8 Konkurransepolitikk i liberaliseringsprosesser

8.1 Innledning

8.1.1 Liberalisering og konkurransepolitikk

Liberalisering av markeder og sektorer innebæ­rer at ulike aktører gis økt frihet til å tilby sine varer og tjenester i konkurranse med andre tilby­dere. Samtidig får brukerne økt frihet til å velge mellom tjenester fra alternative tilbydere. Liberali­sering betyr at en tilrettelegger for konkur­ranse ved at offentlige reguleringer og andre offentlige rammebetingelser som gir enkelte aktø­rer beskyttelse, fjernes eller reduseres.

Det er ulike former for liberalisering. For det første kan liberalisering innebære at tidligere monopolvirksomhet utsettes for konkurranse. Eksempler på slike tjenester er tilbud av teletje­nester og enkelte posttjenester. Liberalisering kan videre innebære en oppmyking av tilgang til å tilby tjenester, for eksempel tjenester som tidli­gere har vært forbeholdt visse profesjoner. En tredje form for liberalisering er handelsliberalise­ring. Handelsliberalisering innebærer en reduk­sjon i offentlige reguleringer og andre tiltak som hindrer handelen mellom land.

Hvordan liberaliseringen gjennomføres avgjør om den blir vellykket. Erfaringer både i Norge og internasjonalt viser at en feilslått prosess har bidratt til et dårlig resultat. Liberaliseringen har ikke lykkes når offentlig markedsmakt blir erstat­tet av privat markedsmakt.

Mange sektorer i Norge er inne i en liberalise­ringsprosess initiert av nasjonale beslutninger eller som følge av Norges forpliktelser etter inter­nasjonale avtaler. Erfaringene viser at dersom liberaliseringen skal være vellykket, må konkur­ransepolitikken spille en særlig viktig rolle i pro­sessene.

8.1.2 Begrepsavklaring

Når det skjer endringer i de offentlige rammebe­tingelsene i et marked eller i en sektor som følge av økt innslag av konkurranse, benyttes en rekke begreper i tillegg til liberalisering. Reguleringsre­form, deregulering, omregulering, privatisering, konkurranseutsetting og fristilling er noen eksempler. Meningsinnholdet i disse begrepene er imidlertid ikke klart definert og har mer eller mindre sammenheng med liberalisering. Det er derfor hensiktmessig å foreta en begrepsavkla­ring.

Deregulering og omregulering

I forbindelse med liberalisering benyttes ofte begrepet deregulering. Et annet ord for dette er avregulering. Deregulering innebærer at regule­ringer fjernes eller at omfanget av reguleringer reduseres. For eksempel vil fjerning av et prisre­guleringsregime innebære en deregulering. Libe­ralisering innebærer deregulering ved at restrik­sjoner på adgangen til å tilby varer og tjenester reduseres.

Et begrep som har sammenheng med deregu­lering er omregulering. Ofte benyttes deregulering og omregulering om hverandre. Det er likevel en forskjell mellom begrepene. Mens deregulering innebærer at omfanget av regulerin­ger reduseres, innebærer en omregulering av et marked eller en sektor at markedet eller sektoren underlegges et nytt reguleringsregime. Dersom det skjer en overgang fra at et offentlig foretak styres gjennom eierposisjonen til at styringen iste­denfor gjennomføres gjennom lov eller i medhold av lov, kan dette innebære et økt omfang av regu­leringer. Det vil ofte være behov for omregulering for å sikre en formålstjenlig gjennomføring av liberaliseringsprosesser. Dette er særlig aktuelt i næringer med en omfattende og kostbar infra­struktur. I denne typen markeder kan det være behov for å gi konkurrenter tilgang til den tidli­gere monopolistens infrastruktur.

Reguleringsreform

Reguleringsreform er et begrep som har lang tra­disjon i forbindelse med reguleringsendringer. OECD benytter uttrykket om de reguleringsendringene som anbefales for å oppnå en bedre kvalitet på reguleringene. 1 Med kvalitet sikter OECD til graden av måloppnå­else, kostnadseffektivitet og rettslig kvalitet ved reguleringer. OECD betrakter i denne sammen­heng deregulering for å være en undergruppe av reguleringsreformer, der hel eller delvis fjerning av reguleringer i en sektor benyttes for å oppnå økt grad av måloppnåelse. Liberalisering er en type reguleringsreform.

Privatisering

Privatisering sikter til situasjonen der en offentlig eid virksomhet overføres til private eiere. Privatisering kan foregå helt eller delvis. Ofte skjer privatiseringen delvis, ved at den offentlige eide virksomheten omdannes til et aksjeselskap og en andel av aksjene selges til private. Det er ingen nødvendig sammenheng mellom privatisering på den ene siden og liberalisering og konkurranseutsetting på den andre siden. Den offentlig eide virksomheten kan eksistere i konkurranse med privat virksomhet.

Konkurranseutsetting

Konkurranseutsetting innebærer at det konkurre­res om å produsere varer og tjenester for det offentlige. Konkurranseutsetting innebærer til en viss grad en liberalisering ved at det åpnes for konkurranse om eller i markeder.

Sektorer som liberaliseres inkluderer ofte et offentlig foretak eller foretak med særlige rettigheter. Disse foretakene har ofte produsert bedriftsøkonomisk ulønnsomme varer og tjenester for å ivareta politiske målsettinger. Eksempler på slike målsettinger er et landsomfattende tilbud av post- og teletjenester. Disse tjenestene har ofte, helt eller delvis, vært finansiert gjennom monopolprofitt fra annen produksjon. I et liberalisert marked med velfungerende konkurranse kan ikke den tidligere offentlige tilbyderen finansiere ulønnsom virksomhet med monopol­profitt fra lønnsomme tjenester. Ved liberalisering er det behov for at disse hensynene ivaretas med andre virkemidler, for eksempel ved at det offent­lige kjøper disse tjenestene. Ved å liberalisere markedet kan forholdene legges til rette for at flere kan konkurrere om å tilby disse ulønn­somme tjenestene til det offentlige.

Fristilling

Fristilling er et begrep som har vært brukt i forbindelse med at tjenesteproduksjonen er flyttet fra forvaltningsorganer til egne virksomheter med økt handlefrihet. De fristilte virksomhetene kan tilby sine tjenester i konkurranse med annen virksomhet. Samtidig kan annen virksomhet tilby sine tjenester i konkurranse med den fristilte virk­somheten. Dette vil bidra til økt konkurranse og effektivitet til fordel for samfunnet.

I et liberalisert marked er det viktig med et til­strekkelig antall tilbydere og etterspørrere for å hindre utøvelse av markedsmakt. Fristilling kan dermed forsterke gevin­stene ved liberalisering.

8.2 Erfaringer med liberalisering og liberaliseringsprosesser

8.2.1 Liberaliseringsprosesser i Norge

I Norge har liberalisering i alle deler av økono­mien medført gevinster for forbrukere og næringsliv. Nedenfor redegjøres det for utvalgte sektorer hvor det har vært gjennomført en liberaliseringsprosess eller som er inne i en liberaliseringsprosess. På hvert område vil det kort gjøres rede for de historiske forholdene og den politiske forankringen for liberaliseringen, status i liberaliseringsprosessen, gevinstene for brukerne og de konkurransepolitiske utfordringene en står overfor.

Helsesektoren – helsetjenester

Historisk har den enkelte pasient blitt behandlet ved det sykehuset vedkommende sogner til. Fritt sykehusvalg ble innført fra 1. januar 2001. Tjenes­ten gir pasienten rett til selv å velge hvilket syke­hus vedkommende vil bli behandlet ved, på bak­grunn av informasjon om ventetider og kvalitet ved det enkelte sykehus. Bakgrunnen for forsla­get om innføring av fritt sykehusvalg i Ot.prp. nr. 12 (1998-99) var blant annet køene i spesialist­helsetjenesten og ventetiden for pasientene. I til­legg kunne pasientens bostedsfylke være avgjø­rende for hvor lang ventetiden ble for den enkelte pasient. Ordningen med rett til fritt sykehusvalg skal for det første bidra til å utjevne ventetiden og optimalisere ressursutnyttelsen i sykehussekto­ren. For det andre er formålet med å gi pasientene rett til å velge hvilket sykehus de skal behandles på, og øke deres mulighet til medbestemmelse på helseområdet. Fritt sykehusvalg omfatter både private og offentlige sykehus.

Etter 2001 er det tatt regionale, statlige og pri­vate initiativ til å etablere informasjonstjenester via telefon eller Internett, med formål å bidra til at rettigheten til fritt sykehusvalg skal kunne ivare­tas. Tjenesten «Fritt sykehusvalg Norge» er en videreutvikling og samling av tidligere offentlige informasjonstiltak på telefon og Internett.

Ved å få flere sykehus og velge mellom, øker pasientenes rett til medbestemmelse når det gjelder egen behandling. Dessuten bidrar fritt sykehusvalg til en bedre utnyttelse av kapasiteten i den samlede sykehussektoren. I konkurransen mel­lom sykehusene om å tiltrekke seg pasienter, vil kvalitet og pasienttilfredshet være særlig viktig.

Det er en utfordring å få flere brukere til å bli oppmerksomme på tilbudet om fritt sykehusvalg og hva det innebærer. Pasienten må ha tilstrekke­lig og god nok informasjon til at hun føler seg trygg på at hun gjør et godt valg. Videre må syke­husene bli bevisste på at pasientene ikke lenger kommer av seg selv. Det er en viktig oppgave for myndighetene å utvikle informasjon og å etablere gode og troverdige valgkriterier for brukerne.

Kriteriene kan for eksempel være ventetid eller utvikling av kvalitetsindikatorer. Fritt syke­husvalg er et skritt i riktig retning i så måte. Et annet element som kan bidra til å fremme konkur­ranse mellom sykehusene, vil være å la antallet behandlede pasienter få konsekvenser for syke­husene. En utfordring i denne sammenheng er riktig prising av tjenestene, slik at sykehusene priorite­rer behandlingsressursene i samsvar med det som er best for samfunnet. Det vises for øvrig til St.meld. nr. 5 (2003-2004) om inntektssystem for spesialhelsetjenesten og Stortingets behandling av denne.

Helsesektoren – apotek/legemidler

Apotekmarkedet var i mer enn 400 år et lukket marked der kun utvalgte aktører fikk godkjenning til å drive sin virksomhet. Den nye apotekloven åpnet fra 2001 for eiere uten utdannelse som far­masøyt, samt en friere etablering av apotek. Resultatet av disse endringene har vært fremvek­sten av tre større apotekkjeder som er vertikalt integrert med hver sin grossist, samt en del fritt­stående aktører. Det har videre blitt åpnet for salg av enkelte reseptfrie legemidler gjennom andre salgskanaler enn apotek.

Liberaliseringen av apotekene slik det ble lagt opp til i apotekloven, er fullført. Det er fortsatt betydelige reguleringer i apoteksektoren, blant annet avanseregulering og krav til utdannelse for å lede et apotek. Ytterligere liberalisering av dette markedet vil kreve lovendringer og en evaluering av den gjennomførte endringen. Flere reseptfrie medisiner for salg gjennom alternative salgskana­ler er av de liberaliseringstiltakene som kan være aktuelle.

For brukerne har apotekreformen resultert i flere utsalgssteder, lengre åpningstider og gjen­nom dette bedre tilgjengelighet. En har ikke opp­nådd den forventede prisreduksjonen i apote­kene. En grunn til at prisene har gått opp snarere enn ned, kan være inkonsekvente signaler fra reguleringsmyndighetene som skapte uforutsig­barhet om rammevilkårene fram til deregulerin­gen. Helt fram til dagen før den nye apotekloven trådte i kraft, gjaldt et konsesjonstak for etable­ring av apotek i det enkelte område. Dette bidro til at eksisterende apotek fikk en langt høyere markedsverdi enn det de ville hatt dersom det fra starten hadde vært klart at konsesjonstaket skulle oppheves. Kjedene som kjøpte apotek dyrt har måttet investere mye ved etableringen. Disse kostnadene veltes nå over på kundene. En annen forklaring på prisveksten på reseptbelagte pro­dukter kan være særpreget til disse produktene, med blant annet lav egenandel og tilhørende lav prisbevissthet hos forbruker. Dette kan imidlertid ikke forklare økt pris på reseptfrie legemidler.

De konkurransepolitiske utfordringene i apo­tekmarkedet kan vanskelig vurderes uten at man ser dem i sammenheng med legemiddelmarke­det. Selv om apotekloven har lagt grunnlaget for en mer effektiv apotekdrift, har ikke dette bidratt til at statens utgifter til medisiner på blå resept har blitt redusert, snarere tvert i mot. Medisinforbru­ket øker, og innsparinger for staten kan skje gjen­nom redusert forbruk eller reduserte priser. Legemiddelmarkedets natur med blant annet patenter, stort innslag av tredjepartsfinansiering og betydelig av asymmetrisk informasjon kan tilsi en direkte regulering av legemiddelprisene. Flere ulike reguleringsregimer har med varier­ende hell vært prøvd ut de senere årene. Det fore­går for tiden et arbeid for å redusere statens utgif­ter til legemidler, og en av utfordringene er å øke insentivene hos brukere og apotek til å velge det for statens billigste alternativ, uten at dette går på bekostning av sikkerhet for brukeren.

En stor utfordring er å etablere konkurranse slik at man oppnår den ønskede prisreduksjonen på reseptfrie og generiske legemidler (legemidler hvor patenttiden er utløpt). For reseptfrie lege­midler innebærer dette etablering av flere salgs­kanaler og større prisbevissthet hos forbrukerne. For generiske legemidler kan svaret være å eta­blere en prisregulering som gjør at prisreduksjo­ner kommer staten til gode gjennom betydelige prisreduksjoner. Helse- og omsorgsdepartemen­tet arbeider for tiden med tiltak som skal redusere prisene på legemidler der det finnes generikapro­dukter. Konkurransemyndighetene vil følge mar­kedet tett for å sikre at aktørene holder seg innen­for konkurranselovens bestemmelser.

Forsendelse av reseptbelagte legemidler er et tiltak som kan øke konkurransen mellom apotek. Dette vil bidra til å redusere mulighetene for at lokale apotek uten konkurranse utnytter sin mar­kedsmakt i det lokale markedet, for eksempel gjennom å ta høyere priser og yte dårligere ser­vice enn om det var konkurranse i nærområdet.

Kultursektoren – kringkastingstjenester

NRK hadde enerett til kringkasting fra 1933 til 1981. På begynnelsen av 1980-tallet var det et poli­tisk ønske om større mangfold i eteren. Dette resulterte i at kommersielle kringkastere fikk til­gang på knappe frekvensressurser gjennom tids­begrensede konsesjoner. Liberaliseringsproses­sen startet med at lokale lag og foreninger kunne søke konsesjon for drift av radiosendinger. Tidlig på 1990-tallet åpnet Stortinget for riksdekkende reklamefinansiert kringkasting innen henholdsvis radio og fjernsyn. Konsesjonene ble gitt til P4 og TV2. Videre besluttet Stortinget i februar 2004 at det skulle etableres et digitalt bakkenett for fjern­syn. Norges Television AS (NTV), eid av NRK og TV2, var eneste søker på den utlyste konsesjonen.

Liberaliseringen i markedet for kringkastings­tjenester har medført at seerne og lytterne i dag har et mye større mangfold av radio og tv-stasjo­ner å velge mellom. I tillegg til to riksdekkende fjernsynskanaler, NRK og TV2, finnes det en rekke kanaler som dekker store deler av landet. Videre har konkurransen tvunget den tidligere monopolisten NRK til fornyelse og utvikling. De samme utviklingstrekkene har funnet sted på radiomarkedet.

Digitaliseringen innebærer at frekvensressur­sene kan utnyttes mer effektivt, slik at det blir plass til flere aktører. Det grunnleggende proble­met med knapphet vil likevel bestå. Det er en kon­kurransemessig utfordring at NRK, TV2, TV3 og TVNorge arbeider under ulike rammebetingelser. Dette gjelder for eksempel krav til innhold. Blant annet for å motvirke kryssubsidiering er NRKs kommersielle virksomhet, i tråd med krav i kring­kastingsloven, skilt ut i et eget datterselskap (NRK Aktivum).

NRK- og TV2-eide NTV kan også bli eiere av det digitale bakkenettet i Norge. Siden de fleste seerne i Norge vil ha NRK og TV2 i sine program­pakker, er det viktig å legge til rette for at kana­lene er tilgjengelige på alle plattformer. Konkur­ransemessige aspekter inngår i vurderingene av NTVs søknad om konsesjon til et digitalt bakke­nett for fjernsyn. Det knytter seg også konkurran­sepolitiske utfordringer i kringkastingsmarkedet til Telenors dominerende stilling i distribusjons­sektoren. Denne problemstillingen drøftes nær­mere under omtalen om elektronisk kommunika­sjon nedenfor.

Landbrukssektoren – meieriprodukter

Meierisektoren er av landbrukspolitiske hensyn underlagt et omfattende og komplisert reguleringssystem, samtidig som et sterkt importvern skjermer produksjonen av meieriprodukter i Norge. Den samlede markedsordningen for melk omfatter en kvoteordning for melk, tilskudd over jordbruksavtalen, markedsregulering for å oppnå målpris, prisutjevning mellom ulike anvendelser og markeder og et tollbasert importvern. Enkelte av regule­ringene har sin forankring helt tilbake til 1920-tal­let. TINE utøver rollen som markedsregulator for å oppnå målprisen fastsatt i jordbruksavtalen. Selska­pet har i dag en dominerende stilling i markedet for innsamling av melk, siden omlag 98 prosent av bøndenes melkeproduksjon leveres til TINE-kon­sernet. For TINEs konkurrenter i konsummelk­markedet har melkeråvarer vært en knapp faktor. Samtidig har TINE en sterk posisjon i de aller fleste av markedene for foredlede produkter.

I det siste tiåret har det skjedd en rekke end­ringer i regelverket i meierisektoren med sikte på forenkling og sterkere konkurranse. Fra 1. januar 2004 ble en revidert markedsordning for melk innført for å legge bedre til rette for økt konkur­ranse innenfor sektoren. Sett fra et konkurranse­messig synspunkt er den viktigste endringen at TINEs konkurrenter får en betydelig bedre til­gang på melkeråvare. TINE har nå ubegrenset plikt til å forsyne meierier som produserer andre produkter enn konsummelk. Det er videre innført et regnskapsmessig og administrativt skille mel­lom TINE BAs råvarehåndtering og foredling.

Med økt forsyningsplikt fra TINE ligger det bedre til rette for økt konkurranse i foredlingsled­det, blant annet i markedet for ost, der nye aktø­rer kan etablere seg og eksisterende aktører kan vokse på lengre sikt. Det er vanskelig å si hva dette betyr før ordningen har fått virke over noe tid. I dag er det få konkurrenter til TINE.

Generelt vil økt konkurranse være det beste virkemiddelet for å fremme mer effektiv ressurs­bruk i meierisektoren. Samtidig vil de landbruks­politiske målsettingene, blant annet om å opprett­holde melkebøndenes inntekter, innebære at mei­erisektoren fortsatt vil være en av de mest regulerte sektorene i Norge. Dette gjør det van­skeligere å gjennomføre liberaliseringsprosesser her enn på mange andre områder.

Selv etter revideringen er markedsordningen for melk et svært omfattende og komplisert regu­leringssystem. Systemet er samtidig administra­tivt krevende. Spesielt prisutjevningsordningen kan stimulere til feilallokeringer, siden tilskudds- og avgiftsordningen forstyrrer pris og markeds­mekanismen. Det er fortsatt et behov for å utvikle virkemidler for sektoren som reduserer konkur­ransebegrensningene i industrileddet.

Fram til i dag har prisutjevningsordningen hatt et etterregningssystem med formål å sikre at TINEs konkurrenter ikke betaler en for høy råva­repris. Dersom etterregningen viser at en aktør har betalt for høy råvarepris i forhold til forutsetnin­gene i systemet, får aktøren tilbakebetalt midler fra prisutjevningsordningen. Etterregningssystemet er meget omfattende og har vært krevende å admi­nistrere for landbruksmyndighetene. I forbindelse med endringene i markedsordningen fra 1. januar 2004, er det lagt til grunn at Landbruks- og matde­partementet og Moderniseringsdepartementet skal avklare arbeidsdelingen mellom konkurranse­myndighetene og landbruksmyndighetene. Målet er å avvikle særskilte konkurransemessige regule­ringer i regi av landbruksmyndighetene fra 2005. Det vises i den sammenheng til St.prp. nr. 66 (2003-2004) Om jordbruksoppgjøret 2004.

Utfordringene i denne forbindelse er særlig knyttet til at TINE har en dominerende markeds­posisjon i de fleste ferdigvaremarkedene, mens konkurrentene opererer i ett eller noen få marke­der. Det er særlig viktig å legge til rette for kon­kurranse i konsummelkmarkedet, slik at ikke TINE gjennom en høy inntjening her kan presse sine konkurrenter ut av de markedene der kon­kurransen i utgangspunktet er sterkere.

Samferdselssektoren – lufttransport

Det norske luftfartsmarkedet har de senere årene utviklet seg fra et marked basert på eneretter til drift av flyruter i et konkurransemarked. De tidli­gere enerettene hadde sin bakgrunn i målsettin­gen om landsdekkende flytilbud. Staten kjøper fremdeles på dette grunnlag betydelige transport­tjenester på strekninger som anses som ulønn­somme. Likeledes har staten et stort eierforhold i lufthavnene og i driften av bakketjenester. Fra 1997 har imidlertid selskaper fra EØS-området hatt adgang til å trafikkere innenriksruter i andre EØS-land.

Etter åpningen av Oslo lufthavn Gardermoen i 1998 ble det ingen reelle kapasitetsskranker på til­gangen til landings- og avgangstider i det mest trafikkerte området i landet. Flyselskapene økte tilbudet av setekapasitet betydelig etter denne åpningen. Øvrige flyplasser i Norge har tilstrekke­lig kapasitet selv om både trafikkgrunnlaget og flyplasstettheten er høy i forhold til befolknings­tettheten. Flere selskaper har forsøkt å etablere seg i det norske innenriksmarkedet. Det er imid­lertid kun Norwegian Air Shuttle ASA som i dag er konkurrent til SAS-gruppen. De øvrige aktø­rene, Widerøes flyveselskap ASA og Braathens AS, tilhører nå SAS-gruppen. Innføringen av kon­kurranse har tvunget etablerte aktører til å gjen­nomføre tilpasninger og effektiviseringer.

Virkningen av opphevelsen av eneretten, fjer­ning av flypassasjeravgiften og etableringen av konkurranse om flystrekningene innenriks, har gitt seg utslag i priskrig og lave billettpriser. I oktober 2004 var realprisen på flyreiser på samme nivå som i 1998 (se figur 8.1). Prisreduksjonene har kommet brukerne til gode. Det er registrert en økning i antall passasjerer siste år. Tilgangen på flybilletter er god. Det er først og fremst utvik­lingen av lavpriskonseptet som har vært sentral i produktutviklingen. Figur 8.1 viser med stor tydelighet effekten av konkurranse.

Kilde: Konkurransetilsynet

Innenriksmarkedet er sterkt preget av SAS-gruppens dominerende stilling og tilstedevæ­relse av kun én konkurrent. Tall fra Konkurranse­tilsynet viser at SAS Braathens hadde en mar­kedsandel på omkring 80 prosent på de største innenriksrutene sommeren 2004. Det er en kon­kurransepolitisk utfordring å hindre dominerende aktører i å misbruke sin markedsposisjon. Kon­kurransemyndighetene har iverksatt målrettede tiltak for å legge til rette for konkurranse og eta­bleringer i det norske luftfartsmarkedet, slik som inngrep mot ulike former for bonusprogrammer og andre lojalitetsskapende ordninger i SAS-grup­pens bedriftskundeavtaler. Foruten lojalitetsbin­dende avtaleformer har Konkurransetilsynets oppmerksomhet også vært rettet mot mulig pre­dasjonsprising. Videre overvåker tilsynet selska­penes prisstruktur og standarder i eksempelvis reisebyråavtaler og billettbestillingssystemer.

Staten kjøper flytjenester for om lag 400 millioner kroner årlig på ruter som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Innkjøpene baseres på anbudskonkurranse. Det er en utfordring å utforme anbudsgrunnlagene slik at det stimulerer til konkurranse om kontraktene. Anbudsgrunnlaget bør utformes slik at det gis fleksibilitet i bruk av flymateriell, at anbudene gir mindre selskaper mulighet til å delta i konkurransen og at det er begrenset mulighet for oppsigelse av kontrakter. Det gir større grunnlag for nyetableringer.

Regjeringen er opptatt av å følge opp det innenlandske luftfartsmarkedet for å opprettholde konkurransen. Konkurransemyndighetene vil legge spesiell vekt på oppfølgingen av dette mar­kedet i tiden fremover.

Samferdselssektoren – drosjer

Den overordnede målsettingen for transportpoli­tikken er å bidra til at befolkningens transportil­bud tilfredsstilles. Drosjenæringen har tradisjonelt blitt sett på som en del av det offentlige transport­tilbudet, spesielt i forbindelse med syketransport. For å sikre tilgang til drosje i alle landets distrikter, har løyvehaverne vært pålagt en kjøreplikt. Som kompensasjon for kjøreplikten har myndighetene regulert adgangen til å drive næringsvirksomhet i bransjen gjennom en behovsprøvd løyveordning administrert av fylkeskommunene. I tillegg har Konkurransetilsynet prisregulert drosjetakstene. Reguleringene ble gjennomført for å sikre løyve­haverne transportoppdrag og dermed inntekts­grunnlag.

Maksimalprisreguleringen for drosjetakster ble opphevet i sentrale byregioner fra mai 2000. Den komplekse prisreguleringen ledet etter hvert til et lavt nivå på takstene. Dette medførte svikt i tilbudet av drosjer. Konkurransetilsynet har uttalt at opphe­velse av behovsprøveordningen for drosjeløyver er en nødvendig forutsetning for å oppheve den gjen­værende maksimalprisreguleringen i mindre sen­trale strøk. Samferdselsdepartementet sendte sommeren 2004 på høring et forslag om å erstatte dagens ordning med en landsdekkende objektiv kvalifikasjonsbasert ordning med virkning fra høsten 2005.

Offentlige innkjøp av drosjetjenester er bety­delig. Takstene for denne typen kjøring har ikke vært omfattet av prisreguleringen, men vært gjen­stand for forhandlinger mellom lokale løyveha­vere og trygdemyndigheter.

Opphevelsen av maksimalprisreguleringen i sentrale strøk har hittil gitt få endringer i pris­strukturen for drosjetjenester. Noen få fastprisru­ter er innført. Prisene har økt i samsvar med kon­kurransemyndighetenes forventninger. Noen nye produkttyper er innført. Tilgjengeligheten på dro­sjer, det vil si kortere gjennomsnittlig ventetid, er imidlertid markert bedre. Formålet med opphe­velse av maksimalprisforskriften, og forslaget om å oppheve behovsprøvingen av drosjeløyver, er å åpne for fri etablering i markedet. Gjennom kon­kurranse forventes insentivene til kostnadseffek­tivisering i drosjemarkedet å føre til bedre utnyt­telse av næringens ressurser, og gjennom det lavere priser for brukerne. Forhandlinger om offentlig innkjøp av drosjetransport har ført til reduserte utgifter for det offentlige.

De lokale drosjesentralene er i dag lokale monopoler. I de store byene er få nye aktører eta­blert. Markedet preges av at de største aktørene er svært dominerende, og gjennom det prisle­dende, både i forhold til takststruktur og prisnivå. Opphevelsen av henholdsvis pris- og adgangsre­guleringen vil i utgangspunktet legge til rette for nyetableringer og konkurranse. Det er viktig at konkurransemyndighetene følger utviklingen i rammebetingelsene tett, slik at det er grunnlag for fungerende konkurranse.

En annen klar utfordring er å legge til rette for større prisgjennomsiktighet i markedet. Målet er å gjøre det mulig for den enkelte kunde å sam­menligne priser mellom konkurrentene i marke­det, og på den måten bidra til virksom konkur­ranse. Prisopplysning og andre informative tiltak vil således stå sentralt i myndighetenes videre arbeid med innføring av konkurranse i drosjemar­kedet. I sin rolle som kjøper har det offentlige ansvar for å legge til rette for konkurranse mel­lom flere aktører gjennom å blant annet stimulere til nyetableringer. Innkjøperne må unngå å opp­rettholde monopolstillingene departementet observerer i dag. Dette kan gjøres gjennom å inngå kontrakter med flere sentraler av gangen, også nye og mindre. Videre bør kontraktsperio­dene differensieres.

Samferdselssektoren – veibygging

Statens vegvesen har lange tradisjoner innen vei­bygging. Fram til 2003 fikk produksjonsvirksom­heten i Vegvesenet tildelt oppdrag fra forvalt­ningssiden uten konkurranse. Som et ledd i Regjeringens program for modernisering, effekti­visering og omstilling i offentlig sektor, ble pro­duksjonsoppgavene i Statens vegvesen skilt ut i et eget statlig aksjeselskap i 2003 (Mesta AS). Fra etableringstidspunktet ble alle nye kontrakter konkurranseutsatt. Målet var å få en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene som brukes til veiformål gjennom konkurranseutsetting, uten å privatisere enheten. Med denne etableringen ble det et klart organisatorisk skille mellom Statens vegvesens myndighetsoppgaver og produksjons­virksomhet. Mesta AS må konkurrere om hver jobb med andre private aktører. De samfunnsøko­nomiske konsekvensene ved å omdanne produk­sjonsvirksomheten til et statlig aksjeselskap lig­ger primært i lønnsomheten ved å effektivisere virksomheten gjennom økt konkurranse.

Mesta AS opererer nå som den største aktøren i et marked som er preget av relativt høy konkur­ranseintensitet. Det norske anleggsmarkedet domineres av et begrenset antall store aktører, et fåtall mellomstore aktører samt et større antall mindre underleverandører. Markedsvolumet har de siste årene vært stabilt, med ingen eller ubety­delig vekst. Dette betyr at aktørene på markedet i stor grad har måttet konkurrere om eksisterende volum og ta markedsandeler fra konkurrentene for å vokse.

Mesta AS ble 100 prosent konkurranseutsatt innen virksomhetene Asfalt og Anlegg fra etable­ringstidspunktet. Det konkurreres nå om kon­trakter i mange nye markedssegmenter, områder som tidligere var forbeholdt Statens vegvesen. Når det gjelder områdene Drift og Vedlikehold av veg, vil denne delen av virksomheten til Mesta AS gradvis konkurranseutsettes over fire år. Vegdi­rektoratet inngikk blant annet om lag 100 over­gangskontrakter med Mesta AS om drift og vedli­kehold av veier. Dette var nødvendig blant annet av hensyn til markedet og byggherren, Statens vegvesen. En del av effekten av omorganiserin­gen vil derfor ikke være synlig før alle disse kon­traktene er avsluttet og all virksomhet er konkur­ranseutsatt. De største gevinstene vil derfor ikke komme før i 2005 og 2006.

Utskillingen av Mesta forventes å bidra til lavere priser for oppdragsgiverne. Med staten som den sentrale oppdragsgiver betyr dette at en får mer igjen for de midler staten stiller til rådig­het til veiformål. Samferdselsdepartementet mener utskillelsen av Mesta AS allerede har gitt produktivitetsforbedringer som har resultert i at kontraktene på vedlikehold av vei har fått et pris­nivå som ligger 10-15 prosent lavere enn før 2003.

Selv om Mesta AS har mistet store andeler av de konkurranseutsatte kontraktene til private entreprenører, vil Mesta AS sannsynligvis fortsatt ha en sterk posisjon i bygg- og anleggsbransjen. Med en markedsstruktur som domineres av få store aktører, er det større sannsynlighet for konkurranseskadelig atferd, herunder kartellvirksomhet. Markedet for bygg og anlegg var i konkurransemyndighetenes søkelys angående prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdeling senest i 2002. Da ble fem asfaltentreprenører anmeldt til Økokrim for kartellvirksomhet. Den foreliggende markedsstrukturen innebærer et fortsatt behov for at Konkurransetilsynet overvåker denne bransjen.

Samferdselssektoren – post

Historisk har postdistribusjonen i Norge i nyere tid vært et offentlig anliggende. Fram til 1996 var Postverket et forvaltningsorgan. I 1996 ble Post­verket omdannet til Posten Norge BA. I 2002 ble Posten omdannet til Posten Norge AS, et heleid statlig aksjeselskap. I samsvar med Norges for­pliktelser etter EØS-avtalen skjer det en liberalise­ring av den norske postsektoren gjennom en gradvis avvikling av Postens enerett. Forpliktel­sene etter EØS-avtalen følger av EUs initiativ gjen­nom postdirektivet. Det er fra EU planlagt at post­markedet skal være fullstendig liberalisert i alle medlemslandene innen 2009, men dette skal vur­deres nærmere for hvert enkelt medlemsland innen utløpet av 2006.

Liberaliseringen av postmarkedet startet i 1997, og har medført en gradvis avvikling av Pos­tens enerett. Fram til og med 31. desember 2005 omfatter eneretten lukket adressert brevpost (unntatt bøker, kataloger, aviser og blad) med vekt inntil 100 gram og med pris inntil tre ganger grunntaksten for et brev i første vektklasse (20 gram). Fra og med 1. januar 2006 vil eneretten omfatte sendinger med vekt inntil 50 gram og med pris inntil to og en halv ganger grunntaksten. i St.prp. nr. 34 (2004-2005) Om å avvikle eneretten til Posten Norge AS er det foreslått å avvikle eneretten fra 1. januar 2007. Fram til da vil samferd­selsmyndighetene utvikle et postregelverk tilpas­set et fritt postmarked.

Liberaliseringen har bidratt til at mange post­kontorer har fått et utvidet tjenestetilbud og len­gre åpningstider. Nedlegging av ulønnsomme postkontorer har ikke redusert tilgjengeligheten, men snarere økt den ved at posttjenester har blitt tilgjengelige fra en rekke nærbutikker. De store gevinstene i form av reduserte priser og økt kvali­tet vil det nok imidlertid fortsatt ta noe tid å reali­sere. Grunnen til dette er at Postens enerett for den store massen av brev under 50 gram ikke vil åpnes for konkurranse før alle eneretter avvikles fra 1. januar 2007.

Postens sterke stilling som tidligere monopolist utgjør et potensial for konkurranseskadelig atferd, og er en stor konkurransepolitisk utfordring. Slik atferd kan for eksempel innebære inngåelse av konkurransebegrensende avtaler og bruk av konkurranseskadelig kryssubsidiering for å vanskeliggjøre adgangen for nye konkurrenter.

Det knytter seg også utfordringer til at mange av de markedene Posten opererer i er kjenneteg­net ved betydelige stordriftsfordeler og muligens kan karakteriseres som naturlig monopol. I slike markeder kan forutsetningene for konkurranse være helt eller delvis fraværende. Det må derfor vurderes om det i disse markedene er behov for virkemidler ut over de generelle konkurransere­glene for å hindre uønsket utnyttelse av markeds­makt.

Det er videre en konkurransepolitisk utfor­dring å sikre at postpolitiske målsettinger i størst mulig grad realiseres på en måte som er forenlig med konkurranse. Eksempelvis bør det ideelt sett være konkurranse om de bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenestene som staten finansierer gjennom offentlige kjøp. Dette forutsetter imidler­tid større konkurranse enn i dag.

Samferdselsektoren – elektronisk kommunikasjon

Telekommunikasjonsvirksomhet var fram til ut på 1980-tallet en relativt stabil og avgrenset virksom­het preget av utstrakt offentlig enerett. Konkur­ransen i markedet var svært begrenset. Siden da har televirksomheten nasjonalt og internasjonalt vært preget av store endringer. På slutten av 1980-tallet ble det i Norge og Europa startet en politisk prosess som gradvis førte til avvikling av eneret­tene innenfor sektoren. Den 1. november 1994 ble Televerket omdannet til aksjeselskapet Telenor. I 2000 ble Telenor børsnotert og delvis privatisert. Teleloven fra 1995 hadde som hovedformål å bidra til en overgang fra et rettslig monopol til et marked med konkurranse, ved å legge til rette for etablering av konkurranse og sikre etablering av nye aktører. Resterende eneretter ble opphevet fra 1. januar 1998. Teleloven ble i 2003 erstattet av lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). Ekomloven gjenspeiler den markedsmessige og teknologiske utviklingen på området for elektro­nisk kommunikasjon, herunder sammensmeltin­gen av IT, tele og media. Loven gir dessuten myn­dighetene bedre virkemidler for å styrke konkur­ransen. Dette er et EU-harmonisert regelverk som i større grad har tatt innover seg den tek­niske utviklingen, og tilrettelegger for et marked som i framtiden ivaretas gjennom generelle kon­kurranseregler.

Markedene for elektronisk kommunikasjon er inne i en omreguleringsfase. Aktører som har sterk markedstilling, er underlagt sektorspesi­fikke forpliktelser etter ekomloven for å fremme konkurranse. Meningen er at disse forpliktelsene skal utfases etter hvert som det etableres tilstrek­kelig konkurranse. Deretter kan konkurranse­hensynet ivaretas gjennom markedet og de gene­relle konkurransereglene. Selv om Telenor har fått betydelig konkurranse i mange ekommarke­der, for eksempel konkurransen med Netcom innen mobiltelefoni, har Telenor fortsatt en sterk markedsstilling i mange markeder. Det kan der­for ennå ta noe tid før de sektorspesifikke forplik­telsene som skal fremme konkurranse, kan fases helt ut.

Liberaliseringen har medført lavere priser, større brukervennlighet og utviklingen av et stort produktmangfold. Oversikter fra OECD viser at Norge de siste årene har vært blant de billigste land i verden når det gjelder priser for fastnett telefoni, mobiltelefoni og overføringskapasitet.

Nye tilbydere har tatt markedsandeler fra Telenor. Selskapet har imidlertid fortsatt en sterk stilling på de tradisjonelle områdene av telemar­kedet i Norge. Dette reiser et kontinuerlig behov for at konkurransemyndighetene, i samarbeid med telemyndighetene, overvåker Telenors atferd. Telenors sterke horisontale og vertikale integrasjon gir konkurransepolitiske utfordringer. Det at Telenor har en sterk posisjon i flere mer eller mindre alternative overføringsteknologier, som det tradisjonelle telenettet, mobilnettet, kabel-TV og innen satellittdistribusjon, gjør at det kan finnes et urealisert potensial for økt konkur­ranse. Telenors sterke vertikale integrasjon i både infrastruktur og innholdsmarkedene, gir Telenor virkemidler til å potensielt misbruke sin stilling. Det er viktig at Telenor ikke misbruker sin stilling i nettmarkedene til å hindre utviklingen av kon­kurranse i innholdsmarkedene.

Utdanningssektoren – universiteter og høyskoler

Basert på Mjøsutvalgets utredninger la Regjerin­gen Stoltenberg våren 2001 fram St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt – Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Kvalitetsreformen innebærer blant annet et nytt finansieringssystem for universiteter og høgskoler og overgang til nettobudsjetterte tilskuddsinstitusjoner. Institusjonene mottar basisfinansiering, men finansiering av undervisning og forskning ble resultatbasert.

I desember 2002 ble det oppnevnt et offentlig utvalg (Ryssdalutvalget) for å utrede og komme med forslag til et felles lovverk for høyere utdan­ning. Utvalget avga sin utredning i september 2003. Forslag om ny lov ble lagt fram sommeren 2004. Lovforslaget gir langt på vei like rammebe­tingelser og reguleringer for private og offentlige høgskoler. Dersom loven blir vedtatt, sikrer den dermed lik regulering av institusjonenes overord­nede formål og virksomhet.

Regjeringen innførte kvalitetsreformen høsten 2002. Private høyskoler har i stor grad implemen­tert kvalitetsreformen på linje med de statlige institusjonene, selv om ikke alle elementer i første omgang ble gitt som lovpålegg. Dette gjelder blant annet ny gradsstruktur, nytt karaktersys­tem, overgangen fra vekttall til studiepoeng, nye bredde- og dybdekrav, tre-årige studieløp og inn­føringen av individuelle utdanningsplaner.

Det nye finansieringssystemet er sammen med andre tiltak et insentiv for at lærestedene i større grad skal følge opp den enkelte student. Sentrale mål ved kvalitetsreformen var at institusjonene skulle bli mer fleksible i forhold til samfunnets behov for utdanning og forskning, at institusjo­nene fikk større handlefrihet og at styringen fra Utdannings- og forskningsdepartementet ble begrenset til å ivareta viktige utdanningspolitiske interesser.

Innføringen av nytt, felles lovverk vil gi lik regulering av studentenes rettigheter og plikter ved private og statlige institusjoner. Felles for alle tiltakene under kvalitetsreformen og oppfølgingen av denne er at det legges til rette for økt konkur­ranse mellom institusjonene; konkurranse om studenter, lærere, forskere og midler.

En av de konkurransepolitiske utfordringene i undervisningssektoren er eventuell kryssubsidie­ring mellom kursvirksomhet og virksomhet der det mottas støtte. En annen utfordring er å avdekke hvordan konkurransen mellom institu­sjonene fungerer internasjonalt.

8.2.2 Liberalisering internasjonalt

Fokuset på å realisere gevinster for brukerne gjennom liberalisering er ikke noe særnorsk feno­men. Liberaliseringsprosessene er omfattende i de fleste demokratiske land. Politikerne må vise velgerne at politiske beslutninger sikrer at sam­funnets ressurser anvendes slik at de i størst mulig grad kommer innbyggerne til gode. Samtidig har åpenheten rundt forvaltningen, og økt kunnskap blant velgerne, gjort det vanskeligere for politiske myndigheter å beskytte snevre nærings- og sektorinteresser mot konkurranse på bekostning av innbyggernes interesser.

Mange liberaliseringsinitiativ i Norge har kommet fra EU via Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. I EU er liberalisering et viktig element for å oppnå målsettingen om et indre marked. Gjennom liberaliseringen, som legger til rette for et fungerende indre marked, vil produkter og tjenester produseres mest mulig effektivt. Dette vil også norske forbrukere dra nytte av. Samtidig kan konkurransedyktige norske tilbydere få økt tilgang til utenlandske markeder, og dermed bidra til at norsk kapital og arbeidskraft utnyttes slik at den bidrar til størst mulig verdiskapning.

Gjennom internasjonalt samarbeid og erfaringsutveksling kan en bidra til at liberaliseringsprosessene gjennomføres mest mulig hensiktmessig i form av å realisere gevinster for brukerne. Mange land har gjort feilgrep i liberaliseringsprosessene som det er viktig for andre å unngå. Eksempelvis har enkelte land blitt kritisert for at liberaliseringsprosessene har blitt gjennomført for raskt og for lite gjennomtenkt, slik at offentlig utnyttelse av markedsmakt har blitt erstattet med privat utnyttelse av markedsmakt. Et vanlig benyttet eksempel på en lite vellykket liberalisering, er privatiseringen av persontransport på jernbane i Storbritannia (se boks 8.1). Betydningen av riktige liberaliseringsprosesser illustreres ved at liberaliseringen av persontransport på jernbane i mange land, blant annet i Sve­rige, har gitt betydelige gevinster for brukerne.

8.2.3 OECDs arbeid med reguleringsreformer

For å øke kunnskapen om hensiktsmessige liberaliseringsprosesser og sørge for erfaringsutveksling, har liberaliseringsprosesser inngått som en viktig del av OECDs arbeid med reguleringsreformer.

I 1995 ble OECD-sekretariatet forespurt av minis­terrådet om å gjøre en vurdering av betydningen, retningen og måtene reguleringsreformer ble gjen­nomført på i OECDs medlemsland. Dette resul­terte i OECD-rapporten «The OECD Report on Regulatory Reform – Synthesis» som ble publisert i 1997. Rapporten beskriver de gjennomgående positive virkningene av reguleringsreformer, men oppstiller samtidig, på bakgrunn av medlemslande­nes erfaringer, strategier for at en reguleringsre­form skal være vellykket. Liberalisering er en form for reguleringsreform. OECDs arbeid i forbindelse med reguleringsreformer er derfor relevant i for­bindelse med liberaliseringsprosesser. Liberalise­ring og gevinstene ved konkurranse har et særlig fokus i OECDs reguleringsreformarbeid.

OECD oppstiller følgende strategier for vellyk­ket reguleringsreform:

1. Politisk lederskap og initiativ

2. Betydningen av kommunikasjon

3. Helhetlig reform virker bedre enn en oppstyk­ket reform

4. Betydningen av riktig rekkefølge

5. Betydningen av internasjonalt samarbeid og koordinering

På bakgrunn av kriteriene for en vellykket regule­ringsreform og erfaringene fra medlemslandene for øvrig, oppstiller OECD noen enkle, konkrete politikkanbefalinger for å skape gode regulerings­reformer. Disse kriteriene ble fastsatt i 1997 og det pågår et videreutviklingsarbeid med sikte på revisjon i 2005, blant annet på bakgrunn av med­lemslandenes erfaringer. OECDs politikkanbefa­linger kan oppsummeres som følger:

1. Det bør på politisk nivå vedtas bredt anlagte reguleringsreformprogrammer som etablerer klare mål for gjennomføringen.

2. Reguleringer bør evalueres systematisk for å vurdere om de fortsatt virker formålstjenlig og effektivt.

3. Reguleringer og prosessene omkring disse bør være åpne, ikke-diskriminerende og effektivt iverksatt.

4. Konkurransepolitikken bør gjennomgås og om nødvendig styrkes ved å utvide virkeområdet eller skjerpe håndhevingen.

5. Økonomiske reguleringer 2 bør reformeres i alle sektorer for å stimulere konkurransen, og reguleringene bør fjernes med mindre de representerer den beste måten å ivareta sam­funnshensyn på.

6. Unødvendige reguleringshindre for handel og investeringer bør fjernes ved å forbedre gjen­nomføringen av internasjonale avtaler og ved å styrke internasjonale prinsipper.

7. Viktige sammenhenger mellom reguleringsre­form og andre politiske målsettinger bør kart­legges, og en strategi bør utvikles for å nå disse målene på en måte som støtter opp om regule­ringsreform.

I tillegg har OECD gjort omfattende studier av delproblem­stillinger som er relevante i forbindelse med reguleringsreformer. Blant annet er det utarbeidet rapporter om restrukturering av offentlige foretak for å oppnå effektiv konkurranse 3 og om tilgangsregulering i telesektoren. 4 Videre kan det nevnes at OECD har gjennomført en undersø­kelse med sikte på å finne gode løsninger i forbin­delse med fordelingen av konkurranserelaterte oppgaver mellom konkurransemyndigheter og sektormyndigheter. 5

OECD gjennomfører også jevnlig vurderinger av medlemslandene hvor blant annet regulerings­reformer er et tema. I tillegg gjennomføres det spesifikke evalueringer av reguleringsreformer.

Moderniseringsdepartementet vurderer OECDs analyser, sammenstilling av de ulike medlemslandenes erfaringer og landevalueringer som verdifulle. For å bidra til at liberaliseringsprosesser gir resultater som i størst mulig grad realiserer gevinster for brukerne på en effektiv måte, er det viktig å dra nytte av det arbeidet som OECD gjør.

8.2.4 Stadiene i en liberaliseringsprosess

Basert på de erfaringene en har fra liberalise­ringsprosesser i Norge og internasjonalt, er det naturlig å dele prosessen inn i tre ulike stadier:

• Tilretteleggingsfasen

• Omreguleringsfasen

• Avreguleringsfasen

Problemstillinger knyttet til disse tre fasene dis­kuteres nærmere i kapittel 8.3-8.5.

8.3 Konkurransepolitikk i tilretteleggingsfasen

8.3.1 Konkurransemyndighetene må involveres tidlig

Allerede tidlig i tilretteleggingsfasen tas det valg av stor betydning for den framtidige konkurran­sen. Det tas valg om hvilke alternativer for libera­lisering som skal utredes nærmere, og dermed hva som blir gjenstand for debatten og høringene. Det er derfor viktig at konkurransemyndighetene involveres så tidlig som mulig i liberaliseringspro­sessen. På denne måten kan de bidra som støtte­spiller allerede under planleggingsfasen. Konkur­ransemyndighetene kan med sin generelle og sektorovergripende konkurransefaglige kompe­tanse bidra til at det gjøres riktige konkurransepo­litiske valg på et tidlig tidspunkt, og hindre at det fattes irreversible beslutninger som er egnet til å svekke konkurransen.

Forutberegnlighet er særlig viktig i liberalise­ringsprosesser fordi det vil redusere risikoen for nye aktører som vurderer å etablere seg i de libe­raliserte markedene. Dette hindrer en unødig utsettelse av gevinstene ved liberaliseringen.

Nedenfor redegjøres det for en del viktige valg som gjøres i planleggingsfasen og videre i tilretteleggingsfasen, og hvilke konkurransepolitiske problemstillinger som er viktige i denne sammenheng.

8.3.2 Betydning av rekkefølge og samtidighet ved liberalisering

Når en sektor i økonomien skal liberaliseres, er det en kombinasjon av grep som skal gjøres. De ulike grepene kan være knyttet til de ulike virke­midlene det offentlige kan benytte i styringsøye­med. Eksempelvis kan det tenkes at en liberalise­ringsprosess, i tillegg til en regelverksendring, innebærer en endring i hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet og hvordan det offent­lige utøver eierskap. Et viktig element i tilretteleg­gingsfasen er vurderingen av rekkefølgen og sam­tidigheten av de ulike grepene som skal utføres. Gevinstene ved konkurranse er både avhengig av markedsstruktur og et regulatorisk rammeverk som legger til rette for konkurranse. Kombinasjo­nen av strukturelle og regulatoriske tilpasninger, og rekkefølgen på disse, må vurderes i den enkelte sak. Konkurransemyndighetene kan gi faglig bistand om hvilke kombinasjoner av struk­turelle tilpasninger og regulatoriske grep som er hensiktsmessige.

Liberalisering i én sektor kan få innvirkning på andre sektorer eller andre deler av økonomien og bør sees i sammenheng for å sikre et best mulig samlet resultat.

Et eksempel er effektive finansmarkeder. I liberaliserte markeder er tilgang til kapital en nødvendighet for etablering. Slik etablering lettes gjennom effektive finansmarkeder. Liberalisering av finansmarkedene hører derfor naturlig sammen med liberalisering i andre markeder.

Markedene for elektronisk kommunikasjon og innholdsmarkedene er et annet område hvor det kan være viktig å se liberalisering i ulike mar­keder i sammenheng. Etterspørselen etter elek­troniske kommunikasjonstjenester, som tilgang til Internett og mobiltjenester, er avhengig av tilbu­det av innhold. Samtidig er etterspørselen etter innhold avhengig av elektronisk kommunikas­jonsnett som gir tilgang til innholdet. Sistnevnte er et eksempel på såkalt plattformkonkurranse, det vil si konkurranse der ulike kategorier av etterspørrere møtes på en plattform. Liberalise­ring av plattformmarkeder og plattformrelaterte markeder bør sees i sammenheng.

8.3.3 Strukturelle tilpasninger

Gevinstene ved konkurranse er avhengig av en struktur som legger forholdene til rette for konkurranse. Liberaliseringsprosesser er ofte kjennetegnet ved at et tidligere offentlig monopol skal innplasseres i et marked i konkurranse. Et spørsmål blir da om det offentlige skal utnytte eierposisjonen til å gjøre strukturelle tilpasninger. Strukturelle tilpasninger kan gå ut på å separere det tidligere offentlige monopolet både horisontalt og vertikalt.

Horisontal separasjon innebærer at et foretak splittes opp i mindre konkurrerende enheter. Gevinstene ved økt konkurranse gjennom separasjon må veies mot eventuelle sam- og stor­driftsfordeler som da ikke blir realisert i like stor grad. I denne sammenheng må en, i tillegg til å vurdere de samfunnsøkonomiske effektivitetsge­vinstene og gevinstene dette medfører for forbru­kerne, legge vekt på at nasjonal konkurranse vil øke bedriftenes internasjonale konkurranseevne.

Vertikal separasjon innebærer at et vertikalt integrert foretak splittes opp etter ulike ledd i ver­dikjeden. Vertikal separasjon kan gjennomføres i ulike grader. Et pålegg om regnskapsmessig skille innebærer at et vertikalt integrert selskap må føre separate regnskap for de ulike vertikalt relaterte delene av virksomheten. Et noe strengere krav er selskapsmessig skille. Dette innebærer at de ulike vertikalt relaterte delene av selskapet må skilles i egne rettssubjekter. Fullstendig vertikal separa­sjon får en først hvis det også er krav om eiermes­sig skille, som innebærer at det skal være ulike eiere av de vertikalt relaterte virksomhetene.

Mange liberaliserte sektorer er kjennetegnet ved at et nettverk eller annen infrastruktur er nød­vendig for å tilby tjenestene. I kraftsektoren er til­gang til nettet nødvendig for å kunne tilby kraft til sluttbrukerne. I telesektoren er tilgang til et elek­tronisk kommunikasjonsnettverk nødvendig for å tilby teletjenester (se boks 8.2 og 8.3). Driften av nettver­kene er ofte kjennetegnet av betydelige stordrifts­fordeler og kan ha egenskaper som et naturlig monopol. Et vertikalt integrert foretak kan av ulike årsaker ha interesse av å overføre markedsmakt i en del av verdikjeden til en annen del av verdikje­den. Myndighetene følger nøye med for å hindre at dette skjer.

Andre sektorer under liberalisering er kjenne­tegnet ved at det tidligere offentlige monopolet delvis utfører forvaltningslignende oppgaver sam­tidig som det tilbyr verdiøkende tjenester i kon­kurranse med andre aktører. Et eksempel er Meteorologisk institutt, som både utfører forvalt­ningsoppgaver og tilbyr meteorologitjenester i konkurranse med private aktører. I slike situasjoner kan det foreligge et insentiv til å kryssubsidiere den kommersielle virksomheten på en konkurransebegrensende måte. Utdannings- og forsk­ningsdepartementet vil med bistand fra konkurransemyndighetene vurdere den framtidige organiseringen av Meteorologisk institutt.

Konkurransebegrensende atferd som følge av vertikal integrasjon kan resultere i utnyttelse av markedsmakt i form av høyere priser for forbru­kerne, samt hindre effektivitetsgevinster og inno­vasjon. Vertikal integrasjon kan på den annen side realisere effektivitetsgevinster, blant annet i form av samdriftsfordeler og reduserte transaksjons­kostnader. Hensiktsmessigheten av strukturelle tilpasninger i form av vertikal separasjon må vur­deres konkret fra sak til sak, der de mulige kon­kurransebegrensende virkningene må vurderes mot effektivitetsgevinstene.

Vurderingen av strukturelle tilpasninger er særlig viktig dersom det tidligere offentlige monopolet helt eller delvis skal privatiseres. Etter at et foretak er helt eller delvis privatisert vil det være vanskelig å gjøre strukturelle tilpasninger i kraft av eierposisjonen (se boks 8.3).

8.3.4 Offentlig eller privat eierskap

Et spørsmål som ofte dukker opp i liberaliserings­prosesser, er om tidligere offentlige foretak skal være i privat eller offentlig eie. Regjeringen uttalte i Sem-erklæringen at statens framtidige eierskap må begrenses til selskaper av forvaltningsmessig karakter og selskaper der eierskapet har en klar politisk begrunnelse. Slike begrunnelser for direkte offentlig eierskap kan være å ivareta øko­nomisk virksomhet som markedet ellers ikke kan løse, for eksempel særlige infrastrukturoppgaver og forvaltning av viktige fellesverdier.

Privat eierskap har i utgangspunktet mange for­deler. Dersom en velger å styre markeder gjennom generelle lover og regler, er det en fordel når en utformer reguleringsregimet at en vet hvilke mål virksomhetene forfølger. Ved offentlig eid virksom­het kan styringssvikt, blant annet på grunn av man­gelfull informasjon, medføre at en ikke fullt ut kan kontrollere og styre hvilke mål virksomheten for­følger. I en slik situasjon har en ingen garanti for at beslutningstakerne driver virksomheten i samfun­nets interesse. Selv om en det er mulig å kontrol­lere og styre de mål virksomheten forfølger, kan dette medføre store kostnader blant annet til inn­samling av informasjon og utføring av kontroll. Dette innebærer en ressurssløsing dersom det fin­nes mer effektive måter å styre på.

Dersom virksomheten er på private hender, er det gode grunner til å anta at bedriften opptrer profittmaksimerende. En bedrift som ikke gjør dette vil ikke overleve i konkurransen. Bedriften vil eventuelt bli kjøpt opp av nye eiere som ser at de kan oppnå høyere fortjeneste ved å drive virk­somheten mer effektivt. Dette bidrar til bedre res­sursbruk, bedre tjenester og økte skatteinntekter.

Departementet mener derfor at det i liberali­seringsprosesser er nødvendig å vurdere om pri­vat eierskap kan benyttes som et virkemiddel. For å realisere gevinstene med privat eierskap er det imidlertid nødvendig med fungerende konkur­ranse. Et privat monopol er ikke bedre enn et offentlig monopol.

8.3.5 Behov for sektorspesifikt regelverk for å sikre konkurranse

Spørsmålet om sektorspesifikk regulering må sees i lys av rekkevidden av de generelle konkur­ransereglene. Spesielle sektorreguleringer kan i en del tilfeller være effektive i konkurransepoli­tisk øyemed. Sektorspesifikke konkurranseregu­leringer bør benyttes i den grad konkurransehen­synet ikke kan ivaretas gjennom de generelle kon­kurransereglene. Dette vil hindre kompleksitet og eventuelt dobbeltarbeid både for det offentlige og aktørene ved at flere regelverk regulerer samme forhold. Dersom det er nødvendig med sektorreguleringer, bør dette regelverket inne­holde mekanismer som sikrer at behovet for de sektorspesifikke konkurransereglene, i lys av rek­kevidden og kraften til de generelle konkurranse­reglene, jevnlig blir revidert (se boks 8.4).

Sektorspesifikke reguleringer kan belyses gjennom lov om elektronisk kommunikasjon. I denne loven er det en forutsetning at store deler av bestemmelsene som skal sikre konkurranse ikke kommer til anvendelse etter hvert som markedene er modne nok til at de generelle konkurransereglene kan ivareta konkurransen. I for­bindelse med oppfølgingen av St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn (Tilsynsmeldin­gen), har Moderniseringsdepartementet i samar­beid med Samferdselsdepartementet lagt til rette for at en slik gradvis nedbygging skal gjennomfø­res i samsvar med intensjonen i telesektoren, blant annet ved å be Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet utarbeide en ny samarbeidsavtale.

Sektorreguleringer er ofte basert på forhånds­inngrep, for eksempel ved prisregulering. Dette skaper et behov for offentlig håndheving og tilsyn. Tilsynet kan utføres enten av spesielle regule­ringsmyndigheter, eller av de generelle konkur­ransemyndighetene. Regjeringen vurderte tilsyns­organisering i St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om stat­lige tilsyn. Fordeler og ulemper ved ulike modeller ble vurdert. Et problem som ble påpekt i tilsyns­meldingen, er at sektormyndigheter kan ende opp som forsvarere av sektorinteressene i den sekto­ren de fører tilsyn med. På den annen side besitter sektormyndigheter ofte spesialisert sektorkunn­skap som er nødvendige for reguleringen.

På konkurranseområdet skal sektortilsyne­nes ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsynet i den grad spesielle sektor­hensyn gjør det nødvendig, herunder at det gene­relle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse. Det skal derfor spe­sielle grunner til for å legge ansvaret for regule­ringer som ivaretar konkurransehensyn, til andre myndigheter enn konkurransemyndigheten. Når konkurransehensynet inngår som ett av flere momenter, kan det være hensiktmessig at ansva­ret for selve reguleringen legges hos sektorspesi­fikke myndigheter, men at konkurransemyndig­heten gis tilstrekkelig innflytelse i de spørsmål og vurderinger som omhandler konkurransehensy­net. Dette bør blant annet reflekteres gjennom samarbeidsavtaler mellom myndighetene.

I de tilfeller der det ikke kan legges til rette for konkurranse i markedet, vil det være behov for regulering som hindrer misbruk av markeds­makt. I slike situasjoner kan en likevel nytte seg av konkurranseliknende mekanismer. En slik mekanisme er målestokkonkurranse. Ved måle­stokkonkurranse reguleres aktørene opp mot en målestokk, for eksempel et gjennomsnitt av priser i andre geografiske områder. På denne måten blir det regulerte objektets inntekter avhengig av om det kan utføre oppgaven mer effektivt enn andre selskaper det er naturlig å sammenlikne med. På denne måten får virksomheten insentiver til effek­tivitetsfremmende tiltak. Regjeringen mener at målestokkonkurranse kan være egnet som regu­latorisk virkemiddel i for eksempel vann- og avløpsektoren (se boks 8.5).

8.3.6 Unødig konkurransebegrensende reguleringer må unngås

Enten det er for å fremme konkurranse, korrigere for annen markedssvikt eller for å ivareta andre samfunnshensyn, bør et sektorregelverk utformes slik at det i minst mulig grad hindrer konkurranse.

Ved vurderinger av om reguleringer virker konkurransebegrensende, må en se på hvordan reguleringen påvirker de strukturelle forholdene og konkurranseatferden. Blant annet er det natur­lig å stille følgende spørsmål:

• Virker reguleringen etableringshindrende?

  • direkte: eksempelvis krav om tillatelser eller kvalifikasjonskrav

  • indirekte: eksempelvis kostnader for å oppnå en tillatelse og minstekapitalkrav

• Begrenser reguleringen handlefriheten, for eksempel ved å:

  • fastsette eller påvirke prisfastsettelsen

  • begrense de aktiviteter virksomheten kan utøve

  • begrense muligheten for produktutvikling

  • begrense annonseringsmulighetene

  • begrense åpningstider

  • fastsette minimumsstandarder

• Hindrer reguleringen konkurranse på like vilkår?

• Er det restriksjoner på eierskap og organisa­sjonsform som begrenser en effektiv konkur­ranseatferd?

Vurderingen av om en regulering virker etable­ringshindrende kan deles opp i to delspørsmål. For det første oppstår spørsmålet om regulerin­gen direkte hindrer etablering ved å pålegge restriksjoner på selve etableringen, for eksempel gjennom forbud mot utøvelse av en virksomhet uten tillatelse, ved å beskytte enkelte aktører gjen­nom eneretter, ved å stille krav til kvalifikasjoner for etablering eller ved at det opereres med et tak på antall tilbydere.

For det andre kan en regulering indirekte virke etableringshindrende. Vurderingen blir da om reguleringen påfører aktører som ønsker å etablere seg byrder. Eksempler på dette er etable­ringsavgifter, minstekapitalkrav og spesielle for­pliktelser. Til denne kategorien hører også regule­ringer som gir etablerte aktører fordeler i forhold til nye aktører.

Spørsmålet om reguleringer innskrenker kon­kurransehandlefriheten, er et spørsmål om regu­leringene begrenser aktørenes mulighet til å kon­kurrere i ulike dimensjoner. Aktører kan konkur­rere på blant annet pris, kvalitet og tilgjengelig­het. Reguleringer som innskrenker eller regulerer aktørenes mulighet til å konkurrere på disse områdene begrenser konkurransen. Regule­ringer kan også på en mer indirekte måte bidra til at konkurransehandlefriheten begrenses ved for eksempel å påby konkurrenter å samarbeide om standardvilkår. Dette kan ha som virkning at det samarbeides om viktige konkurranseparametere.

I noen sektorer kan det være hensiktmessig å innskrenke konkurransehandlefriheten for å fremme konkurransen. For eksempel kan en for­pliktelse til å gi andre aktører tilgang, krav om ikke-diskriminering, bruk av standarder og lig­nende være begrunnet med å fremme konkur­ranse. I disse situasjonene kan det ofte være en fin grense mellom reguleringer som fremmer kon­kurransen og reguleringer som begrenser kon­kurransen. Eksempelvis kan en bestemmelse som gir konkurrenter tilgang til en teknologisk standard, bidra til økt konkurranse innenfor stan­darden, men begrense konkurransen om å utvikle de beste standardene.

Reguleringer som hindrer konkurranse på like vilkår, er reguleringer som gir enkelte aktører fordeler eller byrder i forhold til andre aktører. Konkurranse på ulike vilkår kan føre til at produk­sjonen ikke utføres av den eller de aktørene som kan gjøre det mest effektivt.

Reguleringer som innebærer restriksjoner på eierskap og organisasjonsform, kan også ha en konkurransebegrensende virkning. For eksempel kan en regel om at en tilbyder av en type tjeneste ikke kan eie virksomhet som tilbyr en annen type tjeneste, innebære at samdriftsfordeler ikke reali­seres. Begrensinger i valg av organisasjonsform kan redusere effektiv konkurranse ved at en tilby­der ikke kan velge den selskapsformen som er mest effektiv. Videre vil restriksjoner på eierskap og organisering av en virksomhet kunne innebære at enkelte aktører beskyttes mot konkurranse fra den eller de aktørene som er pålagt restriksjonene.

Vurderingen av om en regulering virker unø­dig konkurransebegrensende kan betraktes som en prosess, der en først identifiserer formålet med en regulering. Deretter må det undersøkes om reguleringen er nødvendig for å oppnå formålet. Dersom en regulering ikke ivaretar et ønsket for­mål, bør den fjernes uten at det er nødvendig å foreta en konkurransemessig vurdering.

Dersom reguleringen er nødvendig for å iva­reta et formål, må det foretas en vurdering av om reguleringen virker konkurransebegrensende. Dersom reguleringen begrenser konkurransen, må det vurderes om en kan oppnå formålet med reguleringen på en mindre konkurransebegren­sende måte. Dersom en kan oppnå det samme for­målet like effektivt med en regulering som i min­dre grad begrenser konkurransen, bør regulerin­gen endres (se boks 8.6).

Til slutt må det foretas en vurdering av om det formålet en regulering ivaretar, forsvarer de eventuelle samfunnsøkonomiske kostnadene i form av de begrensninger i konkur­ransen som reguleringen innebærer. Det er viktig at konkurransemyndigheten trekkes inn i utfor­mingen av nytt regelverk for liberaliserte sektorer, for å bidra til at reguleringer ikke utformes slik at de virker unødig konkurransebegrensende.

8.3.7 Ivaretakelse av særlige samfunnshensyn som ikke er i strid med konkurransehensynet

Sektorer som liberaliseres, kjennetegnes i mange tilfeller ved at et offentlig monopol eller annen virksomhet med særlige rettigheter, utfører poli­tisk viktige samfunnsoppgaver som ikke kan løses tilfredstillende gjennom markedet. Et eksempel på dette er Posten AS’ plikt til å levere over hele landet til geografisk enhetsporto. Denne tjenesten har delvis vært finansiert gjennom Postens over­skudd i enerettsområdet og delvis gjennom offentlige kjøp. Postsektoren er for tiden inne i en liberaliseringsprosess der Postens enerett er plan­lagt avviklet fra 1. januar 2007.

Avvikling av eneretter innebærer at viktige samfunnsoppgaver må finansieres på en annen måte. Dette betyr ikke at kvaliteten på tjenestene forringes. Snarere kan liberalisering innbære at samfunnsoppgavene kan løses på en bedre måte. For eksempel er det svært kostbart for samfunnet at offentlige oppgaver helt eller delvis finansieres ved at aktøren som utfører oppgaven samtidig tildeles monopolrettigheter i lønnsomme markeder. Dette hindrer at gevinstene ved konkurranse ikke reali­seres i to typer markeder. Ved at eneretten opphe­ves legges forholdene til rette for konkurranse i lønnsomme markeder. Samtidig åpner det for at andre aktører kan konkurrere om å utføre de offentlige oppgavene i ulønnsomme områder (se boks 8.7). En annen måte å skaffe konkurranse på, er å la pengene følge brukeren (se boks 8.8).

I tilretteleggingsfasen er det nødvendig å sikre ivaretakelse av samfunnsoppgavene. Liberalise­ring vil bidra til at det etableres nye aktører, som potensielt kan utføre samfunnsoppgavene bedre.

8.4 Konkurransepolitikk i omreguleringsfasen

8.4.1 Oppgavefordelingen mellom konkurransemyndighet og sektormyndighet

Liberaliserte markeder er i mange tilfeller under­lagt særskilte reguleringer som selv ivaretar kon­kurransehensyn. Dette kan være reguleringer som sikrer aktører adgang til hverandres infra­struktur og reguleringer som sikrer at kundene har en reell valgfrihet.

Eksempelvis fører Post- og teletilsynet tilsyn etter lov om elektronisk kommunikasjon, Norges vassdrags- og energidirektorat tilsyn etter energi­loven og Kredittilsynet tilsyn med regelverket i finanssektoren. Alle disse regelverkene innehol­der bestemmelser som både ivaretar hensynet til konkurransen og andre hensyn.

I St.meld. nr. 17 (2002-2003) redegjorde Regje­ringen for ambisjoner for tilsynsorganiseringen i Norge. Hovedkonklusjonen er at en i størst mulig grad bør tilstrebe en funksjonsrettet tilsynsorga­nisering, noe som innebærer at ett tilsyn forfølger ett formål. På konkurranseområdet innebærer dette at reguleringer som ivaretar konkurranse­hensyn, først og fremst bør ligge hos konkurran­semyndigheten.

Som en oppfølging av tilsynsmeldingen har de aktuelle departementer og tilsyn gjennomgått til­synsorganiseringen på konkurranseområdet i postsektoren, telesektoren og i kraftsektoren.

Hovedkonklusjonene i gjennomgangen, er at en større grad av funksjonsrettet tilsynorganise­ring på konkurranseområdet er hensiktmessig. En fullstendig funksjonsretting er trolig ikke gjen­nomførbar. Virkemiddelbruken i sektorregelver­ket forutsetter helhetsvurderinger, der konkur­ransehensynet inngår som ett av flere av hensyn som må sees i sammenheng. En større grad av funksjonsretting kan imidlertid oppnås ved at sek­tormyndighetene ikke utfører oppgaver som er overlappende med de oppgavene som utføres av Konkurransetilsynet. En slik overlapping kan motvirke Regjeringens ambisjon om en helhetlig og samordnet konkurransepolitikk. Det innebærer samtidig dobbeltarbeid og -kostnader for både myndighetene og brukerne. Dette er i strid med Regjeringens forenklings- og moderniseringsar­beid. Der sektormyndighetene vurderer konkur­ransehensyn, kan målsetting om økt funksjonsret­ting ivaretas ved at konkurransemyndigheten gis tilstrekkelig innflytelse i de vurderingene som berører konkurransehensynet. Dette kan blant annet sikres gjennom samarbeidsavtaler mellom tilsynsmyndighetene.

Moderniseringsdepartementet og de aktuelle sektordepartementene følger opp Regjeringens ambisjon om en funksjonsrettet tilsynsorganise­ring og en klarere oppgavefordeling mellom til­synsmyndighetene på konkurranseområdet.

8.4.2 Hindre at offentlige konkurransebegrensninger erstattes av private reguleringer

Etablerte aktører har et klart motiv for å erstatte den tidligere beskyttelsen i form av offentlige reguleringer med beskyttelse i form av private reguleringer. Den posisjon de etablerte aktørene allerede har i markedet muliggjør slike regulerin­ger. Konkurranselovgivningen skal hindre slike private konkurransereguleringer. Konkurranse­myndighetene har derfor en viktig oppgave i libe­raliseringsprosessen gjennom å hindre at de eta­blerte aktørene begrenser konkurransen gjen­nom private reguleringer. Dette innebærer at konkurransemyndighetene må vise overvåkenhet i forhold til at de etablerte aktørene beskytter sin posisjon gjennom å benytte seg av konkurranse­begrensende samarbeid, gjennom å utnytte sin dominerende stilling og gjennom konkurransebe­grensende foretakssammenlutninger.

I markeder med en tidligere offentlig monopolist, bør konkurransemyndighetene særlig vie oppmerksomhet til den tidligere monopolistens verti­kale avtaler, som er avtaler mellom ulike nivåer i verdikjeden. Gjennom konkurranserestriksjoner i vertikale avtaler kan den etablerte aktøren øke etableringshindringene for nye aktører. Eksem­pelvis kan omfattende bruk av eneforhandleravta­ler eller eneleverandøravtaler gjøre det vanskelig for aktører som ønsker å etablere seg (se boks 8.9). Videre kan en tenke seg at innføringen av salg av reseptfrie legemidler utenfor apotek ble møtt med at apotekene hadde eneforhandleravta­ler for de viktigste preparatene. Dette ville begrense konkurransen og resultere i dårligere tilgjengelighet og høyere pris. Det er derfor viktig at konkurransemyndighetene bidrar til å legge til rette for nyetablering.

I markeder som tidligere ble forsynt av en offentlig monopolist, vil den tidligere monopolisten som regel ha en dominerende stilling. Dette omta­les i EF-konkurranseretten som superdominans. Den tidligere monopolisten kan tenkes å ha et insentiv til å beholde eller styrke den dominerende stillingen gjennom misbruk. Konkurransemyndigheten bør derfor ha særlig fokus på atferden til den tidligere monopolisten for å hindre misbruk.

I en omreguleringsfase er tilgangen til infra­strukturen til den tidligere monopolisten ofte pris­regulert, slik at nye tilbydere kan utvikle tjenester basert på eksisterende infrastruktur. Et eksempel på dette er Telenors fastnett, hvor fasttelefonitil­bydere og tilbydere av internettjenester, som ADSL, har hatt regulert tilgang til blant annet Telenors aksessnett (den siste delen av nettet inn til de enkelte husstander). Reguleringen av tilgan­gen til den tidligere monopolistens infrastruktur begrenser den tidligere monopolistens mulighet til å utnytte markedsmakt.

Dette kan gi den tidligere monopolisten et ins­entiv til å søke å omgå reguleringen ved å utnytte markedsmakten og dermed ekspandere i rela­terte markeder som ikke er regulert. For eksem­pel vil den tidligere monopolisten ha et insitament til å fordele en størst mulig andel av felleskostna­dene til den regulerte virksomheten. Dermed oppnås en fordel i konkurranseutsatt virksomhet hvor markedsmakten i den ikke konkurranseut­satte virksomheten kan utnyttes. Generelle kon­kurransepolitiske virkemidler, slik som tiltak mot kryssubsidiering, kan bøte på dette problemet.

Den tidligere monopolisten kan også være i en gunstig finansiell posisjon i forhold til nye konkur­renter. Mens nye aktører må tiltrekke seg risiko­villig kapital, kan den tidligere monopolisten ha finansielle reserver og en tilnærmet risikofri inn­tekt fra regulert infrastruktur. Dette kan gi økono­miske ressurser til å velge kortsiktig ikke-lønn­somme strategier for å hindre nye aktører å eta­blere seg på markedet. Dette kan for eksempel skje ved at prisene settes for lavt i forhold til kost­nadene. En slik tilpasning vil kunne øke den tidli­gere monopolistens markedsmakt. Det er en kon­kurransemessig utfordring å skille konkurranse­skadelig atferd fra effektiv konkurranseatferd. Eksempelvis kan det være vanskelig å skille situa­sjonen der kortsiktig underprising skader kon­kurransen (predasjonsprising) fra situasjonen der lavere priser er et resultat av økt konkurranse (se boks 8.10).

Insentiver til å benytte verdikjeden for å mis­bruke markedsmakt gjør at konkurransemyndig­hetene må være særlig oppmerksom på den tidli­gere monopolistens vertikale integrasjon, det vil si at den tidligere monopolisten integrerer i ulike deler av verdikjeden. Gjennom vertikal integra­sjon kan den tidligere monopolisten øke etable­ringshindringene for nye aktører (se boks 8.11).

Fokuset på vertikal integrasjon innebærer imidlertid ikke at det er et redusert behov for fort­satt streng kontroll med horisontal integrasjon. Grunnen til dette er at produkter i markeder som tidligere har vært atskilte etter hvert blir alterna­tive. Dette kan best belyses i ekomsektoren. Kon­vergensutviklingen har gjort at nettverk som har oppfylt forskjellige funksjoner, blir alternative. Eksempelvis tilbys internettinnhold over både de tradisjonelle telefoninettverkene og over kabel­nettverket. Dette innebærer at den tidligere monopolisten kan ha et insentiv til å begrense konkurransen ved å kjøpe seg opp i nettverk som er, eller kan bli, konkurrerende.

Dersom sektoren som liberaliseres er kjenne­tegnet ved at flere tilbydere i en bransje i større grad blir eksponert for konkurranse, må konkur­ransemyndighetene vie oppmerksomhet til at bransjen ikke inngår samarbeid i strid med kon­kurranseloven.

Eksempelvis kan tidligere beskyttede aktører ha et insentiv til å utelukke nye tilbydere med boi­kottliknende metoder, herunder gjennom uteluk­kelse fra bransjeforeninger. Slik kan de tidligere aktørene hindre nye aktører tilgang til viktig bran­sjeinformasjon. Videre kan det tenkes at de tidli­gere aktørene kan samarbeide mer direkte om å boikotte eller forskjellsbehandle kunder som benytter seg av tjenester fra nye aktører.

8.4.3 Tiltak på etterspørselssiden for å fremme konkurranse

For å realisere gevinstene ved liberalisering, er det en forutsetning at etterspørrerens atferd frem­mer konkurransen i markedet. Det er kampen om etterspørrernes gunst og etterspørrernes utnyt­telse av denne kampen som frembringer gevin­stene ved konkurranse. I tidligere regulerte mar­keder er etterspørrerne lite vant med alternative tilbydere. Vane, usikkerhet og manglende infor­masjon kan medføre at etterspørrerne ikke skifter til alternative og bedre tilbydere. For å bidra til dynamikk på etterspørselssiden, er det også en konkurranse- og forbrukerpolitisk oppgave å sti­mulere etterspørselssiden. Konkurransetilsynets ansvar for å utføre denne oppgaven er hjemlet i konkurranseloven § 9 første ledd bokstav c, som angir at en av Konkurransetilsynets oppgaver er å iverksette tiltak for å øke markedenes gjennom­siktighet. Konkurransetilsynet har blant annet benyttet dette virkemiddelet i kraftbransjen, der Konkurransetilsynet utarbeider en oversikt over kraftpriser (se boks 8.12).

Også andre offentlige myndigheter har som oppgave å stimulere etterspørselssiden. Post- og teletilsynet har opprettet www.telepriser.no for at kundene skal kunne finne fram til de beste tilbu­dene på teletjenester. Forbrukermyndighetene håndhever reglene om prisopplysning etter markedsføringsloven for at kundene skal kunne sammenlikne priser på alle varer og tjenester.

I enkelte liberaliserte markeder er ikke pris den sentrale konkurranseparameteren. Fritt syke­husvalg (se boks 8.13) innebærer at brukerne kan velge syke­hus, blant annet på bakgrunn av behandlingstid. For at brukerne skal kunne orientere seg om hvor behandlingstiden er kortest for de ulike type tje­nestene, har Helse- og omsorgsdepartementet tatt initiativ til en oversikt over blant annet behandlingstider ved de ulike helseinstitusjonene.

Informative tiltak, som for eksempel prisoversikter eller kvalitetsindikatorer, bidrar normalt til at konkurransen fungerer bedre. En må likevel være oppmerksom på at informative tiltak også kan virke mot sin hensikt. Grunnen er at prisoversikter og oversikt over andre konkurranseparametere gir konkurrenter informasjon om hverandre. Dette kan lede til en konkurransebegrensende samordning mellom konkurrentene. Eksempelvis vil en oppdatert prisoversikt gjøre en konkurrent hurtig oppmerksom på en prisreduksjon hos andre konkurrenter og møte denne prisreduksjonen. Dette kan hindre en konkurrent i å redusere prisen i første omgang, fordi de vet at en slik prisreduksjon vil bli møtt av andre konkurrenter og utløse en priskrig. En prisoversikt kan derfor bidra til at prisene holdes kunstig høye. Dette kan blant annet illustreres ved det danske konkurran­setilsynets forsøk på informative tiltak i sement­markedet i Danmark, se omtalen i kapittel 4.1.3.

Ved vurderingen av om det skal innføres tiltak på etterspørselssiden, må det derfor gjøres en reell vurdering av om virkningene er konkurran­sebegrensende. Herunder må det undersøkes om forholdene ligger til rette for stilltiende koordine­ring. Forholdene for stilltiende koordinering vil typisk foreligge hvis markedet er preget av noen få aktører som mangler kapasitet til å dekke hele markedet, transaksjonene forekommer jevnlig og hvor etableringshindringene er betydelige.

I samarbeid med Barne- og familiedeparte­mentet vil Moderniseringsdepartementet følge opp meldingen for å foreslå tiltak som kan for­sterke impulsene fra etterspørselssiden på en for­nuftig måte.

8.5 Konkurransepolitikk i avreguleringsfasen

8.5.1 Vilkår for å fjerne sektorreguleringer som ivaretar konkurransehensyn

I avreguleringsfasen oppstår spørsmålet om de sektorspesifikke reguleringer som skal ivareta konkurransehensynet kan nedbygges, fordi kon­kurransen og de generelle konkurransereglene er tilstrekkelige. En opprettholdelse av sektorspe­sifikke konkurransereguleringer kan føre til unø­dig dobbeltbehandling etter flere regelverk. De utgjør dermed en unødvendig kostnad for både det offentlige og brukerne. I verste fall risikerer en at reglene anvendes uten grunn og virker negativt på konkurransen.

Dette reiser spørsmålet om når de generelle konkurransereglene er tilstrekkelige for å ivareta konkurransehensynet. Dette beror både på mar­kedsforholdene og rekkevidden til de generelle konkurransereglene. Dersom markedet har nådd en slik struktur at konkurransen og konkurranse­reglene er tilstrekkelige til å hindre aktørene i å utnytte markedsmakt, vil prisregulering være unødvendig. Normalt vil det være forhold som er vanskelig å adressere med konkurransereglene. En situasjon hvor konkurransereglene i begren­set grad strekker til, er der hvor en dominerende aktør passivt utnytter sin dominerende stilling uten at det forekommer misbruk.

Eksempelvis kan ikke konkurransereglene i seg selv avhjelpe at en monopolist ved fravær av konkurransepress opererer ineffektivt, lite innovativt og priser varer eller tjenester for høyt. Riktignok kan utnyttelse av markedsmakt i form av kvantumsbegrensning og høye priser i spesielle situasjoner utgjøre et misbruk i seg selv, men det har vist seg vanskelig å angripe dette problemet med generelle konkurranseregler. Konkurransemyndighetenes rolle er ikke å opptre som prisregulator.

Konkurransefremmende sektorspesifikke reguleringer kan fortsatt være hensiktmessig der en tidligere offentlig monopolist har en dominerende stilling. Behovet for prisregulering må veies opp mot de uheldige virkningene prisregulering kan føre med seg, for eksempel i form av lavere investerings­insentiver. Lavere investeringsinsentiver kan skyl­des at prisreguleringen i seg selv gjør det lite attrak­tivt å foreta investeringer, og at konkurrenter finner det mindre lønnsomt å investere i alternative tekno­logier. Prisreguleringer vil derfor først og fremst være aktuelt der det er snakk om tilgang til infra­struktur hvor investeringene allerede er gjennom­ført og nedbetalt.

På samme måte kan det være prematurt å avvikle sektorspesifikke reguleringer i markeder med få store aktører, store etableringshindringer eller markeder hvor konkurransen mellom aktø­rene ikke fungerer. Også her må det tas hensyn til hvilke uheldige virkninger en prisregulering kan ha for investeringsinsentivene.

8.5.2 Fortsatt særlig konkurransepolitisk oppmerksomhet

Når prisreguleringer er avviklet, er det særlig vik­tig å fremme konkurransen for å hindre utnyttelse av markedsmakt.

Selv om det ikke lenger er behov for sek­torspesifikke regler for å ivareta konkurransehen­synet, kan det være at deler av etterspørselsiden ikke har tilpasset seg konkurransen. Det er der­for behov for tiltak som gjør markedet mer gjen­nomsiktig. Dette kan være særlig viktig i marke­der som betjener både næringsliv og forbrukere. Mens bedrifter av lønnsomhetshensyn raskt tar inn over seg gevinstene ved konkurranse, kan mangel på informasjon gjøre at forbrukerne hen­ger etter. Tiltak på etterspørselsiden bør i denne situasjonen særlig rette seg mot forbrukerne.