4 Akutt forurensning fra petroleumsvirksomhet, skipsvrak og annen kystbasert virksomhet – status og utviklingstrekk

Også andre virksomheter enn skipstrafikken kan utgjøre en risiko for akutt forurensning og må tas med i det samlede risikobildet; petroleumsvirksomheten, akutt forurensning fra skipsvrak og kystbasert virksomhet. I henhold til forurensningsloven § 40 skal den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av forurensningen.

4.1 Akutt forurensning fra petroleumsvirksomheten

4.1.1 Innledning

Petroleumsvirksomheten er underlagt et eget strengt regime for å sikre miljøet. Dette omhandler bl.a. regelverk som stiller krav om en beredskap tilpasset miljørisikoen. Virksomheten danner grunnlaget for en betydelig privat beredskap.

Rettighetshaverne har i henhold til bestemmelsene i forurensningsloven, petroleumsloven og tilhørende forskriftsverk, iverksatt skadeforebyggende og skadereduserende tiltak for å begrense miljørisikoen som aktivitetene kan medføre. Skadeforebyggende tiltak skal redusere sannsynligheten for at akutt forurensning inntreffer, mens skadereduserende tiltak skal redusere omfanget av de skadelige konsekvensene dersom forurensningen har funnet sted.

Statens forurensningstilsyn stiller særskilte beredskapskrav til petroleumsindustrien og andre virksomheter som vil kunne representere en betydelig miljørisiko. Myndighetenes kravstilling gjennom forskrifter og enkeltvedtak er nærmere omtalt i avsnitt 4.1.3.

For å imøtekomme myndighetenes krav om risikoreduserende tiltak, har rettighetshaverne bygd opp en omfattende beredskap mot akutt forurensning. Beredskapen skal være dimensjonert for å håndtere akutte hendelser som skyldes egen virksomhet. Operatørselskapene på den norske kontinentalsokkelen samarbeider om beredskapen gjennom NOFO, Norsk oljevernforening for operatørselskap. Operatørselskapenes/NOFOs beredskap er nærmere omtalt i kapittel 6.

Oppbyggingen av den norske oljevernberedskapen startet på midten av 1970-tallet. Bravoutblåsningen på Ekofiskfeltet i 1977 viste hvilke dimensjoner en ukontrollert utblåsning kan få. Utstrømmingen av råolje fra Bravoplattformen varte i åtte dager. Selv om oljen aldri nådde kysten, og det ikke ble påvist at forurensningen førte til noen vesentlig skade på livet i havet, ble utblåsningen en dramatisk vekker for både oljeindustrien og myndighetene. Hendelsen førte til en forsterket satsing på sikkerhet og beredskap. Tilsvarende hendelser har ikke forekommet senere.

4.1.2 Generelt om miljørisiko representert ved petroleumsvirksomheten

Miljørisiko er definert som sannsynligheten for, og omfanget av, miljøskade ved et akutt utslipp av olje eller andre kjemikalier. En rekke variable størrelser har følgelig betydning for kvantifiseringen av miljørisikoen forbundet med ulike aktiviteter innen petroleumsvirksomheten. Miljørisikoanalyser og beredskapsanalyser blir derfor gjennomført som ledd i planleggingen av all aktivitet offshore og som grunnlagsdokumentasjon for søknadsprosessene forut for oppstart og gjennomføring av aktivitetene.

Prinsipper for risikoreduksjon er fastsatt av myndighetene i forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (rammeforskriften) § 9, se omtale av det aktuelle regelverk i avsnitt 4.1.3.

Variasjonene i miljørisiko skyldes som nevnt en rekke forhold, på den ene side forhold som er knyttet til den virksomhet som finner sted, på den andre side forhold knyttet til naturgitte egenskaper ved området som kan påvirkes av en akutt forurensning fra den aktuelle virksomheten. Det har vist seg at miljørisiko varierer noe fra region til region på norsk sokkel som følge av ulikt omfang av petroleumsaktivitet, naturgitte forhold og varierende skadepotensial.

Statistiske beregninger viser at risikoen for ukontrollerte utblåsninger fra offshoreinnretninger er lav.

Også når det gjelder store rørledningslekkasjer og utslipp fra flytende produksjonsinnretninger er risikoen lav, eksempelvis sett i forhold til skipstrafikken.

Omfanget av skadene på miljøet på grunn av akutte utslipp av råolje, oljeprodukter eller andre kjemikalier fra petroleumsaktiviteter vil være avhengig av flere faktorer. Spesielt viktig er forurensningens spredning i tid og rom i forhold til forekomst av biologiske ressurser som er sårbare overfor olje og andre forurensende stoffer.

Sårbarheten til ulike naturressurser viser betydelige variasjoner. På 80-tallet var det betydelig forskning knyttet til effekter på fisk av akutte oljeutslipp. Man fant at egg, yngel og larver som ble utsatt for olje oppløst i vannet ble negativt påvirket og hadde stor dødelighet, mens voksen fisk hadde evne til å svømme bort fra forurensningene. Forskningen i dag er imidlertid innrettet mot langtidsvirkningen av mer kontinuerlig utslipp fra oljeindustrien til sjø. Forskningsaktivitetene blir styrt av et program i Norges Forskningsråd («Proof»), og er samfinansiert av myndighetene (Fiskeri- og kystdepartementet, Miljøverndepartementet, Olje- og energidepartementet) og Oljeindustriens Landsforening (OLF). Akutt forurensning av kjemikalier som løser seg i vann vil ha andre skadevirkninger enn oljeforurensning eller borevæsker som ikke er vannløselige. Utslippspunkt for forurensning fra petroleumsvirksomhet vil kunne være havbunn eller fra rigg/plattform, men utsluppet olje vil i de fleste tilfeller naturlig transporteres til havoverflaten.

4.1.3 Nærmere om myndighetenes krav til beredskap i petroleumsvirksomheten

Rammene for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsaktiviteten på norsk kontinentalsokkel er fastsatt gjennom forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (rammeforskriften), samt fire utfyllende forskrifter innen helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. De fem forskriftene trådte i kraft 1. januar 2002. Rammeforskriften er fastsatt ved Kgl.res, de fire utfyllende forskriftene for områdene styring, opplysning, innretning og aktivitet er fastsatt av Petroleumstilsynet, SFT og Sosial- og helsedirektoratet. Forskriftene er felles, og på sine respektive forvaltningsområder fører hver etat tilsyn med at forskriftene etterleves. Petroleumstilsynet koordinerer tilsynet. Formålet med felles forskrifter innen helse, miljø og sikkerhet er i størst mulig grad å sikre helhetlig og samordnet regulering av og tilsyn med petroleumsvirksomheten innen dette området. Statens forurensningstilsyn kan fastsette spesifikke krav til beredskap mot akutt forurensning i tillegg til det som er beskrevet i de fire utfyllende forskriftene.

I styringsforskriften er det stilt krav angående hvordan barrièrer som konsekvensreduserende tiltak skal etableres. Beredskap mot akutt forurensning er et eksempel på en barrière. Videre er det spesifisert hvordan akseptkriterier skal fastsettes, og hvordan miljørisiko- og beredskapsanalyser skal gjennomføres og brukes.

I opplysningspliktforskriften er det stilt krav til varsling av akutt forurensning. Petroleumstilsynet skal motta varsel og formidle dette videre til Kystdirektoratet. Det er også oppstilt krav om årlig rapportering av akutt forurensning til Statens forurensningstilsyn. I tilstrekkelig tid før planlagt start av en aktivitet som kan medføre forurensning eller fare for forurensning, skal operatøren utføre miljørettede risiko- og beredskapsanalyser, samt gi en beskrivelse av hvordan den planlagte beredskapen mot akutt forurensning er ivaretatt. Dette danner grunnlag for saksbehandlingen hos Statens forurensningstilsyn, der det blant annet vurderes om forskriftskravene er oppfylt, og hvorvidt det er grunnlag for å stille spesifikke krav.

I aktivitetsforskriften er det blant annet gitt krav om at beredskap mot akutt forurensning skal etableres på grunnlag av resultater fra miljørisiko- og beredskapsanalyser, at beredskapen skal omfatte hav, kyst og strand, og at det skal samarbeides om beredskapen i regioner. Plikten til å samarbeide er også fastsatt i rammeforskriften. Siden miljørisiko avhenger av mange faktorer og ikke alltid kan beskrives entydig, er det spesifisert i forskriften at Statens forurensningstilsyn i særlige tilfeller kan sette nærmere krav til beredskapen som ikke begrunnes bare ut fra miljørisiko. Gjennom kravene i aktivitetsforskriften er operatøren dessuten forpliktet til å etablere et system for å kunne oppdage akutt forurensning uavhengig av sikt og lysforhold.

Ved akutt forurensning skal ansvarlig operatørs beredskapsorganisasjon ivareta nødvendige funksjoner for å kunne utføre aksjoner mot akutt forurensning effektivt. Ved aksjon mot akutt forurensning eller fare for akutt forurensning skal det så snart som mulig utarbeides en plan for utføring av aksjonen, som skal oppdateres regelmessig gjennom alle aksjonens faser. Aksjonsplanen skal sendes til Kystdirektoratet, som fører tilsyn med operatørens gjennomføring av aksjonsmessige tiltak. Aksjonen skal ikke avsluttes før målene er nådd og dette er dokumentert. Kystdirektoratet stiller om nødvendig krav om iverksetting av tiltak i situasjoner med akutt forurensning eller fare for akutt forurensning, og fører tilsyn med at aksjoner i regi av private aktører gjennomføres tilfredsstillende. Kystdirektoratets myndighetsutøvelse er nærmere omtalt i kapittel 6.

4.1.4 Utviklingstrender, framtidig risikobilde – spesielle framtidige utfordringer

Gjennom vedtak i regjeringen i desember 2003, og gjennom påfølgende behandling av St.meld. nr. 38 (2003-2004) i Stortinget i juni 2004, legges det nå til rette for en økning av petroleumsvirksomheten i Barentshavet syd. Petroleumsvirksomhet i Barentshavet syd vil utgjøre en tilleggsrisiko, men virksomheten tar også med seg betydelige beredskapsressurser til området. Det norske Veritas utførte i 2003 en studie som ser på hva som skjer med den totale miljørisikoen i Lofoten–Barentshavet ved oppstart av petroleumsvirksomhet i området. Studien viser at tilleggsrisikoen petroleumsvirksomheten representerer mer enn oppveies av risikoreduksjonen knyttet til de nye beredskapsressursene som petroleumsvirksomheten bringer med seg til området, slik at den totale miljørisikoen i området går ned. Resultatet kan forklares ved at de ekstra beredskapsressursene også reduserer risikoen knyttet til skipstrafikken i området slik at man totalt oppnår en risikoreduksjon.

I tilknytning til petroleumsvirksomhetens leteaktivitet og produksjon er det foretatt omfattende konsekvensutredninger som underlag for myndighetenes behandling. Petroleumsvirksomhet foregår nå i områder som ligger nærmere sårbare miljøressurser enn tidligere. Nornefeltet i Norskehavet ble satt i drift i 1997 som det nordligste produksjonsfeltet, inntil Snøhvitfeltet starter produksjon i 2005/2006. De siste års utbygging har også vært preget av en økning i antall havbunnsinnretninger. Dette kan påvirke miljørisikobildet fordi muligheten for å oppdage utilsiktede utslipp til sjø er dårligere enn ved bemannede overvannsinnretninger. Samtidig kan det være andre faktorer som påvirker risikobildet positivt.

Kystnær petroleumsaktivitet har også vært utredet, og konklusjonen er at det er behov for videre myndighetssamarbeid for å sikre at de beste risikoreduserende tiltakene iverksettes dersom slik aktivitet startes opp. Risikostyringen av den enkelte innretningen skal sikre at miljørisikoen er så lav som mulig. Metodikken for miljørisiko- og beredskapsanalyse er videreutviklet og standardisert de siste årene. Blant annet innebærer dette at det nå på grunnlag av forbedrede reservoarkunnskaper er funnet grunnlag for å benytte mer brønnspesifikke opplysninger om forventet utslippsmengde. Dette har påvirket miljørisikoanalysenes konklusjoner, i de fleste tilfeller er miljørisikoen nå ansett som lavere dersom denne metodikken legges til grunn.

I de senere år har det fra myndighetenes side vært fokusert på at det i tillegg er behov for helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder som sikrer klare rammebetingelser for bruk og vern av kyst- og havområdene. Et eksempel på dette er Helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet, som nå er under utarbeidelse, der miljørisiko fra blant annet petroleumsindustrien vurderes.

Ved petroleumsvirksomhet i et område med høy miljørisiko, vil det automatisk bli stilt høyere krav til beredskapen knyttet til aktiviteten. Regelverkets utforming sikrer dette gjennom at det stilles krav til at beredskapen skal være tilpasset risikoen aktiviteten medfører, slik at risikoen knyttet til petroleumsaktiviteten skal være tilmærmet lik, uavhengig av hvor på sokkelen aktiviteten foregår. Det er fra regjeringens side lagt opp til økende petroleumsaktivitet i Barentshavet syd i årene som kommer. Kravene til beredskap for denne aktiviteten vil bli satt i henhold til regelverket som omtalt ovenfor, og sikre at beredskapen blir ivaretatt på en god måte også i dette området.

4.2 Akutt forurensning fra skipsvrak

4.2.1 Miljøkonsekvenser av forurensning fra skipsvrak

Miljøskadelige konsekvenser av potensielle utslipp av forurensende stoffer fra skipsvrak vil variere betydelig, avhengig av tilstanden til vraket og forhold knyttet til lokalisering, så som nærhet til miljøsårbare områder, strømforhold, osv. Skjebnen til et vrak kan være svært forskjellig, avhengig av den tekniske tilstanden og forholdene der vraket ligger.

En eventuell plutselig lekkasje av olje eller andre forurensende stoffer med stort volum kan medføre forurensningsmessige skader lokalt, kanskje også regionalt, ved at både sjøfugl, levende organismer i vann, strandsamfunn og andre miljøressurser blir berørt. Miljøsårbarheten til de ulike ressursene spiller selvsagt en stor rolle når det gjelder skadeomfang. Et vrak som har en liten, men kontinuerlig lekkasje, vil sannsynligvis kun medføre ubetydelige miljøskader, men kan likevel representere et estetisk problem og en ulempe. Vrakdeler som driver på land, vil selvsagt kunne representere et forsøplingsproblem.

4.2.2 Miljørisiko representert ved skipsvrak

Dagens situasjon

Forvaltningsansvaret for oppfølging av risiko for akutt forurensning fra skipsvrak er fra 1. januar 2003 overført fra Statens Forurensningstilsyn (SFT) til Kystdirektoratet.

SFT fikk i 1991 i oppdrag av Miljøverndepartementet å skaffe oversikt over totalt antall skip som er gått ned i norske farvann, med henblikk på å undersøke hvorvidt noen av disse utgjorde noen forurensningsfare. Bergen sjøfartsmuseum ble engasjert til å gå gjennom alle offentlige og tilgjengelige private arkiver for å finne mulige skipsvrak og lage en database over disse. Kystdirektoratet holder vrakdatabasen oppdatert.

Det er registrert ca. 2300 vrak over 100 brutto registertonn, som har gått ned etter 1914. Planlagt dumping av utrangerte fartøyer i utpekte områder inngår ikke i denne oversikten. Sistnevnte kategori er overveiende mindre fiskefartøyer som er rengjort for olje og last, og skal derfor ikke utgjøre noen risiko med hensyn til forurensende utslipp. Denne aktiviteten opphørte 01.01.05 i henhold til OSPAR-konvensjonens bestemmelser. I sin vurdering av tiltak overfor skipsvrak har forurensningsmyndighetene tatt utgangspunkt i miljørisikoen vrakene representerer. Faktorer som inngår i disse vurderingene er bl.a. den geografiske beliggenheten til vrakene, den fysiske tilstanden til vrakene, potensielt influensområde og egenskapene til oljer eller andre forurensende stoffer fra vrakene, aktuelle mengder slike stoffer, og miljøressurser i influensområdet.

På bakgrunn av utslippspotensialet er 36 vrak nærmere vurdert med hensyn til miljømessige konsekvenser av mulige akutte utslipp. Ut fra disse vurderingene skulle 28 vrak undersøkes nærmere. Undersøkelsene som omfattet lokalisering, beskrivelser av vrakene og til dels målinger av platetykkelser ble gjennomført på 25 vrak. 3 ble ikke funnet. På denne bakgrunn er det foretatt videre undersøkelser av vrakets tilstand, mulig gjenværende oljemengder og forurensende last, samt antatt tid for gjennomrusting og derav fare for forurensende utslipp. Det er særlig skip som har gått ned under andre verdenskrig som har blitt ansett å utgjøre den største miljørisikoen, og vrakundersøkelsene som har blitt gjennomført, har i hovedsak konsentrert seg om vrak fra denne tidsperioden. Fem av de seks vrakene som ble ansett å utgjøre den største miljørisikoen befinner seg i de tre nordligste fylkene, fire ved Narvik og ett i Bø i Vesterålen. Det siste ligger utenfor Florø. Av iverksatte tiltak for å avbøte eventuelle utslipp fra disse vrakene har det blitt innkjøpt statlig oljevernutstyr til benyttelse i Narvik- og Florøområdet.

På grunnlag av undersøkelsene som er gjennomført og dokumentasjonen som for øvrig foreligger om vrakene, er det ikke anbefalt å gjennomføre tømmeoperasjoner eller andre tiltak overfor kjente vrak. Kostnadene forbundet med tømming er ansett å være store i forhold til de miljøgevinster som kan oppnås. Effekter av større utslipp fra vrak forventes å være av lokalt omfang og av relativt kort varighet. Eventuelle tømmeoperasjoner vil ikke gi noen garanti mot mindre utslipp av olje. Kystdirektoratet kan med dagens teknologi tømme vrakene for hovedmengden av olje, men sannsynligheten er stor for at små utslipp vil fortsette å finne sted. Normalt vil det, på grunn av skipskonstruksjonen, være «lommer» med olje som ikke blir tømt og det vil henge igjen noe olje på tankvegger etter tømming. Slike oljerester vil senere kunne komme til syne som oljeflimmer på sjøen. Dette har man blant annet erfaringer fra etter tømming av «Blücher» i Drøbaksundet i Indre Oslofjord. Erfaring viser at slike utslipp medfører kun liten og lokal påvirkning på miljøet. Det kommunale beredskapsapparatet i kommuner der risikoen for akutte, forurensende utslipp fra vrak er spesielt stor, er også rustet opp både materiell- og kompetansemessig til å kunne bekjempe slike forurensninger.

På grunnlag av antall vrak som kunne antas å ha et større utslippspotensial, ble det i 1993/1994 gjennomført en styrking av beredskapen i Narvik-området. Bruken av beredskapsplanen og utstyret blir øvet jevnlig.

Dagens oversikt over forurensningsfaren fra skipsvrak anses som tilfredsstillende. Kystdirektoratet foretar imidlertid en løpende vurdering av alle vrak i norske farvann med hensyn til miljørisiko. I denne inngår vurderinger av kost/nytteforhold.

Tiltak overfor framtidige skipsvrak

Også i framtiden vil fartøyer gå ned langs kysten som følge av uønskede hendelser. Tiltak overfor nye skipsvrak vil bli vurdert individuelt ut fra den miljørisikoen de representerer, herunder potensiell forurensning fra last og bunkersbeholdning både på kort og lang sikt. Både hensynet til kysten og det marine miljøet som økosystem og produksjonsområde for matvarer, skal ha stor vekt. De estetiske virkningene vil også bli tillagt betydning.

En anser at utslipp av oljeprodukter utgjør den største miljørisikoen fra skipsvrak også i framtiden. Det finnes i dag tilgjengelig og utprøvd teknologi for å tømme havarister for oljeprodukter selv på store havdyp. Kostnadene ved slike operasjoner vil være betydelige. Erfaringstall tilsier at tømming av et tankfartøy på 100 000 tonn på 200–300 meters dyp vil koste i størrelsesorden 200–300 mill. NOK. Et estimat for kostnadene ved å tømme «Prestige» lyder på omkring 700 mill. NOK (Estimat utarbeidet av Framo og Smit).

Plikten til å gjennomføre nødvendige tiltak for å oppnå en akseptabel miljørisiko påhviler den ansvarlige, dvs rederen i de fleste tilfeller. Ansvaret for å påse at slike tiltak gjennomføres tilligger i dag i sin helhet Kystverket. Hjemmelsgrunnlaget i forurensningsloven og havne- og farvannsloven anses å være tilstrekkelig til å pålegge slike tiltak. Se for øvrig kapittel 8 for en nærmere omtale av reglene som har betydning i slike tilfeller.

4.3 Akutt forurensning fra annen kystbasert virksomhet

4.3.1 Innledning

Det finnes en rekke kystbaserte kilder til akutt forurensning av marint miljø. De største representeres ved skipstrafikken, landbasert industrivirksomhet tilknyttet marine resipienter og tankanlegg for oljeprodukter og andre typer kjemikalier langs kysten. Statistikk/erfaringer viser at det også forekommer mange mindre utslipp til sjøresipienter fra landtransport av farlig gods, samt fra nedgravde oljetanker.

4.3.2 Myndighetenes krav til beredskap mot akutt forurensning ved landbasert virksomhet

Private virksomheters beredskap mot akutt forurensning fra egen virksomhet skal stå i et rimelig forhold til sannsynligheten for akutt forurensning og omfanget av skadene og ulempene som kan inntreffe. Statens forurensningstilsyn kan fastsette nærmere krav til beredskapen ved den enkelte virksomhet, jf kapittel 6. Statens forurensningstilsyn fører også tilsyn med at kravene overholdes.

Forskrift om tiltak for å avverge og begrense skadevirkningene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften) regulerer også beredskap i en rekke av disse virksomhetene og mange kysttankanlegg vil omfattes av den reviderte storulykkeforskriften fra 01.07.05.

Kommunene har beredskapsansvar ved mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkninger innen kommunen og som ikke dekkes av privat beredskap. Staten skal sørge for beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning som ikke dekkes av privat eller kommunal beredskap.

Mengdevariasjonene i figurene 4.1 og 4.2 er knyttet til variasjoner i enkeltutslipp. Stor utslippsmengde totalt til havn i 2001 skyldes eksempelvis et utslipp på ca. 780 tonn spillolje fra Norcems anlegg i Brevik, hvorav ca. 340 tonn forurenset områder utenfor bedriften.

4.3.3 Utviklingstrender – framtidig risikobilde, spesielle utfordringer

De senere årene har det skjedd forholdsvis små endringer i omfanget av landbaserte aktiviteter som representerer risiko for miljøskade som følge av akutt forurensning. Det har vært enkelte etableringer og utvidelser knyttet til ilandføring av olje og gass, eksempelvis ved anleggene på Kårstø og Tjeldbergodden. Et anlegg for mottak av naturgass fra Snøhvit er under etablering på Melkøya ved Hammerfest. Det er også vedtatt at det skal etableres et anlegg for mottak av naturgass fra Ormen Lange i Aukra kommune i Møre og Romsdal. Det kan ikke utelukkes at petroleumsaktivitetene offshore på lengre sikt vil kunne medføre liknende etableringer også andre steder langs kysten. Slike anlegg medfører også økt skipstrafikk.

Nye etableringer av landbasert virksomhet som kan medføre fare for akutt forurensning av betydning vil være underlagt beredskapsplikt etter tilsvarende bestemmelser som de som gjelder for eksisterende virksomheter i dag.