28 Sammen om et felles formål: Mot et mer effektivt OSSE Sluttrapport og anbefalinger fra OSSE-panelet for å styrke OSSEs effektivitet, 27. juni 2005
Innledning: Mandat til endring
Europa er inne i en dynamisk omstillingsfase. Vi har vært igjennom betydelige endringer, så vel politisk som samfunnsmessig. Mye av det det har vært enighet om siden Helsingfors-konferansen i 1975, er allerede gjennomført. Vi har gjort betydelige fremskritt i retning av å etablere demokratiske institusjoner og innføre markedsøkonomi. Skillelinjene fra den kalde krigens dager er borte. OSSE har bidratt til denne fremgangen.
Det er oppstått nye trusler mot sikkerheten og stabiliteten i verden. Ulik historisk bakgrunn koplet med det faktum at integreringen, den økonomiske veksten og den demokratiske utviklingen har forløpt i forskjellige hastigheter, har ført til at det er oppstått nye problemer underveis mot målet om full sikkerhet.
Til tross for at OSSE er alminnelig anerkjent som en fleksibel organisasjon som er i stand til å tilpasse seg et sikkerhetsklima i endring, er det blitt satt spørsmåltegn ved Organisasjonens betydning, effektivitet og strategiske orientering. I 2004 utstedte et flertall av medlemmene i Samveldet av uavhengige stater (SUS) først Moskva-erklæringen og deretter Astana-appellen, begge myntet på OSSEs partnere, der det ble fremsatt en rekke påstander om kritikkverdige forhold samt forslag til reform av OSSE.
Det underliggende problemet er om OSSE lever opp til forventningene om å bygge et «helt og fritt» Europa, eller om det er i ferd med å etableres nye skillelinjer. Står OSSE i fare for å tape fokus og miste sin betydning? Opptrer Organisasjonen dobbeltmoralsk? Er det et misforhold mellom OSSEs dimensjoner og et overdrevent fokus på landene øst for Wien? Eksisterer det en genuin politisk vilje til å benytte Organisasjonen til å løse problemer som angår regionens sikkerhet? Slike spørsmål blir nå stilt på høyeste hold.
Reformarbeidet er gitt høy prioritet av flere av de tidligere formannskapene. På ministerrådsmøtet i Sofia i desember 2004 ga OSSEs utenriksministre uttrykk for at de var klar over behovet for en bred og inngående debatt om en gjennomgang og styrking av OSSEs rolle. De mente Organisasjonen kunne bli mer effektiv og besluttet derfor å nedsette et panel for å styrke OSSEs effektivitet. Denne beslutningen ble fulgt opp av det slovenske formannskapet, som utpekte panelets medlemmer.
Panelets oppgave er å tilføre den politiske dialogen ny giv og gi OSSE en strategisk visjon for det 21. århundre, å se nærmere på effektiviteten i Organisasjonen, dens organer og strukturer samt å legge fram forslag til tiltak for å kunne møte nye utfordringer på en effektiv måte.
Panelet har ikke vurdert globale trusler og utfordringer. Dette problemet er allerede tatt opp på bred basis, i OSSE-sammenheng, gjennom Organisasjonens strategi for å møte trusler mot sikkerheten og stabiliteten i det 21. århundre.
Panelet har som snarest vurdert OSSEs strategiske rolle og stilling innenfor det europeiske sikkerhetssamarbeidet og sett på hvordan denne rollen kan styrkes og gjøres tydeligere, og har lagt fram forslag til hvordan dette kan gjøres.
Panelets anbefalinger er ment som et innspill til OSSEs høynivåmøter og beregnet på å styrke effektiviteten i Organisasjonen på lang sikt med det mål å trygge sikkerheten gjennom samarbeid i OSSE-området. Panelet håper at anbefalingene oppleves som nyttige av deltakerstatene, og at resultatet kan bidra til å revitalisere Organisasjonen.
Nikolay Afanasjevskij/Vladimir Shustov, Hans van den Broek, Wilhelm Höynck
Kuanysh Sultanov, Knut Vollebæk, Richard Williamson, Miomir uul
OSSEs stilling, rolle og tilnærming
Tilpasning til et nytt sikkerhetsbilde
OSSE er en integrert del av «europeisk» sikkerhet, både den transatlantiske og eurasiske dimensjonen. Blant organisasjonene som inngår i det europeiske sikkerhetssamarbeidet, skiller OSSE seg ut ved sitt brede medlemskap, sitt omfattende mandat og feltoperasjonenes virksomhet. OSSE er den eneste regionale organisasjonen som arbeider med kooperativ sikkerhet der stater fra Vancouver til Vladivostok deltar på like vilkår. OSSEs helhetlige tilnærming til sikkerhet er basert på politisk dialog på høyt nivå og et bredt utvalg av fleksible institusjoner og instrumenter. Organisasjonen har en bred tilnærming til sikkerheten som det er alminnelig enighet om blant deltakerstatene, som kommer klart til uttrykk gjennom en rekke avtaler, og som støttes av instrumenter innenfor samtlige sikkerhetsdimensjoner. Det er denne kombinasjonen som har gjort OSSE til en nyttig tjenesteleverandør på alle områder.
De gamle skillelinjene fra den kalde krigens dager er for lengst borte. Som følge av dette er det i OSSE, som i andre sikkerhetsorganisasjoner, satt i gang et arbeid for å tilpasse Organisasjonens rolle etter det nye sikkerhetsbildet. Til tross for at OSSE i løpet av de 15 siste årene stadig har vist at den har sin misjon gjennom sin evne til å møte nye trusler mot sikkerheten i Europa på tilfredsstillende vis, er det fortsatt rom for å forbedre Organisasjonens agenda og virkemiddelapparat.
Et Europa og Eurasia i rask endring har behov for en organisasjon som OSSE, som kan spille en konstruktiv rolle ved å hindre at det oppstår nye skillelinjer. Hendelser den senere tid viser at Organisasjonen må kunne håndtere og løse kriser, forebygge konflikter, trygge den tverrdimensjonale sikkerheten, styrke det regionale samarbeidet og fremme fred. Uavklarte konflikter i OSSEs område angår samtlige deltakerstater. Stater der offentlige institusjoner og deres styringsevne fortsatt er under utvikling, kan ha nytte av hjelp fra OSSE. Terrorisme, handel (særlig med mennesker), korrupsjon og organisert kriminalitet tjener alle på manglende stabilitet, noe som i sin tur har betydning for deltakerstatenes felles sikkerhet.
Takket være en konsensusbasert beslutningsprosess og en tilnærming grunnet på samarbeid er OSSE et forum der alle deltakernes stemmer teller likt. Organisasjonen samler alle stater som har interesse av og del i Europas sikkerhet. I så måte er OSSE et nødvendig, om enn dårlig utnyttet, forum for bred politisk dialog om spørsmål som har betydning for sikkerheten og samarbeidet i et stort område.
Som et priviligert medlem av OSSE-familien har Parlamentarikerforsamlingen mulighet til å bidra særskilt. Den kan særlig spille en viktig rolle ved å bidra til økt bevissthet om OSSEs prinsipper og forpliktelser, især i deltakerstatenes nasjonalforsamlinger.
Forholdet til de frivillige organisasjonene er viktig og bør videreutvikles. De frivillige organisasjonene kan bidra med nyttig informasjon og være en verdifull partner i en bred konsultasjonsprosess.
Styrke effektiviteten og enigheten om det felles formål
7. OSSEs verdier og forpliktelser er selve grunnfjellet i Organisasjonen, ensbetydende med de prinsipper og standarder statene legger til grunn for sin deltakelse i OSSE. En klar og fornyet vektlegging av de standarder og politiske forpliktelser Organisasjonens ledere har sluttet seg til helt siden 1975, er derfor det viktigste vi nå kan foreta oss for å få et sterkere OSSE, et OSSE som også har større aktualitet. OSSEs forpliktelser gjelder alle uten unntak og likt for samtlige deltakerstater. Ethvert tiltak som iverksettes etter en av disse forpliktelsene, må skje i samsvar med alle de øvrige forpliktelsene. Ved å skape økt bevissthet om OSSEs forpliktelser og deltakerstatenes plikt til å gjennomføre disse forpliktelsene fullt ut, vil det heve OSSEs profil og øke forståelsen for Organisasjonens betydning.
8. For å styrke OSSEs effektivitet må det i Organisasjonen skapes en sterkere følelse av et felles formål blant de deltakende statene, slik at de opplever at de har del i Organisasjonen, og at de behandles som likeverdige. Dette kan eventuelt oppnås på følgende måte:
OSSE bør konsentrere innsatsen om de områdene der Organisasjonen har komparative fortrinn og kan tilføre en merverdi, samtidig som den holder fast ved sin helhetlige tilnærming til sikkerheten.
Det er av avgjørende betydning å styrke tilliten og fortroligheten ikke bare mellom deltakerstatene, men også mellom grupper av stater. OSSE bør spille rollen som en organisasjon som ivaretar sikkerheten og stabiliteten gjennom likeverdig og upartisk samarbeid og bistand, og Organisasjonens virkemiddelapparat og den politiske dialogen bør anvendes i pakt med dette.
Definere oppgaver, prioriteringer og emner som kan bidra til å oppfylle OSSEs forpliktelser.
Arbeidet i Organisasjonens sekretariat, institusjoner og feltoperasjoner må samsvare og være i tråd med de prioriteringer deltakerstatene har fastsatt for OSSE, slik at Organisasjonen har felles fokus og profil utad.
De grunnleggende prioriteringene og handlingsplanene må ha et langsiktig perspektiv og være utformet i tråd med et sikkerhetsklima i stadig endring.
Økt handlingsfokus og større grad av samsvar på tvers av Organisasjonens virksomhet kan bidra til en sterkere OSSE-identitet og en felles oppfatning av OSSEs overordnede mål, både innad i Organisasjonen og utad blant publikum.
Sterkere politisk ledelse og bedre administrasjon av Organisasjonens sekretariat, institusjoner og feltoperasjoner bør kunne bidra til at OSSE får den etterlengtede helheten, og til at de grunnleggende prinsippene har aktualitet og anvendelighet på lang sikt, samtidig som de ulike institusjonene fortsatt må kunne foreta selvstendige evalueringer og ta initiativ til aktiviteter i samsvar med sine respektive mandater.
Forholdet til andre internasjonale organisasjoner og partnere
9. Utvidelsen av Den europeiske union, NATO og Europarådet har påvirket OSSEs rolle som regional ordning etter kapittel VIII i FN-pakten. Dette har ført til en stadig større overlapping med hensyn til medlemskap, mandat og kapasitet. Dessuten er oppfatningen av OSSE og Organisasjonens rolle ikke den samme i de ulike deltakerstatene, avhengig blant annet av statenes forhold til disse andre internasjonale organisasjonene.
10. Samarbeid og samordning med andre aktører vil, når det håndteres på en god måte og tas hensyn til deltakerstatenes legitime interesser, kunne styrke den felles og totale sikkerheten i OSSEs område. Det er deltakerstatene som først og fremst har ansvar for å påse at sikkerhetsorganisasjonene i Europa ikke ses isolert, men under ett når de planlegger sin politikk. Panelet anbefaler følgende:
Forbindelsene med FN bør videreutvikles i lys av de pågående drøftingene om reform i FN med sikte på å styrke komplementariteten mellom FN og regionale ordninger, for eksempel ved gjennomføringen av globale instrumenter på regionalt plan, ved forebygging av konflikter og ved fredsbygging.
Det bør oppmuntres til større grad av pragmatisk og upartisk samarbeid mellom OSSE og andre regionale og subregionale organisasjoner, særlig i forbindelse med krisehåndtering, fastsetting og gjennomføring av normer samt den operasjonelle virksomheten.
Med utgangspunkt i samarbeidserklæringen som ble undertegnet i Warszawa 17. mai 2005 mellom OSSE og Europarådet, bør den praktiske innsatsen trappes opp med sikte på å få fullt ut realisert de muligheter som ligger i dette samarbeidsforholdet.
Ettersom OSSE er en uavhengig organisasjon med et eget mandat, bør Organisasjonen i sine forbindelser med andre internasjonale organisasjoner som inngår i det europeiske sikkerhetssamarbeidet, konsentrere seg om de oppgavene OSSE er best på, og de områdene der Organisasjonen kan tilføre en merverdi.
En regelmessig og systematisk gjennomgang av OSSEs rolle og komparative fortrinn bør inngå på dagsordenen for møtene i Ministerrådet og Det faste råd.
11. Ettersom sikkerheten i OSSE-området påvirkes av det som skjer på den internasjonale arena, særlig i tilgrensende områder, har Organisasjonen en klar egeninteresse i å dele sin ekspertise på sikkerhetsområdet med sine naboer. OSSE bør også i fortsettelsen være villig til på anmodning å vurdere å bidra, alt etter omstendighetene, til utvikling av sikkerhet og demokrati, særlig hos OSSEs samarbeidspartnere og i nabostatene, i visse tilfeller også utenfor OSSEs område.
Komparative fortrinn og fokus
12. OSSE bør ved bruk av sine komparative fortrinn ta utgangspunkt i sin kooperative tilnærming til sikkerheten og på anmodning og invitasjon hjelpe statene med å hjelpe seg selv på de avtalte områdene. Hjelp til å bygge opp kapasitet bør derfor, som ledd i gjennomføringen av OSSEs forpliktelser, være et hovedmål for den operasjonelle virksomheten.
13. På enkelte av OSSEs satsingsområder, som politiopplæring, rettssikkerhet og bekjempelse av menneskehandel, kan Organisasjonen innta en førende rolle.
14. OSSE er normdannende på områder som omfattes av Organisasjonens brede mandat. OSSE bør på anmodning bistå deltakerstatene med å oppfylle deres OSSE-forpliktelser. Organisasjonen kan på forespørsel dessuten oppmuntre deltakerstatene til og, der den har kompetanse, bistå dem med å innføre og iverksette normer og standarder som er fastsatt av andre internasjonale organisasjoner.
15. Under de rådende omstendigheter og tatt i betraktning at samarbeidet mellom OSSE og deltakerstatene kan være ulikt prioritert fra land til land, mener panelet at OSSE bør satse på følgende områder:
styrking av den politiske dialogen,
tidlig varsling og konfliktforebygging,
gjenoppbygging etter konflikt, herunder gjenopprettende rettferd og forsoning,
våpenkontroll samt tillits- og sikkerhetsskapende tiltak,
kamp mot terrorisme, ekstremisme og organisert kriminalitet,
fremme av politiopplæring, forvaltning av grensekontroll, rettssikkerhet og demokratisk kontroll med væpnede styrker,
fremme av økonomisk samarbeid på regionalt plan,
fremme av toleranse og ikke-diskriminering, herunder respekt for rettighetene til dem som tilhører nasjonale minoriteter samt vern av frie medier,
valgovervåking og oppfølging av anbefalinger,
institusjonsbygging og fremme av godt styresett,
kamp mot handel med mennesker, narkotika og våpen.
Trygge sikkerheten med utgangspunkt i en felles, helhetlig og kooperativ tilnærming
Nye trusler og utfordringer – behov for et tverrdimensjonalt perspektiv
16. Helt siden Sluttakten fra Helsingfors ble vedtatt i 1975, har KSSE/OSSEs forpliktelser og aktiviteter tradisjonelt vært inndelt i tre kategorier, eller dimensjoner, noe som har vist seg hensiktsmessig for å få samlet oppgavene i saksområder: den militærpolitiske, den økonomiske og miljømessige og den menneskelige dimensjon.
17. Allerede tidlig innså KSSE/OSSE at sikkerheten spenner vidt og er udelelig, og at dimensjonene er innbyrdes forbundet. Som FNs generalsekretær Kofi Annan skriver i sin rapport In larger freedom «er utvikling, sikkerhet og menneskerettigheter ikke bare ytterst viktig, men virker i tillegg gjensidig forsterkende».
18. OSSE kjennetegnes blant annet ved sin helhetlige tilnærming til sikkerheten og sitt brede mandat, som er to av Organisasjonens største forser. Globalisering, større gjensidig avhengighet og fremveksten av nye trusler mot sikkerheten i OSSEs område (også fra ikke-statlige aktørers side) har ført til at skillelinjene mellom de ulike dimensjonene er blitt enda mer utvisket, og har gjort det mindre aktuelt å følge en snever, éndimensjonal tilnærming. Et tverrdimensjonalt perspektiv er derfor mer enn noen gang påkrevet, både ut fra en begrepsmessig tilnærming og med sikte på å samordne virksomheten på en praktisk nyttig måte. En slik tilnærming understreker de tre dimensjonenes avgjørende betydning for å oppnå full sikkerhet. OSSE er godt rustet og gunstig stilt til å kunne følge og realisere en slik tverrdimensjonal tilnærming. Dessuten kan et effektivt multilateralt samarbeid bidra til felles innsats for å løse utfordringer på tvers av landegrenser og sektorer. På denne bakgrunn foreslår panelet følgende:
Ved behov kan det kalles sammen til høyprofilerte temamøter på høyt nivå for å rette oppmerksomheten mot saker som angår samtlige deltakerstater. Eksempelvis bør det tas hensyn til geografiske forskjeller mellom stater med en etnisk og religiøst sammensatt befolkning når det skal velges møteplass for fremtidige konferanser om toleranse og ikke-diskriminering.
Den tverrdimensjonale tilnærmingen må komme til uttrykk i all OSSEs virksomhet, blant annet møter i f.eks. Økonomisk forum, budsjettarbeidet, virksomhetsoversikten og reklamemateriell.
Sett på bakgrunn av OSSEs spesielle organisering i strukturer og institusjoner vil en tverrdimensjonal tilnærming innebære sterkere krav til samordning innad i Organisasjonen, særlig for å kunne bekjempe nye trusler mot sikkerheten.
Tverrdimensjonale elementer i stategier og prosjekter må styrkes gjennom tett samarbeid med andre regionale og subregionale organisasjoner som kan tilby ressurser, kapasitet og ekspertise som utfyller OSSEs egne ressurser, kapasitet og ekspertise.
Den militærpolitiske dimensjon
19. OSSE har – ikke ufortjent – fått ord på seg for å ta opp de militærpolitiske sidene ved sikkerheten. Organisasjonens infrastruktur og innsats på områder som avvæpning, våpenkontroll og tillits- og sikkerhetsskapende tiltak er av stor betydning for å fremme sikkerheten i Europa og er en integrert del av OSSEs helhetlige tilnærming til sikkerheten.
20. Ettersom OSSEs arbeid innenfor den militærpolitiske dimensjon var tilpasset militærbalansen og de strategiske prioriteringene på 80-tallet og tidlig 90-tall, må oppgavene ajourføres for å kunne møte de utfordringene som er definert i OSSEs strategi for å møte trusler mot sikkerheten og stabiliteten i det 21. århundre.
21. Andre grunnleggende dokumenter som tar opp den militærpolitiske dimensjon, blant annet visse deler av kapittel III i Helsingfors-dokumentet fra 1992 og Wien-dokumentet fra 1999, må revideres og om nødvendig ajourføres.
22. OSSE kan for eksempel dele sin erfaring innenfor den militærpolitiske dimensjon med andre organisasjoner som står overfor samme trusler, særlig på subregionalt plan. Til gjengjeld kan OSSE, dersom det er nyttig for Organisasjonen, benytte seg av andres ekspertise og ressurser, slik at den tilgjengelige kapasiteten kan utnyttes mest mulig effektivt.
Den økonomiske og miljømessige dimensjon
23. Dokumentet om en OSSE-strategi for den økonomiske og miljømessige dimensjon innebærer en god anledning til å drøfte felles økonomiske og miljømessige utfordringer knyttet til sikkerheten i OSSEs område. Organisasjonen vil aldri kunne få tilstrekkelige midler og ressurser til å bli en betydelig bistandsorganisasjon. Organisasjonens særlige kompetanse består i å håndtere de økonomiske og miljømessige sidene ved sikkerheten på en helhetlig og tverrdimensjonal måte som gjenspeiler sikkerhetens vidtfavnende karakter, som et middel til å fremme samarbeid og forebygge konflikt. På denne bakgrunn foreslår panelet følgende:
OSSE bør styrke kapasiteten, blant annet på bakken, for å kunne bidra med støtte og hjelp til å møte lokale utfordringer ved å hente inn ressurser og ekspertise utenfra, for eksempel fra Verdensbanken, Den europeiske union, FNs utviklingsprogram (UNDP), Den europeiske bank for gjenreisning og utvikling (EBRD), frivillige organisasjoner og andre.
En slik tilnærming vil sette fokus på OSSEs muligheter som samarbeidspartner, og vil styrke forbindelsen mellom økonomisk utvikling, økonomisk samarbeid på tvers av landegrensene, godt styresett og demokratisering. Ved å kople internasjonale aktører med betydelige ressurser sammen med vertsland med særlige behov vil OSSE kunne bidra til en helhetlig tilnærming, slik at Organisasjonen ikke behøver å utvikle og lede omfattende prosjekter på egen hånd, noe som er unødvendig (og urealistisk).
OSSE bør bidra til subregionalt samarbeid, for eksempel i Sørøst-Europa, Sør-Kaukasus og Sentral-Asia.
Virksomheten innenfor den økonomiske og miljømessige dimensjon må gjenspeile OSSEs rolle som en bredt anlagt sikkerhetsorganisasjon. Et godt eksempel er OSSE, UNDP og UNEPs felles miljø- og sikkerhetsinitiativ, der OSSE sørger for verdifulle tilskudd til sikkerheten, mens UNDP ivaretar den utviklingsmessige delen og FNs miljøprogram (UNEP) den miljømessige delen.
Miljøproblemer har betydelige konsekvenser for sikkerheten på områder OSSE vil kunne ivareta, blant annet det økende problemet med miljøflyktninger og internt fordrevne.
Offentlig-private partnerskap er avgjørende for å få en miljømessig bærekraftig vekst. OSSE bør bidra til FNs «Global Compact»-initiativ og lignende tiltak.
Den menneskelige dimensjon
24. Innenfor den menneskelige dimensjon, som omfatter menneskerettigheter (også nasjonale minoriteters rettigheter), rettssikkerhet og demokrati, har OSSE utformet omfattende standarder og forpliktelser. OSSEs deltakerstater er enige om, slik det fremgår blant annet av Moskva-dokumentet fra 1991, at de forpliktelser Organisasjonen har påtatt seg innenfor den menneskelige dimensjon, har direkte og legitim interesse for alle deltakerstatene og hører ikke utelukkende inn under en bestemt stats indre anliggender. OSSE har en progressiv holdning til vern om enkeltmenneskets verdighet. Menneskers sikkerhet i sin alminnelighet og enkeltmenneskets i særdeleshet anses både som et individuelt og felles ansvar for deltakerstatene. Menneskerettigheter og sikkerhet kan ikke ses atskilt.
En spesielt utfordrende, og i mange tilfeller svært sensitiv, oppgave består i å overvåke gjennomføringen av standarder innenfor den menneskelige dimensjon. For å sikre lik behandling og større åpenhet bør OSSEs overvåking gjennomføres på en objektiv og standardisert måte.
OSSE/ODIHRs arbeid med valgovervåking og –bistand er et område der OSSE har utstrakt erfaring og ekspertise, og er viden kjent. Det er viktig at OSSE styrker og videreutvikler sin markerte profil på dette feltet, slik at Organisasjonen på anmodning kan hjelpe deltakerstatene med å gjennomføre de forpliktelser de alt har påtatt seg, samt vurdere nye i tråd med de problemstillinger som måtte oppstå, eksempelvis som følge av innføring av ny teknologi.
Det bør legges særlig vekt på valgovervåkingsstandarder som bygger på konkret erfaring. Kriterier og metoder som sikrer objektivitet, innsyn og profesjonalitet, må videreutvikles, og det må benyttes en fremgangsmåte som sikrer likebehandling av deltakerstatene. Den gjeldende håndboken om valgovervåking og andre valgmekanismer og –metoder bør ajourføres med visse mellomrom og med aktiv medvirkning fra valgeksperter fra ulike valgovervåkingsorganer.
Berørte deltakerstater og ODIHR bør oppmuntres til å legge større vekt på oppfølgingen i etterkant av valg gjennom dialog og praktisk hjelp basert på samarbeid. I tillegg bør ODIHR, etter å ha samrådd seg med vedkommende stat, rapportere til Det faste råd om oppfølgingen av valg.
OSSE bør bygge videre på sitt arbeid for toleranse og ikke-diskriminering og fronte dette temaet på tvers av Organisasjonens samlede virksomhet. ODIHR og andre institusjoner bør på effektivt vis benytte seg av data og informasjon samt analysekapasitet som allerede finnes i andre internasjonale organisasjoner og forskningsinstitusjoner.
OSSE bør omorganisere den rollen som i dag fylles av de tre personlige representantene med ansvar for toleranse og ikke-diskriminering, slik at deres oppgaver på hensiktsmessig vis blir lagt inn under ODIHR.
25. Dersom det blir nedsatt en komité for den menneskelige dimensjon (se pkt. 32), vil gjennomføringsmøtet om den menneskelige dimensjon kunne avvikles i løpet av maksimalt fem dager. Gjennomføringsmøtet kan på invitasjon eventuelt legges til et annet sted enn Warszawa hvert annet år for å sikre en sterkere profilering av møtet og styrke følelsen av eierskap blant deltakerstatene.
Strukturelle tiltak
26. For å styrke effektiviteten i OSSE trengs det strukturell reform. Det er nødvendig å gjennomføre en rekke endringer knyttet til Organisasjonens profil og identitet, administrasjon og ledelse, beslutningsprosessene, driften av feltoperasjonene samt den operasjonelle kapasiteten.
Styrke OSSEs identitet og profil
27. Panelet mener det er viktig å sette sterkere fokus på OSSE i deltakerstatene.
28. Arbeidet med å utvikle OSSE fra å være en konferanse til å bli en fullt utbygd internasjonal organisasjon må nå sluttføres, slik at «deltakerstater» omsider kan bli til «medlemsstater».
29. OSSEs anseelse som internasjonal organisasjon hemmes av at Organisasjonen ikke er et eget rettssubjekt. Den uklare statusen rammer også OSSE-personell som utstasjoneres i kriseområder, ettersom de mangler den beskyttelsen som diplomatisk anerkjennelse ville gitt dem.
30. På denne bakgrunn foreslår panelet følgende:
Deltakerstatene bør utarbeide klare vedtekter for OSSE, eventuelt en OSSE-pakt, der de grunnleggende målsettinger, prinsipper og forpliktelser kommer til uttrykk, samt hvordan Organisasjonens viktigste beslutningsorganer skal være organisert. Dette vil kunne bidra til å gjøre OSSE til en fullt utbygd regional organisasjon.
Det er enighet blant deltakerstatene om en konvensjon som anerkjenner OSSEs rettslige handleevne og tilkjenner Organisasjonen og dens tjenestemenn privilegier og immunitet. En slik konvensjon vil ikke innebære at OSSE-forpliktelsenes politisk bindende karakter på noen måte svekkes.
Ved en tydeligere satsing på et begrenset antall prioriterte oppgaver, ved at Organisasjonens lederskap utnevnes for lengre perioder og blir bedre kjent for det alminnelige publikum, samt ved å fremme en sterkere følelse av eierskap blant de deltakende statene vil OSSE kunne markere seg sterkere i forhold til andre internasjonale organisasjoner.
For å bli mer tilgjengelig må OSSE sørge for at publikum i større grad forstår hva som foregår i Organisasjonen. Det må settes mer inn på å gjøre kjent og forklare hvilket betydelig arbeid som nedlegges av feltoperasjonene. Det bør i langt større utstrekning enn i dag vurderes om presse eller publikum skal gis adgang til møtene i Det faste råd. En videre utdyping av samarbeidet med de frivillige organisasjonene vil også kunne bidra til å spre informasjon om OSSEs innsats for å oppnå full sikkerhet.
Et langsiktig strategisk perspektiv basert på etablerte OSSE-strategier vil være hensiktsmessig med tanke på bedre planlegging og større kontinuitet samt for å hindre at prioriteringen av oppgavene endres fra år til år. Én løsning kan i så måte være å gi Generalsekretæren større ansvar for å sikre samsvar og kontinuitet på tvers av OSSEs prioriteringer.
Det faste råd bør ha en førende rolle når Organisasjonens politiske prioriteringer skal fastsettes og aktivitetene planlegges, i samsvar med Ministerrådets beslutninger, og også når prioriteringene og aktivitetene skal omsettes til budsjettprogrammer.
Styrke konsultasjons- og beslutningsprosessen
31. OSSE bør aktivt utnytte sitt potensial som et forum for likeverdig og meningsfylt politisk dialog på høyt nivå mellom deltakerstatene.
32. En av OSSEs forser er Organisasjonens inkluderende holdning. Dette må fremgå av all virksomhet som finner sted i konsultasjons- og beslutningsorganene. For at disse organene skal bli mer inkluderende, interaktive og åpne, slik at deltakerstatene i sterkere grad kan trekkes aktivt og effektivt med i prosessene, foreslår panelet
at det innføres en komitéstruktur bestående av tre søyler som svarer til de tradisjonelle dimensjonene: en sikkerhetskomité, en komité for den menneskelige dimensjon og en komité for den økonomiske og miljømessige dimensjon. En slik komitéstruktur, underordnet Det faste råd, vil kunne bidra til friere meningsutveksling, spisse Det faste råds agenda og i sterkere grad markere Rådet som et forum for politisk dialog og beslutningstaking.
Panelet var delt i synet på om den nye sikkerhetskomiteen ville kunne fylle Forum for sikkerhetssamarbeids faktiske oppgaver og funksjoner. Enkelte av panelets medlemmer mente Sikkerhetsforumet måtte inkorporeres i den nye sikkerhetskomiteen, mens de øvrige medlemmene var av den oppfatning at Forumet måtte beholde sin stilling som selvstendig organ og fortsette å oppfylle mandatet fra 1992, om enn med ajourført agenda. Det sistnevnte synet ville innebære at den nye sikkerhetskomiteen ikke ville erstatte Sikkerhetsforumet, men kun ha ansvar for den ikke-militære delen av virksomheten innenfor den militærpolitiske dimensjon som Sikkerhetsforumet ikke dekker.
33. Panelet anbefaler videre
at eierskapet til medvirkningsprosessen utvides ved å øke antallet deltakerstater som sitter i de ulike komitéledelsene,
at OSSE kodifiserer, reviderer og ajourfører sin forretningsorden,
at OSSEs beslutninger fortsatt skal treffes på grunnlag av konsensus,
at for å unngå langtrukne debatter ved utnevnelser til høyere stillinger bør deltakerstater som stiller kandidater, ikke gis anledning til å utnytte regelen om konsensus ved ensidig å kunne blokkere konsensus,
å navngi land som blokkerer konsensus,
at det som ledd i beslutningsprosessen må gjøres mer effektiv bruk av uformelle drøftinger,
at drøftinger der kun ambassadørene er til stede, fra tid til annen legges til Wien for å oppmuntre til friere meningsutveksling i sensitive saker.
34. Ministerrådsmøtene har i mange år vært særskilt problematiske. Det generelle inntrykket er at møtene (også forberedelsene) preges av altfor mange rapporter og beslutninger som kunne vært håndtert av Det faste råd. Panelet foreslår
at det foretas en gjennomgang av forberedelsene til ministerrådsmøtet og av ministerrådsbeslutningenes tradisjonelle form. Ved å sammenfatte det offisielle resultatet i et omforent politisk kommuniké kan dette bidra til at det alminnelige publikum igjen får øynene opp for denne sentrale begivenheten i OSSEs årvisse arbeidssyklus.
Avklare Formannskapets og Generalsekretærens roller
35. Panelet har sett nærmere på arbeidsdelingen mellom Formannskapet og Generalsekretæren og mener det er nødvendig å få en mer presis definering av rollene for å styrke effektiviteten og gi OSSE en tydeligere identitet.
36. Formannskapets rolle bør være å lede den politiske, og ikke den operasjonelle, delen av Organisasjonens virksomhet. Formannskapets viktigste oppgaver skal utføres av Formannen personlig eller gjennom dennes personlige representant, og bør også i fortsettelsen bestå i å
utøve det politiske lederskapet i Organisasjonen,
forberede ministerrådsmøtet,
utarbeide utkast til beslutninger og lede diskusjonene i Det faste råd,
introdusere nye politiske initiativ og forslag til politiske prioriteringer for Organisasjonen; disse skal forelegges Det faste råd,
bistå deltakerstatene med å bygge konsensus.
37. Med utgangspunkt i Ministerrådets beslutning om Generalsekretærens rolle (MC.DEC/15/04), vedtatt i Sofia, anbefaler panelet en ytterligere styrking av Generalsekretærens rolle, slik at vedkommende kan
opptre som Organisasjonens ansikt utad og derigjennom formidle et bilde av OSSE og OSSEs operasjoner som langsiktige og helhetlige,
ta større del i kartleggingen av potensielle trusler mot den regionale sikkerheten og, etter å ha samrådd seg med Formannskapet, sørge for at deltakerstatene gjøres kjent med disse truslene,
ta mer aktivt del i utformingen av det operasjonelle innholdet i OSSEs prioriterte oppgaver,
ta mer aktivt del i den operasjonelle ledelsen av feltoperasjonene. Generalsekretæren bør, alt etter omstendighetene, rapportere til Det faste råd om aktiviteter i tilknytning til feltoperasjonene,
overta ledelsen av OSSEs operasjonelle engasjement i krisesituasjoner,
ta større del i planleggingen ved å legge fram forslag til langtidsmål (herunder budsjettprognoser),
ta mer aktivt del i samordningen av OSSEs virksomhet, blant annet ved å være vertskap for minst ett møte i året med lederne for OSSEs institusjoner,
være det sentrale kontaktpunkt for andre internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner når det gjelder de delene av den operasjonelle virksomheten som har betydning ut over de enkelte OSSE-strukturenes og –institusjonenes mandat.
38. En styrking av Generalsekretærens stilling slik at vedkommende kan spille en mer aktiv rolle, vil innebære følgende:
løpende utveksling av informasjon og tett samarbeid mellom Generalsekretæren og Formannskapet,
behov for å styrke Sekretariatet, slik at det blir bedre i stand til å bistå Generalsekretæren og Formannskapet,
større grad av sentralisering og kanalisering av eksisterende informasjon, særlig fra OSSEs institusjoner, feltoperasjoner og forskningssentra, samt bedre behandling av slik informasjon, blant annet med sikte på utveksling av erfaring og beste praksis.
39. En styrking av Generalsekretærens rolle kan medføre at det må opprettes en stilling som under- eller stedfortredende generalsekretær.
40. En styrking av rollen kan videre medføre at det må settes inn større ressurser, slik at Generalsekretæren kan gjennomføre sitt mandat mest mulig effektivt.
Styrke feltoperasjonene
41. Feltoperasjonene utgjør stadig en innovativ og operasjonell del av OSSEs virksomhet, og fortjener særlig oppmerksomhet. De representerer et verdifullt tilskudd og bør om mulig styrkes ytterligere.
42. Panelet foreslår følgende tiltak for å styrke effektiviteten ved feltoperasjonene:
Mandatet må sikre at formålet med oppdraget er klart definert og godkjent av både OSSE og vertslandet.
Mandatet bør normalt ikke fastsettes for mer enn ett år av gangen, eventuelt med mulighet for forlengelse avhengig av de konkrete oppgavene og av utfallet av konsultasjonene med vertslandet.
For å styrke ledelsen av og tilrettelegge for jevnlig evaluering av arbeidet ved feltoperasjonene bør det fastsettes realistiske delmål for å kunne måle fremdriften og beregne mandatets varighet.
For å ansvarliggjøre og styrke den politiske kontrollen bør sendelagslederne personlig rapportere til Det faste råd minst to ganger i året. I tillegg bør de avholde jevnlige møter med uformelle diskusjonsfora, der slike finnes.
Generalsekretæren bør ha en ledende rolle når det gjelder den operasjonelle ledelsen av feltvirksomheten.
Sendelagslederne bør oversende rutine- og situasjonsrapporter til Generalsekretæren, og med kopi til Formannskapet.
Feltoperasjonene bør få mer eksperthjelp fra OSSEs institusjoner, særlig på de ulike stadiene i kapasitetsbyggende prosjekter, blant annet i form av en mer effektiv bruk av korttidsutplasseringer av OSSEs stab.
Spørsmålet om tilsetting av lokalansatte bør vies særskilt oppmerksomhet, spesielt med sikte på å styrke vertslandets kompetanse og kapasitet til å håndtere saker som omfattes av OSSEs feltvirksomhet, håndtere lønnsforskjeller og oppmuntre til personalrotering.
På bakgrunn av det brede spekteret av nye trusler og utfordringer og deres tverrdimensjonale karakter kan OSSE eventuelt vurdere å opprette en ny type tematiske sendelag som kan se nærmere på en konkret problemstilling i et bestemt land eller sikre ensartet praksis i en videre regional/subregional sammenheng.
Panelet understreker betydningen av at sendelagslederne velges på grunnlag av klare prosedyrer der de konkurrerer på mest mulig like vilkår. Utnevnelsen bør foretas av Formannskapet i samråd med Generalsekretæren og vertslandet. For å bøte på den rådende situasjonen foreslår panelet at stillingen som leder eller nestleder for sendelagene utlyses eksternt, og at lønningene betales over OSSEs kjernebudsjett. Dette kan bidra til økt profesjonalisering av stillingene og til et større tilfang av søkere.
Styrke den operasjonelle kapasiteten
43. OSSEs sekretariat og institusjoner, spesialrepresentanter og personlige representanter bidrar alle til å fremme OSSEs agenda. Det hersker imidlertid en viss frustrasjon blant deltakerstatene, de ulike formannskapene medregnet, over at de eksisterende strukturene ikke er godt nok egnet til å sette deltakerstatenes politiske prioriteringer ut i livet. På denne bakgrunn foreslår panelet følgende:
Deltakerstatene bør unngå en rask økning i antall strukturer i OSSE.
Oppnevnelsen av personlige representanter og spesialrepresentanter bør gjelde for et begrenset tidsrom og konsentreres om et bestemt saksområde. OSSEs personlige representanter og spesialrepresentanter bør ikke bygge opp en egen operasjonell kapasitet, men i stedet benytte seg av den operasjonelle kapasiteten som allerede finnes i ODIHR, Sekretariatet og feltoperasjonene.
Alle tilsettinger må foretas på grunnlag av profesjonalitet og ta hensyn til de ansattes kjønnsmessige og geografiske fordeling. Det bør vurderes tiltak for å sikre at Organisasjonen får beholde medarbeiderne (basert på ordinære evalueringer) lenge nok til å sikre kontinuiteten, uten at OSSE dermed blir en ren karriereorganisasjon.
Panelet understreker betydningen av å ha et klart og gjennomsiktig system for bruk av frivillige bidrag utenom budsjettet.
Sekretariatet bør omorganiseres, slik at det blir i stand til å håndtere politiske og operasjonelle endringer samt reformer og endringer i de operasjonelle prioriteringene.