5 Offentlige anskaffelser og offentlig støtte som en del av konkurransepolitikken

5.1 Offentlige anskaffelser

Det offentlige kjøpte varer, tjenester, bygg og anlegg for om lag 220 milliarder kroner i 2002, til­svarende ca. 14,5 prosent av BNP. Det er viktig at det offentlige får mest mulig igjen for disse mid­lene. Samtidig må det offentliges anskaffelser gjennomføres slik at det fremmer konkurransen og effektiviteten i norsk økonomi. Gjennom sin innkjøpsatferd skal det offentlig støtte opp under konkurransen, sikre at skattebetalernes penger brukes effektivt og gi brukerne av offentlige tje­nester et best mulig tilbud. De regler som til enhver tid gjelder for offentlige anskaffelser, skal støtte opp under disse målene.

Da det i 2001 ble innført felles regler for alle kommunale og statlige innkjøp, oppnådde man en stor forenklingsgevinst. Leverandørene kunne konkurrere over hele landet uten å måtte forholde seg til ulike rutiner og krav. For kommuner og statlige etater ble det enklere å samarbeide om innkjøpene gjennom standardiserte anskaffelses­prosedyrer.

En avgjørende forutsetning for effektiv kon­kurranse om de offentlige kontraktene, er at det offentlige opptrer som profesjonell og krevende kunde. Ettersom en vesentlig del av potensielle norske tilbydere er små og mellomstore bedrifter, er det spesielt viktig å legge til rette for at disse også kan konkurrere fullt ut om offentlige kon­trakter, både nasjonalt og på lengre sikt interna­sjonalt. Gjennom å sikre bred deltakelse fra små, nyskapende bedrifter, kan konkurransekraften i norsk næringsliv styrkes og offentlig sektor få mer og bedre tjenester for pengene.

5.1.1 Handlingsplan for offentlige anskaffelser

Regjeringen vedtok i 2002 en handlingsplan for offentlige anskaffelser og små og mellomstore bedrifter. Handlingsplanen er utformet som en løpende tiltaksplan hvor hovedmålet er at det skal bli lettere å konkurrere om offentlige kontrakter, særlig for små og mellomstore bedrifter. Dette er viktig for å få god tilvekst av leverandører i ulike deler av landet.

Som et ledd i handlingsplanen har Nærings- og handelsdepartementet i 2004 produsert tre vei­ledere. En av veilederne gir oppdragsgiverne råd og eksempler på hvordan innkjøpspraksis kan bedres gjennom å fjerne unødvendige dokumen­tasjonskrav og utarbeide et tydelig konkurranse­grunnlag. Dette øker mulighetene for at små og mellomstore bedrifter skal kunne være leverandø­rer til det offentlige.

I løpet av 2003 og 2004 har departementet også arbeidet aktivt med å forenkle og forbedre den nasjonale kunngjøringsdatabasen DOFFIN. Databasen er blitt mer brukervennlig og informa­tiv og oppdragsgiverne har fått nye skjema som er enklere å fylle ut. Dette har lagt grunnlaget for informasjonsspredning. I DOFFIN kan leverandø­rene nå enkelt følge med på hvilke markedsmulig­heter som finnes gjennom etterspørselen etter varer og tjenester i statlig, fylkeskommunal og kommunal sektor.

5.1.2 Evaluering og revisjon av regelverket

Våren 2004 ble det gjennomført en evaluering av det nasjonale regelverket for offentlige innkjøp for å kartlegge om dagens regler når målet om økt verdiskaping og effektiv ressursbruk. Evaluerin­gen gir et godt utgangspunkt for å se nærmere på dagens regler og avklare hvilke endringer som bør gjøres med tanke på å oppnå ytterligere for­enkling og best mulig ressursbruk.

Sammen med regelverksevalueringen vil de nye EU-direktivene som Norge er forpliktet til å implementere, danne grunnlaget for en revisjon av hele regleverket for offentlige anskaffelser. Dette er et omfattende arbeid som startet opp høsten 2004.

Målet for arbeidet er å lage et enklere og mer forståelig regelverk tilpasset moderne innkjøps­praksis. Oppmerksomheten vil være rettet mot å fjerne unødvendige prosedyrekrav og forenkle administrative prosesser, og samtidig forberede innkjøpere og leverandører på endringene. Videre skal de positive effektene av et helhetlig regelverk og like konkurranseregler for alle bevares. Når det gjelder implementering av nye EU-direktiv, har Norge et begrenset rom for forenkling fordi direktivene i all hovedsak består av obligatoriske regler. De må i det vesentlige implementeres inn i norsk rett i sin oversatte form.

Det nasjonale regelverket kan i større grad utformes etter våre nasjonale behov. Departemen­tet tar sikte på å forbedre regelverket gjennom å eliminere uklarheter og gjøre det lettere for inn­kjøpere å etterleve regelverket og samtidig gjen­nomføre innkjøpsprosesser på en effektiv måte.

I forbindelse med evalueringen er det rettet en del oppmerksomhet mot terskelverdiene i regel­verket. Departementet vil i løpet av første halvår 2005 vurdere om terskelverdiene skal justeres.

Innkjøpsreglene alene kan imidlertid ikke dekke alle forhold som må ivaretas for å sikre at det offentlige kjøper inn sine varer og tjenester på best mulig måte. I tillegg til å ha en god regelkom­petanse, må den enkelte søke å profesjonalisere alle deler av innkjøpsprosessen.

5.1.3 Klagenemnda for offentlige anskaffelser

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) ble opprettet 1. januar 2003 for å gi raskere og rimeligere klagemuligheter ved brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. I tillegg skal nemnda bidra til regelavklaring og kompetanseheving blant brukerne av regelverket. Ved etableringen ble det budsjettert med at det ville komme inn ca. 70 klagesaker første år. Resultatet ved årets slutt var 268 saker. Den store pågangen viser at det har vært et reelt og udekket behov for tvisteløsning ved konkurranse om offentlige innkjøp. KOFA har vist seg som et handlekraftig og kompetent organ. I tråd med departementets målsetting, er det særlig de små og mellomstore bedriftene som har benyttet seg av klageadgangen.

5.1.4 Styrking av innkjøpskompetansen

Forenkling og presisering er ikke tilstrekkelig for å sikre god etterlevelse av regelverket. Det er i flere sammenhenger blitt klart at det er et udek­ket behov for rådgivning og veiledning blant inn­kjøpere i offentlig sektor og leverandører til denne delen av økonomien. Det finnes ikke noen sentral rådgivningstjeneste, og departementet har begrensede ressurser til å veilede om regelverket. Departementet vil derfor innlede et samarbeid med representanter for brukerne av regelverket for å se nærmere på ulike løsninger for å imøte­komme behovet på en hensiktsmessig måte.

5.1.5 Arbeidsgruppen mot Ulovlige Direkte Anskaffelser (AUDA)

Innst.S. nr. 101 (2001-2002) behandlet Riksrevisjo­nens avdekking av manglende etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Komiteen bemerket følgende:

«Komiteen ser videre alvorlig på at flere kontroller som er gjennomført på anskaffelsesområdet, viser manglende etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser, både det nasjonale regelverket og EØS-reglene. Komiteen vil understreke betydningen av at regelverket blir etterlevet og forutsetter at de nødvendige tiltak blir iverksatt for å rette opp de påpekte forhold.»

Statistikk hentet ut i 2002 fra den obligatoriske kunngjøringsdatabasen DOFFIN styrket inntrykket av en manglende regeletterlevelse. Nærings- og handelsdepartementet valgte på denne bakgrunn å nedsette en arbeidsgruppe for å vurdere om gjeldende sanksjonsregler i lov om offentlige anskaffelser er tilstrekkelige til å motvirke ulovlige direkteanskaffelser, eller om det bør innføres nye sanksjonsmekanismer. Arbeidsgruppen skulle videre utarbeide forslag til eventuelle nye sanksjonsregler.

Arbeidsgruppen viste til at det trolig var man­glende forståelse og bevissthet om regelverket som lå bak de fleste tilfellene av ulovlige direkte­anskaffelser. Arbeidsgruppen mente likevel at eksisterende sanksjonsmekanismer ikke er til­strekkelige for å forhindre og motvirke de tilfeller der oppdragsgivere bevisst setter regelverket til side, og lanserte en rekke forslag til sanksjoner og tiltak.

Forslagene ble sendt på høring. Høringsin­stansene var svært blandet i sitt syn på rapporten. Flere var sterkt uenige i en rekke av de foreslåtte tiltakene. Særlig gjaldt dette forslaget om straff. Representanter fra både oppdragsgiver- og leve­randørsiden uttrykte skepsis. Det store flertallet av høringsinstansene pekte også på at det trolig er manglende bevissthet og kunnskap om regelver­ket som er årsaken til mange ulovlige direkte anskaffelser. De ønsket fokus på kompetansehe­ving og regelforenkling fremfor innføring av sank­sjoner.

Departementet vil følge opp AUDA-rapporten som en del av regelverksrevisjonen for å presen­tere en pakkeløsning der regelforenkling, kompe­tansetiltak og virkemidler for etterlevelse blir sett i sammenheng.

Bevisste og overlagte brudd på et regelverk som er overkommelig å forstå og praktisere, kan ikke tillates. Regjeringen vil innføre egnede sank­sjoner mot dette i det reviderte regelverket. Dette vil ha en klar preventiv virkning som sikrer større etterlevelse.

5.2 Offentlig støtte

5.2.1 Regelverket for offentlig støtte

Offentlig støtte i Norge er regulert gjennom artik­kel 61 nr. 1 i EØS-avtalen. Bestemmelsen innebæ­rer at offentlig støtte til næringslivet som truer med å vri konkurransen og påvirke samhandelen mellom avtalepartene, i utgangspunktet er for­budt. Forbudet mot offentlig støtte er ikke abso­lutt. Artikkel 61 nr. 2 og 3 angir en rekke unntak fra forbudet. Unntaket i artikkel 61 nr. 3(c) gir EFTAs overvåkingsorgan (ESA) kompetanse til å godkjenne:

«Støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økono­miske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser.»

Unntak er gitt blant annet for å fremme utviklingen i visse områder (regionalstøtte) og for visse former for næringsvirksomhet eller atferd, eksempelvis støtte til små og mellomstore bedrifter, støtte til forskning og utvikling samt støtte til miljøtiltak.

ESA har kompetanse til å håndheve EØS-reglene om offentlig støtte. På bakgrunn av unn­taksbestemmelsene har ESA utarbeidet et omfat­tende sett med retningslinjer hvor formålet er å opplyse nasjonale myndigheter og markedsaktører om hvordan ESA tolker og anvender unntaksbe­stemmelsene i EØS-avtalen. Disse retningslinjene er parallelle med retningslinjene til Kommisjonen.

Reglene om offentlig støtte er en del av EØS-avtalens konkurranseregler. Støttereglene skal bidra til å sikre at aktørene i det indre marked stil­les overfor forutsigbare konkurranse- og ramme­vilkår i hele EØS-området. Ved å kontrollere tilde­ling av støtte gjennom felles regelverk unngår man også subsidiekappløp mellom EØS-statene. EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 setter dermed gren­ser for støtte til næringsvirksomhet.

Alle planer om nye støttetiltak skal på forhånd meldes til ESA for godkjenning. Gjennom lov om offentlig støtte er støttegiver forpliktet til å melde alle støttetiltak til departementet slik at departe­mentet kan vurdere om tiltaket er notifiserings­pliktig. Lov om offentlig støtte gir også myndighe­tene kompetanse til å kreve eventuell ulovlig støtte tilbakebetalt.

5.2.2 Offentlig støtte og markedssvikt

Som en følge av at de fleste handelsbarrierer i EØS-området gradvis er bygget ned, og et mer konkurransepreget fellesmarked har blitt en reali­tet, er det økende oppmerksomhet mot regulerin­gen av offentlig støtte for å sikre et velfungerende indre marked.

Det betyr ikke at offentlig støtte ikke kan ha positive effekter. Markedene fører ikke alltid til den samfunnsøkonomisk optimale løsningen. Når markedssvikt oppstår, kan det være hensiktsmes­sig med støtte for å motvirke eller korrigere den. Regelverket for offentlig støtte gir derfor nasjo­nale myndigheter handlingsrom til å korrigere for markedssvikt hvis markedet alene ikke gir en løs­ning som er best for samfunnet. Det er ikke et mål å utnytte alle de rom for støtte EØS-avtalen gir.

Det er ikke et mål å utnytte alle de rom for støtte EØS-avtalen gir. All støtte vil påvirke kon­kurransen og ressursbruken i økonomien. Samti­dig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere støtten. Det er derfor vesentlig at all støtte vurderes kritisk i forhold til måloppfyllelse og kostnader. Regjeringen vil tillegge hensynet til konkurranse og effektivitet større vekt i vurderin­gen både av eksisterende og framtidige støtteord­ninger.

Det er målet med støtteordningen som må være i fokus, ikke ordningen i seg selv. Kan målsettingen oppnås ved andre virkemidler, som ikke svekker konkurransen, er det grunnleggende positivt. Samtidig er det en målsetting for Regjeringen å bidra til å dempe konkurranseulempene som en del distrikter i Norge har. Regjeringen mener derfor at ordninger som bidrar til å styrke konkurransekraften i distriktene kan være hensiktsmessige.

Offentlig støtte til næringsvirksomhet påvir­ker konkurransen mellom bedriftene og ressurs­bruken i økonomien. Dette påvirker igjen bedrif­tenes effektivitet, priser og kostnader, og har inn­virkning på samlet verdiskapning. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere offentlig støtte. 1

Den næringspolitiske støtten bør ha som mål å fremme samfunnsøkonomisk effektiv bruk av res­sursene og være innrettet på en måte som frem­mer konkurranse. Støtten bør evalueres jevnlig for å sikre at virkemidlet er målrettet, kostnadsef­fektivt og tilpasset utviklingen i kapitalmarkedet. I motsatt fall kan virkemidlet bidra til lavere innova­sjons- og omstillingstakt i næringslivet og redu­sert samlet verdiskaping.

5.2.3 Utvikling av statsstøttereglene fremover

EU-kommisjonen (og ESA) jobber aktivt med å modernisere støttereglene. Det pågår en prosess for å utvikle et forenklet og mer målrettetregelverk. En annen prosess gjelder reduksjonog nyoriente­ring av støtte. Med det sistnevnte menes at støtte­nivået skal reduseres, målt som andel av bruttona­sjonalprodukt (BNP), og at støtten skal rettes mot horisontale formål av fellesskapsinteresse. Nor­ske myndigheter deltar i begge prosessene. Hen­sikten er å styrke konkurransen i det indre mar­ked gjennom å tilpasse reglene for offentlig støtte til de utfordringene en står overfor.

Horisontale støtteformer er for eksempel støtte til forskning og utvikling, miljøstøtte og støtte til små og mellomstore bedrifter. Disse formene for støtte kjennetegnes ved at de er tilgjengelige på generell basis uavhengig av sektortilhørighet eller geografisk beliggenhet. Muligheten til å gi støtte horisontalt, gjør at slik støtte er mindre selektiv enn sektorspesifikk støtte. De positive effektene av horisontal støtte anses å utligne de eventuelt negative virkningene støtten har på konkurransen. 2

Kommisjonens moderniseringsarbeid har til hensikt å rette oppmerksomheten mot å fjerne de samfunnsøkonomisk mest skadelige formene for støtte. Samtidig skal medlemsstatene få mer flek­sibilitet til å tildele støtte til tiltak som anses å ha spesielt positiv virkning, og som skal bidra til å nå målene EU har satt i sin Lisboa-strategi om økt konkurranseevne. 3

Et av Kommisjonens hovedmål er en mer ens­artet praktisering av støttereglene og en mer mål­rettet bruk av støtte. Hvis Kommisjonen lykkes med sitt reformarbeid, vil dette virke positivt på konkurransen i det indre marked. Det er positivt også for Norge.

Nye regler på trappene

Det pågår for tiden en revisjon av retningslinjene for regionalstøtte som tillegges stor betydning. I dette arbeidet ga Norge innspill i en tidlig fase. Kommisjonen har også innført nye regler i form av såkalte gruppeunntak. Disse er inntatt i EØS-avtalen.

Støtte som kommer inn under gruppeunnta­kene er unntatt fra notifikasjonsplikten. Støttegi­ver må likevel melde støtten til ESA etterskudds­vis. Det finnes foreløpig gruppeunntaksregler for støtte til opplæring, små og mellomstore bedrifter og sysselsetting. Gruppeunntakene gir stor fleksi­bilitet på disse områdene.

Som et ledd i moderniseringen av statsstøtte­reglene har Kommisjonen under arbeid regler for mindre støttebeløp som i liten grad vrir konkur­ransen. Notifikasjonsprosedyrene for denne type tiltak skal også være forenklet. Hensikten er å gi medlemsstatene større fleksibilitet til å gi støtte som er tilpasset de lokale forhold. Norske myn­digheter har vært positive til dette forslaget.

I sin meddelelse av 20. april 2004 4 gjorde Kom­misjonen rede for sin prosess med modernisering av statsstøttereglene. I perioden 2005–2007 skal mesteparten av retningslinjene for horisontal støtte revideres og fornyes. Retningslinjene som skal fornyes omfatter støtte til forskning og utvik­ling, regionalstøtte, miljøstøtte, støtte til risikoka­pital og gruppeunntaksbestemmelsene.

I arbeidet opp mot EU har departementet observatørstatus i Kommisjonens rådgivende komité for statsstøtte. Departementet gir på vegne av norske myndigheter innspill til nye regler etter hvert som de utvikles eller eksisterende regler revideres. Dette har gjort det enklere å ivareta norske interesser i regelutviklingsprosessen.

Departementet har også ansvar for å håndtere saker fra ESA på vegne av norske myndigheter, både når ESA ber om informasjon om norsk prak­sis og når det åpnes formell klagesak mot Norge.

Reduksjon og nyorientering av støtte

Når det gjelder prosessen med reduksjon og nyo­rientering av støtte, har norske myndigheter aktivt fulgt dette arbeidet ved å delta på multilate­rale møter i regi av Kommisjonen og ved å gi inn­spill underveis i prosessen. Departementet har således full anledning til å vurdere norske interes­ser fortløpende i forhold til utviklingen på dette området.

Departementet har i 2004 fått tilgang til Kom­misjonens internettbaserte nettverk om offentlig støtte (CIRCA). 5 Dette nettverket benyttes aktivt i Kommisjonens arbeid med modernisering av reglene og i prosessen med reduksjon og nyorien­tering av støtte.

Departementet arbeider også med å utvikle en database for å samle og strukturere opplysninger om alle norske støtteordninger som er meldt til og godkjent av ESA. Dette arbeidet foregår i tett sam­arbeid med danske konkurransemyndigheter og har fått oppmerksomhet fra Kommisjonen og andre EØS-land. Databasen skal bidra til å skape et bedre beslutningsgrunnlag for politikerne, når støtteordninger for eksempel skal revideres eller nye støtteordninger vurderes igangsatt.

Utviklingen av støtteregelverket vil ha stor betydning for et velfungerende indre marked – som igjen påvirker EØS-landenes samlede verdi­skapning. Det er derfor i norsk interesse med et velfungerende, forutsigbart og gjennomsiktig statsstøtteregelverk som sikrer stabile rammevil­kår for aktørene i det indre marked. Stabile ram­mevilkår og en målrettet bruk av offentlig støtte til å motvirke markedssvikt, er positive bidrag til norsk verdiskapning i EØS-området.