomgå en bråere omstilling med mer inngripende tiltak på et senere tidspunkt. Dette kan føre til at omstillingskostnadene blir høyere. På den annen side kan teknologiutvikling og mer utviklede produksjonsprosesser bidra til at kostnadene ved omstillingen reduseres over tid. Virkemiddelbruken som blir omtalt i klimaplanen, skal bidra til at norsk økonomi kan omstille seg, og samtidig gjøre at vi oppfyller klimaforpliktelsene våre.

Svært mange aktiviteter fører til utslipp av klimagasser. Utslippene til én aktør kan være en negativ eksternalitet dersom det ikke tas hensyn til dem i markedsprisen (ved for eksempel for lave avgifter på utslippene). Med andre ord vil det si at konsekvensene for alle andre ikke blir hensyntatt i produksjonen og/eller salget av ulike produkter. I samfunnsøkonomisk litteratur er dette omtalt som en form for markedssvikt. Uten et offentlig inngrep vil ikke rasjonelle aktører ta hensyn til alle de samfunnsøkonomiske kostnadene ved produksjonen. Dette vil kunne føre til en høyere produksjon enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt, og videre føre til en overinvestering i ikke-klimavennlige løsninger – og en medfølgende underinvestering i klimavennlige løsninger.

Kvoteplikt og avgift setter en pris på utslipp og gjør at det blir mer kostbart å slippe ut klimagasser. Slike virkemidler er basert på prinsippet om at forurenseren skal betale. Utslippsprisen tvinger markedsaktørene til å ta hensyn til de negative konsekvensene for samfunnet ved utslipp. Økningen i utslippspriser gir aktørene insentiv til å redusere bruken av fossil energi og til å gjøre tiltak som koster mindre per utslippsenhet enn avgiftsatsen. På den måten gir utslippspriser sterkere insentiv til å redusere utslippene og sikrer at tiltakene blir gjennomført på kostnadseffektivt vis. Aktører som av ulike grunner fortsetter å benytte fossil energi, vil i en overgangsperiode oppleve økte kostnader. Hvordan klimagassutslippene blir priset er forklart nærmere i kapittel 3.3.1.1.

I tillegg til å sette en pris på klimagassutslipp gjennom kvote- og avgiftssystemene bidrar myndighetene med risikoavlastning og gir betydelige tilskudd til klimavennlige investeringer. Myndighetene bidrar til omstilling gjennom å støtte konkrete tiltak og teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, som reduserer kostnadene for omstilling i bedrifter og husholdninger. Samlet bidrar disse virkemidlene til å korrigere for markedssvikter og øke tempoet på omstillingen. Videre er også direkte regulering, standarder, informasjonstiltak, avtaler og støtte til utslippsreduserende tiltak viktige virkemidler for grønn omstilling. Noen av disse tiltakene medfører kostnader for ulike aktører.

Tabell 3.2 gir en oversikt over status, fremdrift og videre plan for virkemidlene i klimapolitikken.

Tabell 3.3 Status for virkemidler

Sektor	Type virkemiddel	Hva	Hvem/hva blir påvirket	Presentert i KSP 2024	Endringer siden KSP 2024	Presenteres i KSP 2025	Stadie i prosess for utvikling av virkemidler	Ansvarlig departement
Tverrsektoriell	Avgift	CO₂-avgift	Innsatsfordelingen	Avgift på 1 176 kr	Fortsette varslet opptrapping	Økning med 16 prosent til 1 405 kr, i tråd med lineær økning til 2 000 2020-kr	Foreslått av regjeringen	FIN
Tverrsektoriell	Avgift	Kvotesystemet	Deler av næringslivet som er innlemmet i kvotesystemet				Vedtatt	KLD
Transport	Avgift	Veibruksavgift	Veigående, fossile kjøretøy	Veibruksavgiften redusert med beløp tilsvarende 60 prosent av den økte satsen i CO₂-avgiften		Redusere veibruksavgiften på biodiesel til samme nivå som satsen på mineralolje. Satsen i veibruksavgiften på bensin reduseres med 0,5 kroner per liter sammenlignet med satsen i veibruksavgift på mineralolje. Satsen i veibruksavgiften på bensin, mineralolje, bioetanol og biodiesel reduseres med 0,1 kroner per liter.	Foreslått av regjeringen	FIN
Avfallsforbrenning	Avgift	CO₂-avgift	Avfallsforbrenning omfattet av utslipp under innsatsfordelingen	Satsen skal i 2025 trappes opp til generelt nivå for utslipp under innsatsfordelingen, og deretter lineært opp til 2000 2020-kr i 2030.		Holde CO₂-avgiften på avfallsforbrenning reelt uendret i 2025, avgiften trappes videre opp mot det generelle nivået for CO₂-avgift i 2026.	Foreslått av regjeringen	FIN
Maritim	Avgift	CO₂-avgift	Havgående fartøy i områder utenfor 250 nautiske mil utenfor grunnlinjen	Varslet at fritaket for fiske og fangst i fjerne farvann skal avvikles gradvis fra 2025 til 2028.		Oppheve fritaket for utslipp fra fiske og fangst i fjerne farvann gradvis fra 2025 til 2028, og innføre en redusert avgiftssats tilsvarende 25 prosent av den generelle satsen for utslipp under innsatsfordelingen i 2025.	Foreslått av regjeringen	FIN
Transport	Avgift	CO₂-avgift	Kvotepliktig sjøfart			Redusere satsen for innenriks kvotepliktig sjøfart fra 776 til 733 kroner per tonn CO₂ i 2025-budsjettet	Foreslått av regjeringen	FIN
Transport	Avgift	CO₂-avgift	Kvotepliktig sjøfart			Oppheve fritaket for utslipp fra utenriks skipsfart, og innføre en egen avgiftssats på 500 kr per tonn CO₂-ekvivalenter. Innføring forutsetter at avgiften ikke er i strid med statsstøtteregelverket.	Foreslått av regjeringen	FIN
Petroleum	Avgift	CO₂-avgift i tillegg til kvotepris	Petroleumssektoren	790 kr/tonn		814 kr/tonn (prisjustering)	Foreslått av regjeringen	FIN
Transport	Krav	Biodrivstoff	Omsetningskrav i veitrafikk	Økning fra 17 prosent til 19 prosent, delkrav videreføres på 12,5 prosent – økning til 33 i 2030		Økt opptrapping, samme 2030nivå	Foreslått av regjeringen	KLD
Transport	Støtte	Byvekstavtale	Veitrafikk, kollektiv, sykkel og gange		Lagt opp til forsterket satsing gjennom NTP		Vedtatt	SD
Transport	Krav	Biodrivstoff	Omsetningskrav ikke-veigående maskiner	Økning til 28 prosent i 2030		Økt opptrapping, samme 2030nivå	Foreslått av regjeringen	KLD
Transport	Krav	Biodrivstoff	Omsetningskrav sjøfart	Økning til 18 prosent i 2030		Økt opptrapping, samme 2030nivå	Foreslått av regjeringen	KLD
Transport	Krav	Biodrivstoff	Omsetningskrav luftfart	Trappe opp på samme nivå som opptrappingsplanene i EU fra RefuelEU Aviation		Trappe opp på samme nivå som opptrappingsplanene i EU fra RefuelEU Aviation	Foreslått av regjeringen	KLD
Transport	Krav	Biodrivstoff	Kontrollpunkt	Varslet faste kontrollpunkt for evalueringer av totalt drivstofforbruk			Foreslått av regjeringen	KLD
Transport	Støtte	Målrettede satsinger veitrafikk	Tunge nullutslippskjøretøy bompengebetaling		Besluttet i NTP	Åpner ikke for bompengebetaling for tunge nullutslippskjøretøy i en periode frem til 2030	Vedtatt	SD
Transport	Støtte	Målrettede satsinger veitrafikk	Tunge nullutslippskjøretøy lading		Lagt opp til å forsere utbedringer av eksisterende raste- og døgnhvileplasser og etabler nye for å tilrettelegge for lading i NTP. Prioritert 3,7 milliarder kroner		Vedtatt	SD
Transport	Krav	Målrettede satsinger veitrafikk	Langdistansebusser		Varslet utredning av eventuell plikt for offentlige myndigheter til å stille nullutslippskrav ved kjøp av tjenester med langdistansebusser (klasse 3) i NTP.	Plikt til å stille nullutslippskrav ved kjøp av tjenester med langdistansebusser	Vurderes av regjeringen	SD
Transport	Krav	Målrettede satsinger veitrafikk	Lastebiler			Krav til nullutslipp ved offentlig anskaffelse av lastebiler	Vurderes av regjeringen	SD
Transport	Virkemidler	Målrettede satsinger veitrafikk	Lastebiler (langtransport og lokal/regional transport) og varebiler			Effektivisering av vare- og lastebiltransporten (logistikkoptimalisering)	Vurderes av regjeringen	SD, KLD
Transport	Støtte	Målrettede satsinger veitrafikk	Store nullutslippskjøretøy		Varslet vurdering av redusert takst på ferjer for tunge nullutslippskjøretøy (varslet i NTP)	Reduserte takster på ferje for tunge nullutslippskjøretøy	Vurderes av regjeringen	SD
Transport	Avgift	Målrettede satsinger veitrafikk	Tunge kjøretøy	Utrede innføring av engangsavgift for tunge kjøretøy		Arbeider ikke videre med engangsavgift for tunge kjøretøy nå, men forsterkede virkemidler vil eventuelt vurderes dersom innfasingen av elektriske lastebiler går tregere enn ventet	Vurderes av regjeringen	FIN
Transport	Avgift	Målrettede satsinger veitrafikk	Varebiler	Regjeringen vil også vurdere en økning av CO₂-komponenten i engangsavgiften for varebiler	CO₂-komponenten ble økt i budsjettavtalen med SV om 2024-budsjettet.		Vedtatt	FIN
Transport	Krav	Målrettede satsinger skipsfart	Ferjer og ferjetjenester	Nullutslippskrav i nye offentlige anskaffelser		Innfører nullutslippskrav for ferjer fra 1. januar 2025	Foreslått av regjeringen	SD, KDD, KLD
Transport	Krav/støtte	Målrettede satsinger skipsfart	Hurtigbåter og hurtigbåttjenester	Nullutslippskrav i nye offentlige anskaffelser fra 2025		Øker støtten til Hurtigbåtprogrammet betydelig (støtte til enkeltsamband etter søknad), fremfor innføring av krav.	Foreslått av regjeringen	KLD
Transport	Krav	Målrettede satsinger skipsfart	Havbruksnæringen	Krav til lav- og nullutslippsfartøy fra 2024		Krav til lav- og nullutslippsfartøy fra 2025	Utredning pågår	KLD, NFD
Transport	Krav	Målrettede satsinger skipsfart	Offshorefartøy	Krav om lavutslipp fra 2025 og krav om nullutslipp fra 2029		Innføre krav om lavutslipp med sikte på innføring fra 2025 og nullutslipp fra 2029, eller tilsvarende krav som gir samme utslippseffekt	Utredning pågår	ED
Transport	Forbud	Målrettede satsinger bygge- og anleggsplasser	Bygge- og anleggsnæringen	Utrede et forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor fra 2035		Utrede forbud mot salg av nye anleggsmaskiner med forbrenningsmotor fra 2035	Utredning pågår	KLD
Transport	Krav	Målrettede satsinger bygge- og anleggsplasser	Kommunene	Gi kommunene mulighet til å stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser etter forurensingsloven		Gi kommunene mulighet til å stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser etter forurensingsloven	Vurderes av regjeringen	KLD, KDD
Transport	Krav	Målrettede satsinger bygge- og anleggsplasser	Offentlige anskaffelser			Krav i offentlige anskaffelser om at 5–10 prosent av energiforbruket er utslippsfritt i 2026 med en opptrapping mot 30–40 prosent i 2030	Utredning pågår	KLD
Transport	Støtte	Fase inn null- og lavutslippsløsninger luftfart	Luftfart		Lagt til grunn i NTP	Oppfølging av prioritert ramme fra NTP	Foreslått av regjeringen	SD
Transport	Avgift	Flyplass	Luftfart			Flyplasspassasjeravgift reduseres med 350 millioner	Foreslått av regjeringen	FIN
Transport	Støtte	Null- og lavutslippsluffart	Luftfart		I etterkant av NTP har Avinor og Luftfartstilsynet inngått en samarbeidsavtale om etablering av Norge som internasjonal testarena for null- og lavutslippsluftfartøy	I Prop. (2024–2025) 1 S foreslår regjeringen å bevilge 50 millioner kroner til etablering av testarena i regi av Avinor og Luftfartstilsynet.	Foreslått av regjeringen	SD
Jordbruk	Støtte	Jordbruksavtalen	Jordbruket	Ordninger med klima- og miljøeffekt over jordbruksavtalen økes med 1 113 millioner kroner.	Ordninger med klima- og miljøeffekt over jordbruksavtalen økes med 1 164 millioner kroner, målrettede ordninger økes med 140 millioner kroner.	Ordninger med klima- og miljøeffekt over jordbruksavtalen økes med 1 164 millioner kroner, målrettede ordninger økes med 140 millioner kroner.	Foreslått av regjeringen	LMD
Jordbruk	Støtte	Bionova	Biodrivstoffproduksjon, bioøkonomi, jordbruket	Bevilgningsøkning på 83,6 millioner kroner	Bevilgningsøkning på 15 millioner kr til Verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket (del av Bionova) over jordbruksavtalen	Bevilgningsøkning på 2,1 mill. kroner til en samlet bevilgning på 173,2 millioner kroner, med tilsagnsfullmakt på 309 millioner kroner	Foreslått av regjeringen	LMD
Jordbruk	Støtte	MetanHub		Tildeling på 10 millioner kroner i ifb jordbruksavtalen 2023	I jordbruksavtalen videreføres tildelingen på 10 millioner kroner i prosjektmidler	Videreføre tildelingen på 10 millioner kroner i prosjektmidler	Foreslått av regjeringen	LMD
Jordbruk	Krav	Gjødselregelverk	Jordbruket	Utrede hvordan utslippene av lystgass fra mineralgjødsel kan reduseres med til sammen ca 0,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fram til 2030		Fastsette og implementere kravene i revidert gjødselregelverk som var på høring forsommeren 2024.	Foreslått av regjeringen	LMD
Jordbruk	Kunnskapsgrunnlag	Matsystemer	Jordbruket			Offentlig utredning om fremtidens matsystemer	Utrede	LMD
Jordbruk	Kunnskapsgrunnlag	Klimatiltak i jorbruket		Videreutvikle kunnskap om klimatiltak i jordbruket	Første hovedrapport fra regnskapsgruppa ble levert mars 2024	Videreutvikle kunnskap om klimatiltak i jordbruket	Utrede	LMD
Jordbruk	Krav	Kosthold	Jordbruket	Videreføring av arbeidet med å styrke arbeidet med sunt, bærekraftig og klimavennlig kosthold gjennom å utrede effektive tiltak som kan bidra til sunnere kosthold, redusere sosiale ulikheter i kostholdet og danne grunnlag for en helhetlig og framtidsrettet politikk	Ekspertgruppe leverte sin rapport i januar 2024	I tråd med intensjonsavtalen med jordbruket arbeider regjeringen videre med å styrke og videreutvikle arbeidet med et sunt kosthold, noe som også vil ha betydning for klimagassutslipp.	Utrede	HOD
Jordbruk	Kunnskapsgrunnlag	Matsvinn	Jordbruket	Videreføring av arbeidet med å redusere matsvinnet gjennom å utrede tiltaks- og virkemiddelbruk for å nå målet om 50 prosent reduksjon av matsvinnet innen 2030 og hvordan en matkastelov skal inngå i en samlet virkemiddelbruk.	Matsvinnutvalget leverte sin rapport januar 2024	Regjeringen er i gang med å utarbeide forslag til matkastelovgivning, og tar sikte på å fremme dette for Stortinget våren 2025. Det gjøres også utredningsarbeid for å få på plass utfyllende forskrifter til loven. Videre vil regjeringen også sette i gang en revisjon av bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn, blant annet ved å vurdere hvordan kommunale og statlige virksomheter kan inkluderes i avtalen.	Utrede	KLD
Jordbruk	Kunnskapsgrunnlag	Jordbruk og klima	Landbrukspolitiske mål og klima- og miljømål	Utrede hvordan man kan tallfeste utslippsvirkninger av flere klima- og miljørelevante ordninger over jordbruksavtalen.		Videreutvikle kunnskapen om jordbruk og klima blant annet kunnskapen om hvilken effekt ulike virkemidler har på utslippene, og hvordan virkemidlene bedre kan innrettes for å ivareta og balansere hensynene til de landbrukspolitiske målene med klima- og miljømål.	Utrede	LMD
Industri	Forbud	Bruk av fossile brensler til indirekte fyring	Industri, utslipp under innsatsfordelingen	Forbud i 2030		Forbud i 2030	Foreslått av regjeringen	KLD
Tverrsektoriell	Støtte	Enova	Næringsliv, offentlige virksomheter, husholdninger	Bevilgning på 5,8 milliarder kroner	Enova er i 2024 tilført 8,4 milliarder kroner, herunder 1,5 milliarder kroner til punktutslippsprogrammet	Bevilge Enova til sammen 8 milliarder kroner. Bevilgningen skal blant annet legge til rette for forsterket innsats for å nå målene om utskifting av tunge kjøretøy, med støtte til både kjøretøy og ladeinfrastruktur	Foreslått av regjeringen	KLD
Industri	Støtte	CCS	Langskip-prosjektet Celsio	Prosjektet ble satt på pause som følge av kostnadsoverskridelser	Prosjektet vurderte hvordan de kan håndtere kostnadsoverskridelsene. Selskapet har lagt fram et nytt prosjektgrunnlag som Energidepartementet vil vurdere i løpet av høsten 2024	Prosjektgrunnlaget må kvalitetssikres før Energidepartementet tar stilling til videreføring. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte dersom den mener det er behov for eventuelle endringer i tilskuddsavtalen.	Vedtatt	ED
Industri	Støtte	CO₂-kompenasasjon	Kraftkrevende industri som påvirkes av økte kraftpriser som følge av økt kvotepris		Dialog og enighet med industrien om ny innretning. Forslag til endringsforskrift på høring.	Følge opp høring om endringer i forskriften om CO₂-kompensasjon for industrien, der det foreslås at 40 prosent av kompensasjonen bedriftene får utbetalt i støtteårene 2024–2030, skal brukes på utslippsreduserende eller energieffektiviserende tiltak	Foreslått av regjeringen	KLD
Industri	Støtte	CCS	Virkemidler til gjennomføring av prosjekter	Det ble satt ut to utredninger; 1) virkemidler for karbonfangst fra industri og avfallsforbrenning, 2) virkemidler for industriell karbonfjerning	To utredninger ble gjennomført av Oslo Economics	Regjeringen vil vurdere å innføre midlertidige virkemidler som reduserer barrierene og markedssviktene i verdikjeden for CO₂-håndtering.	Vurderes av regjeringen	ED
Andre utslipp	Forbud	Bruk av fossil gass til oppvarming av bygg under oppføring	Bygge- og anleggsplasser			Forbud mot fossil gass til oppvarming av bygg under oppføring med sikte på ikraftsettelse i 2025	Høring gjennomført, skal vurderes av regjeringen	KLD
Andre utslipp	Forbud	Bruk av fossil gass til permanent oppvarming	Aktører som i dag bruker fossil gass til oppvarmingsformål. Eventuelle unntak må vurderes når utredningen er levert			Forbud mot fossil gass til permanent oppvarming, med sikte på innføring fra 2028. Eventuelle unntak skal vurderes.	Utredning pågår	KLD
Tverrsektoriell	Avtale	Klimapartnerskap	Maritim sektor, bygg, anlegg og eiendom (BAE) og prosessindustrien.	Regjeringen har startet opp dialog om klimapartnerskap med tre prioriterte næringer: maritim sektor, bygg, anlegg og eiendom (BAE) og prosessindustrien. Regjeringen tar sikte på å inngå klimapartnerskapsavtaler med sentrale organisasjoner fra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i de tre prioriterte næringene.	Klimapartnerskapsavtalen mellom regjeringen og sentrale organisasjoner fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i bygg, anlegg og eiendom ble inngått i september 2024.	Regjeringen er i dialog om klimapartnerskap med tre prioriterte næringer: maritim sektor, bygg, anlegg og eiendom (BAE) og prosessindustrien. Klimapartnerskapsavtalen mellom regjeringen og sentrale organisasjoner fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i bygg, anlegg og eiendom ble inngått i september 2024.	Vedtatt	KLD, NFD, KDD
Tverrsektoriell	Prinsipp	Hovedprinsipp for grønn dreining av det næringsrettede virkemiddelapparatet	Bedrifter og andre aktører som søker støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet	Regjeringen innførte i statsbudsjettet for 2023 et hovedprinsipp om at prosjekter som får støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet, skal ha en plass på veien mot omstillingsmålet for 2030, og målet om at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Prinsippet favner både prosjekter med nøytral effekt og prosjekter med positiv effekt på grønn omstilling og er for eksempel ikke til hinder for å støtte gode prosjekter i petroleumsnæringen.		Regjeringen foreslår i 2025 å gjøre mindre justeringer i hovedprinsippet for å tydeliggjøre at innsatsen gjennom virkemiddelapparatet skal være i tråd med Parisavtalen. Regjeringen foreslår videre at hovedprinsippet i utgangspunktet gjøres gjeldende for hele det næringsrettede virkemiddelapparatet.	Foreslått av regjeringen	NFD
Skog- og arealbruk	Forvaltningsprakis	Forvaltningspraksis knyttet til energi- og vassdragslovgivning	Fornybarsektoren	Fremdeles sørge for at hensynet til karbonrike areal blir vektlagt i konsesjonsbehandlingen for energi- og vassdragsanlegg.			Løpende arbeid	ED
Skog- og arealbruk	Vurdering	Forvaltningspraksis knyttet til energi- og vassdragslovgivning	Fornybarsektoren	Gå gjennom praksis når det gjelder å vurdere klimagassutslipp fra arealbruksendringer, og vurdere om det eventuelt er behov for endringer			Pågår	ED
Skog- og arealbruk	Vurdering	Krav til konsekvensutredning for energianlegg	Fornybarsektoren	Basert på den nylig reviderte «Håndbok M-1941 Konsekvensutredninger for klima og miljø», gå gjennom kravene til konsekvensutredning for energianlegg med sikte på å ha tydelige krav til utredning av klimagassutslipp fra arealbruksendringer.			Pågår	ED
Skog- og arealbruk	Vurdering	Utredningsverktøy for klimagassutslipp	Fornybarsektoren	Vurdere om foreslått utregningsverktøy for klimagassutslipp bør tilpasses energianlegg, slik som anlegg for vindkraft, vasskraft, solkraft og kraftledninger			Pågår	ED
Skog- og arealbruk	Veiledning	Minske utslipp fra nedbygging av karbonrike arealer	Skogbruket	Vurdere klimakonsekvenser ved planlegging av skogsbilveier			I prosess, første trinn er at Skogkurs skal bidra til å styrke kompetansen om hvordan hensynta karbonrike arealer ved planlegging av skogsbilveier	LMD
Skog- og arealbruk	Støtte/vilkår	Gi insentiver for å redusere utslipp fra landbrukets egen nedbygging (veier og bygninger)	Landbruket	I forbindelse med jordbruksoppgjøret vurdere innretningen av støtteordningene for å gi insentiv til å redusere utslippene			Ingen endring	LMD
Skog- og arealbruk	Regelverksutvikling	Minske utslipp fra nedbygging av karbonrike arealer	Skogbruket	Vurdere hvordan det kan stilles krav til vurdering av klimakonsekvenser for skogsbilveier under 5 km			I prosess, første trinn er at Skogkurs skal bidra til å styrke kompetansen om hvordan hensynta karbonrike arealer ved planlegging av skogsbilveier under 5 km	LMD
Skog- og arealbruk	Regelverksutvikling	Utrede handlingsrom og endringer i plan- og bygningsloven knyttet til klima	Areal- og samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven	Utredning av hvordan kommunene kan ta klimahensyn i planer etter plan- og bygningsloven, hvordan handlingsrommet kan utvides, og eventuelle endringer i loven.	Utredning av handlingsrom er gjennomført, utredning av lovendring påbegynt.		Lovutredning pågår i departementene	KDD
Skog- og arealbruk	Veiledning	Veilede om hvordan ta klimahensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven	Areal- og samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven	Videreføre og styrke arbeidet med veiledning og verktøy om klima i planlegging	Webinarserie og veileder om arealregnskap er utarbeidet, veileder om planvask er under arbeid. Direktoratsgruppe har levert veikart for veiledning og verktøy, og fått oppdrag om oppfølging.		Løpende arbeid	KDD
Skog- og arealbruk	Nettverk	Kommunale klimanettverk	Areal- og samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven	Samarbeid med KS, fylkeskommuner og statsforvaltere om klimanettverk for kommuner	Oppdrag til statsforvalterne om å kartlegge og vurdere nettverk i fylket. Nettverk tema for KDDs veiledning til statsforvalterne og fylkeskommunene.		Pågår	KDD
Skog- og arealbruk	Forvaltningspraksis	Redusere arealbeslaget i statlige samferdselsprosjekter	Statlige samferdselsprosjekter	Forsøke å redusere arealbeslaget i statlige samferdselsprosjekter			Løpende arbeid	SD
Skog- og arealbruk	Forvaltningspraksis	Mer bærekraftig ressursbruk i samferdselssektoren	Statlige samferdselsprosjekter	Ta høyde for at ressursbruken i større grad bør rettes inn mot å ta vare på infrastrukturen vi har, og utnytte denne bedre fremfor nye, store utbyggingsprosjekter			Løpende arbeid	SD
Skog- og arealbruk	Forvaltningspraksis	Vegnormal	Veiprosjekter	Følge opp endringene som er gjennomført i vegnormalen i det videre arbeidet med konkrete veiprosjekter			Løpende arbeid	SD
Skog- og arealbruk	Styring av underliggende etater og selskaper	Hensyn til klima- og miljø i styring av SDs underliggende etater og selskaper	Nye Veier, Vegvesenet, Jernbanedirektoratet, Bane Nor og Avinor	Videreføre arbeidet med å følge opp Norges klima- og miljømål i styringen av Nye Veier, Vegvesenet, Jernbanedirektoratet, Bane Nor og Avinor			Løpende arbeid	SD
Skog- og arealbruk	Retningslinje	Ambisjon i strategi for bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Byggeprosjekter og eiendomsforvaltning i statlig sivil sektor skal ha lave klimagassutslipp			Løpende arbeid	DFD
Skog- og arealbruk	Retningslinje	Ambisjon i strategi for bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Staten skal være en pådriver for sirkulær økonomi i egen bygge- og eiendomsvirksomhet i sivil sektor			Løpende arbeid	DFD
Skog- og arealbruk	Retningslinje	Tiltak i strategi for bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Staten skal i hovedsak løse lokalbehovene sine ved å bruke eksisterende bygninger fremfor å bygge nytt.			Løpende arbeid	DFD
Skog- og arealbruk	Retningslinje	Tiltak i strategi for bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Bygg og eiendom i statlig sivil sektor	Staten skal gjennom egen bygge- og eiendomsvirksomhet i sivil sektor bidra til en bærekraftig utvikling av byggenæringen			Løpende arbeid	DFD
Skog- og arealbruk	Krav	Krav til passivhusstandard for byggeprosjekter i statlig sivil sektor	Byggeprosjekter i statlig sivil sektor			Byggeprosjekter i statlig sivil sektor skal som hovedregel gjennomføres med minimum passivhusstandard	Vedtatt	DFD
Skog- og arealbruk	Krav	Retningslinjer for statlige byggeprosjekter og eiendomsforvaltning	Byggeprosjekter i statlig sivil sektor			Dersom det er lønnsomt over investeringens levetid, skal oppdragsdepartementet inkludere lokal fornybar energiproduksjon, inkludert fjernvarme og overskuddsvarme, i framtidige byggeprosjekter i statlig sivil sektor	Vedtatt	DFD
Skog- og arealbruk	Krav	Retningslinjer for statlige byggeprosjekter og eiendomsforvaltning	Byggeprosjekter i statlig sivil sektor			Oppdragsdepartementet skal vurdere klimarisiko og eventuelle klimatilpasningstiltak i arbeidet med nye byggeprosjekter. Statsbygg skal i utviklingen av byggeprosjektene bistå med vurderinger av forhold som klimarisiko, lokalisering, konstruksjonsmetode, materialvalg og overvannshåndtering.	Vedtatt	DFD
Skog- og arealbruk	Støtte	Naturrestaurering	Naturrestaurering	Fortsette å restaurere myr og annen våtmark		Samlet budsjett for naturrestaurering foreslått økt med 30 millioner kroner	Foreslått av regjeringen	KLD

Fotnoter

Kilde: NVE (https://www.nve.no/energi/analyser-og-statistikk/langsiktig-kraftmarkedsanalyse/langsiktig-kraftmarkedsanalyse-2023/)

Prop. 57 L (2023–2024) Endringer i regnskapsloven mv. (bærekraftsrapportering)

Det internasjonale ressurspanelet (IRP) – miljodirektoratet.no

Handlingsplan for en sirkulær økonomi – regjeringen.no

10.

https://www.miljodirektoratet.no/klimakur

11.

IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change

12.

40 milliarder euro er beregnet med utgangspunkt i en kvotepris på 75 euro: What is the Innovation Fund? – European Commission (europa.eu)

13.

https://www.regjeringen.no/id2920286/

14.

https://www.regjeringen.no/id2996119/

15.

https://www.regjeringen.no/id2960096/

16.

SSB-tabell 10807

17.

https://www.regjeringen.no/id2990427/

18.

I de foreløpige utslippstallene for 2023 er ikke transportutslippene inndelt i underkategorier.

19.

I de foreløpige utslippstallene for 2023 er ikke transportutslippene inndelt i underkategorier.

20.

Kilde: Statens vegvesen. https://www.vegvesen.no/fag/fokusomrader/baerekraftig-mobilitet/nullutslippsmalene/kjoretoy-fordeling, data hentet 12.september 2024).

21.

Kilde: DNVs prognoser for utvikling av drivstoffopptaket frem til 2060 (dnv-2022-prognoser-for-utvikling-i-drivstoffopptak-2026-2060.pdf (kystverket.no).

22.

Kilde: Statens vegvesen (https://www.vegvesen.no/fag/fokusomrader/baerekraftig-mobilitet/nullutslippsmalene/historisk-utvikling)

23.

https://www.regjeringen.no/contentassets/721694c49dd942cf816f8587a16f6b6d/dnv-2024-barometer-for-gronn-omstilling-av-skipsfarten-2023_endelig-rapport.pdf

24.

Sjøfartsdirektoratet, 2023. Oppdrag om utarbeidelse av lav- og nullutslippskrav i servicefartøy i havbruksnæringen.

25.

Meld. St. 11 (2021–2022) – regjeringen.no

26.

Klimaavtalen for jordbruket – Landbruksdirektoratet

27.

Utslipp fra jordbruksaktivitet som blir bokført i sektorene transport, oppvarming av bygg og arealbruk er ikke inkludert her.

28.

I de foreløpige utslippstallene for 2023 er ikke jordbruksutslippene fordelt på ulike kilder.

29.

Delt gjødsling innebærer redusert gjødsling ved såing, kombinert med en eller flere gjødslinger seinere i vekstsesongen.

30.

Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024 – Miljødirektoratet (miljodirektoratet.no)

31.

Det metanhemmende stoffet 3-NOP er foreløpig kun godkjent som tilsetningsstoff i fôr til melkekyr og avlskyr.

32.

Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn: Hovedrapport 2020 – regjeringen.no

33.

Effektive kosthaldstiltak – regjeringen.no

34.

Virkemidler for industriell karbonfjerning – miljodirektoratet.no

35.

virkemidler-for-co2-handtering-i-industri-og-avfallsforbrenning.pdf.pdf (regjeringen.no)

36.

Flyktige organiske forbindelser utenom metan

Neste kapittel

Forrige kapittel

Neste kapittel

Forrige kapittel

Til forsiden

Til toppen

Regjeringens klimastatus og -plan

3 Regjeringens klimaplan

3.1 Sentrale forutsetninger for klimaomstillingen

Kraft

Naturarealer er begrensede ressurser

Kompetanse og arbeidskraft

Forskning, teknologiutvikling og innovasjon

Kapital

Figur 3.1 Oversikt over miljømål og vilkår som ligger til grunn for EUs taksonomi for bærekraftig økonomisk aktivitet.

Sirkularitet og redusert ressursbruk

3.2 Økosystemene er avgjørende for å redusere klimaendringene

Figur 3.2 Omtrentlig mengde karbon lagret i hvert økosystem, som del av den totale mengden lagret karbon i fastlands-Norges økosystemer. Per kvadratkilometer er det innsjøsedimenter, våtmark og permafrost som lagrer mest.

3.3 Vi kutter utslipp og omstiller Norge til et lavutslippssamfunn

Figur 3.3 Illustrasjon av prosess for utvikling av virkemidler.

3.3.1 Generelle virkemidler for langsiktig omstilling og utslippskutt

Figur 3.4 Unngå, flytte og forbedre (UFF)

3.3.1.1 Høy pris på klimagassutslipp

Boks 3.1 Utviklingen i kvoteprisen

Figur 3.5 Historiske kvotepriser og estimerte fremtidige kvotepriser (løpende) i euro per tonn CO2-ekvivalenter.

3.3.1.2 Virkemidler rettet mot næringslivet

Virkemidler for forskning, innovasjon og verdiskaping i næringslivet, som bidrar til omstilling og utslippskutt

Figur 3.6 Utvalgte aktører og ordninger for grønn omstilling i det næringsrettede virkemiddelapparatet.

Grønn dreining av det næringsrettede virkemiddelapparatet

Grønt industriløft

EUs grønne giv

Klimapartnerskap

3.3.1.3 Samfunnsoppdrag som virkemiddel

3.3.1.4 Regjeringens eierskapspolitikk

3.3.1.5 Offentlige anskaffelser

3.3.1.6 Konkurransereglene for foretak

3.3.1.7 Målrettede satsinger

3.3.2 Transport

Figur 3.7 Beskrivelse av virkemidlenes plass i prosessen for politikkutvikling i transportsektoren

Rammer for arbeidet – unngå, flytte og forbedre (UFF)

Figur 3.8 Illustrasjon av hvordan unngå, flytte, forbedre-rammeverket kan brukes i transportsektoren.

Mål og ambisjoner i transportsektoren

Figur 3.9 Utslipp fra transport i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

3.3.2.1 Status for utslipp fra transport og forventet utvikling

Figur 3.10 Utslipp fra transport – historiske utslipp og fremskriving.

Veitrafikk

Figur 3.11 Utslipp fra kjøretøykategorier i 2022 (millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Innenriks sjøfart og fiske

Innenriks luftfart

Annen transport

3.3.2.2 Indikatorer for transportsektoren

Figur 3.12 Sektorindikator 1 – antall innenlandske personkilometer og tonnkilometer per innbygger.

Figur 3.13 Sektorindikator 2a – personkilometer i innenlandsk persontransport med ulike transportformer, prosentvis fordeling.

Figur 3.14 Sektorindikator 2b – tonnkilometer i innenlands godstransport (ekskludert kabotasje) med ulike transportformer, prosentvis fordeling.

Figur 3.15 Sektorindikator 3 – andel nullutslipp av nye kjøretøy (ekskludert bruktbilimport), 1. januar til 31. august 2024.

Figur 3.16 Sektorindikator 4 – andel nullutslippsbiler av kjøretøybestanden

Figur 3.17 Sektorindikator 5 – antall fartøy som driftes tilnærmet helelektrisk eller med bærekraftig hydrogen eller ammoniakk.

Boks 3.2 Utredet reduksjonspotensial for transportsektoren i perioden 2023–2035

3.3.2.3 Regjeringens arbeid for å redusere utslipp i transportsektoren

Figur 3.18 Oversikt over virkemidler knyttet til landtransport.

Figur 3.19 Oversikt over virkemidler knyttet til sjøtransport.

Avgifter

Endringer i avgifter på kjøretøy

Støtte

Regulering

Krav til nullutslipp i offentlige anskaffelser av kjøretøy

Krav til nullutslipp i løyvebasert virksomhet

Krav til effektivisering av vare- og lastebiltransporten gjennom økt logistikkoptimalisering

Krav til lav- og nullutslipp i fartøy

Ferjer og hurtigbåter

Offshorefartøy

Fartøy i havbruksnæringen

Krav til bygge- og anleggsplasser

Omsetningskrav for biodrivstoff

Regjeringens kontrollpunkt for flytende biodrivstoff

Vurderingskriterier

Globale hensyn: bærekraft og omstilling

Pris og tilgjengelighet

Tabell 3.1 Samfunnsøkonomiske kostnader i kr/tonn CO2 redusert i det nasjonale klimagassregnskapet. Kostnader er beregnet for perioden 2024–2030.

Regelverk, kontroll og dokumentasjon

Videre opptrapping i omsetningskrav for bruk av biodrivstoff

Figur 3.20 Alternativer til årlig opptrappingsplan for omsetningskravet i veitrafikk, sjøfart og andre formål

Forutsetninger for opptrappingsplanen for omsetningskravene fram mot 2030

Beregnet utslippseffekt av opptrappingsplan

Figur 3.21 Volum biodrivstoff rapportert i omsetningskrav fra 2014–2023 og beregnet bruk under omsetningskravene for 2024–2030. Figuren skiller mellom avansert og konvensjonelt biodrivstoff i veitrafikk for rapportert volum.

Luftfart

Figur 3.5 Historiske kvotepriser og estimerte fremtidige kvotepriser (løpende) i euro per tonn CO₂-ekvivalenter.

Figur 3.9 Utslipp fra transport i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Figur 3.11 Utslipp fra kjøretøykategorier i 2022 (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Tabell 3.1 Samfunnsøkonomiske kostnader i kr/tonn CO₂ redusert i det nasjonale klimagassregnskapet. Kostnader er beregnet for perioden 2024–2030.

Figur 3.25 Utslipp fra jordbruk i 2022 fordelt på ulike kilder (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Figur 3.26 Utslipp fra jordbruk – historiske utslipp og fremskriving¹ (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

Figur 3.31 Utslipp fra industri og energiforsyning (millioner tonn CO₂-ekvivalenter) – historiske utslipp og fremskriving.

Figur 3.33 Sektorindikator 8 – utslipp i ulike deler av industrien (millioner tonn CO₂-ekvivalenter).

CO₂-håndtering

CO₂-kompensasjonsordningen for industrien