7 Administrative spørsmål

OSSE gikk inn i 2005 uten verken å ha fått vedtatt budsjett eller bidragsskalaer (se 7.1). Først i mai lyktes det å vedta budsjettet for 2005 samt en midlertidig videreføring av de gamle bidragsskalaene. Forhandlingene om reform av skalaene for deltakerlandenes økonomiske bidrag til organisasjonen hadde da vart i halvannet år og var preget av den politiske situasjonen i OSSE og da særlig Russlands misnøye med organisasjons virkemåte. Det ble derfor sett på som et stort steg fremover for samarbeidsklimaet i OSSE da man i november endelig lyktes med å vedta nye bidragsskalaer. Man ble også enige om budsjett for 2006 før tidsfristen i desember 2005.

I de fem månedene første månedene uten budsjettenighet benyttet generalsekretæren seg av sin rett til å be deltakerlandene betale inn opp til 50 % av 2004-bidraget. Organisasjonen kunne dermed videreføre sine løpende oppgaver, men det var ikke mulig for sendelag, institusjoner og sekretariatet å igangsette nye prosjekter eller ansette nye medarbeidere. Budsjettproblemene skapte også usikkerhet om organisasjonens fremtid og gikk utover organisasjonens handlekraft.

I 2006 har OSSE såvel budsjett som nye bidragsskalaer for perioden 2005-2007. Dette gir organisasjonen finansiell stabilitet og arbeidet kan nå fullt ut konsentreres om organisasjonens utadrettede virksomhet, foruten videreføring av arbeidet med reform av organisasjonen.

7.1 OSSEs bidragsskalaer og finansielle regelverk

OSSEs har to bidragsskalaer: Den såkalte Helsingfors-skalaen som finansierer driften av sekretariatet og institusjonene, og Wien-skalaen som finansierer sendelagene. Det er satt et tak på bidragene på 14%, som fører til at en rekke mindre europeiske land, bl.a. de nordiske land, hittil har betalt mer enn deres relative andel av OSSE-landenes bruttonasjonalprodukt (BNP) skulle tilsi. Også Russlands bidrag er større enn deres BNP skulle innebære. USAs bidrag, imidlertid, er langt lavere enn deres faktiske betalingsevne. USA har i denne forbindelse argumentert med at OSSE er en europeisk sikkerhetsorganisasjon, og at det derfor er naturlig at USA og Canada betaler mindre.

Først etter konsultasjoner på høyt nivå mellom USA og Russland, fikk man til en løsning. Denne innebærer endringer i så vel Helsingfors-skalaen som i Wien-skalaen. Taket på 14% videreføres for perioden 2005-2007. Imidlertid får USA og enkelte større europeiske land en økning i sine bidrag, mens det blir en reduksjon av Russlands andel av budsjettet. For Norges del innebærer dette at andelen til sendelagsskalaen vil gå ned fra 2,36% i 2005 til 2,07% i 2007, men andelen til institusjonskalaen vil gå ned fra 2,25% til 2,05% i 2007.

I beslutningen inngår også nærmere kriterier for fastsettelsen av bidragsskalaene for 2008-2010. Bl.a. legges det opp til en gradvis innføring av prinsippet om betalingskapasitet basert på FNs kriterier, og at det skal fastsettes et revidert nivå for taket på sendelagsskalaen.

Arbeidet med å revidere OSSEs finansielle regelverk ble gjenopptatt i oktober 2005 etter en periode preget av mangel på fremdrift og stans i drøftelsene. Arbeidet ble opprinnelig ble påbegynt under det norske formannskapet i 1999. Det er viktig at OSSE nå snarest mulig får på plass et en best mulig økonomiforvaltning i samsvar med internasjonale standarder.

7.2 Budsjettarbeidet

Budsjettet for 2005 fikk en ramme på 168,6 millioner euro. Dette var en nedskjæring på 11,1 millioner forhold til 2004-budsjettet. Russland, men også en rekke av de større EU-landene, ønsket kutt og strammere budsjettrammer. Budsjett for 2006 har en ramme på 168,2 millioner euro, og vedtaket innebærer således en mindre reduksjon (0,4 millioner) i forhold til budsjettet for 2005. Sekretariatet og institusjonenes andel av budsjettet utgjør omlag 29%, mens feltoperasjonenes andel beløper seg til omlag 71%.

Budsjettet innebærer en fortsatt nedtrapping av aktivitetene på Balkan. Det er også en nedgang i bevilgningen til Kaukasus, hovedsakelig som følge av avslutningen av grenseovervåkningsoperasjonen i Georgia. På den annen side inneholder det en økning i aktivitetene til Sentral-Asia og Øst-Europa. Det er også en økning i bevilgningene til ODIHR og til OSSE-sekretariatet.

Budsjettdrøftelsene var preget av at sentrale aktører i OSSE, som Russland, enkelte større EU-land som Tyskland, Storbritannia og Frankrike, samt Canada, ikke kunne godta noen økning i forhold til det vedtatte budsjett for 2005, mens Russland ønsket ytterligere nedskjæringer i budsjettet. På den annen side gikk spesielt Norge og USA inn for en økning av budsjettet, nettopp basert på at organisasjonens programmer og aktiviteter må være bestemmende for budsjettnivået.

Budsjettvedtaket, og reduksjonen, var nok et resultat av at de nye bidragsskalaene førte til økninger for en del store land, som dermed fikk problemer med å gå med på noen økning i budsjettet. Disse forhold, samt at Russland i den senere tid har inntatt en mer konstruktiv linje, gjorde at man denne gang kunne komme i havn i tide. Samtidig er det klart at budsjettdrøftelsene fortsatt i for stor grad er preget av detaljstyring i stedet for å fokusere på organisasjonens politiske hovedprioriteringer og programmessige behov.

7.3 Norges holdning i budsjettprosessen

I drøftingene av de politiske hovedprioriteringene for OSSEs budsjett har man fra norsk side lagt vekt på fortsatt satsing på kjerneverdiene innen den menneskelige dimensjon som demokratibygging, menneskerettigheter og rettssikkerhet. Videre har man prioritert kamp mot menneskehandel, forholdet mellom kampen mot terrorisme og respekt for menneskerettighetene, justis- og politisektoren, likestilling, samt destruksjon/sikring av konvensjonell ammunisjon. Geografisk sett har man fra norsk side støttet økte ressurser til feltoperasjonene i Kaukasus og Sentral-Asia. Gitt EUs stadig viktigere rolle på Vest-Balkan vil OSSEs rolle der reduseres over tid, men de største sendelagene vil lenge fortsatt være dem på Balkan.

Fra norsk side har man videre understreket at utgangspunktet for budsjettarbeidet må være å følge opp de politiske prioriteringene i organisasjonen med nødvendige ressurser, særlig i forhold til å implementere vedtak og handlingsplaner. I forhold til de ulike konferanser som enkelt deltakerland har tatt initiativ til, har Norge understreket at disse må sikres finansiering i forkant, for å forhindre at de ikke går på bekostning av OSSEs regulære aktivitet.

Det er også viktig å sørge for at sekretariatet og institusjonene har ressurser til å yte god faglig bistand til sendelagene på prioriterte, politiske områder. Sendelagene utgjør også en unik ressurs for OSSE. Det er derfor nødvendig å finne en balanse mellom bevilgningene til sekretariatet og institusjonene og til sendelagenes virksomhet som best mulig ivaretar disse hensyn.