3 Regulering av HMS i petroleumsvirksomheten

3.1 Innledning

Rammeverket for HMS i petroleumsvirksomheten legger til grunn at det skal være et forsvarlig helse-, miljø- og sikkerhetsnivå. Det må til enhver tid fremstå som mest mulig hensiktsmessig for næringen og for myndighetenes tilsyn. Rammer for virksomheten utarbeides på ulike nivå, av ulike aktører og på ulike måter, blant annet gjennom forskrifter, veiledninger, internasjonale avtaler, avtaler mellom partene, standardisering, felles bransjenormer og gjennom selskapsinterne spesifikasjoner. Samtidig omfatter petroleumsvirksomheten kompleks industriell virksomhet både på sokkelen og på land med mange grenseflater mellom ulike aktører og myndigheter. Virksomheten preges av kontinuerlig teknologisk og organisatorisk utvikling.

Petroleumsindustrien er internasjonal. Den alminnelige folkerett og særskilte konvensjoner kan innebære begrensninger i norsk myndighetsutøvelse. EØS-avtalen legger også føringer for å harmonisere deler av HMS-regelverket mot et felles europeisk regelverk.

Ved utforming av HMS-regelverket for petroleumsvirksomheten på sokkelen, er det lagt vekt på å utvikle et helhetlig regelverk som er fastsatt og håndheves av Petroleumstilsynet, Statens forurensningstilsyn (SFT), Sosial- og helsedirektoratet (Shd) og Statens helsetilsyn (Htil) samlet. Det er lagt vekt på å kunne utnytte annet tilgjengelig regelverk så langt dette har vært praktisk gjennomførbart. I tillegg er det lagt stor vekt på å beskrive grenseflater mot tilgrensende regelverksregimer. Gjennom dette er det lagt til rette for et enklest mulig grensesnitt mellom myndigheter og næringen.

Reguleringen legger opp til at alle forhold som berører helse, miljø og sikkerhet skal sees i sammenheng. Myndighetene legger i den forbindelse stor vekt på at ansvaret for HMS i virksomheten skal ligge hos beslutningstakerne. I tillegg er et særlig oppfølgningsansvar, i form av påse-ansvaret, for den samlede virksomheten tillagt operatør/rettighetshaver.

Regelverket inneholder i stor grad funksjonskrav der standarder og normer angir regelverkets forsvarlighetsnivå. På denne måten møtes utfordringer som følger av kontinuerlige endringsprosesser i en kompleks industri. Samtidig drar sikkerhetsmyndigheten nytte av de normeringsarbeider industrien selv gjennomfører ut fra egne behov, og legger til rette for og stimulerer til en god erfaringsoverføring i industrien. Der hvor funksjonskrav betinger dialog omkring konkrete løsningsalternativer stiller regelverket krav om involvering av partene.

Departementet har merket seg at regelverksregimer nasjonalt og internasjonalt etter hvert legger tilsvarende prinsipper til grunn for sine måter å regulere på.

Utviklingen i petroleumsvirksomheten innebærer større integrering av virksomheten på land og på sokkelen. Det er i lys av dette, slik det fremkommer i St.meld. nr. 17 (2002–2003) om statlige tilsyn og på bakgrunn av Kommunalkomiteens innstilling til St.meld. nr. 7 (2001–2002), besluttet at det skal utarbeides et helhetlig regelverk for petroleumsvirksomheten på land og sokkel med utgangspunkt i HMS-regelverket for sokkelen. Det vises til pkt. 3.8.

3.2 HMS-reguleringen i petroleumsvirksomheten

3.2.1 HMS-regulering på sokkelen

For petroleumsvirksomheten på sokkelen er det utarbeidet et helhetlig og samordnet regelverk, som ble fastsatt i september 2001 og som trådte i kraft 1. januar 2002. Sosial- og helsedirektoratet, Statens forurensingstilsyn og Petroleumstilsynet regulerer samlet gjennom en overordnet forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og fire utfyllende forskrifter for områdene styring, operasjon, teknologi og innsending av opplysninger til myndighetene. Regelverket er i hovedsak fastsatt i medhold av lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven), lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensingsloven), samt helselovene.

HMS-forskriftene er risikobaserte. Ved å ha et felles regelverk sees risiko i sammenheng, og tiltak vil kunne iverksettes for å bidra til en helhetlig risikostyring. Forskriftene må tolkes som en funksjon av de spesifikke risikoer som gjelder i hver enkelt virksomhet. Oftest er det slik at virksomhetenes og myndighetenes tiltak for å bedre styring av risiko på ett område, har positiv innvirkning på risikonivå og tilstander på andre deler av virksomheten.

Det er ulike hensyn som ligger til grunn for de faglige og skjønnsmessige vurderinger som gjøres når rammer og regelverksbeslutninger skal konsekvensvurderes og/eller fattes. Det kan tenkes tilfeller der ulike hensyn kan stå i motstrid til hverandre. Ett eksempel som kan illustrere dette er dersom bruk av andre kjemikalier for å redusere risikoen for det ytre miljø utgjør en større helsemessig risiko for arbeidstakerne. I slike tilfeller må hensynene avveies på en balansert måte. En videreføring av dagens samordning mellom myndighetene er viktig for å sikre dette.

Kravene i HMS-regelverket er i hovedsak utformet som funksjonskrav, enten de gjelder teknologi, operasjoner, styringssystemer, hensynet til menneskers liv og helse eller det ytre miljø. Etterlevelse av funksjonskrav innebærer at den ansvarlige aktør fastlegger hvordan kravet konkret skal møtes, vurdert ut fra de spesifikke risikoforholdene som knytter seg til den enkelte aktivitet. Hvor krevende HMS-forskriftene er å oppfylle vil således være avhengig av særegenhetene til hver enkel virksomhet.

Da det eksisterende regelverket for petroleumsvirksomheten på sokkelen ble utviklet, var formålet blant annet å legge til rette for bedre utnyttelse av anerkjente industristandarder, sikre mer helhetlig og tverrfaglig tilnærming til saksområder og bedre forutsigbarheten ved anvendelse av regelverket. Det vises til industristandarder som anbefalte normer i veiledninger til forskriftene, og den ansvarlige kan velge å legge til grunn slike anbefalte industristandarder innen helse-, arbeidsmiljø- og sikkerhetsområdet, eller på annen måte dokumentere at de valgte løsningene møter kravene i forskriften.

3.2.2 Sikkerhets- og arbeidsmiljøregulering på land

Da Petroleumstilsynet ble skilt ut fra Oljedirektoratet, i tråd med St.meld. nr. 17 (2002–2003) om statlig tilsyn og kronprinsregentens resolusjon av 19. desember 2003, ble nærmere definerte petroleumsanlegg på land lagt inn under dette tilsynets myndighetsområde. For å gi Petroleumstilsynet det nødvendige grunnlaget for å føre tilsyn med disse landanleggene i påvente av et helhetlig regelverk for sokkel og land, ble det utarbeidet en midlertidig forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Gjennom forskriften håndhever Petroleumstilsynet det arbeidsmiljø- og sikkerhetsregelverket som var fastsatt av henholdsvis Direktoratet for arbeidstilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Hjemmelslovene til forskriften er dermed lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsloven), lov 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr (tilsynsloven) og lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven), i tillegg til arbeidsmiljøloven og petroleumsloven.

3.3 Det helhetlige HMS-begrepet

Helse, miljø og sikkerhet (HMS) som begrep brukes for å beskrive det totale virkeområdet for gjeldende regelverk for petroleumsvirksomheten. HMS-begrepet slik det brukes i petroleumsvirksomheten favner vidt og må forstås i lys av virkeområdet for de enkelte lovene som gjelder for virksomheten.

HMS-begrepet omfatter blant annet sikkerhet og miljø i petroleumslovens forstand, inkludert tiltak til forebyggelse av skader på personell, miljø og økonomiske verdier, herunder tiltak for å opprettholde produksjons- og transportregularitet. Videre omfatter HMS også arbeidsmiljøet, som etter arbeidsmiljøloven er et samlebegrep for alle faktorer i arbeidssituasjonen som kan ha innvirkning på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse, muligheter for å arbeide sikkert, velferd og rettigheter og plikter til medvirkning.

I HMS-begrepet inngår også helse som etter helselovgivningen er ment å dekke en nærmere definert del av virkeområdet, nemlig helsetjeneste, helsemessig beredskap, transport av syke og skadde, hygieniske forhold, drikkevannsforsyning, produksjon og frambud av næringsmidler, samt andre forhold av betydning for helse og hygiene. Med helsetjeneste menes både kurativ og forebyggende tjeneste. Hygiene omfatter arbeidshygiene og andre tiltak som gjennomføres med sikte på å forebygge sykdom eller fremme helsetilstanden, også utover det som vanligvis er knyttet til utviklingen av et forsvarlig arbeidsmiljø. Hygiene omfatter derfor alle forhold som omfattes av individ- eller miljørettet helsevern. Når det gjelder forebyggende helsetjenester og hygiene, vil ansvaret på myndighetsnivå være delt mellom Helsedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, jf. regelverket om henholdsvis miljørettet helsevern, deriblant vannforsyning, og arbeidsmiljø.

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (Forurensningsloven) har til formål å verne det ytre miljø mot forurensing. Loven skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet slik at forurensing ikke fører til helseskade eller skade på naturen, jf. §§ 1 og 6.

For landanleggene som er under Petroleumstilsynets myndighetsområde, må sikkerhetsbegrepet forstås i lys av brann- og eksplosjonsvernloven og eltilsynsloven som hjemmelslover. Den midlertidige forskriften for landanleggene regulerer ikke helsemessige forhold under helsemyndighetene eller ytre miljø under forurensningsloven. Av praktiske grunner bruker denne meldingen likevel HMS-begrepet om hele Petroleumstilsynets myndighetsområde dersom ikke annet fremgår av sammenhengen.

3.4 Sentrale forhold som legger føringer for regulering av HMS

Regulering av HMS i petroleumsvirksomheten er kompleks. Bak hvert enkeltelement ligger ulike begrunnelser og hensyn som må avveies.

Politiske målsettinger, nasjonale og internasjonale forpliktelser, etiske rammer, kunnskapsutvikling og prinsipper for medvirkning mv. er elementer som gir føringer for hvordan reguleringen skal utformes og regelverket etterleves.

3.4.1 Politiske målsettinger

Overordnede politiske målsettinger er grunnleggende fundamenter for departementets instruks til underliggende etat når det gjelder den styringsfilosofien som legges til grunn for regulering og regelverkspraktisering.

Sentrale målsettinger på HMS-området, blant annet uttrykt i tidligere stortingsmeldinger, er målsettingen om at petroleumsvirksomheten skal være en foregangsnæring som baserer seg på læring og kontinuerlig forbedring, og målsettingen om null skader og ulykker i petroleumsvirksomheten (nullfilosofi).

Myndighetene legger til grunn en tolking som innebærer en bevisst satsing på kvalitet, kunnskap og leting etter sikrere, mer effektive og smartere løsninger. Dette gjelder med hensyn til både styring, teknologi og arbeidsprosesser.

I forbindelse med regulering kan målsettingene ha betydning både for hvilke utviklingstrekk og trender som myndighetene ønsker å påvirke, og hvilke eventuelle endringer i regulering som bør gjennomføres for å oppnå målsettingene. Målsettingene kan videre få betydning ved utforming av intensjonsbestemmelser og krav i regelverket, og ved valg mellom bruk av alternative virkemidler.

3.4.2 Internasjonale og nasjonale rammer for regulering

Alminnelig folkerett og inngåelse av internasjonale traktater, avtaler og konvensjoner legger føringer for utformingen av HMS-regulering.

Et sentralt eksempel i denne sammenheng er forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. Direktiver i EØS-avtalen legger føringer for norsk HMS-regelverk gjennom krav om totalharmonisering innen EØS-området (alle EU land og Norge, Island og Liechtenstein). Totalharmonisering betyr, i motsetning til minimumsharmonisering, at det ikke er anledning for medlemslandene til å gå lenger enn direktivene når de fastsetter nasjonalt beskyttelsesnivå. Disse direktivene stiller krav til produktenes egenskaper før de plasseres på markedet, også når de brukes på arbeidsplassen.

Videre er det over 20 arbeidsmiljødirektiver 1 som er gjort til en del av EØS-avtalen og som skal sikre et indre marked i EØS landene gjennom harmonisering med felles minimumsbestemmelser. Selv om EØS landene kan gå lenger enn disse minimumsbestemmelsene i implementeringen av det enkelte direktiv kan den nasjonale reguleringen ikke bryte med de generelle EØS-rettslige prinsippene for å sikre et indre marked med fritt varebytte og fri bevegelighet av tjenester, personer og kapital.

Det kan også være nødvendig å gjøre tilpasninger i HMS-regelverket som følge av endringer i annet nasjonalt regelverk eller reformer i forvaltningen som griper inn i reguleringen.

En side ved reguleringen er samspillet mellom forskrifter gitt av myndighetene og standarder eller normer utarbeidet av standardiseringsorganisasjoner eller av industrien. Av spesiell betydning innen petroleumssektoren er standarder utarbeidet i regi av nasjonale og internasjonale standardiseringsorganisasjoner. I tillegg er det utarbeidet en rekke nasjonale petroleumsstandarder i regi av norsk petroleumsindustri (NORSOK-standarder). Utvikling av standarder på disse områdene har lagt til rette for en utvikling av et regelverk som i større grad er basert på funksjonskrav, der standardene utdyper forsvarlighetsnivået.

3.4.3 Etiske vurderinger

Regulering av HMS har en klar etisk dimensjon knyttet til hva som er akseptabelt eller uakseptabelt risikonivå i en virksomhet.

Etiske prinsipper gir ikke klare føringer om hva som er et akseptabelt eller tolererbart risikonivå eller hvilke verdier som bør benyttes i en veiing av risiko opp mot andre faktorer. De peker imidlertid på mer generelle forhold for hvordan slike beslutninger bør tas. Et sentralt forhold i denne sammenhengen er retten til å eksponere andre for risiko. Det er et anerkjent prinsipp at virksomheter som gjennomfører risikoaktiviteter ikke er alene om å fastsette hva som er et akseptabelt risikonivå, men gir myndigheter og samfunnet best mulig informasjon om aktivitetens art slik at en kan få en samlet vurdering av hva som er akseptabelt risikonivå, og hvordan samfunnsmessige interesser og rammebetingelser er ivaretatt.

Fra et etisk perspektiv er et annet sentralt moment retten til medvirkning i beslutningsprosessen for dem som vil bli eksponert for risiko. Det påligger derfor de virksomheter som gjennomfører risikoaktiviteter å involvere de som blir eksponert for denne risikoen. Videre er plikten til å ta i bruk allment aksepterte metoder eller standarder for risikoreduksjon et sentralt element.

Samme forutsetninger for medvirkning må legges til grunn også når myndighetene utarbeider risikobasert regelverk. Petroleumsmyndighetene har derfor tilrettelagt for bred medvirkning fra arbeidslivets parter i forbindelse med regelverksarbeider. I tillegg sendes alle forskrifter ut på ordinær høring slik at også andre berørte gis anledning til å uttale seg.

3.4.4 Prinsipper for risikoreduksjon

HMS-regelverket legger til grunn at dersom man mangler tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger bruk av de tekniske, operasjonelle eller organisatoriske løsningene kan ha for helse, miljø eller sikkerhet, skal det velges løsninger som reduserer denne usikkerheten.

Områder hvor det kan være betydelig usikkerhet knyttet til konsekvensbildet er langsiktige helseeffekter og effekter på ytre miljø.

Høy grad av usikkerhet gir i sin alminnelighet grunn til en forsiktighetstilnærming, for eksempel gjennom konservative vurderinger og anslag, som krav til barrierer og robuste løsninger eller anvendelser av prinsipper som ALARP (As low as reasonably practicable).

Hvis det er mangelfull kunnskap om hvilke virkninger et forebyggende tiltak kan ha, skal det i følge HMS-forskriftene iverksettes ytterligere tiltak for å unngå mulige skadevirkninger.

3.4.5 Kunnskapsutvikling

Ved utforming av enkeltbestemmelser i regelverk vil ulike erfaringer måtte vektlegges. Viktig kunnskap i denne sammenheng vil være relatert til håndtering og oppfølging av ulykker og hendelser, både i og utenfor Norge. Dette gjelder ulykker og hendelser i petroleumsvirksomheten så vel som i annen industrivirksomhet. Utforming av konkrete regelverkskrav påvirkes også av erfaringer med praktisering av regelverket, blant annet i forbindelse med utøvelse av tilsyn eller annen saksbehandling og tilbakemeldinger fra de som berøres av regelverket. I tillegg kommer ny fagkunnskap som erverves gjennom forskning og utvikling, både nasjonalt og internasjonalt. Samlet sett utgjør summen av slike erfaringer hovedgrunnlaget for hvordan myndighetene utformer regelverket.

3.4.6 Samfunnsmessige vurderinger knyttet til storulykkesrisiko

Risikoforhold knyttet til virksomhet vurderes av mange ulike aktører ut fra forskjellige interesser, også aktører som ikke er direkte involvert i aktiviteten som media og opinion. Samfunnets oppfatning av risiko forbundet med hendelser og tilløp til hendelser kan være ulik myndighetenes oppfatning av risikoen. Samfunnets oppfatning vil likevel kunne legge klare føringer både for myndighetenes regulering og tilsyn, og næringens drift av virksomheten.

3.4.7 Ivaretakelse av arbeidsmiljø

Ivaretakelse av arbeidsmiljøet er en sentral del av HMS-reguleringen, og er en viktig forutsetning for å sikre forsvarlig drift av virksomheten. Arbeidsmiljøloven stiller krav om et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, som blant annet omfatter oppfølging av virksomhetenes styring for å redusere risikoen for at den enkelte arbeidstaker utsettes for fysiske eller psykiske belastninger som kan medføre skader og sykdommer. Regulering av arbeidsmiljø er også innrettet mot styring av risikoen for feilhandlinger som kan gi fare og ulykkessituasjoner. I tillegg er krav i arbeidsmiljøloven knyttet til arbeidstakernes utviklingsmuligheter, medvirkningsrettigheter og plikter, velferd og stillingsvern.

Hyppige endringsprosesser og mer komplekse driftsløsninger gir økt behov for at petroleumslovens krav til sikkerhet og arbeidsmiljølovens krav sees i sammenheng ved utvikling av forskriftskrav og i standardiseringsarbeid. Regelverket må bidra til å forene godt arbeidsmiljø, tilrettelegging av arbeid og sikker operasjon.

3.4.8 Partsinvolvering

I Norge er det lang tradisjon for involvering av partene i arbeidslivet. I petroleumsvirksomheten har trepartssamarbeidet utviklet seg til å bli et bærende element. Aktiv partsinvolvering i hele beslutningsprosessen og likeverdighet mellom partene er sentrale forutsetninger.

Det vises her også til denne meldingens kapittel 3.4.3 om etiske vurderinger som belyser en viktig side knyttet til bred involvering av berørte parter.

3.5 Risikostyring i medhold av HMS-regelverket i miljøsårbare områder

Det følger av regelverket at i et spesielt miljøsårbart område kreves strengere tiltak for å drive forsvarlig enn det som vil være nødvendig i et mindre sårbart område.

I henhold til HMS-regelverket må aktørene analysere sin egen virksomhet i detalj for å kartlegge hvordan farlige situasjoner kan oppstå og utvikle seg, og hvilke konsekvenser de ulike scenarioene kan gi.

Risikoanalyser har til hensikt å identifisere mekanismer som kan føre til akutte oljeutslipp, varigheten av dem og mengde olje i utslippet. Miljørisikoanalyser identifiserer spredningsmønstre, mulig influensområde, skadeomfang og varigheten av miljøskadene.

Krav til risikostyring i HMS-regelverket ansvarliggjør aktørene, det vil si de potensielle forurensere, med hensyn til å iverksette de mest relevante tiltakene der de kan bli mest effektive for å forebygge tilløp til akutte oljeutslipp eller begrense konsekvensene av slike.

Sikkerhets- og beredskapstiltak skal stå i forhold til risikoen i hver enkelt virksomhet. Jo høyere risikoen er, jo flere og mer omfattende risikoreduserende tiltak er det behov for å iverksette. Risiko som er identifisert gjennom analysene påvirker både type tiltak, omfang av tiltakene og dimensjonering av tiltakene.

Risikoforståelsen som er fremskaffet gjennom risikoanalyser vil danne grunnlag for valg av tiltak for å redusere sannsynligheten for akutte oljeutslipp, og bekjempe slike hendelser ved kilden for å redusere omfang og varighet av utslipp.

Risikoforståelsen som er fremskaffet gjennom miljørisikoanalyser vil danne grunnlag for valg av beredskapstiltak blant annet for å oppdage, kartlegge og bekjempe akutt forurensning på sjø og i kyst- og strandsone.

Sikkerhets- og beredskapstiltak i sårbare områder vil måtte skje på bakgrunn av omfattende helhetsvurderinger og innenfor disse være tilpasset de aktuelle forholdene og de risikoanalysene og miljørisikoanalysene som aktørene er forpliktet til å gjennomføre. Dette innebærer at krav til for eksempel helikopterberedskap og redningsutstyr, og beredskap for personskader og sykdom må se hen til avstander, klimaforhold m.m.

Det foreligger omfattende nasjonale rammer for virksomheten gjennom etablerte regelverkskrav, styringsprinsipper, trendovervåkingsprosjekter, oppfølgings- og kontrollmekanismer, og et bredt spekter av sanksjonsmuligheter. Disse rammene reflekterer omfattende kunnskap og erfaringer om risikoforvaltning, og er under kontinuerlig utvikling som følge av ny kunnskap, erfaringer, trendovervåking og tilbakemeldinger fra partene. Det er allerede etablert myndighetssamarbeid innen petroleumsvirksomheten, med skipsfarts- og kystmyndigheter, både for å forebygge oljeutslipp, og etablere en effektiv beredskap, i næringens og i nasjonal regi.

Åpning av nye områder skjer etter omfattende helhetsvurderinger. Det eksisterende rammeverk anses tilfredsstillende til å ivareta styring av risiko også i miljøsårbare områder. Innen petroleumsvirksomheten tyder faktiske erfaringer fra norsk sokkel på at dagens regulerings- og tilsynsregime utgjør et viktig bidrag for også å forebygge og bekjempe akutte oljeutslipp.

3.6 Samfunns- og bedriftsøkonomiske forhold

3.6.1 Samfunnsøkonomisk vurdering av HMS-tiltak

Et godt arbeidsmiljø, sikkerhet for liv og helse og beskyttelse av det ytre miljø er sterke og selvstendige argumenter for ivaretakelse av et høyt HMS-nivå for petroleumsvirksomheten. Selv om det er en grunnleggende forutsetning at sikkerhet for mennesker og miljø skal gå foran økonomiske hensyn, vil en rekke samfunns- og bedriftsøkonomiske forhold likevel måtte trekkes inn i faglige og skjønnsmessige vurderinger som gjøres når det fattes beslutninger om HMS-tiltak.

Når det gjelder helse, miljø og sikkerhet kan det være betydelig forskjell mellom bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske effekter. En viktig årsak til ulike vurderinger av effekter, er at betydelige kostnader knyttet til ulykker, skader og arbeidsbetinget sykdom ikke bare tas av den virksomhet som forårsaker kostnadene, men bæres av det offentlige. I tillegg kommer at den enkelte virksomhets økonomiske incentiv til å investere i HMS-relaterte tiltak kan svekkes gjennom spredning av økonomisk risiko knyttet til eventuelle ulykker.

I et myndighetsperspektiv må de samlede samfunnsøkonomiske effektene i forbindelse med regulering av sektoren vektlegges og disse er en viktig del av begrunnelsen for valg av regulering og reguleringsnivå. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det også viktig å ta hensyn til potensielle skader både på kort og lang sikt. De helsemessige konsekvensene av enkelte arbeidsmiljøfaktorer gjør seg ofte gjeldende ved eksponering over lengre tid, eller lang tid etter at eksponering har funnet sted.

3.6.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av storulykker

Et viktig karakteristika ved petroleumsvirksomheten er at den har et betydelig storulykkespotensial. En storulykke vil, i tillegg til de menneskelige sidene, også ha store samfunnsmessige konsekvenser og reduksjon av storulykkesrisiko er derfor en helt sentral begrunnelse for utformingen av eksisterende helse-, miljø- og sikkerhetsregulering. Det er en rekke elementer som inngår når myndighetene skal vurdere regulering av storulykkesrisiko. Disse er nærmere omhandlet i rapporten SEROS rapport 91886 (2005) 2 . Sentrale elementer er sannsynlighet, årsakssammenhenger, konsekvenser for helse, miljø og sikkerhet, samt vektleggingen av konsekvensene. I forbindelse med prosjektet Risikonivå på norsk sokkel (RNNS) fokuseres det på sannsynlighet for storulykker. For øvrig er det et betydelig fokus på årsakssammenhenger – både fra industriens og myndighetenes side. Når det gjelder konsekvensbildet, er det imidlertid gjort lite systematisk arbeid for å gi helhetlige beskrivelser av dette både nasjonalt og internasjonalt.

En storulykke er ikke entydig definert og favner et bredt spekter av ulykker med stort sprang i økonomiske konsekvenser. I SEROS-rapporten presenteres et rammeverk for evaluering av bedrifts- og samfunnsøkonomiske konsekvenser av storulykker. Basert på eksempler presenteres grove anslag for de ulike kostnadskomponentene.

De samfunnsøkonomiske konsekvensene av en storulykke kan spenne over et stort intervall. Anslag på ulike kostnadskomponenter vil derfor kunne variere slik tabell 3.1 nedenfor gjengir, avhengig av en rekke forhold. Tabellen angir spenn per kostnadsart. Elementene er ikke summert da en ikke vil ha en storulykke hvor alle elementene har maksimumsverdi samtidig. Det kan heller ikke utelukkes at kostnadene ved en særlig omfattende storulykke blir høyere enn maksimumsverdiene.

Det understrekes at kostnadstallene ovenfor er anslag på samfunnsøkonomiske konsekvenser av storulykker. For de som rammes av en ulykke er tapene langt større enn det som framkommer i den samfunnsøkonomiske vurderingen – verdien av et liv kan ikke uttrykkes i penger.

Anslaget på de bedriftsøkonomiske konsekvensene for de direkte involverte virksomhetene avviker betydelig fra det samfunnsøkonomiske kostnadsbildet. Dette skyldes dels at det vil være enkelte kostnader disse ikke blir fullt ut eksponert for, slik som offentlige kostnader knyttet til langsiktig skadebegrensning og endringer i næringens rammevilkår som rammer andre virksomheter. I tillegg vil forsikringsordninger og en marginalskatt på tilnærmet 78 % medføre betydelig forskjell. Staten vil i første omgang måtte dekke en svært stor andel av de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til en ulykke.

3.6.3 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av arbeidsulykker og arbeidsbetinget sykdom

Det er ønskelig, både for samfunnet, den enkelte virksomhet og for arbeidstakerne, å innrette aktiviteten og arbeidsmiljøet slik at sannsynligheten for arbeidsskader og arbeidsbetinget sykdom blir så lav som mulig. Aktiviteten på kontinentalsokkelen fører imidlertid til arbeidsskader og arbeidsbetinget sykdom som medfører kostnader for samfunnet. Tiltak for å motvirke arbeidsskader og arbeidsbetinget sykdom har også en kostnadsside. For å kunne avveie kostnadene ved tiltak mot gevinstene ved tiltakene mener departementet at det er viktig å ha en formening om hva de samfunnsøkonomiske kostnadene ved arbeidsskader og arbeidsbetingede sykdommer beløper seg til. Denne problemstillingen er drøftet i en rapport ECON 3 har utarbeidet for Petroleumstilsynet

Rapporten presenterer anslag for disse kostnadene med utgangspunkt i data for omfang av arbeidsbetingede skader og sykdommer på sokkelen framskaffet av Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI), omhandlet nærmere i kapittel 6.4.1. I tillegg er det lagt til grunn anslag for verdsettingen av forskjellige arbeidsskader og arbeidsbetinget sykdom.

De samlede kostnadene ved arbeidsskader, arbeidsrelatert sykefravær og uførepensjonering er anslått til mellom 710 og 1 415 millioner kroner per år (2004-prisnivå). Det store kostnadsintervallet skyldes i all hovedsak usikkerhet om hvor stor andel av sykefraværet, dødsfallene og nye tilfeller av uføretrygding på sokkelen som er arbeidsrelatert.

Tabell 3.2 viser at kostnader ved fravær på grunn av arbeidsrelaterte skader og sykdommer utgjør i størrelsesorden 31–44  % av totalkostnadene. Kostnadene ved død som følge av arbeidsrelatert sykdom og skader utgjør rundt 28–50 % av totalkostnadene, mens kostnadene ved uførhet utgjør 17–24  %. Kostnadene til behandling av arbeidsrelaterte skader og sykdommer, transport, rehabilitering og attføring utgjør til sammenlikning svært små beløp.

Et sentralt utgangspunkt for det samlede kostnadsanslaget er hva slags estimat som er benyttet for statistisk verdi på liv. Verdien av et statistisk liv angir ikke verdien av et menneskeliv, men den samfunnsøkonomiske betalingsviljen for å gjennomføre tiltak som forventningsmessig tilsvarer et unngått dødsfall. Det er videre viktig å presisere at verdien av et statistisk liv er en usikker størrelse. Beregningene ovenfor er basert på et estimat på 21,9 millioner 4 . Når det trekkes inn kostnader ved redusert livskvalitet som følge av ulike sykdommer og skader, som på svært usikkert grunnlag kan anslås til å være på mellom 110 og 1.325 mill. kr. per år, fremgår det at kostnadene ved arbeidsrelaterte skader og sykdommer på sokkelen kan utgjøre svært betydelige beløp. Også her er det betydelige forskjeller mellom de samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske kostnadene. Usikkerheten rundt anslagene er stor, men tallene indikerer like fullt at det her er store kostnader for samfunnet som må tas hensyn til ved vurdering av behov for tiltak.

Kostnader og samfunnsøkonomiske virkninger av arbeidsulykker er også noe det arbeides med i EU. Dette kommer blant annet til uttrykk i EUs arbeidsmiljøstrategi for 2002–2006. Selv om det også her er stor usikkerhet knyttet til tallene, er dette med å understøtte vurderingene av den samfunnsøkonomiske viktigheten av HMS som er gjort ovenfor.

3.6.4 Bedriftsøkonomiske incentiver til fokus på HMS

De bedriftsøkonomiske effektene av et tiltak vil være en naturlig del av vurderingen når den enkelte virksomhet vurderer HMS-tiltak. Sentrale elementer i bedriftsøkonomisk sammenheng er de kostnadene knyttet til tiltak som virker ulykkes-, eller skadeforebyggende og således fører til redusert risiko, samt kostnader knyttet til en ulykke eller en skade hvis denne oppstår. Næringen fremhever samtidig at det også er av stor betydning å ta vare på arbeidskraften, som representerer høy og spesialisert kompetanse.

I tillegg til «nyttevirkninger» av et tiltak i form av redusert risiko for den enkelte, det ytre miljø og materielle verdier kan HMS-tiltak ha andre bedriftsøkonomiske virkninger. Blant annet kan et HMS-tiltak medføre sparte design- og modifikasjonskostnader og/eller sparte drifts- og vedlikeholdskostnader.

Myndighetskrav knyttet til styring for å sikre at HMS inngår som en del av virksomhetens styringssystem kan også ha positive effekter for virksomhetens styring generelt. Petroleumstilsynet ser gjennom sin tilsynsvirksomhet at det er nær sammenheng mellom styring av kvalitet, regularitet og HMS. I forbindelse med vurderinger knyttet til HMS-tiltak, er det myndighetenes vurdering at positive effekter av HMS tiltak ofte i liten grad synliggjøres, noe som kan bidra til et ensidig kostnadsfokus.

For det bedriftsøkonomiske incentivet til å investere i HMS-forebyggende tiltak kan det for den enkelte bedrift også være sentralt i hvilken grad bedriften kan dele disse kostnadene med, eller overføre dem til, andre virksomheter eller staten. En betydelig del av de bedriftsøkonomiske kostnadene knyttet til ulykker og skader spres på flere parter, dels gjennom lisensorganiseringen med flere rettighetshavere, gjennom forsikringsordninger, gjennom skattesystem og gjennom statens eierskap i lisenser. I tillegg kommer spredning av økonomisk risiko vertikalt i verdikjeden.

Omdømmekostnader som kan representere en betydelig andel av de samlede ulykkeskostnadene, lar seg ikke på samme måte redusere gjennom deling av økonomisk risiko. Den negative effekten redusert omdømme kan ha for den enkelte bedrift kan derfor være et incentiv til å investere i HMS-tiltak.

Høyt HMS-nivå er generelt en forutsetning for å kunne drive aktivitet, herunder i nye områder hvor det er åpnet for petroleumsvirksomhet etter omfattende helhetsvurderinger. Ved petroleumsaktivitet i nordlige havområder stilles det særlige krav til utslipp til sjø og beredskap for utslipp, og de muligheter regelverket gir for å stille strenge krav til sikkerhet blir benyttet fullt ut.

Høyt HMS-nivå og høy lønnsomhet er derfor ut fra slike vurderinger komplementære størrelser.

3.7 Kostnader knyttet til HMS-regulering

Nasjonale målsettinger på HMS-området er blant annet uttrykt i tidligere stortingsmeldinger, der det er slått fast at petroleumsvirksomheten skal være en foregangsnæring som baserer seg på læring og kontinuerlig forbedring. Soria Moria-erklæringen fremhever videre at petroleumssektoren skal være verdensledende på HMS.

Petroleumstilsynet har et faglig ansvar for å utvikle forskrifter som regulerer sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel og tilhørende anlegg på land, samt et koordinerende ansvar for å utvikle et helhetlig HMS-regelverk for petroleumsvirksomheten.

Petroleumstilsynet har lagt stor vekt på dialog og samarbeid med de berørte partene i forbindelse med utarbeidelse av sokkelregelverket og har fått god tilbakemelding på det partssamarbeidet som det har vært lagt opp til. Som et resultat av dette samarbeidet har det også vært stor grad av konsensus om utforming av, og innhold i, det regelverket som nå gjelder for virksomheten.

Til tross for det etablerte regelverkssamarbeidet og det forhold at regelverket på sikkerhets- og arbeidsmiljøområdene viser til næringens egne normerende dokumenter, har myndighetene det siste tiåret likevel brukt mye ressurser på å følge opp generelle påstander fra deler av næringen om at HMS-regelverket inneholder mange krav som er særnorske og kostnadsdrivende. Det hevdes videre at norske myndigheter håndhever regelverksbestemmelser på en urimelig måte i forhold til andre sokkelstater som det er naturlig å sammenligne seg med. Kritikken har særlig omhandlet regelverket for flyttbare innretninger, som beveger seg mellom flere lands sokler, og har særlig vært konsentrert til arbeidsmiljøområdet.

Hva angår arbeidsmiljøregulering, vil departementet vise til Stortingets beslutning i 1992 om at arbeidsmiljøloven med enkelte unntak også skulle gjelde for flyttbare innretninger slik at alle arbeidstakere på innretninger på sokkelen skulle underlegges samme sikkerhets- og arbeidsmiljøregulering.

Etter departementets vurdering er det norske HMS-regelverket i seg selv verken spesielt kostnadsdrivende eller på andre måter i utakt med andre lands regelverk. Dette kommer frem av både sammenligningsstudier med sokkelregelverk i andre land og en rekke rapporter fra ulike utvalg og arbeidsgrupper og summen av svar som er kommet frem ved konkrete forespørsler 5 .

Blant annet viser en studie gjennomført av boreentreprenørselskapet Smedvig i samarbeid med norske og britiske sokkelstatsmyndigheter, «Regulatory requirement project 2001–2002 (NPD vs. HSE)», at det i det store og hele er sammenfallende HMS-regelverk i Storbritannia og Norge, men at håndhevingspraksisen på noen områder er ulik.

Ulik håndhevingspraksis mellom sokkellandene kan innebære at det kan komme krav om oppgraderinger knyttet til arbeidsmiljø for eldre innretninger som vil inn på norsk sokkel for første gang. Slike krav, som kan medføre større investeringer, kan være hjemlet både i myndighetenes regelverkskrav og i krav som operatørene stiller for oppdrag på norsk sokkel.

Det fins i tillegg en rekke merkostnader knyttet til oppgraderinger som ikke skyldes norsk HMS-regelverk, men som tilskrives oppgradering av utstyr på grunn av normal aldring, mangelfullt vedlikehold, korrigering av avvik i forhold til internasjonale regler og/eller ambisjoner om å bli attraktiv for flere kunder.

Dersom det er slik at myndighetenes håndhevingspraksis og næringens praktiske etterlevelse av regelverket har fordyrende implikasjoner, er dette et forhold som alle berørte parter må gjøre noe med for på den måten å unngå investeringer som ingen av partene mener fremmer HMS-nivået.

Petroleumstilsynet har på dette grunnlag satt i gang en intern gjennomgang av sin håndhevingspraksis. Målsettingen er å få til en forbedret og mer konsistent håndhevelse fra myndighetenes side, gjennom å etablere et forsterket fokus på kunnskap om og bruk av regelverket, samt å videreutvikle prosedyrer for saksbehandling. Departementet vil overfor Petroleumstilsynet følge spesielt opp at partene involveres når det gjøres større endringer i veiledninger eller fortolkningspraksis. I slike saker må også Arbeids- og inkluderingsdepartementet orienteres i tråd med ordinære saksbehandlingsrutiner.

Når det gjelder næringens etterlevelse av regelverket vil departementet påpeke viktigheten av at virksomhetene gjør seg kjent med og tar hensyn til regelverket allerede på planleggingstidspunktet. Det er departementets oppfatning at kostnadene ved et tiltak vil avhenge av hvor risikofull en aktivitet er, men også av hvilke typer løsninger som velges og av om selskapet beslutter nødvendig omfang og type tiltak på riktig tidspunkt.

Departementet er kjent med at Oljeindustriens landsforening (OLF) er i ferd med å gjennomføre en ny og intern kostnadsanalyse av regelverket og legger til grunn at eventuelle konklusjoner fra denne gjennomgangen deles med de berørte partene slik at det kan bli en diskusjon om resultatene, og slik at Petroleumstilsynet kan se disse i sammenheng med det pågående regelverksarbeidet, se meldingens pkt 3.8.

3.7.1 Kostnader knyttet til fjernstyrt rørhåndtering

Det har skjedd en tilnærming av regelverk mellom ulike sokler de senere årene. En vesentlig forskjell mellom norsk og britisk sokkel i dag er imidlertid krav til mekanisert boreutstyr. Krav om fjernstyring av operasjoner på boredekk på norsk sokkel går helt tilbake til 1981, og det ble utvidet i 1992 til også å omfatte vektrør og fôringsrør. Det ble da også påbudt at fjernstyrt utstyr skulle brukes til transport av rør fra lagringsplass til boredekk. Overslag industrien selv har gjort anslår oppgraderingskostnader for å etterkomme dette kravet til å være i snitt ca 20 millioner kroner pr. innretning.

Rogalandsforskning (nå IRIS 6 ) utarbeidet i 1999 en rapport, «Fjernoperert rørhåndtering, endringer i personsikkerhet, arbeidsmiljø og helse», hvor målsettingen var å klarlegge hvilke effekter overgangen fra manuell til fjernstyrt rørhåndtering har hatt på sikkerhet, helse og arbeidsmiljø offshore. Hovedkonklusjonen fra dataanalysene på skadefrekvenser var at innføringen av fjernstyrt rørhåndteringsutstyr hadde bidratt til en signifikant reduksjon av skader i boring. Det ble også funnet holdepunkter for at overgangen til fjernstyrt rørhåndteringsutstyr har hatt en positiv effekt på helse og arbeidsmiljø i boring.

3.8 Utforming av helhetlig HMS-regelverk for sokkel og landanlegg

Som tidligere omtalt i meldingen medfører teknologiutviklingen at det blir en stadig tettere integrering av petroleumsanleggene på land og på sokkelen. Landanleggene får stadig større betydning sett i et helhetlig utvinningsperspektiv. Stadig flere operasjoner på sokkelen blir overvåket eller fjernstyres fra land, og arbeidsplasser flyttes fra eller deles mellom sokkel og land. For å ivareta helse, miljø og sikkerhet på best mulig måte utvikles det mer helhetlige HMS-forskrifter for den samlede virksomheten som også tar hensyn til de særlige forhold som gjelder for landanleggene.

Begrunnelsen for å ha et felles regelverk mellom HMS-myndighetene er at risikostyring sees samlet, og tiltak vil kunne avpasses for å eliminere og redusere ulike typer risiko. Det er ulike hensyn som ligger til grunn for de faglige og skjønnsmessige vurderingene som gjøres når rammer og regelverksbeslutninger skal konsekvensvurderes og/eller fattes. Det kan tenkes tilfeller der ulike hensyn står i motsetning til hverandre og må avveies på en balansert måte. En videreføring av dagens samordning på myndighetsnivå er viktig for å sikre dette. Oftest er det imidlertid slik at virksomhetenes og myndighetenes tiltak for å bedre styring av risiko på ett område har positiv innvirkning på risikonivå og tilstander på andre deler av HMS-området. En felles regulering også på landanleggene kan derfor etter departementets vurdering bidra til rasjonaliseringsgevinster, ved at kravene fremstilles som mer helhetlig, og brukerne finner kravene fremstilt i ett dokument/regelverk.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 7 (2001–2002) jf. Innst.S. nr. 169 (2001–2002) pekte Stortinget på viktigheten av at tilsynet tar utgangspunkt i samme lovgivning for hele området, slik at industrien får samme lovgivning å forholde seg til på land og sokkel.

Ved etableringen av Petroleumstilsynet i desember 2003, ble det derfor blant annet bestemt at Petroleumstilsynet skulle koordinere utarbeidelsen av et slikt helhetlig HMS-regelverk for petroleumsvirksomheten på land og på sokkelen.

3.8.1 Systematisk innhenting av erfaringer med gjeldende land- og sokkelregelverk (brukerundersøkelse)

For å skape et godt grunnlag for regelverksarbeidet som skulle igangsettes, og som et ledd i arbeidet med å foreta en systematisk gjennomgang av styrke og svakheter med det gjeldende regelverket, ble det gjennomført en brukerundersøkelse om regelverket høsten 2004 – januar 2005.

Gjennomføringen av brukerundersøkelsen ble planlagt som et delprosjekt til regelverksprosjektet for utarbeidelse av et helhetlig og koordinert regelverk for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten på sokkelen og på enkelte anlegg på land. For å sikre uavhengighet i forhold til myndighetene som har ansvaret for utarbeidelsen, besluttet Petroleumstilsynet at undersøkelsen skulle gjennomføres ved bruk av eksterne konsulenter. Undersøkelsen besto av en kombinasjon av spørreskjema og oppfølgende møter.

Alle de mest sentrale brukergruppene på industri-, arbeidsgiver- og arbeidstakersiden deltok i undersøkelsen. Regelverket fikk i hovedsak en positiv tilbakemelding og det ble mottatt få kommentarer til enkeltbestemmelser i regelverket. Det kom imidlertid enkeltkommentarer til bruken av regelverket fra brukere både på myndighets- og industrisiden. I tillegg ble det kommentert at det er behov for klarere grenseflater mellom sokkelregelverket og tilstøtende regelverk, eksempelvis i forhold til maritim regulering. Resultatene fra brukerundersøkelsen er dokumentert i «Rapport – Brukerundersøkelse 2004».

3.8.2 Nytt helhetlig regelverk sokkel – land

Arbeidet med å utvikle et felles og helhetlig regelverk for den samlede petroleumsvirksomheten har vært delt inn i to faser, der Petroleumstilsynet blant annet skulle se på:

• visjoner, muligheter og begrensninger i arbeidet med å lage et regelverk som regulerer virksomheten på sokkel og land som en helhet, og som ivaretar grenseflatene til andre myndigheter på en ryddig og koordinert måte, og

• utvikling av systematiske, konsekvente og oversiktlige ordninger.

For å gi etaten det nødvendige grunnlaget for å føre tilsyn med landanleggene i perioden frem til nytt regelverk er fastsatt, ble det utarbeidet en midlertidig forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Forskriften gjelder for landanleggene Kårstø, Sture, Kollsnes, Mongstad, Tjeldbergodden, Melkøya, samt raffineriet på Slagentangen. Den midlertidige forskriften gir Arbeids- og inkluderingsdepartementet hjemmel til å bestemme at også fremtidige integrerte sokkel- eller landanlegg, eller andre anlegg av slik type, med tilknyttede rørsystemer helt eller delvis skal omfattes av denne forskriften. I henhold til veiledningen til midlertidig forskrift vil andre anlegg av slik type for eksempel kunne være gasskraftverk. Det er truffet vedtak om at forskriften skal omfatte anlegget i Nyhamna i Aukra kommune i tilknytning til utbyggingen av Ormen Lange-feltet. Videre er det truffet vedtak om forskriften også skal gjelde for tre planlagte gasskraftverk i Skogn, Hammerfest og Grenland og at Petroleumstilsynet således skal ha tilsynsansvaret for disse.

Utarbeidelsen av den midlertidige forskriften sikret også at endringer på myndighetssiden i den innledende fasen ikke skulle føre til utilsiktede endringer i regelverk eller håndhevingspraksis for industrien på land.

Et nytt helhetlig regelverk for petroleumsvirksomheten på sokkel og land er under utarbeidelse og planlegges ferdigstilt innen utgangen av 2006. Ved utviklingen av dette nye regelverket er det viktig å utnytte sokkelregelverket og erfaringene med utarbeidelsen og håndhevingen av dette. Samtidig må det tas hensyn til de eventuelt særskilte forhold som gjelder for regulering av den landbaserte delen av virksomheten.

Målsettingen er at:

• det utarbeides en rammeforskrift for land og sokkel

• det utarbeides en helhetlig styrings- og dokumentasjonsforskrift for land og sokkel

• gjeldende innretnings- og aktivitetsforskrifter blir videreført for virksomheten på sokkelen,

• det utarbeides en ny teknisk/operasjonell forskrift som skal gjelde for den landbaserte virksomheten. Denne viderefører i all hovedsak gjeldende landregelverk.

For å sikre en best mulig involvering av brukerne av regelverket kanaliseres arbeidet med regelverket gjennom forum for helse, miljø- og sikkerhetsregulering, Regelverksforum (RVF), som er nærmere omtalt i denne meldingens pkt. 4.7.2. Denne mer omfattende dialogen mellom myndigheter og næring ivaretar også behovet for medvirking som er nærmere omtalt i denne meldingens pkt. 3.4.8. I tillegg til møter i Regelverksforum blir partene invitert til å bidra i forbindelse med ulike temaer som behandles i regelverksarbeidet. Bidragene kan være problembeskrivelser som belyser ulike sider av et tema, eller det kan være deltakelse i temamøter hvor det er invitert personer med spesiell kompetanse i tillegg til brukerne.