2 Arbeidet med regionale konflikter

Konflikthåndtering står helt sentralt i OSSEs mandat. Ved siden av den politiske dialog i OSSEs faste råd, er det arbeidet i felt gjennom sendelagene som er organisasjonens viktigste redskap i å forebygge og håndtere konflikter i tillegg til å arbeide med samfunnsbygging i etterkant. OSSE har i dag 18 feltoperasjoner i 16 land. Sendelagene har virksomheter innenfor alle OSSEs tre dimensjoner og samarbeider konkret og på en dag-til-dag-basis med landenes myndigheter og med andre internasjonale organisasjoner. I tillegg til Norges regulære årlige bidrag til OSSEs budsjett støtter Norge feltoperasjonene gjennom å sekondere personell og gjennom å finansiere prosjekter i OSSE-regi. To av sendelagslederne er sekondert fra Norge, Ivar Vikki i Almaty, Kasakhstan og Hans Ola Urstad i Beograd, Serbia-Montenegro (fra februar 2006). For Norge er det en prioritet å sørge for økt kvinneandel i OSSEs operasjoner som oppfølging av OSSEs handlingsplan for likestilling og FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1325.

2.1 Vest-Balkan

Det var på Vest-Balkan, i kjølvannet av oppløsningen av Jugoslavia på 1990-tallet, at OSSEs feltvirksomhet startet for alvor. Organisasjonen har i mer enn ti år vært en sentral aktør i regionen med sitt arbeid for fred, forsoning, demokratibygging og for utbygging av rettsstaten. OSSEs feltvirksomhet har fremdeles sitt tyngdepunkt i denne regionen.

Norge har i alle år støttet OSSEs arbeid på Vest-Balkan og gitt betydelige bidrag til organisasjonens aktiviteter, ikke minst i forhold til sekondering av personell, støtte til prosjekter innen demokrati, menneskerettigheter, nasjonale minoriteters rettigheter, valgspørsmål og reform av politiet. Norsk politis engasjement på Vest-Balkan er viktig også i lys av arbeidet med å bekjempe organisert kriminalitet. Norge har hatt en ledende rolle i arbeidet for politireform i Serbia.

De siste årene har det funnet sted en forsiktig nedtrapping av sendelagenes aktiviteter i og med at oppgaver i henhold til sendelagenes mandater etter hvert oppfylles samt blir overført til nasjonale myndigheter og lokale aktører. Samtidig har man sett et økt engasjement fra EUs side, der EU har overtatt oppgaver som tidligere lå hos OSSE. Til tross for dette vil Vest-Balkan også i tiden fremover oppta en sentral plass i OSSEs operative virksomhet, og engasjementet i regionen vil være betydelig. Selv om utviklingen i regionen har vært positiv, vil også OSSEs arbeid være viktig for disse landenes arbeid med å oppfylle Københavnkriteriene for EU-medlemskap. Det vil imidlertid, i lys av utviklingen, være behov for at sendelagenes mandater tilpasses bedre til den nye situasjonen. Problemer knyttet til minoritetsspørsmål, samt retur av flyktninger og internt fordrevne står fremdeles uløst og det gjenstår fortsatt viktige oppgaver innen institusjonsbygging og utvikling av lovgivning.

Euroatlantisk integrasjon er drivkraften for fremdrift i reformprosessene i regionen. Tettere integrasjon med Europa er et viktig steg på veien mot en varig stabilisering av regionen, styrking av det gjensidige samarbeidet. Samtlige land på Vest-Balkan har sterke aspirasjoner om tettere euro-atlantisk integrasjon og medlemskap i EU og NATO. Institusjonell og juridisk reform og tilpasning til europeiske standarder er derfor hovedfokus for regjeringene i regionen og OSSE spiller en viktig rolle som pådriver og rådgiver i dette arbeidet. Sendelagene bistår med oppbyggingen av demokratiske institusjoner og rettsstaten, bidrar i utviklingen av nasjonale lovverk og sementering av respekt for menneskerettighetene og de driver forsoningsarbeid.

OSSEs sendelag i Kosovo er OSSEs største feltoperasjon. Sendelaget utgjør en av de fire pilarene i den FN-ledete operasjonen UNMIK. Sendelagets hovedoppgave er å bistå i: oppbyggingen av bærekraftige demokratiske institusjoner; fremme av rettsstatens prinsipper og sikre respekt for menneskerettighetene. Målsetningen er å legge et varig grunnlag for fred og forsoning mellom alle etniske grupper. Til tross for de fremskritt som er gjort i Kosovo det siste året, er forholdet mellom de etniske gruppene fremdeles preget av mistro og uroligheter. Etnisk-motivert kriminalitet påvirker sikkerheten i Kosovo, og begrenser bevegelsesfriheten til minoritetsgruppene.

Den politiske virkeligheten i Kosovo har i 2005 vært preget av spørsmålet om Kosovos fremtidig status. Dette er et svært sensitivt spørsmål, og avklaringen av endelig status vil kunne få så vel regionale, som internasjonale konsekvenser. Norges ambassadør til NATO, Kai Eide, ble i juni 2005 utnevnt som FNs spesialutsending for å vurdere implementeringen av standarder i Kosovo i henhold til Sikkerhetsresolusjon 1244. Eide konkluderte med at man til tross for mangler innen standardimplementeringen burde starte forhandlinger om status. FN ga sin tilslutning til dette og Finlands tidligere president Martti Ahtisaari ble utnevnt av generalsekretær Annan som leder for statusprosessen.

Verken OSSE som organisasjon eller sende­laget deltar direkte i selve statusforhandlingene. Sendelaget bidrar imidlertid indirekte på det praktiske området og er fullt integrert på bakken gjennom arbeidet med desentralisering og standard­implement­eringen. Dette er begge prosesser som må fortsette parallelt med statusforhandlingene. Sendelaget har også støttet statusprosessen gjennom å arrangere forhandlingskurs for relevante deltakere.

OSSEs rolle når statusprosessen er sluttført må også avklares. Gjennom store deler av 2005 har sendelaget deltatt i en dialog blant de internasjonale aktørene i Kosovo om arbeidsfordeling og tilstedeværelse under og etter statusforhandlingene. Hovedfokus har vært å opprettholde et stabilt miljø under statusforhandlingene, samtidig som man sikrer normal fremdrift i sendelagets arbeid og forbereder seg til post-status perioden. Sendelaget vil også i fremtiden ha en viktig rolle å spille i Kosovo. Sendelagets rolle vil fremover i økt grad innebære overvåkning og kapasitetsbygging. I og med at OSSE vil være eneste internasjonale aktør med feltnærvær i Kosovo vil organisasjonens rolle bli svært viktig, spesielt med tanke på lokal kapasitetsbygging, overvåking av desentraliseringsprosessen og etter hvert status­implement­eringen.

Sendelaget i Kroatia har i 2005 fokusert på seks hovedområder: flyktningeretur, politireform, utvikling av det sivile samfunn, overvåking av rettssaker mot krigsforbrytere og reform av medialovgivningen og valglovgivningen. Det har vært fremgang på alle felt, og det er mulig at arbeidet innen politireform, media og det sivile samfunn kan avsluttes i løpet av 2006. Sendelaget jobber aktivt med å endre valglovgivningen og bistår regjeringen med å endre denne i henhold til anbefalinger fra ODIHR og Europarådet. Man forventer resultater på dette området tidlig i 2006. Mest arbeid gjenstår innen rettsstatsreform og retur av flyktninger og internt fordrevne.

Sendelaget har registrert en positiv utvikling med hensyn til tilbakeføring av eiendom til flyktninger og assistanse til gjenoppbygging av boliger som ble ødelagt under krigen. Fortsatt har imidlertid kun en tredjedel av de etniske serberne som flyktet på 90-tallet returnert til Kroatia. Forsinkelsene skyldes en rekke administrative og byråkratiske hindringer, hovedsaklig på lokalt nivå, som ennå ikke er blitt fjernet.

3. oktober 2005 besluttet EUs råd å åpne for tiltredelsesforhandlinger med Kroatia. Dette er både en bekreftelse på at Kroatia er kommet langt i sin utvikling og et resultat av landets samarbeid med Den internasjonale domstolen for det tidligere Jugoslavia (ICTY) og arrestasjonen av Ante Gotovina.

I 2005 har sendelaget i Bosnia-Hercegovina fokusert særlig på forsvars- og politireform. Positive resultater på dette området har vært en forutsetning for at EU skulle åpne for forhandlinger om en stabiliserings- og assosieringsavtale (SAA) med Bosnia-Hercegovina. Forsvarsreformen har vært en suksess. EUs krav er tilfredsstilt og de tekniske forutsetningene for NATO/PfP-medlemskap er tilstede. Dette er en respektabel prestasjon som OSSE-sendelaget i stor grad har bidratt til.

Reform av politiet har imidlertid vært vanskelig. EU hadde satt 15. september 2005 som frist for å legge frem en plan for reform av politiet og dermed åpning for SAA-forhandlinger. Etter flere mislykkede forsøk vedtok nasjonalforsamlingen i Republika Srpska en modifisert politireform som tilfredstilte EUs krav tidlig i oktober. EU åpnet i november 2005 for SAA-forhandlinger også med Bosnia-Hercegovina.

Utdanning og reform av utdanningssektoren har også stått høyt på sendelagets dagsorden. Fremdriften på dette området har vært marginal og utdanningssektoren fremstår som et problemområde for Bosnia-Hercegovina. Fraværet av en effektiv koordineringsmekanisme på statsnivå er en faktor som bidrar til å hindre nødvendig reform. Enkelte kommuners beslutning om å dele skolene fysisk og juridisk etter etnisk tilhørighet har skapt stor bekymring i det internasjonale samfunn og hindrer innsatsen for å skape et interetnisk samfunn.

Som ledd i å fremme demokratisk styresett, ansvarliggjøre myndighetene og avhjelpe den politiske apatien i befolkningen, har sendelaget også fokusert på å bevisstgjøre ungdom og politikere om viktigheten av at ungdom deltar i det sivile samfunn på regionalt og lokalt nivå. Tiltak er også gjort for å fremme entreprenørskap blant unge og etablering av små og mellomstore bedrifter. Sendelaget har videre bidratt til omfattende reform av lokalstyre og kommuneadministrasjon og man har i løpet av 2005 sett tydelige resultater på bedring innen en rekke områder i lokalforvaltningen.

Utviklingen i Serbia og Montenegro har vært positiv i 2005 og man har sett økt demokratisk konsolidering og noe fremdrift i reformarbeidet. EU besluttet i september 2005 å innlede forhandlinger om en stabiliserings- og assosieringsavtale med Serbia og Montenegro. Til tross for den positive utviklingen står Serbia og Montenegro foran store utfordringer. Det er fremdeles et misforhold mellom vedtak av nye lover og påfølgende gjennomføring. Kvaliteten og tempoet i reformprosessene lider også under rivalisering og kamp for dominans innen regjeringskoalisjonen i Serbia. Reformarbeidet i Montenegro er blitt skadelidende, bl.a. som følge av splittelsen mellom tilhengerne av uavhengighet og de som ønsker fortsatt statsunion med Serbia. Folkeavstemning om Montenegros løsrivelse fra statsunionen forventes i løpet av april 2006.

Sendelaget har i 2005 aktivt støttet arbeidet med lovgivning, bl.a. med loven om demokratisk og sivil kontroll av de væpnede styrker som er under utarbeidelse. Man har sett på reform av mediasektoren og utvikling av nødvendig medielovgivning. Sendelaget har også gitt faglig støtte til de individuelle parlamentene i Serbia og Montenegro og til statsunionsparlamentet. Sendelaget har i 2005 fokusert spesielt på restrukturering og opplæring av politi og domstoler for å styrke deres uavhengighet og nøytralitet, samt deres evne til å bekjempe organisert kriminalitet, menneskehandel og terrorisme. I samarbeid med OSSE har myndighetene i Serbia og Montenegro utarbeidet et omfattende program for reform av politisektoren i de to republikkene. Den norsk-ledede politiavdelingen i sendelaget har spilt en viktig rolle i gjennomføringen av dette programmet. Politireform spiller en sentral rolle i stabiliseringsprosessen i både Serbia og Montenegro. Politivesenet i de to republikkene står overfor alvorlige utfordringer i arbeidet med bekjempelse av organisert kriminalitet.

Under EUs toppmøte i desember 2005 fikk Makedonia status som kandidatland til EU. Det faktum at man ennå ikke har bestemt dato for å starte tiltredelsesforhandlinger er en indikasjon på at landet fremdeles står overfor en rekke praktiske og politiske utfordringer. Det gjenstår mye arbeid innen institusjonsbygging, reform av rettsvesenet med sikte på større uavhengighet og effektivitet, kapasitetsbygging i den offentlige administrasjon, kamp mot korrupsjon og organisert kriminalitet, og en mer robust økonomisk vekst. Som konsekvens av Ohrid-avtalen fra 2001, hvis mål var å slutte fred mellom makedonske sikkerhetsstyrker og væpnede etnisk-albanske grupper, gjennomføres også en omfattende desentralisering av ansvar og oppgaver til kommunene.

Sendelaget bidrar i dette arbeidet gjennom sine aktiviteter. Å rette opp de mange skjevheter i disse sektorene vil kreve tid, ressurser og fremfor alt politisk vilje til endring. Sendelaget la ned mye arbeid i de tekniske forberedelsene til lokalvalgene som fant sted i mars-april 2005. Gjennomføringen av valget i enkelte valgdistrikt ble imidlertid gjenstand for sterk kritikk fra ODIHRs valgobservatører og andre internasjonale observatører. De omfattende og vedvarende uregelmessigheter som ble registrert viser at rettsstaten ikke fungerer optimalt i alle deler av landet. Makedonia må ta et oppgjør med valgjukset og reformere valgsystemet. En ny valglov er til behandling i parlamentet og forventes endelig vedtatt i mars 2006, i god tid før parlamentsvalget sommeren 2006. Sendelaget bidrar i dette arbeidet.

Det overordnede målet for sendelaget i Albania har i 2005 vært støtte til demokratisering, fremme av rettsstatens prinsipper og fremme av respekt for menneskerettighetene. For å oppnå dette målet har sendelaget bidratt med ekspertise og assistanse, spesielt innen reform av lovgivning og av rettsvesenet. Sendelaget har også gitt verdifulle bidrag innen eiendomsreform, regional administrativ reform, kapasitetsbygging for parlamentet, bekjempelse av menneskehandel og korrupsjon, mediautvikling, utvikling av det sivile samfunn og assistanse innen politiarbeid. Reformarbeidet har imidlertid gått sakte. Fravær av politisk vilje synes å være hovedårsaken til manglende gjennomføring av reformer.

Sendelaget har også i 2005 jobbet aktivt med de albanske myndighetene for å endre valglovgivningen og gjennomføre en rekke valgtekniske reformer. Sendelaget har bidratt til løsning av flere betente politiske spørsmål som sammensetningen av den sentrale valgkommisjonen og opptegningen av nye valgdistrikter. Videre har sendelaget gitt faglig ekspertise for å bedre kvaliteten på velgerlistene.

En tilfredsstillende gjennomføring av parlamentsvalget 2005 ble ansett som viktig for Albania, både med tanke på interne politiske forhold og ekstern oppfatning av landets utvikling som demokrati, herunder spesielt med tanke på euroatlantisk integrasjon. ODIHR konkluderte imidlertid med at parlamentsvalget i juli bare delvis tilfredsstilte internasjonale standarder og kriterier for demokratiske valg. Man kunne imidlertid observere enkelte forbedringer i forhold til tidligere valg.

2.2 Kaukasus

Medformennene i OSSEs «Minsk-gruppe» (Frankrike, Russland og USA) fikk i løpet av året i stand flere møter mellom aserbajdsjanske og armenske myndigheter om Nagorno-Karabakh-konflikten . To møter mellom president Alijev og president Kotsjarjan i bidro til gjensidig økt tillit, men ikke til betydelig substansiell fremgang i forhandlingene.

Mye tyder på at partene anser at de har interesse av fremgang i forhandlingene, men sider ved den politiske situasjonen i begge land gjør prosessen vanskelig. Presidentene møttes på nytt i forbindelse med OSSEs ministermøte i Ljubljana, og de kom da i fellesskap frem til en uttalelse som ble vedtatt av ministermøtet. Uttalelsen stadfester at partene nå er rede for å ta skrittet fra forhandlinger til reelle beslutninger. Det kommende russiske formannskapet i G8 2006/2007 anses også som betydningsfullt for fremgang i forhandlingene.

OSSE-kontoret i Aserbajdsjan har et svært bredt mandat og gjennomfører prosjekter i forhold til det sivile samfunn og media; politi- og justissektoren, økonomisk utvikling og antikorrupsjonsarbeid. Politisk fokus har vært på valglovgivningen og på forsamlingrett. Aserbajdsjan gjennomførte i november det tredje parlamentsvalget siden Aserbajdsjan fikk sin uavhengighet i 1991. Videre var valget det første etter at landet gjennom konstitusjonelle endringer i 2002 innførte majoritetsvalg i enmannskretser. Alle 125 seter i parlamentet ble valgt etter dette systemet.

Den internasjonale valgobservasjonen pekte i sin rapport på flere forbedringer siden forrige valg, men konkluderte med at gjennomføringen ikke kunne sies å oppfylle de internasjonale krav til demokratiske og frie valg. Valgresultatet gav støtet til flere protestdemonstrasjoner som myndighetene møtte med til dels kraftige reaksjoner. Politiets inngripen mot fredelige demonstranter vakte sterke reaksjoner, og Norge har ved flere anledninger både bilateralt og gjennom fora som OSSE uttrykt bekymring over menneskerettighetssituasjonen i landet. Aserbajdsjan har fremdeles politiske fanger, pressefriheten er redusert, og forsamlings- og ytringsfriheten er begrenset. Korrupsjon og problemer i politi og rettsvesen vanskeliggjør en positiv utvikling av det aserbajdsjanske samfunnet.

OSSE-kontoret i Armenia har i samarbeid med Europarådet bistått med forslag til grunnlovsendringer med sikte på spredning av den politiske makten. Endringene tar sikte på å redusere presidentens forføyninger, og legge til rette for et uavhengig rettsvesen, en mer aktiv rolle for parlamentet og de politiske partiene, en effektiv ombuds­manns­institusjon og en uavhengig fjernsynskanal. OSSE-kontoret har også arbeidet for å styrke det sivile samfunn gjennom støtte til frivillige organisasjoner og mediene. Politireform har også vært en viktig arbeidsoppgave for OSSE-kontoret i Armenia. Kontorets strategi har i 2005 hovedsakelig gått ut på å utvikle pensum for politiopplæring, oppgradering av politiskolene, utvikling av en modell for såkalt kommunalt politi.

I november ble det holdt en folkeavstemning om konstitusjonelle reformer, som blant annet krevdes i forbindelse med landets tiltredelse til Europarådet. ODIHRs valgobservasjon rapporterte om høy valgdeltakelse og at valgdagen foregikk i rolige former. Opptellings­resultatet ga støtte til lovendringsforslaget, men flere opposisjonspartier hevdet at valget var forfalsket. Opposisjonen ønsker nyvalg, både av president og parlament. I tillegg mener opposisjonen at lovendringene ikke går langt nok i å avgrense makten til presidenten. Opposisjonen oppfordret derfor velgerne til å boikotte valget. Det er samtidig fra vestlig side advart mot å protestere mot forandringer som anses av Europarådet som en forbedring av demokratiet.

Det er fortsatt uavklarte momenter rundt valglovgivningen i landet, og ODIHR har flere ganger påpekt at det juridiske rammeverket er mangelfullt. Særlig er det blitt påpekt at de politiske partiene ikke har lik adgang til media. Et annet alvorlig problem er at det politiske klimaet i landet er preget av betydelig mistillit mellom myndighetene og opposisjonen, og at den allmenne tilliten til valgprosessen er svært lav.

Etter maktskiftet i Georgia i 2003 satte den nye regjeringen i gang et omfattende reform­program med sikte på å vitalisere økonomien og forbedre levestandarden og de sosiale forholdene for befolkningen. Andre viktige prioriteringer var restrukturering av stats­administra­sjonen og politiet. OSSE-sendelaget har bidratt til dette arbeidet innenfor sitt mandat. I tett dialog med georgiske myndigheter har man kartlagt hvordan sendelaget best kan bistå i reformprosessene. I løpet av 2005 har man imidlertid vært vitne til et misforhold mellom myndighetenes høye ambisjoner på den ene side og deres evne, og tildels politiske vilje og evne til å gjennomføre påkrevde endringer. Samtidig har tempoet i reformprosessen på enkelte områder til tider vært så høyt at det har medført brudd på menneskerettighetene og gått på bekostning av media­friheten i landet.

Sendelagets viktigste oppgave i Georgia er å bidra i prosessen for en fredelig løsning på den georgisk-ossetiske konflikten. Georgias statsminister Zurab Noghaideli gjestet i september 2005 en spesialsesjon av OSSEs faste råd, der han informerte om innholdet i president Shaakasjvilis nye plan for løsning av konflikten i Sør-Ossetia. Planen skisserer avmilitarisering av konfliktsonen, tillitsbyggende tiltak og økonomisk gjenoppbygging av Sør-Ossetia som nødvendige skritt på veien mot en politisk løsning på konflikten og endelig avklaring av status for Sør-Ossetia. Sendelaget har vært involvert i utarbeidelsen av planen.

Spenningsnivået i konfliktsonen i Sør-Ossetia har gjennom hele 2005 vært høyt. Skyteepisoder har funnet sted daglig, og dødsfall, kidnappinger og forsvinninger har vært vanlige hendelser. I løpet av 2005 har Georgia ved flere anledninger ytret ønske å styrke OSSEs rolle i forhold til konflikten i Sør-Ossetia. Georgia har gjentatte ganger anmodet om økning av antallet OSSE-observatører i konfliktsonen, men Russland har gått klart imot. Det er per i dag åtte OSSE-observatører i konfliktsonen, hvilket er for få til at sendelaget skal kunne utføre sitt oppdrag på en tilfredsstillende måte.

OSSEs grenseovervåking (BMO) av Georgias grenser mot Dagestan, Ingusjetia og Tsjetsjenia var lenge en stabiliserende og konfliktforebyggende faktor i regionen. Ved utgangen av 2004 sørget imidlertid Russland for at grenseovervåkningsoperasjonen ble nedlagt. Som alternativ til denne operasjonen kom man i 2005 til enighet om å iverksette et opplæringsprogram for georgiske grensestyrker i regi av OSSE. Programmet, som ble etablert etter anmodning fra georgiske myndigheter, ble en suksess. Innen utgangen av 2005 hadde 415 grensevakter og offiserer gjennomgått treningsprogrammet. Programmet vil fortsette seks måneder inn i 2006, slik at man får gjennomført vinteropplæring av styrkene og får utdannet de ialt 800 personer som det er lagt opp til i mandatet.

OSSE har i 2005, med norsk økonomisk støtte, iverksatt et omfattende program for reform av politivesenet i Georgia. Innen den menneskelige dimensjon har sendelaget, sammen med ODIHR og georgiske myndigheter, bidratt til utviklingen av en nasjonal plan for bekjempelse av menneskehandel. President Shaakasjvili godkjente planen tidlig i 2005 og planen vil i første omgang løpe i perioden 2005-2006. I den stadig like fastfrosne konflikten i Abkhasia støtter OSSE-sendelaget FNs arbeid for å finne en løsning der Georgias territorielle integritet bevares. Sendelaget gjennomfører også små prosjekter i Abkhasia innen den menneskelige dimensjon.

En særdeles positiv begivenhet i 2005 var felleserklæringen av 30. mai, presentert av utenriksministrene fra Russland og Georgia, om tilbaketrekning av russiske militære styrker og militært materiell fra Georgia. Dette er et viktig ledd i oppfyllelsen av Istanbul-forpliktelsene som Russland påtok seg under OSSEs toppmøte i 1999. Ved utgangen av 2005 har Russland stått ved sine lovnader og tilbaketrekkingen går etter planen.

2.3 Moldova, Hviterussland og Ukraina

OSSEs kontor i Hviterussland har et svakt mandat etter påtrykk fra hviterussiske myndigheter, som også i prinsippet kontrollerer alle aktiviteter. Kontoret arbeider imidlertid innen OSSEs tre dimensjoner og har også rettet søkelyset mot myndighetenes manglende demokrati og sterke kontroll av det sivile samfunn, media og opposisjonen.

Vestlige land, herunder Norge, kom også i løpet av dette året med gjentatt og sterk kritikk mot Hviterussland i OSSEs faste råd. Grunnen er at landet ikke overholder sine forpliktelser innen den menneskelige dimensjon. Dette dreier seg særlig om tilstramning overfor det sivile samfunn, uavhengige media og opposisjonen i forkant av presidentvalget i 2006. I OSSEs faste råd avviste Hviterussland like regelmessig kritikken og fremholdt at disse land opererer med doble standarder i den forstand at søkelyset alltid rettes østover og ikke mot manglende oppfyllelse av OSSE standarder i vestlige land. Hviterussland fikk ofte støtte i innleggene til Russland.

OSSE/ODIHR observerte ikke folkeavstemningen 17. oktober 2004 som endret grunnloven slik at president Lukasjenko kan sitte en tredje periode på fem år. OSSE/ODIHR kom imidlertid med sterkt kritikk og en rekke anbefalinger etter parlamentsvalget som fant sted samtidig. Hviterussiske myndigheter var i 2005 dessverre ikke interessert i en dialog med ODIHR om å følge opp disse anbefalingene. Norge og andre vestlige land oppfordret på slutten av 2005 Hviterussland til å invitere til observasjon av presidentvalget i 2006, i tråd med OSSE-forpliktelsene. En slik invitasjon kom i januar 2006.

OSSE rettet skarp kritikk mot presidentvalget i Ukraina i november 2004. OSSEs generalsekretær var involvert i forhandlingene som fulgte og som ledet til omvalget den 26. desember der Jusjtsjenko vant over Janukovitsj. At Russlands favoritt tapte, bidro - sammen med omveltningene i Georgia året før - til å øke Russlands skepsis til ODIHRs valgobservasjoner og OSSE generelt. OSSE har fulgt den politiske utviklingen i Ukraina nøye siden.

OSSEs prosjektkoordinator i Ukraina har full politisk støtte og et svært godt samarbeid med de nye myndighetene. Den overordnede målsetting for koordinatorens arbeid er å støtte Ukrainas anstrengelser for å bli integrert i europeiske og euro-atlantiske strukturer. På grunn av mange henvendelser om støtte fra myndighetene økte kontorets aktiviteter i løpet av 2005. Det arbeides innen alle OSSEs tre dimensjoner. Herunder bistår kontoret statlige organer i arbeidet for å tiltrekke seg investeringer, fremme godt styresett og bekjempe korrupsjon, det gis støtte omstilling av forsvaret og til å tilpasse lovgivning med hensyn til menneskerettigheter og demokratiske standarder. Aktivitetene innen bekjempelse av menneskehandel og støtte til oppbygging av rettsstaten økte betraktelig i løpet av året.

Ved årsskiftet 2005/2006 tok den nye OSSE-formannen, Belgias utenriksminister Karel De Gucht, til orde for forutsigbare, pålitelige og økonomisk akseptabel energitilførsel i tråd med OSSEs strategi for den økonomiske og miljømessige dimensjon som ble vedtatt av deltakerlandenes utenriksministre. Foranledningen var Russlands kutt av gasstilførsel til Ukraina. Hendelsen satte fokus på et tidligere russisk forslag om en OSSE-konferanse om energisikkerhet. Russland synes nå mindre interessert i dette mens USA og EU er betydelig mer interessert enn før.

Aktivitetene til OSSE-sendelaget i Moldova dekker et bredt spektrum, inkludert menneske­rettigheter, bekjempelse av menneskehandel, oppbygging av rettsstaten, valgobservasjon og militære sikkerhetsaspekter. Hovedoppgaven er å bidra til en løsning på den transnistriske konflikten. OSSE har en sentral rolle i det såkalte femsidige forhandlings­mandatet, som består av OSSE, Russland og Ukraina samt representanter fra Moldova og Transnistria.

Både Moldova og Transnistria blokkerte i store deler av 2004 og 2005 forhandlingene i det femsidige forhandlingsformatet. Stillstanden i denne perioden forverret utgangspunktet for løsning på konflikten og førte partene lengre fra hverandre. Forhandlingene ble imidlertid gjenopptatt i oktober 2005 og forhandlingsformatet ble utvidet til å inkludere EU og USA som observatører. Dette ga grunnlag for forsiktig optimisme. De første forhandlingene i det nye ­formatet har dog ikke gitt resultater foreløpig og det hersker utbredt mistro mellom Chisinau og ­Tiraspol.

I søken etter en løsning på den transnistriske konflikten prioriterer sendelaget også implementeringen av en pakke med sikkerhets- og tillitsbyggende tiltak for å bedre forholdet mellom partene. Pakken er utarbeidet av sendelaget i samarbeid med russiske og ukrainske militære eksperter. Sendelaget har også en viktig oppgave i forhold til å følge opp tilbaketrekking og destruksjon av russisk militært materiell som befinner seg i Moldova i oppfølging av OSSE-toppmøtet i Istanbul i 1999. Transnistriske styresmakter har imidlertid de siste to årene blokkert russisk militær tilbaketrekning. Ingen ammunisjon er trukket ut siden mars 2004. Dette har vært tatt opp gjentatte ganger i OSSE også i 2005, og det er rettet sterke anmodninger til Russland om å legge press på transnistrene, men til ingen nytte. Norge har gitt et større bidrag til å finansiere denne uttrekkingen.

Moldovske myndigheter og den moldovske delegasjonen til OSSE har i løpet av 2005 brukt OSSE som sin arena for å sette fokus på sine problemer med regimet i Tiraspol. Transnistria-konflikten har derfor jevnlig blitt drøftet i OSSEs faste råd og det har blitt rettet sterk kritikk mot de selvutnevnte myndighetene i Transnistria. I siste halvdel av 2004 og begynnelsen av 2005 ble kritikken spesielt rettet mot de transnistriske myndighetenes stengning av moldovske skoler som underviser med latinsk, og ikke kyrillisk, skrift. Sendelaget klarte i løpet av 2005, sammen med de to partenes undervisningsmyndigheter, å finne en løsning på problemet. Med dette fjernet man en stor kilde til spenning mellom partene.

Sendelaget har i 2005 økt sine aktiviteter innen den menneskelige dimensjon, spesielt med tanke på å sikre like utdanningsrettigheter på begge sider av elven Dniestr og har overvåket individuelle menneskerettighetssaker. Sendelaget har også økt sine aktiviteter innen godt styresett, og har styrket sitt samarbeid og koordinering med ODIHR til støtte for demokratiske reformer. Parlamentsvalget i mars 2005 ble gjennomført på en tilfredsstillende måte og resulterte i en klar forpliktelse fra regjeringshold om å starte et omfattende reformprogram for å utvikle det sivile samfunns rolle, fjerne korrupsjon, bedre rollen til uavhengige media, og styrke rettsstaten. Dette er alle områder der sendelaget bidrar.

Moldova er i dag den største kilden i Europa for handel med kvinner og barn som misbrukes til prostitusjon. Landet er det fattigste i Europa og det er særlig unge jenter uten utdanning fra landsbygda som lar seg lokke av falske jobbtilbud i Vesten. Utbryterrepublikken Transnistria fungerer som et knutepunkt. Sendelaget har sammen med myndighetene i Moldova gjort en betydelig innsats i kampen mot menneskehandel. Sendelaget bidrar i utferdigelsen av nødvendig lovverk for bekjempelse av alle typer menneskehandel. Sendelaget har også gjennomført opplæring av politi, påtalemyndighet og dommere for bedre å sette dem i stand til å bekjempe problemet.

2.4 Sentral-Asia

Sentral-Asia omfatter de fem tidligere sovjetrepublikkene Kasakhstan, Kirgisistan, Usbekistan, Tadsjikistan og Turkmenistan. Grensene ble effektuert av Stalin i 1925 og faller ikke helt sammen med språklige, etniske eller historisk/politiske delelinjer, noe som er en medvirkende årsak til spenningene i området. Generelt sliter de fleste sentralasiatiske landene med trusler og utfordringer som ekstrem fattigdom, korrupsjon, manglende eller svake demokratiske strukturer, grupperinger av islamsk fundamentalisme og ulovlig handel med narkotika, mennesker og våpen samt store miljøproblemer. Samtidig er dette land ikke bare med enorme petroleumsressurser (Kasakhstan og Turkmenistan), men også med en viktig geostrategisk posisjon mellom Russland og Kina.

Det er bred enighet innen OSSE om behovet for økt satsning i Sentral-Asia og det finner nå sted en langsom dreining av midler fra sendelagene på Balkan, til sendelagene både i Sør-Kaukasus og Sentral-Asia. OSSE har små feltkontorer i alle de fem sentralasiatiske land og Norge har sendelagslederen i Kasakhstan. Kontorene har alle et vidt mandat med fokus på konfliktforebygging gjennom aktiviteter i alle OSSEs tre dimensjoner. Institusjonsbygging, arbeid overfor media og det sivile samfunn, politi- og justissektorreform, bekjemping av handel med mennesker, våpen og narkotika, er alle viktige temaer for sendelagene. Særlig sendelagene i Turkmenistan og Usbekistan arbeider under svært vanskelige forhold pga. den politiske situasjonen i disse landene. Også Kasakhstan og Kirgisistan har imidlertid luftet at de ønsker mer prioritering fra sendelagene på tiltak for å fremme økonomisk utvikling, noe som også kan ses på som en ønske om å ta fokuset bort fra problemer knyttet til menneskerettigheter og demokrati.

Det slovenske formannskapet hadde Sentral-Asia som en av sine prioriteringer i 2005. Innsatsen var spesielt rettet mot større oppmerksomhet for å kontrollere migrasjon, fremme menneskerettigheter og utdanning, økt grense­administrasjon og sikkerhetssamarbeid, inkludert på områdene minerydding og menneskehandel. Slovenia ønsket også å øke anstrengelsene for å bistå regjeringene i Sentral-Asia i deres demokratiseringsprosesser, spesielt i forbindelse med valg.

Regjeringen støtter opp om en gradvis opptrapping av OSSEs engasjement i Sentral-Asia. På norsk side legger vi også vekt på betydningen av økt regionalt samarbeid mellom de sentralasiatiske land. Det er behov for en balansert tilnærming mellom OSSEs tre dimensjoner som kombinerer et bredt engasjement med tettere samarbeid og dialog basert på gjensidig respekt. Det må skapes insentiver for de sentralasiatiske land til selv å gjennomføre reformer, ikke minst når det gjelder økonomisk utvikling og håndtering av de store miljøproblemene. Fattigdom representerer en viktig trussel mot global sikkerhet og urettferdig, og ulik fordeling av velstand og ressurser forårsaker ustabilitet.

Slovenias tidligere statsminister, Alojz Peterle ble utnevnt til OSSE-formannskapets personlige representant i Sentral-Asia etter Finlands tidligere president Martti Ahtisaari. Utnevnelsen var et uttrykk for formannskapets ønske om å videreføre den politiske dialogen med de sentralasiatiske land på høyeste nivå. Denne tilnærmingen var en medvirkende faktor til at OSSE så raskt kom i inngrep med den politiske ledelsen i Kirgisistan i forbindelse med «tulipanrevolusjonen».

Det er grunn til alvorlig bekymring for utviklingen i menneskerettighetssituasjonen i Usbekistan . Overgrepene i Andisjan i mai, der anslagsvis 300-500 mennesker ble drept og omlag 400 flyktet til nabolandet Kirgisistan, var et svært alvorlig brudd på menneskerettighetene. ODIHRs rapport etter hendelsene la også vekt på behovet for å få etablert en uavhengig, troverdig, internasjonal granskning av hendelsene. Usbekistan har imidlertid ikke gått med på dette, noe som har reist spørsmålet om iverksettelse av Moskva-mekanismen mot landet.

Moskva-mekanismen er det sterkeste virkemiddel OSSE rår over og innebærer bl.a. at det blir oppnevnt uavhengige rapportører for å undersøke de faktiske forhold knyttet til mistanker om alvorlige brudd på menneskerettighetene. Moskva-mekanismen er imidlertid hittil ikke blitt iverksatt overfor Usbekistan. Enkelte land har ønsket å avvente utfallet av rettssakene etter hendelsene. Gjennomføringen av disse rettssakene så langt oppfyller på langt nær internasjonale standarder. ODIHR observerer rettssakene, men deres sluttrapport foreligger ikke ennå.

Mandatene for OSSEs sendelag fornyes normalt med ett år av gangen, men Usbekistan gikk ved årsskiftet kun med på å forlenge mandatet for sendelaget i Tasjkent i seks måneder til utgangen av juni 2006. Begrunnelsen er at Usbekistan mener OSSE-senteret kun fungerer som en overvåkning­mekanisme for menneskerettigheter og demokrati og har gjort lite innen den politisk-militære dimensjon og den økonomiske og miljømessige dimensjon. Regjeringen er bekymret over Usbekistans trusler om å stenge senteret dersom ikke aktiviteten innen andre dimensjoner enn den menneskelige øker.

ODIHRs valgobservasjonsrapport etter parlamentsvalget i desember 2004 konkluderte med at valget i betydelig grad avvek fra OSSEs standarder, til tross for enkelte mindre forbedringer i valgloven. En analyse av programmene til de fem registrerte politiske partiene viste ingen viktige forskjeller. Velgerne hadde dermed ikke noe genuint valg. Det var dessuten lagt sterke begrensninger på fundamentale friheter som ytringsfrihet og forsamlingsfrihet. Det finnes heller ikke uavhengige medier i Usbekistan.

«Tulipanrevolusjonen» etter parlamentsvalget i Kirgisistan mars 2005, førte til et omfattende engasjement fra OSSEs side når det gjaldt internasjonale tiltak for å sikre stabilitet i landet. OSSEs fikk også en fremtredende rolle i arbeidet med å bistå den nye regjeringen og det ble utarbeidet en arbeidsplan for samarbeidet med OSSE som har medført en utvidelse av OSSEs virksomhet. De viktigste områdene er arbeid innen justissektoren, fremme av den politisk dialogen og forberedelse av presidentvalget. Norge har vært en aktiv støttespiller og er en av de største bidragsytere til OSSEs politiarbeid i landet. I forbindelse med presidentvalget i juli ga man fra norsk side også støtte til prosjekter for valgbistand.

Presidentvalget i juli ble ifølge ODIHR gjennomført med merkbare forbedringer i oppfyllelse av OSSEs standarder for frie og demokratiske valg. Det fant sted et reelt valg mellom seks presidentkandidater og media kunne tilsynelatende fungere uten forstyrrelse fra landets myndigheter. Det var imidlertid fortsatt behov for en del forbedringer, bl.a. for ytterligere reformer i valglovgivningen.

Under ministermøtet i 2005 la Kirgisistan vekt på å fortsette samarbeidet med OSSE for å fremme demokrati og menneskerettigheter som en del av OSSEs arbeidsplan for Kirgisistan, men fremholdt samtidig at OSSE måtte bidra mer aktivt til gjennomføringen av økonomiske og miljømessige prosjekter i landet, og foreslo at sendelaget omgjøres til et prosjektkontor. Fra norsk side mener vi at dette ville være uheldig sett i forhold til den skjøre situasjonen landet befinner seg i. Det gjenstår å se om tulipanrevolusjonen vil føre til varige demokratiske reformer, eller om den kun førte til et skifte i makteliten.

Kasakhstan har etter uavhengigheten oppnådd stor grad av økonomisk og politisk stabilitet og seiler opp som en økonomisk stormakt i regionen. Økonomien er den største i Sentral-Asia, landet har status som markedsøkonomi, og det nå tas sikte på et bredt anlagt demokratiseringsprogram.

Kasakhstan arbeider aktivt for å få OSSE-formannskapet i 2009. Kasakhstan ville i så tilfelle være det første land i det tidligere Sovjetunionen med dette vervet. Et kasakhisk formannskap ville kunne ha positive regionale ringvirkninger ved å styrke alle deltakerlands følelse av eierskap i organisasjonen. Kandidaturet har imidlertid økt oppmerksomheten mot de demokratiproblemer landet fremdeles sliter med. Vedtak må fattes på ministermøtet i 2006. Avgjørelsen må vurderes ut fra en balanse mellom viktigheten av at OSSE har et formannskapsland som demonstrerer full respekt OSSEs verdigrunnlag, og prinsippet om at alle deltakerland har like stor rett til å lede organisasjonen.

Avviklingen av presidentvalget i desember 2005 ble av mange sett på som en prøvestein på demokratiet i Kasakhstan. Imidlertid, til tross for enkelte forbedringer i valgadministrasjonen i perioden forut for valgdagen, mente ODIHR at valget ikke oppfylte en rekke av OSSEs forpliktelser og andre internasjonale standarder for demokratiske valg. Kasakhstan har sagt seg enig i enkelte av ODIHRs observasjoner, samtidig som man ønsker å videreutvikle samarbeidet med ODIHR. Norge legger vekt på at Kasakhstan følger opp anbefalingene fra ODIHRs endelige rapport og på behovet for bistand fra OSSE/ODIHR til å følge opp gjennomføringen av ODIHRs anbefalinger om forbedringer.

Tadsjikistan er strategisk plassert i regionen og bl.a. går det meste av narkotikatrafikken fra Afghanistan gjennom dette landet. Situasjonen i Tadsjikistan er meget vanskelig som følge av borgerkrigen på begynnelsen av 90-tallet. Flertallet av befolkningen lever i dyp fattigdom, men man begynner å se resultater av reformarbeidet. Situasjonen for uavhengige medier er vanskelig, og det har skjedd innstramninger i forhold til medienes frihet. Flere uavhengige aviser har måttet stenge etter beskyldninger om skatteunndragelser.

Norge er aktivt engasjert i OSSEs arbeid med destruksjon av håndvåpen og overskuddsammunisjon, samt i landminesprosjekter i Tadsjikistan. Dette arbeidet er høyt verdsatt av tadsjikiske myndigheter.

ODIHRs konklusjon etter parlamentsvalget i februar var at valget ikke tilfredsstilte internasjonale standarder for demokratiske valg. ODIHR reiste bl.a. spørsmål ved valgkommisjonenes uavhengighet og sammensetningen av disse, og la vekt på at myndighetenes innblanding overfor pressen underminerte en demokratisk valgprosess. Valgprosessen var imidlertid fredelig uten alvorligevoldsepisoder, og deltakelsen fra seks politiske partier sikret en viss pluralisme.

Turkmenistan er fortsatt den mest isolerte av de sentralasiatiske republikkene. Landet har allikevel i den senere tid vist noe større fleksibilitet og vilje til utvidet samarbeid med FN, OSSE og EU. Grunnleggende menneskerettigheter, rettsstaten og demokrati- og markedsreformer fortsetter å være store utfordringer for Turkmenistan. Det er fortsatt grunn til stor bekymring for menneskerettssituasjonen i landet, og Turkmenistan har ikke tillatt at Den internasjonale Røde-kors-komitéen og andre får adgang til å besøke de fengslede etter hendelsene i 2002. OSSE-senteret i Asjgabad arbeider under svært vanskelige forhold. Turkmenistans tilstedeværelse under HDIM (se 3.4) må imidlertid ses på som et positivt tegn og gir forhåpninger om at Turkmenistan vil arbeide mer konstruktivt i forhold til det internasjonale samfunn.