2 Hovedutfordringer i konkurransepolitikken

Regjeringen har samlet ansvaret for virkemidlene i konkurransepolitikken hos moderniseringsmi­nisteren. Dette innebærer at ansvaret for regelver­ket for offentlige anskaffelser og EØS-avtalens regler for statsstøtte er overført fra Nærings- og handelsdepartementet til Moderniseringsdepar­tementet. Sistnevnte har fra før ansvaret for den alminnelige konkurranselovgivningen og etatsty­ringen av Konkurransetilsynet. Samlingen av de konkurransepolitiske virkemidlene åpner for utnytting av gjensidig utfyllende kompetanse og en mer helhetlig konkurransepolitikk.

Den tradisjonelle konkurranselovgivningen retter seg mot offentlig og privat næringsvirksom­het. Konkurranseloven skal sørge for at bedrif­tene må konkurrere seg imellom. Konkurransen bidrar til at bedriftene blir mer effektive, og der­med til å holde priser og kostnader nede, slik at norsk næringsliv blir mer konkurransedyktig. Det er viktig at bedrifter som konkurrerer internasjo­nalt, får bryne seg gjennom effektiv konkurranse her hjemme. Like viktig er det at de bedriftene som bare opererer i et skjermet, nasjonalt mar­ked, må konkurrere og derigjennom holder sine priser og kostnader nede. Mange av disse bedrif­tene er leverandører av varer og tjenester til kon­kurranseutsatt næringsliv. Deres pris- og kost­nadsnivå har dermed direkte betydning for lan­dets konkurranseevne.

Konkurranse er viktig for forbrukerne. De aktører som ikke er gode nok, faller ut av marke­det, mens de beste blir igjen. For å få en tilfreds­stillende inntjening, må bedriftene kunne tilby gode produkter til rimelige priser. Når de videre­utvikler sine produkter eller lanserer nye produk­ter som forbrukerne vil ha, får de et forsprang på konkurrentene og kan i en periode oppnå større inntjening. Konkurrentene vil på den annen side forsøke å innhente forspranget og eventuelt gå forbi ved å tilby enda bedre produkter. På denne måten bidrar konkurransen til at forbrukeren blir tilbudt stadig bedre produkter til konkurranse­dyktige priser. Forbrukerne vil gjennom sin etter­spørsel gi signaler tilbake til tilbyderne om hvilke varer og tjenester de foretrekker. Et slående eksempel på en slik utvikling finner man i marke­dene for data og forbrukerelektronikk. I marke­der med effektiv konkurranse kommer forbru­kerne i fokus .

I arbeidet med å modernisere offentlig sektors tjenesteproduksjon, er Regjeringens mål å fremme valgfrihet, konkurranse og desentralisering framfor detaljerte reguleringer. Dette vil bidra til større mangfold og tjenester tilpasset enkeltmennesket. For samfunnet som helhet betyr det en mer effektiv offentlig sektor. Skal samfunnet klare å imøtekomme behovene for blant annet helse og omsorg i årene som kommer, er det helt nødvendig å få mer ut av hver krone som går over offentlige budsjetter. Videre må offentlig sektor innret­tes slik at den fungerer effektivt i forhold til næringslivet. Reguleringer og skjemavelde som hindrer effektiviteten uten å bidra til oppfyllelsen av overordnede politiske mål på en effektiv måte, må reduseres og erstattes av rammebetingelser og virkemidler som fremmer konkurranse, effektivitet og evne til omstilling både i offentlig og privat sektor.

Konkurransepolitikken har en viktig rolle å spille i moderniseringen av offentlig sektor og i arbeidet med å sikre vår framtidige velferd gjen­nom et effektivt næringsliv som kan konkurrere i internasjonale markeder. Det er en viktig del av Regjeringens moderniseringsprogram å legge til rette for insentiver som fremmer konkurranse og konkurranselignende mekanismer innen offent­lige tjenester. Konkurranseutsetting og for eksempel fritt brukervalg skaper insentiver som stimulerer til konkurranse innen offentlig sektor. Dette gir økt valgfrihet for den enkelte og bedre offentlige tjenester innen gitte budsjettrammer. I moderniseringen av offentlig sektor skal konkur­ransemyndighetene være en pådriver. Konkurran­semyndighetene kan bidra med viktig kompe­tanse slik at reformene kan gjennomføres på en best mulig måte.

Offentlig sektor har viktige oppgaver. Det gjelder for eksempel å sikre at alle har tilgang til gode velferdstjenester uavhengig av betalingsevne. Det offentliges ansvar for å stille krav til sikkerhet er et annet eksempel på en oppgave som ikke kan konkurranseutsettes. Grunnlaget for de offentlig garanterte velferdstjenestene blir sterkere når tjenestene produseres effektivt. Konkurranse er uansett ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å få mest mulig ut av gitte ressurser, herunder bedre kvalitet på offentlige tjenester.

Selv om ikke konkurranse og markedsløsninger er tilstrekkelig , er konkurranse normalt et godt virkemiddel for å oppnå økt effektivitet. Konkurransen bør suppleres med direkte støtteordninger eller sær­skilte sektorreguleringer dersom en ønsker å oppnå mål som markedsløsningen ikke realiserer.

Utviklingen av konkurransepolitikken de seneste årene preges av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken som Regjeringen vedtok i november 2001. Handlingsplanen har følgende fem punkter:

• Styrke konkurransemyndighetene. Den nye kon­kurranseloven som trådte i kraft 1. mai 2004, gir konkurransemyndighetene et kraftfullt red­skap for å fremme konkurransen i næringsli­vet.

• Gjennomgå offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende. En gjennomgang av offentlige reguleringer og til­tak på alle politikkområder skal bidra til stabile og gode rammebetingelser for næringslivet og legge grunnlag for konkurranse og effektivi­tet. Nærings- og handelsdepartementets hand­lingsplan, «Et enklere Norge», bidrar til samme mål.

• Sikre at offentlige innkjøp stimulerer konkur­ranse og etableringsmuligheter. Offentlige inn­kjøp utgjør så store beløp at måten disse inn­kjøpene skjer på, kan påvirke konkurransefor­holdene i mange markeder. Offentlige innkjøp basert på konkurransemessige prinsipper er viktig for at det offentlige skal oppnå god kvali­tet og gunstige priser på sine innkjøp. Offent­lige innkjøp skal også bidra til å fremme kon­kurransen i markedene generelt.

• Påse at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger. Omstruktureringer der statlige bedrifter er involvert (for eksempel utsalg av statlige eierandeler), må behandles etter konkurranselovgivningen på samme måte som strukturendinger i det private næringsliv.

• Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse. En del offentlig virksomhet drives i konkurranse med private bedrifter. Rammebetingelsene må gi like konkurransevilkår. Det statlige eierska­pet må forvaltes på en måte som primært frem­mer konkurranse i markedene. Tiltak for å fremme konkurranse innen det offentlige er et viktig element i moderniseringsarbeidet.

2.1 Styrking av virkemidlene og endret fokus i konkurransepolitikken

Konkurranseloven 1 som trådte i kraft 1. mai 2004 forbyr konkurransebegrensende samarbeid mel­lom foretak og utilbørlig utnyttelse av en domine­rende stilling. De nye forbudsbestemmelsene innebærer en harmonisering av norske konkur­ranseregler og konkurransereglene i EU/EØS-retten. Loven gir konkurransemyndighetene atskillig sterkere og mer effektive virkemidler ved håndhevingen av reglene.

Den viktigste endringen er at Konkurransetil­synet kan ilegge foretak overtredelsesgebyr (en administrativt fastsatt bot). Det legges opp til at overtredelsesgebyret kan utgjøre inntil 10 pro­sent av foretakets samlede omsetning. Dette inne­bærer en betydelig økning i bøtenivået for over­tredelser av konkurranseloven i Norge. I tillegg beholdes muligheten for å ilegge strafferettslige sanksjoner overfor foretak og personer.

Selv om ordlyden er noe endret, har den nye konkurranseloven samme formål som den tidli­gere;

«…å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.»

Den nye loven tydeliggjør forbrukernes interesse i velfungerende markeder ved at det i formålsparagrafen heter:

«Ved anvendelse av denne lov skal det tas sær­lig hensyn til forbrukernes interesser.»

Virkemidlene i loven setter også Konkurranse­tilsynet bedre i stand til å føre tilsyn med regionale og lokale markeder. Dette er særlig viktig for for­brukerne, som bruker en vesentlig del av sin inn­tekt på varer og tjenester som omsettes i regio­nale eller lokale markeder. Lokale markeder kan for eksempel være boligtjenester, håndverkertje­nester og varehandel. Det er derfor av stor betyd­ning for forbrukerne at det er konkurranse om å tilby slike varer og tjenester.

Økt oppmerksomhet mot regionale og lokale markeder innebærer at Konkurransetilsynets håndheving blir mer krevende enn tidligere. For det første må tilsynet ha oppmerksomhet rettet mot flere aktører. For det andre må tilsynet skaffe seg tilstrekkelig informasjon og kunnskap om ulike lokale markeder.

Konkurransetilsynet må i denne sammenheng utnytte den preventive effekten som kontroller og sanksjoner ved overtredelse har. Det er blant annet viktig at det ikke går for lang tid mellom avdekking av en overtredelse og den påfølgende sanksjonering. Det at tilsynet nå har fått mulighet til selv å ilegge overtredelsesgebyr, vil bidra til å ivareta dette hensynet.

Brudd på konkurransereglene kan også danne grunnlag for søksmål fra kunder eller konkurren­ter som mener seg utsatt for atferd i strid med konkurranseloven. Det nye konkurranseregelver­ket legger i større grad enn tidligere til rette for slik privat håndheving. Privat håndheving av konkurransereglene er et supplement til konkur­ransemyndighetenes håndheving og vil bidra til bedre etterlevelse av regelverket.

Aktive og krevende forbrukere er viktig for at konkurransen skal fungere tilfredsstillende. Krav til prisopplysning og kvalitetsmerking bidrar til å bevisstgjøre forbrukerne. Konkurransemyndig­hetene har tidligere administrert og håndhevet bestemmelser om prismerking. Da den nye kon­kurranseloven ble vedtatt, ble denne oppgaven overført til forbrukermyndighetene. Konkurran­semyndighetene har imidlertid fremdeles adgang til å pålegge prisopplysning dersom dette er nød­vendig for å fremme konkurransen.

I samarbeid mellom konkurranse- og forbru­kermyndighetene vil det bli satt i gang et arbeid for å vurdere hvilken informasjon tilsynsmyndig­heter bør fremskaffe og gjøre offentlig tilgjenge­lig, og hvilken informasjon tilbyderne selv bør fremskaffe. I dette arbeidet vil også avgrensning og samarbeidsflater mellom forbruker- og kon­kurransemyndighetene vurderes.

Økt fokus på lokale markeder vil også ha betydning for Konkurransetilsynets kontroll med foretakssammenslutninger. Etter den nye konkur­ranseloven skal Konkurransetilsynet gripe inn mot en foretakssammenslutning dersom tilsynet finner at den vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. For å kunne føre en forsvarlig kontroll også med de lokale markedene, er det innført en alminnelig meldeplikt for alle foretakssammen­slutninger.

Ved forskrift om melding av foretakssammen­slutninger mv., er det gitt unntak fra meldeplikten når de involverte foretak har en samlet årlig omset­ning i Norge på under 20 milloner kroner, eller bare ett av de involverte foretak har en årlig omsetning i Norge på over 5 milloner kroner. En konkurranse­politikk som i større grad enn tidligere er innrettet mot regionale og lokale markeder, er også viktig i et distriktspolitisk perspektiv. Den alminnelige mel­deplikten skal evalueres i løpet av 2005.

Samtidig med ny konkurranselov ble det også gitt en ny EØS-konkurranselov. 2 Endringene i for­hold til den tidligere loven er i det vesentligste ini­tiert av moderniseringen av EUs regler for hånd­heving av EF-traktaten artikkel 81 og 82 (tilsvarer artikkel 53 og 54 i EØS-avtalen). I EFTA-pilaren innebærer dette blant annet desentralisert hånd­heving av forbudsbestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 53 og 54 og direkte anvendelige unntak. I Norge vil Konkurransetilsynet være håndhevings­organ. Tidligere var det bare EFTAs overvåkings­organ (ESA) og Kommisjonen som kunne hånd­heve disse reglene. Samtidig var man avhengig av et vedtak fra et av disse organene for å nyte godt av unntaksreglene.

Desentraliseringen er forventet å føre til en mer effektiv håndheving og dermed større grad av etterlevelse. Samlet sett bidrar dette til å skape klarere rammevilkår og bedre forutsigbarhet for næringslivet.

Den nye konkurranselovgivningen gir grunn­lag for å føre en mer effektiv kontroll med konkur­ransebegrensende handlinger blant de nærings­drivende i Norge. Samtidig kreves det økt innsats fra Konkurransetilsynet for å oppnå den ønskede effekten av det nye regelverket. Forbudsbestem­melsene i den nye konkurranseloven åpner videre for økt bruk av privat håndheving av konkurran­sereglene. Privat håndheving innebærer at bedrifter og privatpersoner kan bruke domstolen direkte for å håndheve brudd på konkurransereglene. Regjeringen ønsker å legge til rette for økt bruk av privat håndheving av konkurransere­glene som et supplement til myndighetenes hånd­heving av de samme reglene.

Regjeringen vil derfor tilføre økte ressurser til konkurransetilsynsområdet generelt og til Kon­kurransetilsynet spesielt, jf. St.prp. nr. 1 (2004– 2005) for Moderniseringsdepartementet. Dette skal bidra til bedre utnyttelse av samfunnets res­surser og bedre ivaretakelse av forbrukernes interesser både lokalt og nasjonalt.

Ved lov 17. desember 2004 nr. 100 om endringer i EØS-konkurranseloven og konkurranseloven ble EØS-konkurranse­loven og den norske konkurranseloven endret. Bakgrunnen er først og fremst behovet for å innlemme EUs fusjonsforordning (EF) nr. 139/2004 i norsk konkurranselovgivning.

2.2 Offentlige anskaffelser og offentlig støtte som en del av konkurransepolitikken

Offentlige innkjøp

Offentlig sektor kjøpte i 2002 varer og tjenester for om lag 220 milliarder kroner. Dette utgjorde om lag 14,5 prosent av brutto nasjonalprodukt. Utformingen av reglene for offentlige anskaffelser er en viktig del av næringslivets rammebetingelser, og påvirker sterkt konkurranseforholdene i viktige markeder. Regelverket er derfor en viktig del av konkurransepolitikken. Gjennom å legge regelverket for offentlige anskaffelser til samme departement som har ansvaret for konkurransepolitikken, har Regjeringen gitt dette politikkområdet større tyngde. Målet er å sikre sunn konkurranse og bidra til at offentlige midler brukes effektivt.

Regelverket for offentlige anskaffelser består av:

• Lov 16. juli nr. 69 om offentlige anskaffelser

• Forskrift 15. juni 2001 om offentlige anskaffelser

• Forskrift 5. desember 2003 nr. 1424 om inn­kjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunika­sjon (forsyningssektorene).

Regelverket består delvis av regler som følger av EU-direktiver, som Norge er forpliktet til å implementere, og delvis av regler Norge selv har valgt å gjennomføre. De nasjonale reglene ble fastsatt i 2001.

I februar 2004 vedtok EU en ny lovpakke for offentlige anskaffelser som skal erstatte fire tidli­gere direktiver. Lovpakken har som formål å for­enkle og modernisere regelverket. Norge har frist til 31. januar 2006 med å implementere de nye direktivene i norsk lovgivning.

Regjeringen vedtok i 2002 en handlingsplan for offentlige innkjøp for små og mellomstore bedrifter. Handlingsplanen er utformet som en løpende tiltaksplan hvor hovedmålet er at det skal bli enklere å delta i konkurransen om offentlige kontrakter, særlig for små og mellomstore bedrifter. Dette er viktig for at virksomheter i alle deler av landet skal ha muligheten til å bli leverandør til det offentlige.

Departementet vil fremover arbeide aktivt på flere fronter for å presentere en pakkeløsning der regelforenkling, kompetansetiltak og virkemidler for etterlevelse blir sett i sammenheng. Målet er å finne en balanse der ressurseffektive regler, høy regeletterlevelse og økt profesjonalitet i innkjøps­arbeidet bidrar til sunn konkurranse og god utnyt­telse av samfunnets ressurser. Oppfølging av AUDA-rapporten 3 er en del av dette arbeidet.

Bevisste og overlagte brudd på et regelverk som er overkommelig å forstå og praktisere, kan ikke tillates. Regjeringen vil innføre egnede sank­sjoner mot dette i det reviderte regelverket. Dette vil ha en klar preventiv virkning som sikrer større etterlevelse.

Offentlig støtte

EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 setter grenser for offentlig støtte til næringsvirksomhet. Offentlig støtte som truer med å vri konkurransen og sam­tidig påvirker samhandelen mellom avtalepar­tene, er i utgangspunktet forbudt.

Forbudet mot offentlig støtte er imidlertid ikke absolutt. Artikkel 61 nr. 2 og 3 angir en rekke unntak fra forbudet. Unntaket i artikkel 61 nr.3 (c) gir EFTAs overvåkingsorgan (ESA) kompetanse til å godkjenne:

«Støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økono­miske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser.»

Unntak er blant annet gitt for å fremme utviklingen i visse områder (regionalstøtte) og visse former for næringsvirksomhet eller atferd, eksempelvis støtte til små og mellomstore bedrifter, støtte til forskning og utvikling, samt støtte til miljøtiltak.

Med utgangspunkt i EØS-avtalen artikkel 61 nr. 3(c) har ESA utviklet omfattende retningslinjer for hvilke typer næringsstøtte som kan aksepteres. Disse retningslinjene er under kontinuerlig utvikling.

I den sammenheng har departementet observatørstatus i EU-kommisjonens rådgivende komité for statsstøtte. Departementet gir på vegne av norske myndigheter innspill til nye regelverk etter hvert som de utvikles eller eksisterende regelverk revideres. Departementet har også ansvar for å håndtere saker fra ESA på vegne av norske myndigheter, både når ESA ber om informasjon om norsk praksis og når det åpnes formell klagesak mot Norge.

Felles støtteregler i EØS bidrar til å hindre en uheldig subsidiekonkurranse mellom EØS-land, og sikrer at aktørene i det indre markedet stilles overfor likere og mer forutsigbare konkurranse- og rammevilkår for næringsvirksomhet i hele EØS-området.

Skattefunn 4 er et eksempel på støtte til for­skning og utvikling som er gjennomført innenfor rammene av statsstøtteregelverket. Fra 1. januar 2002 har bedriftene hatt rett til skattefradrag for sine kostnader til forskning og utvikling. Skatte­funn er et virkemiddel for å få bedriftene til å investere mer i forskning og utvikling.

Det eksisterende regelverket i EØS-avtalen gir ikke rom for den støtteordningen som Regjerin­gen anser som mest treffsikker i forhold til målene i distriktspolitikken, nemlig regionalt dif­ferensiert arbeidsgiveravgift. Norske myndighe­ter arbeider med sikte på å oppnå økt rom for et slikt virkemiddel i regelverket i forbindelse med den pågående revisjonen av retningslinjene for regional støtte. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5.2.3.

Det er ikke et mål å utnytte alle de rom for støtte EØS-avtalen gir. All støtte vil påvirke kon­kurransen og ressursbruken i økonomien. Samti­dig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere støtten. Det er derfor vesentlig at all støtte vurderes kritisk i forhold til måloppfyllelse og kostnader. Regjeringen vil tillegge hensynet til konkurranse og effektivitet større vekt i vurderin­gen både av eksisterende og framtidige støtteord­ninger.

Det er målet med støtteordningen som må være i fokus, ikke ordningen i seg selv. Kan målsettingen oppnås ved andre virkemidler, som ikke svekker konkurransen, er det grunnleggende positivt. Samtidig er det en målsetting for Regjeringen å bidra til å dempe konkurranseulempene som en del distrikter i Norge har. Regjeringen mener derfor at ordninger som bidrar til å styrke konkurransekraften i distriktene kan være hensiktsmessige.

2.3 Konkurranse og andre samfunnshensyn

Markeder med virksom konkurranse bidrar til effektiv ressursbruk, men vil ikke sørge for at alle sentrale mål for samfunnsutviklingen blir nådd. For eksempel kan markedet:

• gi uønskede fordelingsmessige virkninger, herunder bidra til at enkelte grupper ikke sik­res en rimelig grad av tilgang på viktige varer og tjenester til overkommelige priser

• gi for lav produksjon eller omsetning av visse produkter og tjenester i forhold til det som er samfunnsmessig ønskelig som følge av positive indirekte virkninger (for eksempel kulturgo­der som kan ha en samfunnsmessig merverdi utover det som den enkelte er villig til å betale for)

• gi for høy produksjon eller omsetning av visse produkter og tjenester i forhold til det som er samfunnsmessig ønskelig som følge av nega­tive indirekte virkninger (for eksempel produk­ter som forurenser eller har andre samfunns­messige uheldige virkninger)

I slike sammenhenger bør en om mulig velge direkte virkemidler som i størst mulig grad løser de aktuelle problemene uten å redusere konkurransen.

I en del tilfeller har en tidligere søkt å ivareta særlige samfunnsmessige hensyn gjennom reguleringer som har virket sterkt konkurransebegrensende, eller ved å gi dispensasjoner fra konkurranseloven med samme virkning. Dette kan ha bidratt både til at de spesifikke målsettingene ble dårligere ivaretatt, og at de samfunnsøkonomiske kostnadene i form av mindre effektiv ressursbruk som følge av redusert konkurranse har blitt større enn nødvendig. I andre sammenhenger, særlig innenfor rusmiddelpolitikken, er det ønskelig å unngå privatøkonomiske insentiver til å øke omsetningen og dermed forbruket av rusmidler. Hensynet til de samfunnsøkonomiske gevinster ved lavere forbruk enn hva en markedsbasert løsning ville innebære vil nødvendigvis være overordnet i slike tilfeller.

Konkurranse og kulturpolitikken

Gjennom kulturpolitikken har Regjeringen som mål å bevare og formidle kulturarven og bidra til kulturelt mangfold. Det er viktig å stimulere til fornyelse og kvalitet, og sørge for at hele befolk­ningen har god tilgang til et mangfold av kultu­relle uttrykk. Særlig viktig er det å nå fram til barn og unge.

En rekke kulturgoder produseres og selges på lik linje med andre varer og tjenester i markeder med betydelig innslag av kommersielle aktører. Videre er sammensmeltingen av offentlige tiltak, frivillig innsats og privatøkonomiske profittinteresser mer iøynefallende i deler av kultursektoren enn i andre sektorer. Dette tilsier at bransjen ikke kan unndra seg krav om samfunnsøkonomisk effektivitet.

Det vil likevel være nødvendig med særskilte virkemidler for å nå de kulturpolitiske målene, fordi markedet ikke nødvendigvis frambringer den samfunnsmessig ønskelige tilgjengelighet, bredde og kvalitet. Dels skyldes dette at en del kultur­uttrykk har en samfunnsmessig merverdi utover den pris som markedet er villig til å gi. Det kan for eksempel være akkumulering av kunnskap, særlig hos barn og unge, utvikling av kreativitet og utvik­ling av det norske språket. Dels kan det også være store faste kostnader knyttet til frambringelse av kulturgoder, noe som kan føre til for lite produksjon og mangfold enn ved en ren markedsløsning.

Målsettingene i kulturpolitikken kan imidlertid nås ved bruk av ulike virkemidler som vil gi forskjellige samfunnsøkonomiske konsekvenser. Regjeringen mener at det er viktig å velge de virkemidlene som bidrar til samfunnsøkonomisk gode løsninger uten å svekke målene for kulturpolitikken.

Konkurransehensyn og bokbransjen

Bokbransjeavtalen mellom forleggere og bokhandlere har i lang tid hatt dispensasjon fra kon­kurranselovgivningen. Avtalepartene har ment at litteraturpolitiske mål som bredde av genre, antall titler samt god geografisk til­gjengelighet ikke vil bli ivaretatt dersom marke­det med konkurranse får råde.

Regjeringen mener at konkurranse på mange måter støtter opp om de litteraturpolitiske målene. Økt konkurranse vil gi lavere priser på bøker, særlig på antatte «bestselgere». Dette vil føre til økt utbredelse av populære bøker. Det er imidlertid nødvendig med særskilte virkemidler for å ivareta sær­lige litteraturpolitiske hensyn som ikke realiseres eller ivaretas av markedet alene. Disse hensyn bør imidlertid, så langt det lar seg gjøre, søkes ivaretatt ved bruk av virkemidler som ikke begrenser konkurransen.

Regjeringen, ved kultur- og kirkeministeren og moderniseringsministeren, klargjorde derfor i brev av 13. september 2004 til partene hvilke rammer partene i bokbransjen må holde seg innenfor dersom en ny avtale skal gis unntak fra konkurranseloven.

I brevet fremgår det at videreføring av bokhandlernes monopol for omsetning av skolebø­ker anses som uaktuelt. Dessuten skal alle distribu­sjonskanaler ha mulighet til å selge med samme rabattsatser. Ingen distribusjonskanaler skal såle­des ha eksklusiv mulighet til å gi rabatter.

Departementet har sendt på høring et utkast til unntaksfor­skrift som gir aktører i bokbransjen anledning til å opptre innenfor de rammer som følger av oven­nevnte brev, herunder inngå en ny bokavtale. Som en overgangsordning er det vedtatt at dagens bokavtale kan forlenges frem til 1. mai 2005. Den nye, liberaliserte bokavtalen vil tre i kraft fra samme dato. Samtidig vil alle bokhandlere, bokklubber og øvrige forhandlere få lik rett til å gi rabatter på bøker. Det gis imidlertid en overgangsperiode for skolebøker og fag- og lærebøker, som medfører at bokhandlernes omsetningsmonopol og fastprisen på disse fases ut. Fra 1. januar 2006 oppheves fastprisordningen for skolebøker til videregående skole og lærebøker til universitets- og høgskolesektoren, samt bokhandlernes omsetningsmonopol for skolebøker til videregående skole. Fra og med 1. juli 2006 har ikke lenger bokhandlerne monopol på salg av skolebøker til grunnskolen, samtidig omfattes disse bøkene ikke lenger av fastprisregimet. Regjeringen legger dermed forholdene til rette for større grad av konkurranse i bokbransjen.

2.4 Konkurransemyndighetenes rolle i liberaliseringsprosesser

Mange eksempler på liberaliserte markeder

Regjeringen vil gjennom moderniseringspro­grammet sette forbrukerne og brukerne i fokus. For å lykkes vil Regjeringen aktivt søke å bruke konkur­ranse som virkemiddel. Det har over lengre tid skjedd en utvikling mot liberalisering og markedsbaserte løsninger på mange områder. Denne utviklingen har bidratt til at samfunnet har fått bedre og billigere varer og tjenester på en rekke områder:

• Energiloven fra 1991 innebar en total omlegging av omsetningssystemet for elektrisk kraft. Det er nå konkurranse i produksjon og omsetning. Det er likevel knyttet konkurransemessige utfordringer til Statkrafts dominerende stilling. En nærmere vurdering av konkurransesituasjonen i det nordiske energimarkedet, som Stortin­get ba om våren 2003, er tatt inn i kapittel 9.

• Televerket var et offentlig monopol. Et funge­rende marked har redusert pri­sene og gitt forbrukerne mulighet til å velge leverandør og tjenester tilpasset sine behov. Det er likevel konkurransemessige utfordrin­ger, blant annet knyttet til Telenors domine­rende stilling og andre aktørers tilgang til infra­struktur.

• Innenfor etermediene har det skjedd en utvik­ling fra offentlig monopol til mangfold og kon­kurranse. Vi er inne i en utvikling mot konver­gens mellom IT, media og telekommunikasjo­ner/elektronisk kommunikasjon. Den raske utviklingen og etableringen av nye eierkonstel­lasjoner er en utfordring for konkurransemyn­dighetene.

• En tilsvarende nedbygging av lovbestemte eneretter skjer på postområdet. Regjeringen har i St.prp. nr. 34 (2004-2005) lagt fram forslag om å fjerne de siste enerettene fra 1. januar 2007. Dette bidrar til å fjerne hindringene for konkurranse innenfor post- og pakkedistribusjon. Oppføl­ging av postmarkedet er en viktig oppgave for konkurransemyndighetene.

• I luftfarten var det en konsesjonsordning som ga enerett til drift av innen- og utenlandsruter. Reguleringer som ikke er relatert til sikkerhet, er bygget ned, både nasjonalt og internasjo­nalt, og har ført til økt konkurranse og lavere priser. Ved siden av utbyggingen av Garder­moen, som bidro til større kapasitet, er det sær­lig konkurransemyndighetenes inngrep i 2002 mot SAS og Braathens bonussystemer på innenlandske flyruter som har bidratt til etable­ringen av Norwegian Air Shuttle AS og økt konkurranse innenlands. I tillegg har Regjerin­gens beslutning om å fjerne flypassasjeravgif­ten styrket konkurransen og bidratt til lavere priser. Regjeringen er opptatt av å følge dette markedet tett for å sikre konkurranse også i fremtiden.

• Innen samferdselssektoren for øvrig har det også skjedd betydelige omlegginger for å oppnå økt konkurranse og effektivitet:

  • Ferjesamband legges ut på anbud for å få en mest mulig effektiv drift og lavest mulig utgifter over offentlige budsjetter.

  • Regjeringen har gjort det atskillig lettere å etablere ekspressbussruter, og dermed lagt grunnlaget for et omfattende tilbud til rimelige priser.

  • Regjeringen legger opp til en gradvis over­gang til bruk av konkurranse om retten til å drive togtrafikk på utvalgte persontog­strekninger («trafikkpakker») i Norge. Pro­sessen knyttet til den første strekningen, Gjøvikbanen, er i gang med sikte på trafikk­start for ny operatør sommeren 2006.

  • Fra 2003 ble produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen skilt ut som eget selskap, Mesta AS. Selskapet driver sin virksomhet som er knyttet til bygg og anlegg, i konkur­ranse med private entreprenører. På tilsva­rende måte arbeides det med å skape et fun­gerende konkurransemarked innenfor ved­likehold og utbygging av jernbanenettet.

• Innen omsetningen av medisiner er det åpnet for større grad av konkurranse, blant annet ved at ikke-reseptbelagte medisiner er tillatt omsatt utenfor apotek. I tillegg er det blitt langt enklere enn tidligere å etablere nye apotek.

Det har skjedd en utvikling på bred front fra offentlige monopoler og offentlig regulerte mar­keder til mer markedsbaserte løsninger og kon­kurranse. På flere sektorer er det som tidligere ble oppfattet som utelukkende offentlige oppga­ver, nå gjenstand for omsetning i ordinære marke­der på linje med andre varer og tjenester. Forbru­kerne har fått bedre tilbud og lavere priser, og utgiftene over offentlige budsjetter på de berørte områdene er redusert.

Områder som tradisjonelt har vært lite ekspo­nert for konkurranse, er helsesektoren og under­visningssektoren. Stat og kommune har på disse områdene et viktig ansvar for at alle får tilgang til gode tjenester, uavhengig av betalingsevne eller bosted. I helsesektoren har det skjedd en fremvekst av private klinikker som tilbyr ulike typer helsetjenester som supplement til det offent­lige helsetilbudet. I tillegg er det gjennomført reformer innenfor det offentlige helsevesenet som gir pasientene større valgmuligheter, blant annet basert på kvalitet og tilgjengelighet. Tradisjonelt har private alternativer på disse områdene primært vært drevet av ideelle, ikke-profittbaserte stiftelser eller frivillige organisasjoner. Disse vil være viktige samarbeidsaktører for offentlig sektor også i framtiden. Innen­for undervisningssektoren har Regjeringen for øvrig gjort det lettere å etablere privatskoler som alternativ og supplement til de offentlige tilbudene. Regjeringen har merket seg at det foregår et arbeid med å effektivisere vann- og avløpstjenes­ter. Regjeringen tar sikte på å følge opp dette arbeidet spesielt for å sikre at en tar i bruk kon­kurranseinsentiver for å øke effektiviteten i pro­duksjonen.

Det har vært betydelig politisk debatt knyttet til den utviklingen som har funnet sted, herunder om forholdet mellom konkurransehensyn og andre samfunnshensyn. Blant annet har det vært reist spørsmål om hensynet til befolkningen i dis­triktene ville bli ivaretatt gjennom de markedsba­serte løsningene. Departementet konstaterer at spådommene om et dårligere tilbud ikke synes å ha slått til.

Konkurransepolitikkens rolle i liberaliseringsprosesser

Regjeringen vil arbeide videre med sikte på å gjennomføre tiltak for å etablere større grad av konkurranse på områder der offentlige monopoler eller reguleringer fortsatt utgjør en konkur­ransebegrensning, og der dette ikke er godt begrunnet i overordnede samfunnshensyn.

Konkurransemyndighetene har kompetanse som er viktig å benytte i offentlige omstillings- og liberaliseringsprosesser innenfor vare- og tjenes­teproduksjon. Av særlig betydning er det at kon­kurransemyndighetene følger slike prosesser på flere områder og kan se disse i sammenheng. Regjeringen vil gi konkurransemyndighetene en sentral rolle i pågående og fremtidige liberalise­ringsprosesser.

Det er Konkurransetilsynets oppgave å ivareta tilsynet etter konkurranseloven under liberalise­ringsprosessen og etter at den er gjennomført. Dette kan i mange tilfeller by på særlige utfordrin­ger i forhold til sektorreguleringer. Disse utfor­dringene blir lettere å håndtere når konkurranse­myndighetene gis en aktiv rolle i den forutgående prosessen.

Konkurransemyndighetene har også en pådri­verrolle ved å påpeke konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak. Dette er en opp­gave som Konkurransetilsynet er pålagt etter kon­kurranseloven § 9 første ledd bokstav e. Som en del av gjennomføringen av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken, har departe­mentet i samarbeid med andre departementer igangsatt en særlig gjennomgang av offentlige reguleringer som kan påvirke konkurransen.

De betydelige omleggingene innenfor områder der en har gått fra offentlige monopoler og reguleringer over til mer bruk av marked og konkurranse, representerer omfattende, tidkrevende og kompliserte prosesser. Målet med slike liberaliseringsprosesser er å bidra til gevinster for samfunnet gjennom økt samfunnsøkonomisk effektivitet, bedre produktinnovasjon og gunstige fordelingsvirkninger ved at forbrukerne får rimeligere og bedre tjenester. Samtidig skal særlige hensyn ivaretas, for eksempel hensynet til at befolkningen i alle deler av landet skal få et godt tilbud av de aktuelle varer og tjenester.

Liberaliseringsprosesser har ulike faser:

• I tilretteleggingsfasen må en utrede og vurdere hvordan liberaliseringen bør gjennomføres for å gi de ønskede resultater. Dersom det er behov for særskilte reguleringer, utover de generelle konkurransereglene, for å legge til rette for konkurranse, må det vurderes om disse skal legges til konkurransemyndighe­tene eller til en egen sektormyndighet. Videre må det vurderes hvilke strukturelle tiltak som bør gjennomføres for å sikre en hensiktsmes­sig liberalisering.

• I omreguleringsfasen går en over til et nytt regu­leringsregime. Omreguleringen kan bli varig fordi det er markedssvikt som ikke lar seg reparere av økt konkurranse. Konkurranse­myndighetene må ha særlig oppmerksomhet rettet mot den tidligere monopolisten som fort­satt er en dominerende aktør.

• I avreguleringsfasen fjernes midlertidige omre­guleringer, og markedet overlates i større grad til de generelle konkurransereglene. Dersom de særskilte reguleringene ikke lenger er nød­vendige for å sikre konkurransen, bør de fjer­nes.

I tilknytning til liberaliseringsprosesser er det, som nevnt ovenfor, viktig å vurdere om det er nødvendig å foreta strukturelle tiltak for å få markedet til å virke. Det kan være en særlig aktuell problemstilling der den tidligere offentlige monopolisten disponerer essensielle fasiliteter (for eksempel nettverket innen tele- kraft- og jernbaneinfrastrukturen). Dette er infrastruktur som andre aktører må få tilgang til for at markedet skal fungere. Dette skyldes at det ikke vil være privat- eller samfunnsøkonomisk lønnsomt å dublere disse fasilitetene.

En måte å løse disse problemene på er å regu­lere tilgang og betingelser gjennom sektorlovgiv­ningen. En annen løsning er å gjennomføre struk­turelle tiltak, for eksempel vertikal separasjon ved et selskapsmessig skille mellom den virksomhe­ten som har hånd om infrastrukturen (monopol­virksomheten) og den delen av virksomheten som vil operere i den konkurranseutsatte delen av markedet. Dermed unngås konkurransevridning mellom de ulike aktørene. I andre sammenhenger er det formålstjenlig i forbindelse med deregule­ringen å dele dominerende statlige aktører for å skape konkurranse.

I liberaliserte markeder er det ofte et varig eller midlertidig behov for sektorspesifikke regu­leringer som ivaretar konkurransehensynet, samt andre reguleringer for å sikre at markedet funge­rer formålstjenlig. I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn, var oppgavefordelingen mel­lom konkurransemyndigheten og de ulike sektor­myndighetene samt en gjennomgang av konkur­ransebegrensende reguleringer, sentrale temaer. For kraft-, tele-, og postsektoren er det foretatt en klarere oppgaveavgrensning mellom myndighe­tene med sikte på en mer funksjonsrettet tilsyns­inndeling, der ansvaret for konkurranseoppgaver først og fremst ivaretas av konkurranse­myndigheten, og i nødvendig utstrekning av sektormyndigheten. Regjeringen vil arbeide videre med å bygge ned unødig konkurransebegrensende reguleringer.

Når det gjelder kraftsektoren, synes tilsynsor­ganiseringen i det alt vesentlige å virke hensikt­messig. Det vil imidlertid bli gjort en nærmere vurdering av omfanget av vertikal integrasjon mel­lom nettvirksomhet og konkurranseutsatt virk­somhet innen kraftselskaper i sektoren. Dette vil bli fulgt opp av Regjeringen, jf. omtalen i kapittel 9.

På området for elektronisk kommunikasjon skal sektorreguleringene bygges ned når de generelle konkurransereglene er tilstrekkelige til å ivareta konkurransen i markedene. Dette vil bidra til en klarere oppgavefordeling mellom tilsynene. Tilsynsmeldingen skal følges opp gjennom en samarbeidsavtale mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet, for å sikre samordningen mellom tilsynene.

Når det gjelder postsektoren, vil oppfølgingen av tilsynsmeldingen ivaretas gjennom utformin­gen av nytt regelverk tilpasset et fullt ut liberali­sert postmarked i 2007.

I tillegg til å styrke konkurransepolitikken direkte, er oppfølgingen av tilsynsmeldingen et viktig ledd i Regjeringens moderniseringsarbeid. En funksjonsrettet tilsynsinndeling vil innebære en forenkling for brukerne ved at det fremstår klarere hvem som utfører tilsyn, samtidig som det hindrer unødig dobbeltarbeid. En nedbygging av konkurransebegrensende reguleringer vil gjøre det enklere for aktører å etablere seg og samtidig øke kundenes valgfrihet.

Som en del av oppfølgingen av den konkurransepolitiske handlingsplanen, vil Regjeringen vurdere å innføre lovregler som skal sikre at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse. Det vil blant annet, i forbindelse med oppfølgingen av departementet og Konkurransetilsynets utredningsprosjekt «Konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet», bli vurdert lovforslag med sikte på å legge bedre til rette for effektiv konkurranse gjennom like konkurranse­vilkår for private og offentlige aktører.

Regjeringen ønsker videre å følge opp de såkalte liberale erverv, som advokater, arkitekter og andre frie yrker for å sikre at konkurransen i disse bransjene ikke begrenses av unødvendige offentlige eller private reguleringer (selvregule­ringer). I den sammenheng ønsker Regjeringen også å se nærmere på andre tjenester som ikke er en del av de liberale ervervene, for eksempel håndverkertjenester. Dette er tjenester som ofte har en geografisk begrensning og således er vik­tige i mange lokale markeder og av stor betydning for små bedrifter og forbrukerne.

2.5 Konkurransesituasjonen i det nordiske kraftmarkedet

I kapittel 9 redegjøres det for konkurransesitua­sjonen i det nordiske kraftmarkedet. Redegjørel­sen er et svar på Stortingets vedtak nr. 572 av 18. juni 2003.

Som grunnlag for departementets vurderinger har Konkurransetilsynet utarbeidet en redegjø­relse om konkurranseforholdene i det nordiske kraftmarkedet. Det framgår av redegjørelsen at flaskehalser i overføringsnettet mellom de ulike deler av Norden i perioder bidrar til at det nor­diske markedet er delt opp i separate delmarke­der. I perioder med flaskehalser vil det være de nasjonale prisområdene som er de relevante mar­kedene i en konkurranseanalyse.

Det framgår av Konkurransetilsynets redegjø­relse at de fire nasjonale markedene i Norden er sterkt konsentrerte når det tas hensyn til virknin­gen av krysseierskap. Det er en utpreget grad av krysseierskap nasjonalt, men også mellom aktø­rer i de ulike landene er det en ikke ubetydelig grad av krysseie. Dette innebærer at det, også i de perioder hvor Norden utgjør et felles marked, er en høy konsentrasjon målt etter de vanlige kon­sentrasjonsindeksene.

De nordiske konkurransemyndighetene har i samarbeid utarbeidet en rapport om konkurran­seforholdene i Norden og vurdert tiltak som kan fremme konkurransen. Departementet slutter seg i kapittel 9 i denne meldingen til disse vurde­ringene og vil i denne forbindelse særlig peke på følgende:

• Fusjoner som fører til økt markedsmakt, må vurderes grundig.

• I tråd med formålsparagrafen om å gjennom­føre investeringer etter samfunnsøkonomiske kriterier, må Statnett SF fortsatt ta konkurran­sehensyn inn i investeringsanalyser av ny transmisjonskapasitet. Statnett kan fortsette å gjennomføre tiltak for å redusere utbredelsen av flaskehalser.

• Samarbeidet mellom myndigheter på nordisk plan må videreføres. Informasjonsutveksling mellom konkurransemyndighetene i de ulike land er av spesiell betydning, men også infor­masjonsutveksling mellom Nord Pool, nor­diske energimyndigheter, kredittmyndigheter og konkurransemyndigheter er viktig.

Det framgår av redegjørelsen til Konkurransetil­synet at det vil være ønskelig med en opprydning i de mange og tette båndene mellom kraftselska­pene, særlig i forbindelse med felleseide kraftverk og andre former for produksjonssamarbeid. Når det gjelder spørsmålet om krysseie, felleseide kraftverk og leieavtaler mellom kraftprodusenter, er det behov for å kartlegge nærmere de konkur­ransemessige virkningene av dette. Det gjelder både vurdering av de konkrete samarbeidsfor­mene som praktiseres, forholdet til konkurranse­lovgivningen og de konkurransemessige virknin­gene mer generelt. Konkurransemyndighetene vil utrede disse problemstillingene nærmere.

Forbrukerne kan i dag velge mellom en rekke leverandører av elektrisk kraft. Uansett hvilken kraftleverandør som velges, er det nettselskapene som overfører strømmen fra produsent til sluttbruker. Nettselskapene får betalt i form av nettleie . Nettselskapenes virksomhet er regulert av Norges vassdrags- og energidirektorat. Reguleringen omfatter fastsettelse av en øvre inntektsramme for nettselskapene, rammer for punkttariffene, pålegg om å tilby nettjenester til alle på ikke-diskriminerende og objektive vilkår, fastsettelse og oppfølging av regler for systemansvaret, måling/avregning/fakturering og leverandørskifter.

Det er videre krav om at det skal være et regnskapsmessig skille mellom nettvirksomheten (monopoldelen) og produksjons-/omsetningsvirksomheten (den konkurranseutsatte delen) i kraftselskapene. Det er et vesentlig mål å hindre at netteierne skal ta en nettleie som gir mulighet til kryssubsidiering av den konkurranseutsatte virksomheten. Eventuell kryssubsidiering vil gjøre det vanskeligere for andre leverandører å levere strøm til forbrukerne, og dermed bidra til å redusere konkurransen.

En monopolregulering kan aldri bli så presis at den alene kan sikre at konkurransevridende kryssubsidiering unngås. Det må derfor vurderes å gjennomføre et skarpere skille mellom monopol­del og konkurranseutsatt del av virksomheten. Regjeringen mener at et regnskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og produksjons-/omset­ningsvirksomhet alene ikke er tilstrekkelig. For å sikre at markedet og konkurransen i kraftmarke­det skal fungere best mulig, vil Regjeringen i for­bindelse med implementeringen av det nye el-markedsdirektivet fra EU (Direktiv 2003/54/EF), fremme et forslag om et lovbestemt selskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og konkurranseut­satt virksomhet i kraftmarkedet. Dette omtales nærmere i kapittel 9.