8 Forurensningsansvar og kostnadsdekning

8.1 Innledning

Ulike deler av norsk lovgivning har som siktemål å sikre og beskytte havmiljøet fra de miljøproblemer skipsfarten kan medføre. Viktige deler av regelverket skal motvirke at forurensning overhodet vil kunne inntre. Videre skal regelverket sikre at det ved inntrådt eller truende forurensning finnes den nødvendige beredskap til å takle problemene med sikte på å avverge eller begrense forurensningen. I dette kapitlet skal det gis en oversikt over reglene om det ansvar skip og andre fartøyer har for kostnader og skader som kan oppstå i forurensningstilfelle.

Ofte vil det være staten som i første omgang må dekke utgiftene ved tiltak for å forhindre og begrense forurensning ved sjøulykker eller ved oppryddingstiltak. Også private parter kan imidlertid bli påført utgifter eller skade. Skipets – rederens og eierens – plikt til å erstatte er først og fremst regulert i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og avfall (forurensningsloven) og i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfart (sjøloven). Sjølovens regler er i stor grad bygget på internasjonale konvensjoner som Norge har tiltrådt. Hovedpunktene i ansvarssystemet er:

• Skipets forurensningsansvar er i stor grad objektivt, dvs. uavhengig av skyld,

• Skipets forurensningsansvar er for hver sjøulykke begrenset til et lovfastsatt beløp som beregnes ut fra skipets tonnasje og varierer med størrelsen av skipet,

• Skipets forurensningsansvar er i hovedsak forsikret (forsikringsplikt for tankskip),

• Det gjelder særlige internasjonale regler for transport av bestandig olje (råolje) med tankskip. Tankskips ansvar for oljeforurensning som overstiger lovens ansvarsgrense kan som regel kreves dekket av et internasjonalt oljeskadefond inntil et svært høyt maksimumsbeløp.

  En konvensjon om sjøtransport av farlig gods som ennå ikke er trådt i kraft, inneholder regler om et tilsvarende internasjonalt ansvarssystem med supplerende fond.

8.2 Forurensningsloven

Etter de alminnelige regler i forurensningsloven har skipets eier eller reder tiltaksplikt ved sjøulykker som kan føre til forurensning. Det skal settes i verk tiltak for å hindre forurensning i strid med loven, og tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningene av forurensningen og å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene. Kostnadene ved tiltakene skal dekkes av den ansvarlige eier eller reder. Forurensningsmyndigheten har etter lovens § 74 adgang til å sette i verk slike tiltak selv, og kan da kreve sine kostnader ved rimelige tiltak erstattet av den ansvarlige, jf. § 76. Tiltaksplikten ved sjøulykker er nærmere omtalt i NOU 2002: 15 punkt 3.4.

I denne sammenheng er også forurensningsloven § 28 viktig. Det er forbudt å «tømme, etterlate, oppbevare eller transportere avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet.» Som «avfall» regnes bl.a. skipets last og annet som befinner seg om bord i skipet. Det følger av Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 133 at uttrykket «stoffer» omfatter både stoff, væske eller gass, jf. § 6 nr. 1. Den som overtrer forbudet skal sørge for «nødvendig opprydding, og en kommune kan gi pålegg om fjerning og opprydding og kreve erstatning for rimelige utgifter ved egne eller andres tiltak (§ 37). Forurensningslovens regler om avfall er nærmere omtalt i NOU 2002: 15 punkt 3.3.

Videre pålegger forurensningsloven § 55 den ansvarlige, og dette vil oftest være eieren eller rederen av skipet, objektivt ansvar (uavhengig av skyld) for forurensningsskade. Forurensningsansvaret omfatter «skade, ulempe eller tap forårsaket av forurensning», herunder skade og kostnader for eiere av strandeiendommer. Skade ved brann og eksplosjon omfattes derimot ikke av forurensningslovens ansvarsregler men reguleres av sjølovens ansvarsregler. Den nye konvensjonen om sjøtransport av farlig gods (HNS-konvensjonen) vil imidlertid dekke også slike skader når de er «forårsaket av stoffets farlige og skadelige egenskaper».

Erstatningsansvaret etter forurensningsloven § 55 gjelder også «skade, tap, ulempe eller utgifter som følge av rimelige tiltak for å hindre, begrense, fjerne eller avbøte forurensningsskade». Slikt tap kan kreves dekket uavhengig av hvem som har utført tiltakene, og overlapper med kostnadsansvaret overfor det offentlige etter lovens § 76. Erstatningsansvaret dekker bl.a. rimelige tiltak for å gjenopprette miljøet, f.eks. ved opprenskning av en kyststrekning som er tilgriset etter forurensning fra skip, og omfatter også skade, ulempe eller tap som rammer utøvelse av allemannsrett.

Reglene i forurensningsloven gjelder ikke dersom annet er bestemt i annen lov. Dette innebærer bl.a. at de alminnelige reglene om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav i sjøloven kommer til anvendelse også ved sjøulykker som fører til ansvar etter forurensningslovens regler (se nedenfor under pkt. 8.3.1). På samme måte begrenses ansvarsreglene i forurensningsloven etter de særlige regler om begrensning av skipets ansvar for oljeforurensningsskade i sjøloven (nedenfor pkt 8.3.2).

8.3 Sjøloven

8.3.1 Sjølovens alminnelige ansvarsgrenser

Sjøloven inneholder regler om begrensning av ansvaret for skade som oppstår ved driften av skipet. Justisdepartementet har ansvaret for dette regelverket. Reglene om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav omfatter også ansvaret etter reglene i forurensningsloven. Dette regelverket bygger på Den internasjonale konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav 1976 (globalbegrensningskonvensjonen), som er endret ved 1996-protokollen. De aller fleste krav på erstatning og kostnadsdekning etter forurensningsloven vil omfattes av oppregningen i sjøloven § 172. Dette betyr at ansvaret for alle slike krav og øvrige sjørettslige krav som oppstår ved en og samme ulykke, ikke vil overstige ansvarsgrensene i sjøloven § 175 eller § 184. For tiden er Norge medlem av både 1976 og 1996 reglene og sjølovens § 170 regulerer når 1976 og 1996 reglene kommer til anvendelse. Dette er en overgangsperiode. Det tas sikte på å gå ut av 1976 reglene slik at 1996 reglene blir enerådende.

Det er fastsatt særskilte ansvarsgrenser for personskadekrav. For tingsskade, forurensningsskade og enkelte andre krav gjelder egne ansvarsgrenser. For denne gruppe er ansvarsgrensene for skip på 2000 BT eller mindre 1 mill SDR, dvs. for tiden ca. 10 mill. kr. pr. sjøulykke, men for større skip øker ansvarsgrensen med fastsatte beløp pr. tonn ut over 2000 BT. Eksempelvis vil ansvarsgrensen for et skip på 10.000 BT være 4,2 mill. SDR, dvs. ca. 42 mill. kr. og for et skip på 100.000 BT være 302 SDR, dvs. ca. 302.000 mill. kr. Disse gjelder etter 1996 reglene og for norske redere.

Denne ansvarsgrensen gjelder ikke forurensningsansvar for oljesøl fra oljetankskip (sjøloven § 173). Ansvar for slik forurensningsskade er nærmere regulert i sjøloven kapittel 10 som inneholder både egne regler om objektivt ansvar og særskilte ansvarsgrenser.

8.3.2 Ansvar for forurensningsskade ved oljesøl

Sjølovens regler om oljesøl bygger på de internasjonale konvensjoner av 27. november 1992 om erstatningsansvar for oljesølsskade og om opprettelse av et internasjonalt fond for erstatning for oljesølsskade. Dette regelverket (§§ 192–206) gjelder først og fremst oljeforurensning ved utslipp av råolje og annen bestandig olje fra tankskip, men sjøloven inneholder også regler for oljeforurensningsskade som faller utenfor området for disse konvensjonene, bl.a. utslipp av ikke-bestandig olje fra andre fartøyer og skip enn tankskip. Også dette regelverket begrenser reglene om forurensningsansvaret etter forurensningsloven.

Hovedregelen etter det internasjonale regelverket er at skipets eier har objektivt ansvar for forurensningsskade som skyldes at bestandig olje unnslipper eller tømmes fra tankskip som transporterer olje som last i bulk. Som forurensningsskade regnes også utgifter, skade eller tap som følge av tiltak for å avverge eller begrense forurensningsskade. Dette gjelder først og fremst tiltak for å avverge eller begrense et oljeutslipp eller for å fjerne oljesøl, herunder fjerning av skipet med eller uten oljelast eller av skipets oljelast når dette er et tiltak for å forhindre utslipp av olje. Samlet ansvar ved hver ulykke er begrenset til 4,510 mill. SDR (ca. 30 mill. kr.) for skip på opp til 5000 BT, og for skip på mer enn 5000 BT øker ansvarsgrensen med fastsatte beløp pr. tonn opp til et samlet beløp på maksimalt 89.770.000 SDR (ca. 900 mill. kr.). Skipets eier plikter å ha forsikring for dette ansvaret, og ansvaret kan også gjøres gjeldende direkte mot forsikringsgiveren.

Dersom det samlede ansvar overstiger skipets ansvarsgrense, dekker det internasjonale oljesølsskadefondet det overskytende, opp til et samlet beløp på 203 millioner SDR (ca. 2,3 milliarder kr.). Dette fondet er finansiert av en avgift på innførsel av olje, noe som innebærer at det er oljeindustrien som finansierer fondet. Norge har videre ratifisert 2003-protokollen til fondskonvensjonen som etablerer et tilleggsfond for oljesølsskade, også finansiert av oljeindustrien. Med tilleggsfondet vil det etter et oljesøl fra en oljetanker bli tilgjengelig et erstatningsbeløp på til sammen 750 millioner SDR (7,5 milliarder kr), jf. Ot.prp. nr. 28 (2003–2004). Protokollen om tilleggsfondet vil tre i kraft i mars 2005. Med denne protokollen vil det internasjonale regelverket gi en meget god erstatningsrettslig beskyttelse for ofrene etter oljeforurensning fra oljetankere.

Sjøloven § 208 inneholder særlige ansvarsregler for forurensningsansvaret bl.a. ved utslipp av ikke bestandig olje og oljeholdig blanding fra skip, samt fra boreplattformer eller liknende flyttbare innretninger. Eieren pålegges objektivt ansvar, men ansvaret er begrenset etter de alminnelige reglene om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav i sjøloven kapittel 9. Sjøloven § 208 vil særlig ha betydning ved utslipp av bunkersolje og ved utslipp av ikke bestandig olje fra tankskip. I Norge har det hittil, med unntak av et mindre oljesøl i 1970-årene ikke vært noen tilfelle av oljesøl fra oljetankskip, men det har forekommet en del tilfelle av oljesøl ved utslipp fra drivstofftanker(bunkersolje) i andre typer av skip.

8.3.3 Ny lovgivning

Det arbeides for tiden med flere lovsaker med henblikk på en utbygging av de norske reglene om forurensningsansvaret ved sjøulykker.

For det første, konvensjonen om ansvarsbegrensning for sjørettslige krav av 1976 som endret ved 1996-protokollen gir kontraherende stater adgang til å ta forbehold og gjøre unntak for krav knyttet til kostnader og annet tap som følge av fjerning av skip og last og andre oppryddingstiltak etter sjøulykker. Justisdepartementet har hatt på høring forslag om at Norge skal si opp 1976 konvensjonen slik at 1996 protokollen med høyere beløp blir enerådende i norsk rett. Dette vil bli fulgt opp av Justisdepartementet. På bakgrunn av erfaringer fra en del sjøulykker i de senere år, har Norge tatt forbehold og fremmet forslag om særskilte og høyere ansvarsgrenser for slike krav. Sjølovkomiteens forslag til nye regler (NOU 2002: 15) er under oppfølgning i Justisdepartementet. Dette vil medføre at ansvarsgrensene i sjølovens kapittel 9 økes betydelig for «krav i anledning hevning, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, blitt vrak, strandet eller forlatt, innbefattet alt som har vært om bord i et slikt skip», samt «krav i anledning av fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av skipets last.» Slike krav omfatter bla. kostnader ved fjerning av skipsvrak og avfall og annen opprydding etter havari og andre sjøulykker.

For det annet, i 1996 vedtok IMO den internasjonale konvensjon av 3. mai 1996 om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer («HNS-konvensjonen»). Etter gjeldende rett er skipets eier og reder ansvarlig for skader som følge av kjemikalier og andre skadelige eller giftige stoffer etter forurensningslovens og sjølovens alminnelige regler. HNS-konvensjonen er modellert etter mønster av oljesølskonvensjonene av 1992. Konvensjonen omfatter både forurensningsskade og andre skader som er forårsaket av lastens farlige og skadelige egenskaper, som f.eks. brann og eksplosjon. I bunnen ligger et objektivt ansvar for skipets eier, som er undergitt en særskilt ansvarsgrense beregnet ut fra skipets tonnasje, maksimalt 100 millioner SDR (ca. 1 milliard kr.) for de største skipene, og ansvarsbeløpet vil være til dels betydelig høyere enn i globalbegrensningskonvensjonen, konvensjon om begrensning av sjørettslige krav. Over dette beløpet skal skader og kostnader dekkes av et internasjonalt erstatningsfond opp til et maksimalt samlet beløp (inklusive skipseierens ansvar) på opp til 250 millioner SDR (ca. 2,5 milliarder kr). Erstatningsfondet finansieres av en avgift på mottak av de farlige stoffene som konvensjonen omfatter. Sjølovkomiteen avga i november 2004 en utredning med forslag til gjennomføring av HNS-konvensjonen i norsk rett, NOU 2004: 21 Erstatningsansvar ved sjøtransport av farlig gods. Sjølovkomiteens forslag vil bli fulgt opp av Justisdepartementet. HNS-konvensjonen forventes å tre i kraft i 2006 eller 2007.

For det tredje, i 2001 vedtok IMO den internasjonale konvensjon av 23. mars 2001 om erstatningsansvar for bunkersoljesøl. Konvensjonen etablerer regler om rederens og skipseierens ansvar i forbindelse med denne type oljesøl og etablerer forsikringsplikt for dette ansvaret. Norge har undertegnet, men ennå ikke ratifisert denne konvensjonen, og den er foreløpig heller ikke trådt i kraft. Beløpsbegrensningen av ansvaret er ikke regulert i konvensjonen, og vil derfor fortsatt følge reglene om ansvarsbegrensning i sjøloven kapittel 9. Etter gjeldende rett reguleres ansvaret for bunkersoljesøl av reglene i sjølovens § 208 (ovenfor pkt. 8.3.2).

8.4 Havne- og farvannsloven

Havne- og farvannsloven (§ 18 tredje ledd) gir offentlig myndighet en generell adgang til å gi pålegg om «nødvendige tiltak» dersom fartøy, varer og gjenstander «kan volde fare eller skade». Om dette er tilfellet, må vurderes ut fra lovens formål, som er å legge forholdene til rette for driften av havner og å trygge ferdselen til sjøs. Tilsvarende kan det gis pålegg om å fjerne «vrak og gjenstander som synker, strander, forlates eller henlegges». I forhold til et skip vil det ut fra hensynet til trygg ferdsel og forsvarlig trafikkavvikling kunne være behov for et slikt inngrep selv om skipet ikke er blitt vrak, f.eks. når skipet er grunnstøtt eller sunket. Pålegget rettes til eieren av fartøyet eller gjenstandene, som i tilfelle selv må dekke kostnadene ved å etterkomme pålegget. Blir pålegget ikke etterkommet, gir § 20 myndighetene rett til om nødvendig selv å berge, fjerne eller ta i forvaring fartøy, vare eller gjenstand, samt vrak og gjenstander som er sunket, strandet, forlagt eller henlagt. Etter § 32 er eieren eller rederen i så fall ansvarlig for kostnadene ved slike tiltak innenfor rammen av de generelle ansvarsbegrensningsreglene i sjølovens kapittel 9.