7 Konkurranse og andre samfunnshensyn

7.1 Innledning

Hovedmålet med konkurransepolitikken er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurranselovens formålsparagraf presiserer også at det ved anvendelse av loven skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Gjennom dette bidrar konkurransepolitikken til økt verdi­skapning og sysselsetting til det beste for samfun­net og borgerne.

Effektiv konkurransepolitikk er ikke det samme som å la markedskreftene operere fritt. Konkurranse er heller ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å sikre best mulig offentlige og private tjenester for en gitt ressursbruk eller pris. Det er flere andre tunge samfunnshensyn som må vektlegges i utformingen av politiske virkemidler, slik som for eksempel god fordeling, sysselsetting over hele landet og tilgang til gode offentlige tjenester uavhengig av betalingsevne eller bosted.

Markedsaktørene har insentiver til å begrense konkurransen. Konkurransepolitikkens oppgave er å forhindre dette. I tillegg blir overordnede hensyn på mange samfunnsområder ivaretatt gjennom spesielle reguleringer som supplerer eller erstatter konkurransen. Krav til helse, miljø og sikkerhet er eksempler på slike reguleringer. Innenfor enkelte områder har imidlertid slike reguleringer vært oppfattet som utilstrekkelige for å oppnå ønskede mål, og det har derfor vært nødvendig å begrense konkurransen. På det alkoholpolitiske området er det for eksempel lovpålagt monopol i detaljomsetningen av vin og brennevin m.v., mens det er konkurranse om leveranser til Vinmonopolet.

Konkurranselovgivningen bygger på en forut­setning om at atferd eller konkurranseregulerin­ger som omfattes av lovens forbudsbestemmelser, for eksempel prissamarbeid og markedsdeling, i all hovedsak er konkurranseskadelig og uønsket.

Tradisjonelt har det vært to hovedbegrunnelser for at konkurransebegrensende handlinger som omfattes av lovens forbudsbestemmelser likevel er blitt godtatt av konkurransemyndighetene.

For det første kan forbudte konkurranseregu­leringer i enkelte tilfeller forsterke konkurransen. Et eksempel er samarbeid om anbud i forbindelse med konkrete prosjekter, hvor deltakerne hver for seg er for små til å delta i konkurransen. Et anbudssamarbeid vil i slike tilfeller forsterke kon­kurransen ved at de mindre aktørene sammen kan ta opp konkurransen med de store. Konkur­ranseloven tillater atferd som i utgangspunktet er forbudt, men som oppfyller nærmere bestemte forutsetninger. Dette kan være tiltak som bidrar til å bedre produksjonen og fordelingen av varene, fremmer den tekniske eller økonomiske utviklingen og samtidig sikrer forbrukerne en rimelig andel av de realiserte gevinstene.

For det andre har det ved en rekke anvendel­ser av konkurranseloven vært antatt at dersom markedet med konkurranse alene får råde, vil ikke hensyn og mål på enkelte andre samfunns­områder bli ivaretatt. I en del saker etter konkur­ranseloven har derfor andre samfunnshensyn blitt tillagt større vekt, med den konsekvens at aktører har fått dispensasjon til å etablere konkurransebe­grensende ordninger.

Markedssvikt

Under gitte forutsetninger vil en markedsøko­nomi med fri konkurranse gi effektiv bruk av samfunnets ressurser og maksimal verdiskap­ning. I praksis vil sjelden alle forutsetningene for fri konkurranse være oppfylt. Avvik fra disse for­utsetningene omtales gjerne som markedssvikt. Noen viktige former for markedssvikt er:

• Kollektive goder karakteriseres ved at den bruk og nytte som en person har av godet ikke går på bekostning av andres forbruk av det samme godet. Kollektive goder kan ikke oppdeles og selges på vanlig måte gjennom et markedssys­tem. Det er ikke mange eksempler på goder som tilfredsstiller kravene til et kollektivt gode fullt ut. Forsvar og rettsvesen nevnes imidler­tid ofte som eksempler.

• Eksterne virkninger refererer seg til situasjoner der produksjon medfører kostnader som ikke bæres av produsenten eller gevinster som produsenten ikke får betalt for. Forurensning er en negativ ekstern virkning. Teknologiske fremskritt er en positiv ekstern virkning. Markedet vil ikke alene ta høyde for eksterne virkninger.

• Stordriftsfordeler innebærer at kostnadene per enhet avtar med økende produksjonsomfang. Stordriftsfordelene er i stor grad betinget av tekniske forhold. Der­som stordriftsfordelene er så omfattende at gjennomsnittskostnadene avtar i hele det aktu­elle produksjonsintervallet, vil det være sam­funnsøkonomisk kostnadseffektivt at en pro­dusent alene forsyner hele markedet. Dette kalles et naturlig monopol og kjennetegnes ved at grensekostnaden er lavere enn gjennom­snittskostnaden i det aktuelle intervallet, slik at pris lik grensekostnaden vil resultere i bedrifts­økonomisk underskudd.

• Informasjonssvikt knytter seg særlig til proble­mer med ulik tilgang til informasjon. Dersom det for forbrukerne er svært kostbart å inn­hente informasjon om pris og/eller kvalitet, vil det tro­lig ikke oppstå tilfredsstillende konkurranse. Manglende informasjon av denne typen gjør det videre mulig for tilbydere å ta for høye priser. Skjevt fordelt informasjon gjør det dessuten lettere for tilbydere å opprettholde prissamarbeid. Når kostnadene forbundet med å søke informasjon om pris og kvalitet blir store, reduseres således grunnlaget for fungerende konkurranse. Et mulig utfall av informasjons­assymetriene er markeder som ikke fungerer tilfredsstillende.

Markedssvikt fører i utgangspunk­tet til at markedet alene ikke realiserer den sam­funnsøkonomisk optimale tilpasningen. I enkelte situasjoner kan det være konflikt mellom konkurranse- og andre sam­funnshensyn, og dermed behov for reguleringer som begrenser konkurransen.

Når det gjelder områder som for eksempel for­urensning og ivaretakelse av miljøhensyn, vil det være stor grad av samsvar mellom markedssvik­ten (negative eksterne effekter) og de særlige (miljø)hensyn. Markedet alene vil ikke generere det ønskede nivå på miljøgodene. At markedet ikke realiserer enkelte individers eller gruppers ønsker på enkelte samfunnsområder, er ikke å anse som en markedssvikt. Dersom knapphet på vann gjør at strømmen blir dyr, er ikke det mar­kedssvikt, selv om det kan være uheldig ut i fra en rekke sosiale og fordelingsmessige hensyn. Det er derfor ingen nødvendig sammenheng mellom markedssvikten og de særlige hensyn politikk skal ivareta.

Et sentralt spørsmål i denne sammenheng blir å identifisere hvilke virkemidler som er best egnet til å ivareta særlige hensyn.

7.2 Konkurransebegrensende virkemidler og særlige hensyn

7.2.1 Generelt om virkemidler for å ivareta andre samfunnshensyn

Avtaler om priser og markedsdeling er eksempler på konkurransebegrensende virkemidler. Det er mange argumenter mot å bruke denne type virke­midler for å ivareta særlige samfunnshensyn.

For det første vil en prisregulerende avtale eller markedsdeling føre til at motivasjon til å utvi­kle mer rasjonell produksjon og bedre distribu­sjonsformer reduseres. Uten en slik konkurranse­regulering vil en effektiv aktør selge sine produk­ter til en lavere pris og med det stå sterkere i konkurransen. Ved å frata aktørene muligheten til å konkurrere på pris, er insentivene til å drive mer effektivt kraftig redusert.

Prisregulering kan også føre til at prisene hol­des kunstig oppe. Dermed blir forbruket av varen for lavt i forhold til det samfunnsøkonomisk ønskelige nivå.

En annen ulempe med virkemidler som påvir­ker markedets virkemåte, er at de samfunnsøko­nomiske kostnadene ved tiltaket blir lite synlige. Det er for eksempel vanskelig å vite hvor mye høyere prisene er som følge av en konkurransebe­grensende prisavtale, enn hva de hadde vært i et marked uten en slik avtale. Dersom en alternativt kan fremme samme målsetting ved bruk av for eksempel direkte virkemidler, finansiert over statsbudsjettet, blir kostnadene ved tiltaket synlig­gjort i mye større grad. Det gir beslutningsta­gerne et bedre grunnlag for å vurdere om det fortsatt er ønskelig å opprettholde eller endre nivået på tiltakene. For dem som direkte nyter godt av tiltaket, kan det imidlertid være ønskelig at kostnadene ikke kommer så tydelig fram. Da vil det i mindre grad bli stilt spørsmål ved tiltaket.

Konkurranse er et sentralt virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk og verdiskaping, men vil ikke nødvendigvis sørge for at andre samfunnsmessige mål blir nådd. For å nå målene kan det derfor være nødvendig å supplere konkurranse med andre virkemidler som direkte støtteordninger eller særskilte sektorreguleringer. Det er viktig at man i slike sammenhenger velger virkemidler som i størst mulig grad realiserer målene uten å redusere konkurransen.

7.2.2 Konkurranse og kulturpolitikk

Gjennom kulturpolitikken har Regjeringen som mål å bevare og formidle kulturarven og bidra til kultu­relt mangfold. Det er viktig å stimulere til fornyelse og kvalitet, og sørge for at hele befolkningen har god tilgang til et mangfold av kulturelle uttrykk. Regjeringen legger særlig vekt på å nå fram til barn og unge med et mangfold av kulturuttrykk.

En rekke kulturgoder produseres og selges på lik linje med andre varer og tjenester i markeder med betydelig innslag av kommersielle aktører. Videre er sammensmeltingen av offentlige tiltak, frivillig innsats og privatøkonomiske profittinteresser mer iøynefallende i kultursektoren enn i andre sektorer. Dette tilsier at bransjen ikke kan unndra seg krav om samfunnsøkonomisk effektivitet.

Det vil likevel være nødvendig med særskilte virkemidler for å nå de kulturpolitiske målene, fordi markedet ikke nødvendigvis frambringer den samfunnsmessig ønskelige tilgjengelighet, bredde og kvalitet. Dels skyldes dette at en del kulturut­trykk har en samfunnsmessig merverdi utover den pris som markedet er villig til å gi. Det kan for eksempel være akkumulering av kunnskap, særlig hos barn og unge, utvikling av kreativitet og utvik­ling av det norske språket. Dels kan det også være store faste kostnader knyttet til frambringelse av kulturgoder. Det kan føre til for lite produksjon og mangfold ved en ren markedsløsning.

Målsettingene i kulturpolitikken kan imidler­tid nås ved bruk av ulike virkemidler som vil gi forskjellige samfunnsøkonomiske konsekvenser. Regjeringen mener at det er viktig å velge de vir­kemidlene som gir den samfunnsøkonomisk beste løsningen.

Kultursektoren i sin alminnelighet har i svært liten grad anført et behov for å unntas fra konkur­ranseloven for å ivareta særlige kulturhensyn. I den grad markedet ikke realiserer ønsket kvalitet, mengde eller tilgjengelighet, har dette på de fleste områder i kultursektoren blitt oppnådd gjennom virkemidler som ikke begrenser konkurransen. Aktører innen de fleste kunst- og kulturuttrykk har således ikke funnet det nødvendig å innrette seg slik at det er nødvendig med dispensasjon fra konkurransereglene for å ivareta kulturhensyn. Blant annet på grunn av de statlige støtteordnin­gene for kultur, har det ikke oppstått nevnever­dige konflikter mellom konkurransehensyn og kulturhensyn i sin alminnelighet.

7.2.3 Konkurranse og litteratur

Regjeringens litteraturpolitiske mål

Det er bred enighet om at litterær bredde og mangfold er viktig. Målsettingen om mangfold innebærer for det første et ønske om mangfold av genre, men også at det innenfor de enkelte genre skal være kvalitet, bredde og mangfold.

Det er også et sentralt litteraturpolitisk mål at befolkningen skal være sikret god tilgang til et mangfold av titler og genre. I dette ligger det et ønske om at det skal være mulig å nyte godt av bøkene uavhengig av hvor man bor. Sko­lebokdelen av bokbransjeavtalen har blant annet vært begrunnet med at den bidrar til å opprett­holde distriktsbokhandlerne, og at disse vil få vanskeligere vilkår i et mer markedsorientert system.

Gitt de litteraturpolitiske målene en ønsker å nå, bør virkemidlene utformes på en mest mulig formålseffektiv måte. Det er de litteraturpolitiske hensyn som er av betydning. Konkurranse skal og bør være det naturlige utgangspunkt i de fleste markeder. Det er således kun ved konflikt mellom litteraturpolitiske mål og konkurranse, samt når ­litteraturpolitiske mål vektlegges tyngre enn effektiv ressursbruk, at konkurransebegrensende avtaler bør aksepteres. Forholdet mellom konkurranse og litteraturpolitiske målsetninger vil derfor bli drøftet nærmere i det følgende.

Markedssvikt i bokbransjen

Konkurranse i bokmarkedet vil ikke nødvendigvis frembringe det ønskede mangfold av titler, genre­bredde og tilgjengelighet.

Dette skyldes blant annet ulike former for markedssvikt. Samfunnets verdsetting av boken vil i noen tilfeller overstige den bedriftsøkono­miske verdien, det vil si at det er positive eksterne effekter forbundet med konsum og produksjon av en rekke titler og genre. De positive eksterne effektene som er knyttet til konsum og produk­sjon av litteratur, kan for eksempel være utvikling og styrking av det norske språk, kunnskapsakku­mulering (særlig hos barn og unge), opparbei­delse av kritisk sans, kreativitet, ytringsfrihet og demokrati. Dette er verdier som ikke blir verdsatt av markedet, men som har en samfunnsøkono­misk verdi.

Konsekvensen av dette er at markedet vil realisere for lav produksjon av kulturgodene, og dermed blir også konsumet for lavt i forhold til det som er samfunnsøkonomisk ønskelig.

Produksjon av bøker er også karakterisert ved fallende gjennomsnittskostnader. Kostnadene ved å produsere første eksemplar av en bok er relativt høye, mens kostnadene ved å produsere de neste enhetene ofte er lavere. Dette innebærer isolert sett at forlagene vil sette en høyere pris på boken enn det som er samfunns­økonomisk optimalt. Dermed blir etterspørsel etter og produksjon av den enkelte boktittel for lav. Hvis en derimot ser på flere boktitler under ett, vil en ny tittel fortrenge noe av de andre titlenes etterspørselsgrunnlag og således redusere lønnsomhe­ten ved disse. Den som etablerer en ny tittel, vil i liten grad ta hensyn til denne effekten. Resultatet kan isolert sett bli at det blir produsert for mange titler.

Ved produksjon av bøker er det grunn til å tro at det er liten grad av gjentakelse av de faste kost­nadene, siden forfatteren ved utarbeidelse av en ny tittel starter på nytt. Dette tilsier at den første effekten dominerer, det vil si at mangfoldet som realiseres i et marked blir mindre enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig.

Det er god grunn til å tro at bransjens kom­mersielle aktører sørger for utgivelse og produk­sjon av titler som vil være bedriftsøkonomisk lønnsomme. Hovedproblemet med oppnåelse av målet om kvalitet, bredde og mangfold knytter seg i stor grad til utgivelse og produksjon av de såkalte smale titler og genre. «Smal» er ikke et presist definert begrep, men knytter seg til bøker og genre som kommer ut i små opplag og/eller som presumptivt har et lite nedslagsfelt. Bokbransjens konkurransebe­grensende avtaler har blant annet vært begrunnet i hensynet til den smale litteraturen. For stor grad av markedsorientering kan innebære at den smale litteraturen forsvinner.

Mange knytter kulturell merverdi til denne gruppen, og setter derfor likhet mellom begre­pene «smal» og «kvalitet». Det kan imidlertid ikke være tvil om at kvalitet kan selge godt. Samtidig er ikke all smal litteratur nødvendigvis av høy kva­litet. Det sentrale er at i den grad det smale repre­senterer viktige kulturuttrykk, vil det være van­skelig å få dekket inn de faste kostnadene ved utgivelse.

Det er grunn til å tro at kundegrunnlaget i sen­trale strøk er stort nok til å sørge for en tilstrekke­lig/ønsket grad av spredning og tilgjengelighet. Utenom de større byene vil et uregulert marked i utgangspunktet medføre dårligere tilgjengelighet av bøker ved at det vil være færre bokhandlere og større avstand mellom dem. Markedet alene vil derfor trolig ikke realisere den ønskede tilgjengeligheten gjennom tradisjonelle bokhandler.

Regjeringens litteraturpolitikk bygger derfor på en erkjennelse av at markedet må suppleres med statlige virkemidler, dersom viktige litteraturpolitiske hensyn skal ivaretas. De statlige innkjøpsordningene for bøker og direkte støtte til forfattere er eksempler på slike virkemidler.

Forhandlingene mellom Den norske Forleggerforening og Den norske Bokhandlerforening om ny bokavtale strandet sommeren 2004. Regjeringen åpnet imidlertid for at partene i bokbransjen kan opprette en ny bransjeav­tale. Dersom Regjeringen skal godkjenne avtalebestemmelser om fastpris i en ny bokavtale, kan for det første ingen distribusjonskanal gis eksklusiv rabattrett. Det er et konkurranse­messig problem at bokklubbene, som i stor grad er eid av forlagene, kan selge ny skjønnlitteratur 25 prosent billigere enn andre distribusjonskana­ler. Denne prisforskjellen har ført til at 70 prosent av ny skjønnlitteratur for voksne selges gjennom bokklubb. Når forlagene gir distribusjonskana­ler som de selv eier mulighet til å sette en lavere pris i et svært prisfølsomt marked, 1 fører det til at bokklub­bene dominerer salget av bøker.

Det vil øke konkurransen å likestille de ulike distribusjonskanalenes muligheter til å gi rabattsatser. Der­ved får bokhandlerne også under et fastprisregime anledning til å konkurrere på like vilkår med bok­klubbene. I den nye bokavtalen som ble overle­vert departementet 12. november 2004, legges det opp til en ordning som gir bokhandlerne og andre salgskanaler mulighet til å selge bøker med inntil 12,5 prosent rabatt i fastprisperioden. Offentlige biblioteker kan imidlertid etter bokavtalen fortsatt gis inntil 20 prosent rabatt.

Regjeringen satte dessuten som premiss for ny bokavtale at bokhandlernes monopol for salg av skolebøker, samt fastprisordningen for denne bokgruppen, skal oppheves. Dermed legges forholdene til rette for forsterket konkurranse som kommer elever og kommuner til gode gjennom lavere priser. Økt innslag av konkurranse vil derfor ha positive litte­raturpolitiske virkninger. I den nye bokavtalen legges det opp til at skolebøker ikke skal omfattes av fastprisbestemmelsene og at bokhandlernes enerett til salg av skolebøker faller bort.

Ved kongelig resolusjon 17. desember 2004 ble det, som en overgangsordning, vedtatt at dagens bokavtale forlenges frem til 1. mai 2005. Den nye liberaliserte bokavtalen vil tre i kraft fra samme dato. Fra det tidspunkt forskriften trer i kraft, vil alle bokhandlere, bokklubber og øvrige forhandlere ha lik rett til å gi rabatter på bøker. Det gis imidlertid en overgangsperiode for omsetning av skolebøker til videregående skole, skolebøker i grunnskolen og fag- og lærebøker til universitet og høyskolesektoren. Overgangsordningen gir adgang for bokhandlerne til å videreføre fastprissystemet for skolebøker til vidergående skole og lærebøker til universitet- og høgskolesektoren, samt bokhandlernes omsetningsmonopol for skolebøker til videregående skole, frem til 1. januar 2006. Fastprissystemet og bokhandlernes monopol på å selge bøker til grunnskolen kan videreføres til 1. juli 2006.

Departementet legger opp til å gi unntak ved forskrift som gir aktører i bokbransjen anledning til å opptre innenfor de ovennevnte rammene. Utkast til forskrift for bokbransjen ble sendt på høring 17. desember 2004. Utkastet, som ble utarbeidet av Konkurransetilsynet, avviker noe fra partenes forslag til unntaksforskrift for bokbransjen. Konkurransetilsynet har blant annet kortet ned fastprisperioden, samt redusert antall boktyper som omfattes av fastprisordningen.

Gjennom ny unntaksforskrift vil Regjeringen legge forholdene til rette for økt grad av konkurranse som virke­middel i bokbransjen, sammenlignet med dagens situasjon. Dette vil bidra til at det samlet sett blir solgt flere bøker enn i et regime med omfattende konkurransebegrensninger. Samtidig blir viktige litteraturpolitiske hensyn ivaretatt. Dermed vil økt konkurranse bidra til større grad av målopp­nåelse.

7.2.4 Sosial- og helsepolitiske hensyn

Hovedtyngden av de offentlige velferdstjenestene utføres i offentlig regi, av kommunene og av de statlige eide helseforetakene. I flere kommuner, og på flere områder i helsetjenesten, utgjør imidlertid private utførere enn viktig del av det samlede tilbudet. Det offentlige har ansvaret for å finansiere og sikre innbyggernes tilgang til nødvendige tjenester, mens private (både kommersielle og ideelle aktører) står for driften etter avtale med kommunen eller det regionale helseforetaket.

Kommunene står fritt med hensyn til hvordan de vil organisere helse- og omsorgstjenester. Mange kommuner har gjennomført et organisatorisk skille mellom offentlig myndighetsutøvelse og produksjon av tjenestene, og har lagt forholdene til rette for konkurranseutsetting.

Slik organisering avklarer roller og ansvarsforhold. Det forutsettes at bestilleren definerer innhold og kvalitet på de tjenestene som skal leveres. Den viktigste oppgaven for offentlige myndigheter settes i fokus: Å sørge for et godt tjenestetilbud til innbyggerne, og klargjøre innholdet i dette «sørge for»-ansvaret.

Forholdet mellom bestiller og utfører vil i stor grad være bestemt av kontrakter og økonomiske rammer. Tjenestene som bestilles må være godt definerte, slik at det ikke oppstår uklarheter om hva som ligger til grunn for oppdraget. Uklare bestillinger kan innebære en risiko for redusert kvalitet, og svekker forutsetningene for å kunne styre og kontrollere utformingen av tjenestetilbudet.

Økonomi, personell og infrastruktur vil være viktige rammebetingelser for å gi god omsorg, men dette alene er ikke nok. Gode omsorgstjenester har ikke bare med kapasitet og strukturelle rammer å gjøre. Verdier, holdninger og kultur påvirker også kvaliteten på arbeidet som blir utført.

Mer omfattende krav til dokumentasjon for å kontrollere måloppnåelse og kvalitet kan også føre til høyere administrative utgifter. På den annen side fører mer omfattende dokumentasjonskrav til sterkere fokus på kvalitet. Ved å fastsette målbare kvalitetskriterier for tjenestene, kan det offentlige ta bedre stilling til hva som er god kvalitet og hva som er målet for utvikling av tjenestene. Undersøkelser Asplan Analyse har gjort av Trondheim og Oslo kommuner viser at skillet mellom bestiller- og utførerfunksjonene fører til en vesentlig kompetanseheving i den kommunale organisasjonen når det gjelder bestillerrollen og økt bevissthet om kvalitet og pris.

Det er et offentlig ansvar å sørge for at innbyggerne får nødvendige tjenester ved behov. Kommunen har ansvaret for å finansiere tjenestene, i tillegg til å kontrollere og følge opp krav om kompetanse og kvalitet. Kommunene har også ansvaret for å tildele tjenester. Dette kan være tjenester kommunen selv tilbyr, tjenester kommunen har forhandlet direkte med ideelle, ikke-kommersielle virksomheter om, eller tjenester fremskaffet av tilbydere valgt gjennom konkurranseutsetting. Formålet med konkurranseutsetting er å utnytte konkurranseelementet til å fremskaffe så gode og omfattende tjenester som mulig til brukerne.

Regjeringen vil legge til rette for nye organisasjonsløsninger i kommunene. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å lage en erfaringsbank som kommunene kan henvende seg til for å få hjelp, og som kan kvalitetssikre og lette gjennomføringen av slike tiltak. Det vises også til www.konkurranseportalen.no

De regionale helseforetakene kan oppfylle sitt «sørge for»-ansvar gjennom tjenester i egen regi (utført av heleide helseforetak) eller gjennom avtaler med private uførere. For å sikre en mer profesjonell gjennomføring av helsereformen i forhold til private aktører, har Helse- og omsorgsdepartementet fra 2005 stilt krav til de regionale helseforetakene om å etablere et tydeligere organisatorisk skille mellom de to kjernerollene som henholdsvis ivaretaker av «sørge for»-ansvaret og eier av helseforetakene. For å sikre en ryddigere relasjon til private aktører er det også lagt til grunn at ansatte i regionale helseforetak som er hjemmehørende under «sørge for»-ansvaret (og herunder forhandler avtaler med private) bør tre ut av styrene for underliggende helseforetak (som er i konkurranse med private).

Ideelle virksomheter uten et kommersielt formål utgjør et verdifullt supplement til det offentlige tjenestetilbudet. Regjeringen vil legge til rette for at disse fortsatt kan spille en viktig rolle som utøvere av helse- og omsorgstjenester. Regjeringen har på denne bakgrunn gjort unntak fra anskaffelsesreglementet når det gjelder kjøp av helse- og sosialtjenester fra slike organisasjoner, slik at stat og kommuner kan velge om de vil kjøre ordinær konkurranse eller å forhandle direkte med ideelle organisasjoner.

Sosial- og helsepolitiske hensyn kan på visse områder være tungtveiende argumenter for å iverksette tiltak som også begrenser konkurransen. Det er for eksempel bred enighet om at forbruket av alkohol bør reduseres av sosiale og helsemessige årsaker. Skader og problemer knyttet til alkoholforbruk kan i økonomisk forstand ses som negative eksternaliteter som påfører samfunnet store kostnader. Gjennom alkoholpolitikken er målet å korrigere for disse eksternalitetene. Tilgangsbegrensning (ikke minst salg gjennom Vinmonopolet) er et tiltak som isolert begrenser konkurransen, men som bidrar til et redusert alkoholforbruk og derigjennom reduserte skader. Regjeringen vil fortsatt bruke blant annet dette virkemiddelet for å nå de sosialpolitiske målene på dette området.

7.2.5 Distrikts- og regionalpolitiske hensyn

Jordbruks- og fiskerisektorene er eksempler på områder hvor det uttrykkelig er foretatt en avveining mot mål på andre politikkområder. Etter konkurranseloven skal Kongen i statsråd ved forskrift fastsette de unntak fra lovens forbudsbestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken. Slike forskrifter ble fastsatt i april 2004. 2

Sysselsetting og distriktshensyn

I en rekke lokale samfunn dominerer ett eller noen få foretak som arbeidsgivere. Det vil være meget alvorlig for slike lokalsamfunn dersom disse virksomhetene forsvinner. Dette, kombinert med distriktspolitiske målsetninger knyttet til spredt bosetning, har medført at konkurranse­messige prinsipper tradisjonelt har måttet vike for sysselsettings- og distriktshensyn. Hvilket virke­middel som er optimalt å benytte i distriktspolitik­ken, må vurderes ut i fra hvor kostnadseffektivt virkemiddelet er i forhold til målet.

Regjeringen mener differensiert arbeidsgiver­avgift er det mest hensiktmessige distriktspolitiske virkemiddelet. Dette skyldes at ordningen er direkte rettet mot de distriktspolitiske målene om spredt bosetning og sysselsetting, samtidig som ordningen reelt sett har begrensede konkurranse­messige konsekvenser. De eksisterende statsstøt­tereglene åpner imidlertid ikke for et slikt virke­middel. I forbindelse med den pågående revisjo­nen av retningslinjene for regional støtte, arbeider norske myndigheter med sikte på å oppnå økt rom for et slikt virkemiddel i regelverket.

7.2.6 Konkurranse, nasjonale vinnere og sysselsetting

Nasjonale vinnere

I den politiske debatten gis det ofte uttrykk for at norske bedrifter må gis anledning til å vokse innenlands for å bli konkurransedyktige i et inter­nasjonalt marked, selv om det måtte gå på bekost­ning av konkurransen innenlands. I en rekke fusjonssaker som konkurransemyndighetene har behandlet, har det blitt påberopt at inngrep mot fusjonen av hensyn til den innenlandske konkur­ransen vil gå på bekostning av muligheten til å opparbeide en «nasjonal vinner», det vil si en sterk norsk bedrift som etter fusjonen vil være bedre i stand til å konkurrere i et internasjonalt marked. Det hevdes med andre ord at norske konkurransemyndigheter legger en for snever markedsavgrensning til grunn, og at dette svek­ker norske bedrifters internasjonale konkurranse­kraft. Denne type argumenter har blant annet vært fremsatt i markeder som konkurransemyn­dighetene avgrenser til å være nasjonale, men som hevdes å utvikle seg i retning av nordiske eller europeiske i løpet av kort tid. Kraftmarkedet er et eksempel på dette. Mange har for eksempel ønsket at Statkrafts oppkjøp av selskaper i Norge skulle passere uten inngrep fra konkurransemyn­dighetene, til tross for de negative konkurranse­messige konsekvensene i Norge. For at Statkraft skulle ha mulighet til å konkurrere mot de store nordiske og europeiske selskapene, ble det hev­det at det var nødvendig at selskapet fikk lov til å vokse i Norge.

Innledningsvis er det grunn til å påpeke at konkurransemyndighetene benytter samme krite­rier i markedsavgrensningen, uavhengig av om bedriften er norsk eller utenlandsk. Dette innebæ­rer at det er kundenes substitusjonsmuligheter som avgjør om markedet er lokalt, regionalt, nasjonalt eller internasjonalt. Dersom bedriftens kunder i tilstrekkelig grad kan velge å kjøpe til­svarende produkter fra utenlandske produsenter, vil markedet være større enn nasjonalt. Det er etterspørrernes alternativer som avgjør størrel­sen på det relevante marked, uavhengig av nasjo­nale grenser. En praksis som innebærer at det ikke gripes inn mot bedriftserverv som fører til en vesentlig konkurransebegrensning i strid med lovens formål, vil medføre et samfunnsøkonomisk tap og som hovedregel være til skade for forbru­kerne. Dette inntrer uavhengig av om bedriftene er norske eller utenlandske, og uavhengig av hvordan et fravær av inngrep eventuelt påvirker norske bedrifters konkurranseevne.

Dersom markedene vurderes som internasjonale, slik at kunder i Norge kan kjøpe varen på verdensmarkedet til verdensmarkedspris av andre aktører, vil en fusjon mellom norske aktører for å skape en stor internasjonal aktør neppe ha negative konkurransemessige konsekvenser. Derimot kan det tenkes at et dominerende selskap i Norge oppnår stordriftsfordeler (effektivitetsgevinster) ved oppkjøp i Norge, som mer enn overstiger de negative konkurransemessige effektene av fusjonen. Dette gjelder imidlertid uavhengig av størrelsen på det relevante markedet.

I andre situasjoner vil konkurransemyndighe­tene komme til at etterspørrernes substitusjons­muligheter innebærer at de relevante markeder er nasjonale. Bedrifter med markedsmakt innen­lands mangler insentiver til å produsere varer og tjenester mest mulig effektivt. Dessuten vil svak konkurranse i liten grad bidra til innovasjon og utvikling av nye produkter. Begge deler tilsier at sterk dominans i innenlandske markeder snarere bidrar til å svekke bedriftenes evne til å konkur­rere mot utenlandske aktører, fremfor å forberede dem på møtet med internasjonal konkurranse. Følgelig vil tiltak som bidrar til økt markedsmakt svekke bedriftenes konkurranseevne overfor andre aktører.

I tillegg vil bedrifter med markedsmakt til­passe seg på en måte som strider med samfunnets interesser, noe som isolert sett innebærer et sam­funnsøkonomisk tap.

Fravær av en effektiv konkurranse innenlands for å hjelpe fram norske aktører, vil derfor virke negativt på næringspolitiske målsettinger om verdiskaping.

7.3 Konkurranse og innovasjon

Konkurranse tilrettelegger for innovasjon. Nye aktører motiveres av muligheten til å oppnå fortje­neste ved å tilby bedre varer og tjenester, samt utvikle og benytte bedre produksjonsteknologi. Konkurransen bidrar til at de etablerte aktørene må tenke nyskapende og innovativt. Konkurran­sen virker som en drivkraft for aktørene til å være tidlig ute med å utvikle varer og tjenester som dekker nye behov eller dekker eksisterende behov bedre. I enkelte næringer er evne til inno­vasjon og nyskapning, og evne til å ta i bruk ny teknologi, en like viktig konkurranseparameter som pris alene. Eksempler på dette finner en innen høyteknologinæringene, der aktører som er tidlig ute med å ta i bruk og utvikle ny teknologi, oppnår et konkurransefortrinn i en ellers hard konkurranse.

Konkurransepolitikken generelt er et viktig virkemiddel for innovasjon. Konkurransereglene er i mange sammenhenger et direkte virkemiddel for innovasjon ved å hindre at etablerte aktører misbruker sin dominerende stilling til å vanskeligjøre markedsadgang for nye og innovative aktører. I noen tilfeller innebærer konkurransereglene en plikt for eksisterende aktører til å dele teknologi med nye aktører, slik at nye aktører kan skape nye varer og tjenester ved å videreutvikle eksiste­rende teknologi. I slike situasjoner gjøres det avveininger, slik at de etablerte aktørenes motiver til å innovere i første omgang ikke unødig motvir­kes. Gjennom unntaksbestemmelser i konkurran­seloven legger konkurransereglene til rette for forsknings- og utviklingssamarbeid mellom aktø­rer der dette sikrer forbrukerne en rimelig andel av de fordelene som oppnås.

I et større perspektiv er konkurransepolitik­kens bidrag til innovasjon og nyskaping samtidig et bidrag til at norske bedrifter blir konkurranse­dyktige i den internasjonale konkurransen. Etter­som det norske lønns- og kostnadsnivået er høyt i internasjonal sammenheng, er vår evne til innova­sjon og omstilling av stor betydning for å beholde og skape arbeidsplasser og aktivitet i Norge.

Regjeringen ønsker å utrede sammenhengen mellom konkurranse og innovasjon nærmere, med tanke på at de konkurransepolitiske virke­midlene skal bli et bedre virkemiddel for innova­sjon og nyskaping.