5 Storulykkesrisiko

5.1 Innledning

Det er en helt sentral målsetting å forebygge at en storulykke skal skje. Både utforming av innretninger og anlegg, valg av tekniske løsninger med gode iboende sikkerhetsegenskaper og valg av effektive barrierer inngår i tiltak for å forebygge uønskede hendelser. Barrierer brukes både for å redusere sannsynlighet for uønskede hendelser og for å eliminere eller begrense konsekvenser av slike.

Erfaringene fra petroleumsvirksomheten frem til i dag har likevel tydelig demonstrert hvilken risiko som er forbundet med virksomheten. Katastrofene da Alexander L. Kielland kantret i 1980 og eksplosjonen og brannen på Piper Alpha på britisk sokkel i 1988 viser hvilke dramatiske konsekvenser storulykker i petroleumsvirksomheten kan ha.

Også de siste årene har det vært hendelser, både på innretningene på sokkelen og landanleggene, som har hatt potensial for storulykke.

Når risikonivået for storulykker på norsk sokkel skal beskrives er det flere kilder som er viktige. Resultatene fra RNNS prosjektet er den mest sentrale kilden til kunnskap innenfor dette området. I prosjektet måles utviklingen i risikonivå på norsk sokkel, basert på et bredt sammensatt sett av indikatorer som

• Antall hendelser, og tilløp til hendelser, inntruffet på innretningene. Eksempler på slike kan være: hydrokarbonlekkasjer, brønnhendelse/tap av brønnkontroll, skip på kollisjonskurs, skade på plattformkonstruksjon og helikopterhendelser.

• Samfunnsvitenskapelige indikatorer, som spørreskjemaundersøkelser, intervjuer, feltarbeid og workshops.

Prosjektet har som målsetting å etablere et bilde av utviklingen i risikonivå, der indikatorene belyses både enkeltvis og samlet for å oppnå dette.

Det er også utviklet en indikator som søker å etablere et bilde av den generelle utviklingen i storulykkesrisiko. Denne er basert på antall hendelser med storulykkespotensial. Når bidrag til risiko skal vurderes, må det tas hensyn til både hendelsesfrekvens og hendelsens potensial for tap av menneskeliv.

Som fremhevet i kapittel 2 viser risikonivå på områder som omfattes av RNNS-prosjektet, en negativ utvikling fra 1996 frem mot fremleggelsen av St.meld. nr. 7 (2001–2002). I perioden etter år 2000 har det vært relativt store årlige variasjoner som i sum ikke viser noen klar utvikling. Selv om antall hendelser i sum er redusert de siste årene, er potensielle konsekvenser knyttet til et fåtall av disse hendelsene likevel så store at den samlede risiko ikke viser en tilsvarende reduksjon. En ønsket vedvarende positiv utvikling kan ikke observeres.

Storulykkesrisikoen er til stede både på sokkelinnretningene og på landanleggene. Når det gjelder landanleggene, foreligger det ikke på samme måte systematisert erfaringsmateriale med hensyn til utviklingen av storulykkesrisikoen over tid. Det er imidlertid nå besluttet at RNNS-prosjektet også skal omfatte den landbaserte delen av virksomheten.

Mange av problemstillingene knyttet til styring av storulykkesrisiko er felles både for virksomheten på land og på sokkelen. I det følgende omtales land og sokkel i sammenheng med mindre annet er presisert.

5.2 Styring av storulykkesrisiko

Virksomhetene i petroleumsvirksomheten i Norge har gjennomgående moderne risikostyringsstrategier og -systemer. Et viktig element i disse er etablering av flere lag med sikkerhetssystemer og sikkerhetstiltak (barrierer) for å redusere både sannsynlighet for hendelser og begrense konsekvenser av slike. Industri og myndigheter har siden forrige melding satset aktivt på å etablere ny kunnskap om risikostyringsmodeller og verktøy. Dette er også et sentralt element i forskningsprogrammet HMS-petroleum. Denne forskningen har gitt nyttig kunnskap om styring av storulykkesrisiko. Samtidig viser myndighetenes oppfølging i perioden at næringen fremdeles har utfordringer på dette området.

Dagens systemer for risikostyring og modeller for risikoanalyse kan sies å være fragmenterte i den forstand at ulike risikoer ikke vurderes samlet. Det er på denne bakgrunn behov for mer integrerte styringsmodeller, blant annet for å identifisere potensielle konflikter og synergier mellom ulike tiltak.

De metoder som har blitt utviklet for å beskrive, måle og kommunisere risiko har gitt viktig beslutningsstøtte, særlig i designfasen. I lys av hyppigheten av endringsprosesser er det viktig at risikoanalysene videreutvikles også for driftsfasen.

Feilhandlinger kan i noen grad forebygges, men ikke elimineres. En naturlig følge av dette er at sikkerhetskritiske systemer må ha evne til å fange opp slike feilhandlinger. I forskningsprogrammet HMS-petroleum har det de siste årene blitt fokusert på barrierer og robust arbeidspraksis. Gjennom dette er det skapt en bedre forståelse av det menneskelige bidraget til risiko og risikoreduksjon. Myndighetene ser dette som et viktig bidrag til å redusere risiko for storulykker.

HMS-kultur og kulturbygging har de senere år også i denne sammenheng fått stor oppmerksomhet. I arbeidet med å utvikle god HMS-kultur, har næringens oppmerksomhet i stor grad vært rettet mot individatferd og personsikkerhet i det utførende ledd på innretningene. Dette er en viktig, men ikke tilstrekkelig, del av HMS-kultur begrepet. God HMS-kultur må også handle om tekniske og operasjonelle forhold. HMS-kultur må utvikles på en måte som i større grad vektlegger teknologi, kvalitet i planlegging, kompetanse, ledelsesinvolvering og andre rammebetingelser for forsvarlig drift. I denne sammenheng bør følgende områder videreutvikles

• modeller og verktøy for helhetlig risikostyring,

• utvikling og implementering av risikoanalysemetoder for å gi bedre grunnlag for håndtering av risikoendringer

• modeller og verktøy for å vurdere det menneskelige bidraget til risiko

• risikokommunikasjon

Videreutviklingen bør skje i et samarbeid mellom næringen, myndigheten og forskningsinstitusjoner.

5.3 Konkrete risikoområder – utfordringer og tiltak

Som nevnt i innledningen til dette kapittelet har myndighetene og industrien gjennom RNNS-prosjektet samarbeidet om å få frem en fremstilling av risikonivået i petroleumsvirksomheten på sokkelen. Konkrete områder med størst sannsynlighet for storulykker er identifisert i dette prosjektet.

Innenfor disse områdene er det et mangfold av faktorer av teknisk, operasjonell og organisatorisk art, som hver for seg eller i samspill kan medføre at ulykkeshendelser oppstår eller ha innvirkning på et eventuelt hendelsesforløp. Til sammen har hydrokarbonlekkasjer, alvorlige brønnhendelser, skader på bærende konstruksjoner og maritime systemer og skip på kollisjonskurs stått for over 80  % av den totale storulykkesrisikoen for perioden 1996–2004. I tillegg kommer bidraget fra helikopterrelaterte hendelser med storulykkespotensial. Dette er derfor forhold som det må gjøres noe med, for å unngå uønskede hendelser eller begrense konsekvensene av disse. Departementet er i den forbindelse opptatt av at tiltak settes inn der de har størst effekt, herunder at tiltak som kan bidra til kvalitet i alle deler og alle faser av virksomheten prioriteres.

De største risikobidragene til storulykker på landanleggene vil være hydrokarbonlekkasje med etterfølgende brann eller eksplosjon. Landanleggene har ofte produksjonsprosesser som fører store strømninger av hydrokarboner og det er også store lagringskapasiteter. Det kan derfor forventes at en stor hydrokarbonlekkasje på et landanlegg vil være større enn en stor lekkasje på en innretning på sokkelen. I tillegg er det ofte større kompleksitet i prosessene med bl.a. høye temperaturer og høyt trykk.

Konsekvensene ved en brann eller eksplosjon kan som følge av dette være meget store. Det er imidlertid lavere personskaderisiko ved en brann eller eksplosjon på et landanlegg enn for en tilsvarende hendelse på en innretning på sokkelen. Dette skyldes at rømningsmulighetene er bedre på landanleggene, samt at antall personer som oppholder seg i nærheten av prosessområdene ikke vil være så høyt ved normal drift. Under modifikasjonsprosesser og samtidig drift kan dette bildet endre seg og flere personer kan bli eksponert. Erfaring fra utenlandske anlegg tilsier at større vedlikeholdsarbeider representerer en klar økning av risiko.

I det følgende gjennomgås de viktigste innsatsområdene for å hindre storulykke.

5.3.1 Hydrokarbonlekkasjer

Hydrokarbonlekkasjer har et storulykkespotensial som kan illustreres ved totalhavariet av ’Piper Alpha’ i 1988 på britisk sokkel, med 167 omkomne. En middels stor gasslekkasje medførte en gass-sky som ble antent, eksplosjonen førte til brudd på oljeførende rør og brann som ikke ble kontrollert på grunn av at det ikke var vannforsyning tilgjengelig til brannvannssystemene. Dette førte etter hvert til at de store rørene forbundet med gass- og oljerørledninger (stigerør) sprakk, som i sin tur medførte totalhavari. Det store antall omkomne skyldes bl.a. at alle evakuerings- og redningstiltak sviktet.

På norsk sokkel er det fire til fem lekkasjer årlig som tilsvarer den som startet ’Piper Alpha’ ulykken. Figur 5.1 viser utviklingen av antall lekkasjer over 0,1 kg/s i perioden 1996–2004.

Undersøkelser viser at anslagsvis 40  % av hydrokarbonlekkasjene skjer i forbindelse med normal drift, mens de øvrige oppstår i forbindelse med annet manuelt arbeid på anlegget. Lekkasjer som oppstår i forbindelse med normal drift kan ytterligere forebygges gjennom bedre utstyrsvalg, bedre rutiner for inspeksjon og vedlikehold, og bedring av rutiner for erfaringsoverføring. Imidlertid er det antagelig enda større potensial for å kunne forebygge lekkasjer gjennom bedre planlegging, forberedelse og gjennomføring av annet manuelt arbeid på anlegget.

Det har de siste årene vært et økt fokus på risikobidraget fra hydrokarbonlekkasjer på norsk sokkel og sommeren 2003 tok myndighetene et initiativ overfor industrien med tanke på å redusere antallet. OLF startet som en oppfølging av dette et prosjekt med målsetting om å redusere antall lekkasjer over 0,1 kg/s med 50 % innen utgangen av 2005 målt mot gjennomsnittet i perioden 2000–2002. I dette prosjektet er det blitt satt søkelys på ledelsesengasjement, atferd og tiltak for å bedre kompetansen til de som er involvert i aktivitetene. Gjennomgang av tekniske forhold på innretninger og større oppmerksomhet på potensielle lekkasjekilder har også bidratt til å nå målsettingen.

Resultatene fra prosjektet viser at målsettingen om en reduksjon på 50  % ble nådd, og næringen har etablert en ny og ambisiøs målsetting om reduksjon. Denne innebærer at antall hydrokarbonlekkasjer større enn 0,1 kg/s skal reduseres med ytterligere 50 % innen utgangen av 2008 (basert på målsettingen i 2005). Departementet vurderer den samlede innsatsen til å være et verdifullt bidrag for å bedre risikonivået på norsk sokkel og understreker viktigheten av at alle parter har kontinuerlig fokus på sentrale problemstillinger.

Når det gjelder større hydrokarbonlekkasjer over 1 kg/s, har myndighetene sammenlignet norsk og britisk sokkel, begrenset til nordlige del av Nordsjøen (nord for 59°N), samt Norskehavet 1 .

Figur 5.2 viser sammenligningen, der antall lekkasjer er normalisert i forhold til antall innretningsår som tre års rullerende gjennomsnitt, 1996–2005. Frekvensen på norsk sokkel (nordlige del) er som figuren viser betydelig høyere enn tilsvarende del av britisk sokkel. 2005 tall for britisk sektor er ikke kjent (året slutter i april 2006).

De siste fem år har det vært seks lekkasjer over 1 kg/s på nordlige del av britisk sokkel. Dette er vesentlig lavere enn første del av perioden som er vist i figur 5.2. For norsk sokkel nord for 59°N har det de siste fem år vært 26 lekkasjer over 1 kg/s. Ettersom det har vært så få lekkasjer over 1 kg/s på nordlige del av britisk sokkel de siste årene, må et fem års gjennomsnitt anvendes for å få noenlunde stabile verdier. Ved å sammenligne data for de siste fem år ser vi at verdiene er 3,7 og 14,0 lekkasjer per 100 innretningsår, for henholdsvis britisk og norsk sokkel nord for 59°N.

På britisk sokkel ble det allerede i år 2000 satt i gang en kampanje for å redusere antall hydrokarbonlekkasjer. Dette kan være en medvirkende årsak til at britene oppnår bedre resultater med hensyn til større hydrokarbonlekkasjer. Etter departementets oppfatning viser de store forskjellene mellom britisk og norsk sokkel at det fortsatt er et betydelig forbedringspotensial for norsk sokkel. Departementet legger derfor til grunn at alle aktørene fortsetter å sette seg klare mål og iverksette tiltak for å redusere hydrokarbonlekkasjer ytterligere, og noterer seg at næringen har etablert en ny målsetting om reduksjon av hydrokarbonlekkasjer som innebærer en reduksjon av antall hydrokarbonlekkasjer større enn 0,1 kg/s skal reduseres med 50 % innen utgangen av 2008 (basert på målsettingen i 2005).

Flere hendelser relatert til hydrokarbonlekkasjer fra brønner, undervannsinnretninger og rørledninger de senere årene aktualiserer behovet for bedre innsikt i hvordan et utslipp av hydrokarboner under vann oppfører seg, og hvilke risikoer som er knyttet til slike utslipp. Hendelsen på Snorre A i 2004 understreker dette. Industrien og myndighetene har derfor igangsatt et prosjekt for å vurdere problemstillinger vedrørende gassutslipp under vann. Prosjektet har som formål å dokumentere utfordringene og beskrive forslag til tiltak og skal sikre en god forståelse av disse fenomenene.

5.3.2 Boring og brønnrelaterte forhold

Et betydelig bidrag til den totale storulykkesrisikoen kommer fra bore- og brønnrelaterte forhold.

Mange av feltene på norsk sokkel nærmer seg sluttfasen. For å utvinne de resterende ressursene, må det benyttes nye og krevende brønnløsninger. Eksempler på dette er ekstremt langtrekkende brønner og brønner med flere løp (multilaterale brønner). Nedtapping av reservoarene har også medført endringer i trykkforholdene i undergrunnen og har redusert mulighetene for bruk av konvensjonell boreteknologi. Bore- og brønnteknologi er under kontinuerlig utvikling og kan kompensere for tekniske problemer samtidig som den muliggjør bedre ressursutnyttelse.

En annen utfordring er at gamle brønner på eldre felt ofte gjenbrukes til andre formål enn det de opprinnelig var designet for. Gjennom de siste årene er det avdekket tilfeller av brønnteknisk svikt, hvor utilstrekkelig brønnbarriereforståelse, brønnhistorikk og kunnskap rundt tilstanden på brønnene har medført betydelig storulykkesrisiko ved gjenbruk av brønner.

Alvorlige hendelser i tilknytning til slike brønner har ført til at næringen nå utøver en mer helhetlig planlegging hvor valg av beslutningsnivå og involvering av riktig kompetanse i sikkerhetskritiske operasjoner inngår. Flere aktører har således organisert egne brønnintegritetsgrupper hvor tilstandsoversikt og tilstandskontroll inngår som viktige elementer.

Petroleumstilsynet har brønnintegritet som ett av sine hovedsatsingsområder for 2006. Foruten å følge dette opp gjennom tilsynet, er det tatt initiativ til et pilotprosjekt for å oppnå bedre ivaretakelse av brønnintegritet i virksomheten. Prosjektet vil bli gjennomført i nær dialog med fagmiljøer i næringen og planer for et eget industriseminar inngår som en del av prosjektet.

En stigende etterspørsel etter boreinnretninger både i Norge og internasjonalt har gitt redusert mulighet for bruk av innretninger og utstyr til enkle målinger og reparasjoner på eksisterende havbunnsbrønner, såkalt brønnintervensjon. Etterslepet i nødvendig brønnintervensjonsvirksomhet har ført til økt satsning på utvikling av lettere, spesialiserte innretninger til denne type arbeid. Disse skiller seg fra konvensjonelle boreinnretninger. Det blir da en særskilt utfordring for næringen å sørge for at gjeldende regelverk oppfylles med hensyn til utforming av sikkerhetssystemer både på innretningen og på havbunnen. For å tilrettelegge for bruk av slike innretninger er SUT-ordningen besluttet utvidet til også å omfatte disse.

Kompetansekrav og opplæring av bore- og brønnpersonell er definert gjennom næringens egne standarder og retningslinjer. Deler av disse er nå under revisjon, og nye reviderte utgaver forventes å foreligge i løpet av 2006. Det er spesielt identifisert et behov for en gjennomgang av standarder og industrikrav innen brønnkontrollopplæring og trening. Dette behovet har blitt diskutert mellom norske, britiske, danske og nederlandske myndigheter i de siste tre år. Målsettingen har vært å utvikle en felles forståelse og oppfølging av næringen på dette området.

5.3.3 Bærende konstruksjoner og marine systemer

Skader på bærende konstruksjoner og hendelser knyttet til marine systemer på sokkelen er en av risikoindikatorene som brukes i RNNS-prosjektet. Antall hendelser og skader de senere årene har vært på et stabilt nivå.

Samlebegrepet bærende konstruksjoner og marine systemer omfatter flere områder der risikobidraget er vesentlig:

5.3.3.1 Aldrende innretninger

Stadig flere innretninger brukes eller planlegges brukt lenger enn den prosjekterte levetid. Denne utviklingen er en utfordring i forhold til HMS.

Norske myndigheter har i samarbeid med britiske myndigheter (HSE) sendt ut likelydende brev til næringen i de to land, hvor en ber eiere av halvt nedsenkbare, flyttbare innretninger gjennomgå den tekniske integriteten av innretningen, målt mot dagens regelverkskrav. Dette har medført at eierne av innretningene har identifisert avvik og iverksatt tiltak. Ut fra disse gode erfaringene har norske myndigheter sendt ut et tilsvarende likelydende brev angående oppjekkbare innretninger for å oppnå forbedringer også for disse.

Det finnes i dag svært få internasjonalt anerkjente industrinormer for å bedømme levetidsforlengelse, og det er lite ensartet nasjonal og internasjonal praksis på dette området. For å bekrefte at innretningene tilfredsstiller gjeldende HMS-regler bruker derfor næringen og myndighetene mye ressurser på saksbehandling av forlenget levetid. Myndighetene har som følge av dette, i samarbeid med næringen og internasjonale myndigheter, tatt initiativ til å utvikle bedre metoder for inspeksjonsplanlegging, samt å få etablert kriterier for skrapning av innretninger.

5.3.3.2 Innsynkning av havbunnen

Det er erfart innsynking av havbunnen på to av feltene på norsk sokkel. En av konsekvensene ved dette er at avstand mellom bølgetoppene og dekkene på innretningene blir for liten. Dette medfører at noen av innretningene ikke lenger tilfredsstiller normale krav til styrke i orkan. Det er derfor gjennomført kompenserende tiltak, som innebærer at produksjonen stenges ned, og innretningen evakueres ved varsel om orkan. Det er myndighetenes oppfatning, basert på bl.a. resultatene fra RNNS-prosjektet, at personrisikoen samlet sett holdes på et stabilt nivå gjennom slike evakueringstiltak. Sannsynligheten for begrenset forurensing og/eller tap av økonomiske verdier er imidlertid økende.

5.3.3.3 Posisjonering av flytende innretninger

For å holde flytende innretninger i riktig posisjon er det vanlig å benytte tradisjonell forankring, dynamiske posisjoneringssystemer, eller en kombinasjon av disse. Det har vært et økende antall hendelser knyttet til forankringen de siste årene. Problemene er knyttet til tre områder: ankervinsjen og bremsesystemene i disse, selve ankerlinen og til ankeret. Svikt i bremsene var således en av hovedårsakene til Ocean Vanguard-hendelsen i 2004. Felles for alle innretningene med feil er at de har vært over 20 år gamle. Petroleumstilsynet vil innen sitt myndighetsområde øke fokus på næringens kompetanse og føre tilsyn med at nødvendig vedlikehold utføres.

Det har også vært tilfeller der ankrenes holdekraft har sviktet. Særlig er dette en utfordring for de flytende boliginnretningene (flotellene), som er plassert nært inntil andre innretninger. Det er også erfart brudd i flere eldre ankeliner. Myndighetene vil på denne bakgrunn øke oppmerksomheten på at ankerholdekraften kan dokumenteres. Petroleumstilsynet er i dialog med sjøfartsmyndighetene om løsninger som kan innebære strammere krav til inspeksjon, og at de eldste kjettingene tas ut av bruk.

5.3.3.4 Skip på kollisjonskurs, andre kollisjoner

Det har vært en klar reduksjon i antall kollisjoner mellom innretninger og forsyningsfartøyer siden fremleggelsen av St.meld. nr. 7 (2001–2002) i 2001. Bakgrunnen for dette vurderes i stor grad å være knyttet til forbedringstiltak som er iverksatt. Tiltakene er i hovedsak beskrevet i Oljeindustriens landsforenings (OLF) og Norges Rederiforbunds (NR) felles retningslinje for sikkerhet i samhandling mellom innretning, base og offshore servicefartøy.

En partssammensatt arbeidsgruppe under Samarbeid for Sikkerhet (SfS) har i tillegg utarbeidet utkast til felles sjekkliste for offshore servicefartøyers entring av 500 m sikkerhetssonen. Departementet er tilfreds med denne utviklingen og legger til grunn at disse retningslinjene blir anvendt av næringen, og således fører til ytterligere forbedringer i årene framover.

For å kunne ha en løpende oversikt over skipstrafikken som kan true innretninger på norsk sokkel, har næringen etablert systemer for overvåkning av havområdene. For sørlige del av Nordsjøen er det hos ConocoPhillips på EKOFISK etablert en havovervåkningssentral som sammenstiller radar/data og informasjon fra innretningene i området slik at en får en samlet oversikt over skipstrafikken i og omkring innretningene. Tilsvarende har Statoil etablert en sentral for havovervåkning på Sandsli som samler inn og sammenstiller samme type data for midtre og nordlige Nordsjøen, samt Haltenbanken. I tillegg får en gjennom disse systemene oversikt over tilgjengelige skipsressurser, slik at kapasitet fra disse raskt vil kunne nyttes i en beredskapssituasjon. Departementet ser svært positivt på at næringen selv identifiserer behov og utvikler systemer som bidrar til et høyere HMS-nivå på norsk sokkel.

5.3.3.5 Naturdata

Rettighetshaverne har plikt til å sette i verk innsamling av naturdata, herunder meteorologiske data, slik at de nødvendige dataene er tilgjengelig for planlegging og gjennomføring av aktivitet. Dette innbærer at meteorologiske data som temperatur, vindhastighet, bølgehøyder og strømhastighet må innhentes og oversendes til Meteorologisk institutt. Værstasjoner på innretninger, egne værskip, flytebøyer som måler vind, temperatur og bølgehøyde, er de viktigste måtene å innhente disse data på. Samlet gir disse dataene et vesentlig grunnlag for utforming av innretninger og etablering av nødvendig beredskap.

Nordlige del av Norskehavet og Barentshavet har ikke samme grad av petroleumsvirksomhet og har derfor ikke samme dekningsgrad av værobservasjoner.

Et annet forhold er at vær som kommer fra nord ofte vil komme uten at værvarsling kan fange det opp. Polare lavtrykk er derfor et særlig fenomen i nordområdene. Det er derfor viktig at både næringen og myndighetene tar hensyn til dette ved planlegging og gjennomføring av operasjoner i disse områdene.

5.4 Vedlikehold

Mangelfullt vedlikehold kan øke risikoen for storulykker, skader og uhell.

Petroleumstilsynet har gjennomgått 188 tilsynsrapporter på sokkelen fra perioden 1. januar 2004 til mai 2005. Rundt 50 av disse var relatert til vedlikeholdsstyring og vedlikehold. Gjennomgangen viser et relativt stort innslag av avvik fra regelverket. Eksempler er mangler knyttet til prioritering av vedlikehold, vurdering av kritiske forhold, oppfølging av midlertidig utstyr, utilfredsstillende dokumentasjon og utestående vedlikehold av sikkerhetskritisk utstyr. I noen tilfeller var kompetansen innen vedlikehold ikke tilstrekkelig.

Petroleumstilsynet har også foretatt en generell gjennomgang av operatørenes styring av vedlikehold på sokkelen for å få en nærmere oversikt over status og mulige utviklingstrekk i forhold til utfordringene innen vedlikehold. Statusvurderingen baserer seg også på myndighetenes tilsyn, ulykkesgranskinger, samt gjennomgang av rapporter fra RNNS-prosjektet.

Enkelte forhold som ble fremhevet som utilfredsstillende i St.meld. nr. 7 (2001–2002), har i årene etter 2001 blitt håndtert på en bedre måte av næringen. Noen eksempler på forbedringer er:

• Beskrivelse av vedlikeholdsstrategi, mål og noen styringsindikatorer.

• Økt bruk av databaserte vedlikeholdssystemer for planlegging.

• Fokus på arbeidsprosesser og etablering av prosessnettverk.

• Beskrivelse av styringssløyfer som ivaretar kravet om kontinuerlig forbedring.

• Tilgang på og kommunikasjon med landbaserte støttefunksjoner (edrift).

Forskriftenes krav om vedlikeholdseffektivitet fremhever behovet for kontinuerlig forbedring av vedlikehold og vedlikeholdsprogrammer. Erfaringer fra myndighetenes oppfølging viser likevel at det fortsatt er forbedringsområder. Vedlikeholdskompetanse, planlegging av vedlikehold i prosjektering og driftsfase og incentivordninger i vedlikeholdskontrakter bør få økt oppmerksomhet.

Næringen har hovedansvaret for å følge opp disse forhold, men Petroleumstilsynet vil ta et initiativ overfor næringen for å bidra til at det blir satt økt fokus på området.

5.5 Beredskap i petroleumsvirksomheten

5.5.1 Operasjonell beredskap

Beredskap inngår som et viktig element i ivaretakelsen av sikkerheten i petroleumsvirksomheten. Av petroleumslovens § 9–2 første setning følger også at rettighetshaver eller andre som deltar i petroleumsvirksomheten til enhver tid skal opprettholde effektiv beredskap med sikte på å møte fare- og ulykkessituasjoner. Det ligger i dette at behovet for beredskapstiltak vil være ulike ut fra en vurdering av risiko, herunder geografi, klima osv. Det viktigste beredskapsarbeidet gjøres av aktørene selv og innebærer beredskapstiltak av teknisk, operasjonell og/eller organisatorisk karakter. Det skal i den grad det er relevant, etableres beredskapstiltak for de fem beredskapsfasene: varsling, bekjemping, redning, evakuering og normalisering. I tillegg kommer beredskap for å redusere eller motvirke miljøkonsekvensene av akutt forurensning dersom denne skulle inntreffe.

Hovedformålet med beredskap er å forhindre eller begrense konsekvenser av ulykker og tilløp til ulykker. Kvalitet og evne til forbedring, både i forhold til organisering, teknologi og personell på alle nivåer i organisasjonen, er nøkkelfaktorer for å ivareta dette.

Beredskapsorganisasjonene på den enkelte innretning/anlegg bemannes av personell fra den regulære driftsorganisasjonen. Det normale er at rollene i beredskapsorganisasjonen er bestemt ut fra de hovedfunksjonene den enkelte er ansatt for å ivareta. Som et resultat av at de ulike innretninger på sokkelen har ulik grunnbemanning, vil det være forskjellig hvor mange som har aktive roller i beredskapsorganisasjonen. I store driftsorganisasjoner vil bare en utvalgt del av personellet ha aktive roller, mens det på innretninger/anlegg med liten bemanning vil være situasjoner der enkeltpersoner kan ha flere aktive roller. Det er likevel slik at det ikke skal være konflikt mellom disse rollene i en beredskapssituasjon. Det stilles strenge krav til kompetanse og øvelser, herunder i enkelttilfeller krav om fysisk og psykisk skikkethet, til det personell som inngår i beredskapsorganisasjonen. Gjennom årlige øvelser i samarbeid mellom næring og myndigheter videreutvikles beredskapsordninger og kompetanse. Endringer i driftsformer vil i årene fremover kunne påvirke organiseringen av beredskapen.

Operatør skal sikre umiddelbar og koordinert varsling av fare- og ulykkessituasjoner til myndighetene. Videre skal fare- og ulykkessituasjoner som kan medføre skade eller forurensning registreres og undersøkes for å hindre gjentakelser. Situasjoner som opptrer ofte eller som har stor faktisk eller potensiell konsekvens, skal granskes av operatøren.

Petroleumsnæringen har de senere årene utviklet felles beredskapsordninger på sokkelen som ivaretar flere beredskapstiltak for flere operatører. Disse ordningene – områdeberedskap – kan dekke større geografisk område med flere innretninger og felt. Områdeberedskapsordningene har gitt betydelige innsparinger for næringen samtidig som sikkerhets- og beredskapsnivået er opprettholdt eller forbedret. Utover dette frivillige samarbeidet åpner petroleumsloven for at departementet ved fare- og ulykkessituasjoner kan pålegge andre å stille ressurser til rådighet for rettighetshavers regning.

Også for landanleggene skal det opprettholdes effektiv beredskap med sikte på å møte fare- og ulykkessituasjoner. Nødvendige tiltak skal settes i verk for å hindre eller minske skadevirkninger. Beredskapen skal være samordnet, også med offentlige beredskapsressurser. Beredskapsorganisasjonen skal være robust slik at den kan håndtere fare- og ulykkessituasjoner på en effektiv måte.

Den som eier eller driver anlegg på land skal sikre koordinert og umiddelbar varsling til Petroleumstilsynet ved fare- og ulykkessituasjoner.

Landanleggene er iht. Lov av 17. juli 1953 om Sivilforsvaret også underlagt tilsyn fra Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO) og beredskapstiltak skal dimensjoneres etter NSOs bestemmelser og retningslinjer for industrivern. Flere av landanleggene deltar videre i forskjellige former for beredskapssamarbeid.

Petroleumstilsynet har etablert en beredskapsvaktordning som sikrer at etaten blir varslet om fare- og ulykkessituasjoner og kan varsle videre til andre involverte myndigheter i henhold til etablerte avtaler. Beredskapsvaktordningen gjelder både for sokkelen og landbasert virksomhet. Antall fare- og ulykkessituasjoner som varsles og meldes per år er anslagsvis 400–500.

5.5.2 Særlig om terrorberedskap

Den økte fokus på terror og sabotasje i samfunnet generelt omfatter også petroleumsvirksomheten. Petroleumsinstallasjoner på sokkelen og på land utgjør viktig infrastruktur og terror/sabotasje kan ramme norske interesser betydelig. Etablering og oppfølging av en effektiv beredskap mot terror og sabotasje stiller nye krav til så vel myndighetene som industrien. Gjennom regelverk og tilsyn følger myndighetene opp at aktørene etablerer og øver beredskapstiltak mot terror og sabotasjehandlinger. Petroleumstilsynet er på dette området i dialog og samarbeider med andre myndigheter, herunder politiet og forsvaret både når det gjelder trusselnivå og beredskapstiltak. Sikring av enkelte landanlegg har vist seg ikke å være tilstrekkelig. Enkeltepisoder har vist dette. Dette har bl.a. medført at Gassco har iverksatt tiltak for å bedre sikkerheten ved å sette opp gjerder, kameraer og overvåkningsutstyr på enkelte av anleggene. Behov for beredskap ved kritisk infrastruktur er for tiden til vurdering i et utvalg nedsatt av Justisdepartementet (Utvalg for sikring av landets kritiske infrastruktur). Utvalgets rapport vil foreligge våren 2006.

5.6 Gransking

Flere aktører er involvert i undersøkelse og gransking av ulykker og hendelser i petroleumsvirksomheten.

Den ansvarlige har ansvar for å undersøke og eventuelt granske hendelser og ulykker som kan medføre eller har medført skade eller forurensning.

Oppfølging av ulykker og hendelser er videre en viktig del av Petroleumstilsynets tilsyn. Tilsynet gjennomfører åtte til ti granskinger i året. Gransking iverksettes ved:

• Storulykker og tilløp til storulykke.

• Dødsfall i forbindelse med arbeidsulykke.

• Alvorlige personskader.

• Alvorlig svekking eller bortfall av sikkerhetsfunksjoner og barrierer som setter innretningens integritet i fare.

Formålet med Petroleumstilsynets oppfølging er å klarlegge hendelsesforløp og årsaksforhold, samt å utvikle kunnskap som kan bidra til å forebygge lignende hendelser og ulykker. På bakgrunn av Petroleumstilsynets undersøkelser og granskinger, vil tilsynet vurdere hvilke virkemidler som må benyttes for å bringe virksomheten i samsvar med regelverket og for å forebygge lignende hendelser. Petroleumstilsynet bruker erfaringer fra denne del av tilsynsvirksomheten bl.a. til å prioritere tilsynsaktiviteter og å informere næringen.

Politiet vil, ved alvorlige ulykker og branner i petroleumsvirksomheten, iverksette etterforskning jf. straffeprosessloven og påtaleinstruksen. Petroleumstilsynet skal yte faglig bistand til politiet. Justisdepartementet kan videre, med hjemmel i petroleumsloven § 10–10, nedsette en særskilt undersøkelseskommisjon når det har skjedd en alvorlig ulykke eller det har vært en hendelse som har medført alvorlig fare for tap av liv.

I St.meld. nr. 7 (2001–2002) pekte departementet på at det i tiden før meldingen ble fremlagt var reist spørsmål om det burde opprettes en fast kommisjon for gransking eller undersøkelse av ulykker og alvorlige hendelser i petroleumsvirksomheten.

Under stortingsbehandlingen ble forslaget støttet av kommunalkomiteen, men komiteen ønsket ikke på det tidspunktet å ta stilling til om en granskingskommisjon skulle organiseres som en egen kommisjon eller som del av en eventuell felles kommisjon for ulykker. Bakgrunnen for forslaget var den generelt økende oppmerksomhet rundt det offentliges egen rolle og mulige ansvar i forbindelse med ulykker og alvorlige hendelser.

På bakgrunn av stortingsbehandlingen opprettet departementet en arbeidsgruppe i oktober 2004, som utredet spørsmålet om en fast granskingskommisjon for ulykker i petroleumsvirksomheten. Arbeidsgruppen har vurdert om en fast kommisjon burde legges til Statens havarikommisjon for transport, SHT, (tidligere Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane HSLB) eller etableres som en egen kommisjon. Arbeidsgruppens mandat var også å utrede om en slik kommisjon skulle granske andre industriulykker på land, enn på de aktuelle petroleumslandanleggene som hører inn under Petroleumstilsynets myndighetsområde. Departementet ba også om en vurdering av den eksisterende granskingsordning.

Rapporten har vært på høring hos partene i Sikkerhetsforum. De fleste tilbakemeldingene viser at det er viktig at Petroleumstilsynet skal kunne videreføre gransking som en del av sin ordinære tilsynsvirksomhet. I tillegg kom det frem at det ved store ulykker og hendelser er et behov for uavhengig gransking, hvor også myndighetenes rolle blir gjennomgått. Bortsett fra Norges Rederiforbund har ingen av partene eksplisitt uttalt at en slik kommisjon bør opprettes på fast basis. Det fremkom heller ingen klare forslag til hvordan en slik granskingskommisjon burde organiseres. Ingen har pekt på noe behov for en granskingskommisjon for industriulykker på land.

Den gransking som Petroleumstilsynet utfører er en svært viktig del av kontroll og risikobasert oppfølging av virksomhetene. På bakgrunn av dette og at den kompetanse og erfaring tilsynet opparbeider seg gjennom granskingen mener departementet at det er viktig å videreføre etatens sterke rolle i gransking av ulykker og hendelser. Departementet ser imidlertid at det i noen tilfeller kan være behov for en gjennomgang i regi av en uavhengig granskingskommisjon, av så vel hendelsesforløp, regelverk, operatørenes og myndighetens rolle, og at det i disse tilfellene er behov for å lage en noe fastere struktur rundt slike kommisjoner, som nedsettes av Justisdepartementet med hjemmel i petroleumsloven § 10–10. Justisdepartementet har i rundskriv G-48/75 gitt nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og de saksbehandlingsregler som må eller bør følges.

For å sikre en rask oppnevning og effektiv igangsettelse av slike ad-hoc kommisjoners arbeid legges det opp til at det kan utarbeides en liste med navn på personer som innenfor ulike petroleumsfaglige områder anses som kompetente, uavhengige og som er villige til på kort varsel å lede/delta i en granskingskommisjon på petroleumsområdet. Sekretariatsfunksjonen bør videre legges på fast basis til lokalene til SHT, slik at man kan dra nytte av den kompetanse og infrastruktur som er der. Likeledes kan man inngå en avtale med SHT om å stille med kompetanse f.eks. i form av en sekretær el. i forhold til driften av kommisjonen. På denne måten kan Justisdepartementet hurtig få utnevnt/aktivert en kommisjon, og den kan raskt og effektivt komme i gang med sitt arbeid og samtidig dra nytte av den generelle granskingskompetansen som allerede finnes i SHT, uten at det opprettes en fast kommisjon, med fast ansatte, som vil kunne oppleve lange perioder uten arbeid.

Departementet arbeider nå, i samarbeid med Samferdselsdepartementet og Justisdepartementet med å utvikle en ordning som bygger på forslaget til organisering som nevnt over. Det forutsettes at en slik gransking som i dag må komme i tillegg til Petroleumstilsynets egen gjennomgang.

5.7 Menneske, teknologi og organisasjon (MTO) knyttet til storulykkesrisiko

Erfaringer fra gransking av alvorlige hendelser klargjør at komplekse og sikkerhetskritiske virksomheter forblir avhengig av menneskelige handlinger som en sentral forutsetning for gode beslutninger, sikker operasjon og avvikshåndtering. Videre er det slik at menneskene i systemet på tross av at de kan gjøre feil, også er en kilde til sikkerhetsmessig robusthet.

Nyere forskning, blant annet fra HMS-forskningsprogrammet, påpeker at lederes og arbeidstakeres kompetanse og improvisasjonsevne er et sentralt element i å gjenopprette sikker tilstand ved uforutsette hendelsesforløp. Dette taler for en økende vektlegging av menneskelig atferd som en positiv sikkerhetsfaktor som det må tas hensyn til på samme måte som det tas hensyn til risikoen for feilhandlinger.

Det synes å være enighet mellom partene om at regelverket generelt gir gode rammevilkår for å ivareta den sikkerhetsmessige betydningen av menneskelige handlinger i komplekse og sikkerhetskritiske arbeidssystemer. Utvidelsen av Petroleumstilsynets ansvarsområde til å omfatte nærmere bestemte landanlegg bidrar etter departementets oppfatning til å sikre et tilsvarende bredt og helhetlig fokus på godt arbeidsmiljø mellom sokkelvirksomheten og landanleggene.

MTO-forhold som myndighetene har lagt særlig vekt på i sin oppfølging og som også blir er viktig å følge opp i årene framover er bla knyttet til:

• Psykososiale og organisatoriske forhold

• MTO i sikkerhetskritiske systemer

• Alarmsystemer i drift

• Kompetanse, opplæring

Gransking av alvorlige hendelser og storulykker i sikkerhetskritiske industrier har satt fokus på endringsprosesser som en betydelig potensiell risikobidragsyter. Petroleumstilsynet har følgelig i sitt tilsyn lagt vekt på å følge opp de omfattende endringsprosesser som har berørt petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen de senere år.

Viktige erfaringer fra gjennomføring og oppfølging av slike prosesser viser at:

• Det må etableres klare HMS- mål for endringer

• Arbeidsmiljømessige/organisatoriske risikobidragsytere må vektlegges like grundig og systematisk som tekniske bidragsytere.

• Aktørene må anvende egnede metoder for risikovurdering.

• Partsinteresser må erkjennes og håndteres gjennom planlagt medvirkning, hvor det også kan anvendes uhildete ekspertvurderinger av faktiske risikoforhold

Endringsprosesser kan i tillegg til å ha direkte effekter på HMS i de berørte arbeidsprosessene, også ha utilsiktede konsekvenser andre steder i virksomhetene, noe som øker risikoen for at viktige elementer ikke blir tiltrekkelig vurdert, og at det dermed etableres latente svakheter i nye løsninger. Grundige analyser av hvordan endringene påvirker MTO-samspillet i arbeidsprosessene er her viktige forutsetninger.