4 Konkurransepolitisk handlingsplan

Høsten 2001 vedtok Regjeringen en handlings­plan for styrking av konkurransepolitikken. Hand­lingsplanens 5 punkter er sentrale for å få en for­ståelse av hvordan konkurransepolitikken skal påvirke moderniseringsarbeidet:

1. Styrke konkurransemyndighetene.

2. Gjennomgå offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende.

3. Sikre at offentlige innkjøp bidrar til å stimulere konkurranse og etableringsmuligheter.

4. Påse at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger.

5. Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse.

4.1 Styrking av konkurransemyndighetene

4.1.1 Ny konkurranselov og EØS-konkurranselov

Den nye konkurranseloven trådte i kraft 1. mai 2004. 1 Den nye loven gir et godt grunnlag for å føre en effektiv konkurransepolitikk. Det er en moderne lov som er på linje med tilsvarende regel­verk i EU/EØS og de fleste andre europeiske land. Loven innfører blant annet en meldeplikt forfore­takssammenslutninger, som skal hindre at det eta­bleres monopoler også i lokale markeder.

EØS-konkurranseloven er også endret. 2 Den nye EØS-konkurranseloven er, blant annet med innføringen av desentralisert håndheving, tilpas­set det tilsvarende systemet i EU som trådte i kraft 1. mai 2004. Endringene skal sikre norske næringsdrivende bedre rammebetingelser gjen­nom forutsigbarhet og like vilkår som næringsli­vet i resten av Europa. Regjeringen har besluttet å utsette ikrafttredelsen av den nye EØS-konkur­ranseloven inntil rådsforordning 1/2003, om gjen­nomføring av konkurransereglene i EF-traktaten artikkel 81 og 82, er implementert i EØS-avtalen. Det er usikkert når dette vil kunne skje. Både den nye konkurranseloven og EØS-konkurranseloven er resultater av en lang og grundig prosess. Lovene er viktige virkemidler i Regjeringens moderniseringsarbeid. Det nye regelverket og økt fokus på effektiv håndheving av dette, bidrar til at nærings- og distriktsutvikling fremmes gjen­nom virksom konkurranse og gode generelle rammevilkår for næringslivet.

I det følgende gjennomgås de viktigste sidene ved den nye konkurranseloven og EØS-konkur­ranseloven som vil bidra til at konkurransemyn­dighetene kan føre en mer offensiv konkurranse­politikk. Siden regelverket er så vidt nytt, er imid­lertid konkurransemyndighetenes praktiske erfaringer med dette begrensede.

For en mer detaljert gjennomgang av de enkelte lovendringene, vises til nærmere omtale i NOU 2003:12 Ny konkurranselov, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) og Innst. O. nr. 50 (2003-2004).

EØS-konkurranseloven og konkurranseloven ble endret ved lov 17. desember 2004 nr. 100 om endringer i EØS-konkurranseloven og konkurranseloven. Bakgrunnen er først og fremst å innlemme EUs fusjonsforordning (EF) nr. 139/2004 i norsk konkurranselovgivning. Formålet med de nye reglene er å gjøre fusjonsforordningen til et mer smidig og hensiktsmessig instrument for kontroll med foretakssammenslutninger i EU/EØS. For­ordningen innebærer imidlertid relativt begren­sede endringer i forhold til gjeldende regelverk.

Regjeringens forslag innbærer også enkelte endringer som ikke følger av EUs nye fusjonsre­gelverk. Herunder er det blant annet foreslått enkelte justeringer i innholdet i den alminnelige meldeplikten for foretakssammenslutninger i loven § 18 og presiseringer i forbindelse med gjennomføringsforbudet i loven § 19. For øvrig er det foreslått enkelte endringer av mer teknisk karakter. For en nærmere omtale av disse lovend­ringene vises til Ot.prp. nr. 94 (2003-2004) Om lov om endringer i EØS-konkurranseloven og kon­kurranseloven.

4.1.2 De viktigste endringene i konkurranseloven og EØS-konkurranseloven

Gjennom den nye konkurranseloven og EØS-kon­kurranseloven er det foretatt betydelige endrin­ger i norsk konkurranselovgivning både materielt og prosessuelt. Det nye regelverket vil være et viktig virkemiddel i konkurransemyndighetenes arbeid med å sikre en mer offensiv konkurranse­politikk. Endringene stiller det norske regelverket på linje med regelverk i de aller fleste andre euro­peiske land. Harmoniseringen som nå er gjen­nomført, er viktig fordi økt globalisering og desentralisert håndheving taler for at konkurran­sereglene bør være likt utformet i de ulike juris­diksjoner. Dette bidrar til å forbedre næringslivets rammebetingelser.

Det nye regelverket utgjør et viktig virkemid­del i Regjeringens arbeid med modernisering av offentlig sektor gjennom å legge til rette for virk­som konkurranse.

Særlig hensyn til forbrukerinteressene ved anvendelse av loven

Forbrukerhensynet er tydeliggjort i den nye konkurranseloven. I den nye formålsparagrafen sies at ved anvendelse av denne lov skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Tilsvarende gir de nye reglene om meldeplikt for foretakssammenslutninger et nytt virkemiddel i tilsynet med konkurranseforholdene i lokale markeder, som er av særlig betydning for forbrukerne og småbedrifter.

Forbrukerhensynet er også tydeliggjort gjen­nom konkurranseloven § 10 og § 11. Bestemmel­sene svarer til EØS-avtalen artikkel 53 og 54 (EF-traktaten artikkel 81 og 82). Det er en etablert praksis i EU/EØS at hensynet til forbrukerne er relevant ved anvendelsen av disse bestemmelsene.

Et annet aspekt ved den nye loven som kom­mer forbrukerne til gode, er at både konkurranse- og forbrukermyndighetene har kompetanse til å legge til rette for tiltak for å effektivisere etter­spørselssiden i markedet, blant annet gjennom til­tak for å sikre prisinformasjon. Samspillet mellom konkurranse- og forbrukerpolitiske tiltak kan der­med gjøre både forbruker- og konkurransepolitikken mer effektiv.

Nye forbudsbestemmelser

Den nye konkurranseloven innfører et nytt sys­tem med forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt i hen­holdsvis §§ 10 og 11. Forbudene i den nye loven innebærer at langt flere konkurranseskadelige handlinger blir forbudt i forhold til den tidligere konkurranseloven av 1993. Det nye forbudsregi­met skal føre til en styrking av kampen mot ulov­lig samarbeid (for eksempel i form av karteller) og misbruk av markedsmakt. Dette bidrar til økt konkurranse i norske produkt- og tjenestemarke­der, til fordel for forbrukerne og næringslivet. I et land som Norge, med forholdsvis spredt boset­ting, kan det lett oppstå bedrifter med en domine­rende posisjon. Det er derfor særlig viktig å hin­dre at disse misbruker sin markedsmakt. Den nye loven forbyr derfor slik atferd gjennom sitt forbud i § 11 mot utilbørlig misbruk av dominerende stil­ling.

Harmonisering med EU/EØS

Med de nye forbudsbestemmelsene er norsk kon­kurranselov harmonisert med tilsvarende forbud i EØS-avtalen og i EU. En slik harmonisering er nå gjennomført i de aller fleste andre land i Europa. Norske foretak vil således forholde seg til de samme reglene som resten av Europa på dette området. I tillegg eksisterer det en velutviklet praksis fra EU og EØS (både i domstolene og Kommisjonen), som vil bidra vesentlig til forståel­sen av disse reglene. Samlet mener derfor Regje­ringen at den nye konkurranseloven fører til økt forutsigbarhet og en forenkling for næringslivet. I stor grad slipper bedriftene nå å forholde seg til ulike kon­kurranseregelverk avhengig av hvor i Europa de driver virksomhet.

Konkurransemyndighetene kan pålegge strukturelle tiltak

Visse typer ulovlige konkurransereguleringer kan skyldes at foretakets organisering i seg selv gir økonomiske motiver til å opptre i strid med lovens forbudsbestemmelser. Eksempelvis kan kryssei­erskap mellom to uavhengige foretak skape sterke insitamenter til atferd i strid med forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid. Even­tuelle atferdsregulerende tiltak vil i disse tilfellene bare kunne innrettes mot å bestemme og kontrol­lere en bestemt type atferd, uten at foretakets underliggende insitamenter forandres. Dette innebærer en fare for at de ulovlige handlingene gjentas. Konkurransetilsynet har derfor gjennom den nye konkurranseloven § 12 fått kompetanse til å pålegge strukturelle tiltak for å bringe en overtredelse av forbudene i § 10 og § 11 til opp­hør. Tilsvarende har EFTAs overvåkningsorgan og Kommisjonen fått kompetanse til å pålegge strukturelle forpliktelser overfor norske foretak ved overtredelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 som følge av rådsforordning 1/2003.

Mens atferdsregulerende tiltak krever konti­nuerlig oppfølging, vil strukturelle tiltak normalt fungere uten at konkurransemyndighetene behø­ver å overvåke bedriftens aktiviteter. Derfor frem­står strukturelle tiltak som mer effektive enn atferdsregulerende tiltak. Også selskapets struk­tur kan føre til at det er vanskelig å kontrollere at forbudene overholdes, uten å iverksette omfat­tende kontrolltiltak.

Meldeplikt for foretakssammenslutninger

For å styrke kontrollen med foretakssammenslutninger er det i den nye konkurranseloven innført en bestemmelse om alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger. Formålet er å fremme forbrukernes interesser også i lokale og smale markeder i langt større grad enn tidligere. Meldeplikten gjør Konkurransetilsynet bedre i stand til å overvåke foretakssammenslutninger i slike markeder og forhindre at bedrifter får for stor markedsmakt. I arbeidet med utformingen av meldepliktsystemet er det gjort avveininger mellom behovet for en omfattende meldeplikt for å oppdage de konkurranseskadelige foretakssammenslutningene og ønsket om å begrense skjemabyrden for bedriftene. Det er derfor lagt til rette for at foretakssammenslutninger kan meldes elektronisk på det offentlige nettstedet www.altinn.no til Konkurransetilsynet.

Departementet vil evaluere meldeplikten for foretakssammenslutninger i løpet av 2005.

Reell toinstansbehandling

De organisatoriske bestemmelsene i konkurran­seloven § 8 innebærer også en endring, ved at departementets styringsrett i enkeltsaker er avskåret som følge av at Konkurransetilsynet ikke kan instrueres i slike saker. Bestemmelsen er ment å sikre en reell toinstansbehandling og tilsy­nets uavhengighet i så måte. På den annen side kan Konkurransetilsynet instrueres til å ta opp en sak til behandling, noe som gir en mulighet for departementet til å styre Konkurransetilsynets prioriteringer og ressursbruk. Nytt er også at departementet ikke kan omgjøre tilsynets vedtak uten at dette er påklaget, med mindre det er ugyl­dig. Bestemmelsen er ment å gi Konkurransetil­synet som fagorgan en stor grad av uavhengighet, gitt de rammer som ble lagt i forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn.

Politisk styringsmulighet

For å gi politiske styringsmuligheter i konkurransepolitikken også i enkeltsaker, gir konkurranseloven §§ 13 og 21 hjemmel for Kongen i statsråd til å gripe inn i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Bestemmelsen innebærer at Kongen i statsråd både kan gripe inn overfor Konkurransetilsynets vedtak ut fra andre hensyn enn konkurransehensyn og å overprøve tilsynets konkurransefaglige skjønn. Videre kan Kongen i statsråd treffe vedtak av eget tiltak. I tillegg til å gi muligheten for politisk styring, innebærer disse bestemmelsene at det i større grad enn tidligere tydeliggjøres når det tas særlige politiske hensyn i en sak, ved at denne løftes til behandling av Kongen i statsråd.

Overtredelsesgebyr og lempning

Den nye konkurranseloven gir konkurransemyn­dighetene mer effektive virkemidler for håndhe­ving, for på denne måten å bedre etterlevelsen av regelverket.

Det er innført et nytt sivilrettslig sanksjons­middel, overtredelsesgebyr, i konkurranseloven § 29. I tillegg er de tidligere reglene om personlig straffansvar og foretaksstraff videreført i den nye konkurranseloven. Det er Konkurransetilsynet som kan ilegge et slikt gebyr. Et foretak som er ilagt overtredelsesgebyr, kan få vedtaket prøvet ved domstolene. Dominerende foretak kan bli ilagt overtredelsesgebyr for handlinger som de allerede har gjort, og risikerer ikke bare inngrep som virker fremover, som under konkurranselo­ven fra 1993. Endringen innebærer også at bedrif­ter som bryter loven, må regne med langt høyere bøter enn i den tidligere loven. Bøtene skal har­moniseres med nivået i EU, og kan være på inntil 10 prosent av selskapets omsetning. Konkurran­seloven § 29 åpner opp for å gi nærmere bestem­melser om utmåling av overtredelsesgebyr i for­skrift. Departementet utarbeider for tiden et for­slag til slik forskrift. Forskriften er i stor grad utformet etter mønster fra tilsvarende retningslin­jer om overtredelsesgebyr i EU og EØS. Forskrif­ten ble sendt på høring høsten 2004.

Den nye bestemmelsen i konkurranseloven § 31 om lempning vil også få betydning for konkur­ransemyndighetenes mulighet til effektiv håndhe­ving. Bestemmelsen åpner for at Konkurransetil­synet kan nedsette bøter og gi full immunitet til foretak som varsler om ulovlig samarbeid og bistår Konkurransetilsynet med oppklaring av egen eller andres overtredelse. Erfaringene fra andre land og fra EU har vist at dette er en viktig kilde for konkurransemyndighetene til å oppdage karteller. Regler om bøtenedsettelse kan føre til at det blir atskillig mer risikabelt å inngå og opprett­holde karteller. Ordningen er ment å ha forbyg­gende effekt, fordi deltakerne ikke kan være sikre på om ikke en av dem ser seg tjent med å bistå myndighetene i oppklaringen av kartellet. Loven § 31 åpner opp for å gi nærmere regler om lemp­ning i forskrift. Departementet har sendt en slik forskrift på høring. Forskriften er i stor grad utfor­met etter mønster fra en tilsvarende kunngjøring om dette i EU og EØS.

Desentralisert håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54

Endringene i EØS-konkurranseloven innebærer at Konkurransetilsynet får kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54, som svarer til EF-traktaten artikkel 81 og 82. Tidligere var denne oppgaven forbeholdt EFTAs overvåkningsorgan og Kommisjonen etter nærmere regler for kompetansefordeling. Etter den nye EØS-konkurranseloven vil Konkurransetilsynet være forpliktet til å anvende EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Formålet er å etablere et system innen EFTA-pilaren som er i samsvar med det nye systemet i EU. Dette er en følge av rådsforordning 1/2003 om håndheving av EF-traktaten artikkel 81 og 82. Endringene skal bidra til en mer effektiv håndheving av disse bestemmelsene, og lette samarbeidet med EFTAs overvåkningsorgan. Håndheving vil også føre til at artikkel 53 og 54 i EØS-avtalen i større grad blir anvendt, samt bidra til en mer enhetlig anvendelse av regelverket. Samlet sett bidrar dette til å skape klarere rammevilkår og bedre forutsigbarhet for næringslivet. Endringene i EØS-konkurranseloven gir de næringsdrivende like vilkår med resten av Europa, samtidig som det åpner for desentralisert håndheving. Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet, er ikrafttredelsen av den norske EØS-konkurranseloven utsatt inntil EUs rådsforordning 1/2003 blir tatt inn i EØS-avtalen. Det er usikkert når dette vil kunne skje.

Økt oppmerksomhet om privat håndheving

Regjeringen har ønsket å legge til rette for privat håndheving av konkurranseregelverket. Det nye, mer omfattende forbudsregimet i den nye konkurranseloven, gir et godt grunnlag for et privat initiativ til å håndheve regelverket gjennom domstolsapparatet. Dette vil være et viktig supplement til den offentlige håndhevingen fra konkurransemyndighetene. Den private håndhevingen kan tenkes motivert både gjennom en rett til erstatning for skade som følge av handlinger i strid med konkurransereglene og at den konkurranseskadelige handlingen skal bringes til opphør gjennom forføyninger. Slik motivasjon vil både foreligge hos kunder som betaler, eller har betalt, for høye priser som følge av overtredelse av konkurransereglene, og hos kon­kurrenter som er hindret i å konkurrere, som følge av konkurransebegrensende atferd i strid med kon­kurransereglene. Erfaringer fra USA viser at privat­rettslig håndheving kan få stor betydning.

Ved å se den offentlige håndhevingen i sam­menheng med det private initiativet, kan en oppnå gjennomslag for en mer effektiv håndhevelse av konkurranseregleverket totalt sett. Privat håndhe­ving er således også et viktig tiltak i Regjeringens moderniseringsarbeid.

I Ot.prp nr. 6 (2003-2004) 3 forutsettes det et erstatningsansvar i forbindelse med overtredelse av konkurransereglene. Det henvises til de almin­nelige erstatningsrettslige prinsippene for den nærmere avgrensningen av erstatningsansvaret.

Private forføyninger innebærer at en privat part kan kreve at overtrederen pålegges en hand­leplikt eller en unnlatelsesplikt, typisk å bringe den ulovlige handlingen til opphør. Privates mulighet til å kreve forføyninger kan til en viss grad oppfattes som et privat motstykke til den adgangen Konkurransetilsynet har til å gi pålegg om å bringe en ulovlig atferd til opphør etter kon­kurranseloven § 12, og tilsvarende myndighet for EFTAs overvåkningsorgan etter rådsforordning 1/2003. Videre innebærer den private håndhevin­gen at en part kan kreve erstatning som følge av det vedkommende har måttet tåle på grunn av en urettmessig tilstand.

Et viktig spørsmål er om det er hensiktsmes­sig med en spesialregulering av det rettslige grunnlaget for privat håndheving. Regjeringen varslet også i Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) at den ville vurdere å gjennomføre en egen utredning for å avklare spørsmål knyttet til privat håndheving.

Regjeringen vil følge utviklingen av den pri­vate håndhevingen av konkurransereglene innen­for det eksisterende rettslige rammeverket. På denne måten kan det høstes erfaringer om hvilke særlige tilpasninger som eventuelt vil være hensiktsmessige, for at den private håndhevingen skal virke formålstjenlig. Behovet for spesialregu­lering vil både bli vurdert i forhold til om den pri­vate håndhevingen kan representere et effektivt bidrag til håndhevingen av konkurransereglene, og om spesialreguleringer er nødvendige for å motvirke uønskede virkninger av privat hånd­heving. Regjeringen vil samordne vurderingen av behovet for spesialreguleringer med de tilsvarende vurderinger som gjøres av EF-kommisjonen.

Kommisjonen offentliggjorde 31. august 2004 en rapport om vilkårene for privat håndheving av konkurransereglene i medlemslandene. Det er signalisert fra Kommisjonen at den vil følge opp rapporten med en grønnbok, der det legges opp til en diskusjon om tiltak for å bedre vilkårene for privat håndheving. Kommisjonen planlegger å legge fram grønnboken i løpet av annen halvdel av 2005.

Dette innebærer imidlertid ikke at konkurran­semyndighetene ikke skal legge til rette for privat håndheving innenfor eksisterende regelverk. Blant annet vil erstatningssøksmål kunne følge i kjølvannet av Konkurransetilsynets behandling av overtredelser av konkurransereglene. Den doku­mentasjon som fremskaffes i denne forbindelse, kan utgjøre viktig bevismateriale for vurdering av et eventuelt privat søksmål. Dersom de private håndheverne kan gjøre bruk av dette materialet, kan det innebære at en ytterligere avskrekkende effekt kan oppnås med en relativt lav ressursinn­sats. Konkurranseloven § 27 åpner for at private parter etter en konkret vurdering kan få tilgang til dokumentasjon som tilsynet har.

Regjeringen ønsker også at konkurransemyn­dighetene skal bidra til den private håndhevingen ved å gi veiledning og informasjon på generelt nivå. Konkurransetilsynet vil bli bedt om å utar­beide nødvendig veiledningsmateriale.

Veiledningsplikt

Konkurransemyndighetene skal veilede om for­ståelsen og rekkevidden av regelverket og anven­delsen av dette i enkeltsaker overfor parter og andre interesserte. Dette skal sikre økt forståelse og kunnskap om regelverket. Konkurransetilsy­nets plikt til å veilede foretak vedrørende forståel­sen av konkurranseloven er også lovfestet i den nye konkurranseloven § 9. Bestemmelsen svarer i all hovedsak til det som følger av forvaltingsloven § 11 om forvaltningens veiledningsplikt.

Informasjonstiltak

Konkurransemyndighetene skal sørge for infor­masjons- og kommunikasjonstiltak for å sikre god kunnskap og forståelse av konkurransepolitikken i næringslivet, blant privatpersoner og det offent­lige. Det er særlig viktig med aktiv og god infor­masjonsvirksomhet ved regelendringer. I den sammenheng kan det nevnes at Konkurransetilsy­net har gjennomført særskilte informasjons- og kommunikasjonstiltak i forbindelse med ny kon­kurranselov og EØS-konkurranselov fra 1. mai 2004. Formålet har vært å gjennomføre nødven­dige tiltak for å oppnå god kunnskap og forståelse om det nye regelverket. Som eksempler på slike tiltak er utarbeidelse av en generell brosjyre om konkurransepolitikk, internettsider med informa­sjon om det nye regelverket, kontakt med media, foredrag og fagseminarer, samt servicetjenester om den nye loven som innebærer at erfarne juris­ter i tilsynet svarer på spørsmål fra næringsliv, borgere og offentlige etater.

4.1.3 Samspillet mellom forbrukerpolitikk og konkurransepolitikk

For at et marked skal realisere de ønskede effekti­vitetsgevinstene, fordres en velfungerende til­buds- og etterspørselsside. Hvis forbrukerne ikke evner å sammenlikne varene som tilbys i marke­det, og å kjøpe det som er best tilpasset egne behov og budsjetter, vil ikke markedet fordele samfunnets ressurser effektivt.

Når markedet selv ikke legger til rette for en fungerende etterspørselsside, er det behov for tiltak som ivaretar forbrukerhensyn. Dette skal både hindre tilbyderne i å misbruke markedsmakt overfor den enkelte forbruker og skape en velfungerende etterspørselsside. En velfungerende etterspørselsside er en forutsetning for virksom konkurranse.

Konkurransepolitikken og forbrukerpolitik­ken bidrar i betydelig grad til gjensidig å styrke hverandre. God forbrukerpolitikk skaper kre­vende kunder som igjen bidrar til økt konkur­ranse og større valgfrihet for forbrukerne. For­brukerhensynet er tatt eksplisitt med i konkur­ranselovens formålsparagraf. Fordi det er en nær sammenheng mellom konkurransepolitikk og for­brukerpolitikk, vil Moderniseringsdepartemen­tet trekke Barne- og familiedepartementet med i oppfølgingen av meldingen.

Markeder med konkurranse kjennetegnes ved at forbrukerne har valgmuligheter. Tilbyderne i markeder med konkurranse vil derfor i utgangs­punktet ha insentiver til å levere best mulig pro­dukter til lavest mulig pris. Det tilsier at det i stor grad vil være samsvar mellom forbrukerpolitiske mål om best mulig produkter til lavest mulig pris og virksom konkurranse. En effektiv konkurran­sepolitikk er en nødvendig, men ikke tilstrekke­lig, betingelse for å oppnå forbrukerpolitiske mål. Forbrukerpolitikken tar sikte på både å sikre den enkelte forbrukers rettigheter, og å ivareta forbru­kernes kollektive interesser.

I kapittel 4.1.2 omtales bestemmelser om informasjonsplikt som skal sikre forbrukernes interesser og som nå er overført til markedsfø­ringsloven. I tillegg sikres den enkelte forbrukers stilling gjennom annen særlovgivning som define­rer rettigheter og plikter. Et gjennomgående trekk ved disse lovene er at de ikke kan fravikes ved avtale. Ved å skape spilleregler, i form av informasjonsplikt som påhviler den næringsdri­vende og rettigheter som gis den enkelte forbru­ker, sikres en effektiv etterspørselsside i marke­det. Forbrukerkjøpsloven er et eksempel på slik lovgivning som gjelder på tvers av ulike marke­der. Finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven og pakkereiseloven er andre eksempler på tilsvarende sek­torlovgivning.

Videre er det viktig at det finnes tvisteløs­ningsmekanismer som gjør at forbrukerne på en enkel og balansert måte kan få håndtert sine kla­ger. Forbrukertvistutvalget og bransjevise rekla­masjonsnemnder, opprettet etter avtale mellom vedkommende bransje og Forbrukerrådet, er eksempler på forenklede utenrettslige ordninger på dette området. På felleseuropeisk basis er det opprettet systemer for å håndtere klagesaker på tvers av landegrenser, både generelt og spesifikt innenfor finansområdet.

Forbrukernes kollektive interesser sikres gjennom generell lovgivning, som markedsfø­ringsloven, og gjennom sektorregelverk som blant annet matvarelovgivningen og finanslovgivningen. Markedsføringsloven inneholder bestem­melser om markedsføring og informasjon og om urimelige kontraktsvilkår. Sektorlovgivningen inneholder også til dels regler om informasjon til forbrukerne. Både kontraktsrettslig og offent­ligrettslig regelverk påvirker i sterk grad risiko­fordelingen i markedet gjennom å legge ansvar for mangelfulle varer og tjenester, villedende opp­lysninger og urimelige kontraktsvilkår på den som produserer eller selger. Regelverket setter på denne måten grenser for hvilke konkurransepara­metere det er akseptabelt å benytte. Prinsipielt kan det her se ut som det er en kime til konflikt mellom forbrukerpolitikken og konkurransepoli­tikken. I praksis er dette sjelden tilfelle.

Også innen offentlig tjenesteyting, både tradi­sjonelle og konkurranseutsatte tjenester, er det viktig at brukerne gis rettigheter i tråd med det som nevnt ovenfor. Begrunnelsen er både hensy­net til den enkelte – enten det er som «forbruker» eller som «borger» – og hensynet til like konkur­ransevilkår.

Selv om mange forbrukerpolitiske tiltak er iverksatt for å ivareta den enkelte forbrukers interesser, vil tiltakene ha betydelig innvirkning på hele markedets funksjonsmåte. Regler som gir den enkelte forbruker rettigheter med hensyn til for eksempel reklamasjon, bidrar til å opprett­holde et tilbud med en tilstrekkelig grad av kvali­tet også når priskonkurransen er hard. Samtidig bidrar prisinformasjon til at forbrukerne som gruppe opptrer i markedet på en måte som frem­mer konkurransen. Slik ser vi at forbrukerpolitik­ken og konkurransepolitikken gjensidig styrker hverandre.

Det kan likevel i noen sammenhenger være konflikt mellom forbruker- og konkurransepoli­tikken. Det er da særlig viktig å kartlegge om det er politiske motsetninger eller om det er ulike oppfatninger om virkningene av ulike tiltak. I det siste tilfellet vil det være særlig viktig å kartlegge de faktiske virkningene slik at en unngår at det oppstår forhold som er uheldig både for konkur­ransen og for forbrukernes interesser. Et mulig eksempel på et motsetningsforhold mellom de to politikkområdene kan være knyttet til informa­sjonsproblemer i markedet. Dette omtales nær­mere nedenfor.

For lite og for mye informasjon

Effektiv konkurranse forutsetter at forbrukerne har og benytter muligheten til å velge. I noen mar­keder er imidlertid den tilgjengelige informasjo­nen for markedsaktørene om valgmulighetene mangelfull. For eksempel kan det være at forbru­kerne er dårlig informert om priser som tilbys av ulike aktører. Videre kan det tenkes at forbru­kerne ikke kjenner kvaliteten på produktet de kjø­per. For mange oppleves imidlertid det motsatte – det er for mye tilgjengelig informasjon, slik at det av den grunn blir vanskelig å sortere nyttig og unyttig informasjon. Enkelte mener dette er en utilsiktet og uheldig følge av konkurranse.

Man kan ikke regne med at forbrukerne på egenhånd er i stand til å ha oversikt og bedømme forholdet mellom pris og kvalitet på alle varer og tjenester. Et fungerende marked vil derfor være avhengig av at forbrukerne får hjelp til å spille sin rolle. Regjeringen ønsker å sikre at forbrukerne får tilstrekkelig og tilrettelagt informasjon. I tråd med dette inngikk Konkurransetilsynet samar­beidsavtaler med Forbrukerombudet 16. novem­ber 2004 og Forbrukerrådet 23. november 2004 for å sikre samordning av de to myndighetsområ­denes arbeid. Avtalene skal bidra til å sikre at Konkurransetilsynet og henholdsvis Forbruker­ombudet og Forbrukerrådet baserer sin virksom­het på et best mulig faktagrunnlag, og at virksom­hetenes samlede ressurser brukes på en best mulig effektiv måte. Samarbeidet skal dessuten styrke etatene i å ivareta sin selvstendige og uav­hengige rolle. Dette skal oppnås gjennom blant annet bedre informasjonsutveksling mellom disse etatene.

I sam­arbeid med Barne- og familiedepartementet vil Moderniseringsdepartementet vurdere behovet for ytterligere informasjonstiltak fra myn­dighetenes side for å ivareta forbrukernes infor­masjonsbehov og fremme konkurransen.

Informasjonsproblemer – noen eksempler

I en rekke lokale markeder for tjenester er det til­synelatende konkurransemessige problemer som skyldes for lite informasjon. Det kan for eksempel være markedet for verkstedstjenester, rørleggere, tannleger eller andre typer liberale yrker. De kon­kurransemessige problemene i denne typen mar­keder er sammensatte. For det første er det typisk et lite antall aktører, og for det andre er det skjevt fordelt informasjon mellom tilbydere og etterspør­rere. Det sistnevnte innebærer blant annet at det er vanskelig for kunden å observere kvaliteten på tjenesten som ytes, i visse tilfeller også etter at tje­nesten er levert.

Når forbrukerne har mangelfull informasjon om pris, kvalitet, service, vareutvalg og tilgjenge­lighet, blir det ofte vanskelig å oppnå fungerende konkurranse mellom bedriftene. Å sikre lett til­gjengelig og god informasjon er derfor viktig ut i fra konkurransehensyn, og er også en sentral del av forbrukerpolitikken.

Lett tilgjengelig og god informasjon er fra et forbrukerpolitisk synspunkt viktig fordi forbru­kere lettere kan orientere seg i markedet og der­med treffe rasjonelle beslutninger. Dette bidrar til at etterspørselssiden kan fungere effektivt.

Det er imidlertid en utbredt oppfatning at mer informasjon alltid vil være til forbrukerens fordel. Dette er ikke nødvendigvis tilfelle. For at forbru­kerne skal høste gevinstene av mer informasjon, er det viktig at den informasjonen som gjøres til­gjengelig ikke skader konkurransen. Det vises i denne sammenheng til vedlegg 1 (Lars Sørgard: Informasjonsassymetri og konkurransepolitikk). Der gjøres det rede for at spredning av prisinfor­masjon for å øke prisgjennomsiktigheten i marke­det i enkelte tilfeller kan ha konkurransebegren­sende effekter og dermed være en direkte ulempe for forbrukerne.

Økt prisinformasjon og økt prisgjennomsiktig­het kan bidra til at konkurrentene får innsyn i hverandres priser. Dermed kan det bli enklere for dem å koordinere prisene, uten at dette nødven­digvis foregår gjennom et formalisert, ulovlig pris­samarbeid. Denne form for «stilltiende samar­beid», eller «fredlig sameksistens», mellom tilby­dere vil føre til høyere priser til ugunst for forbrukerne. I markeder der forholdene ligger til rette for at selgerne kan lykkes i å opprettholde et avtalt eller stilltiende samarbeid, bør man derfor være varsom med å iverksette tiltak for å øke pris­gjennomsiktigheten. Markeder hvor slikt «stillti­ende samarbeid» kan foregå, kjennetegnes gjerne ved at det er få aktører, store faste kostnader, homogene produkter, tålmodige eiere og mulig­het for rask prisrespons hvis tilbyderne avviker fra det stilltiende samarbeidet.

Konkurransemyndighetene i Danmark beslut­tet på midten av 1990-tallet å samle inn og publi­sere priser på ferdigbetongprodukter i tre regio­nale markeder for å øke gjennomsiktigheten for etterspørrerne. Betong er et homogent produkt. Videre var markedskonsentrasjonen blant sel­gerne høy. Etter publiseringen økte prisene med 10-15 prosent. Økt prisinformasjon i et konsen­trert marked med homogene produkter fremstår i ettertid som årsaken til prisøkningen. Myndighe­tene sluttet derfor med publiseringen fordi tilby­derne brukte de offentliggjorte prisene til å koor­dinere sine priser. Dette viser at det ut i fra både konkurransepolitiske og forbrukerpolitiske hen­syn er viktig at det er den relevante informasjonen som gjøres tilgjengelig for forbrukerne. I noen situasjoner kan derfor informasjon om varens eller tjenestenes kvalitet være mer hensiktsmes­sig enn prisinformasjon ut fra forbruker- og kon­kurransehensyn, fordi det på den måten er mulig å oppnå mer priskonkurranse uten at det fører til lavere kvalitet.

Formaliserte informasjonskrav – et eksempel

I mange markeder har den enkelte forbruker behov for særskilt informasjon. Som nevnt oven­for, er det derfor blitt et mer generelt trekk at for­brukervernhensynet tas inn i sektorlovgivningen. Dette gjelder særlig i markedene for finansielle tjenester. Et eksempel på dette er forsikringsmar­kedet. Dette markedet spiller en svært viktig og nødvendig rolle i det moderne samfunn. En forsi­kringsavtale kan imidlertid være omfattende og komplisert. For mange forbrukere oppfattes der­for dette markedet som uoversiktlig og kunn­skapskrevende. Betydningen av forsikring for den enkelte forbruker, kombinert med tjenestens og markedets kompleksitet, tilsa at det var behov for å styrke forbrukervernet i forsikringsforhold. Dette resulterte i lov om forsikringsavtaler 16. juni 1989 nr. 69. Loven regulerer rettsforholdet mellom forsikringsselskap og forsikringstaker, og pålegger blant annet forsikringsselskapene omfat­tende informasjonsplikt, ut i fra ovennevnte for­brukervernhensyn. Samtidig virker denne type forbrukerverntiltak konkurransefremmende fordi den setter forbrukeren bedre i stand til faktisk å sammenlikne konkurrerende tilbydere.

Koblingshandel

For kjøp av en rekke varer og tjenester betinges kjøp av at man også kjøper et annet produkt. Det handler om å selge et produkt ved å tilby et annet produkt. Dette kalles koblingshandel. I forsikringsbransjen er dette vanlig ved at en rekke selskaper ikke bare knytter sammen produkter, men forutsetter at forbruker kjøper en totalpakke med forsikringstjenester for å bli kunde. En rekke ban­ker gir gunstigere vilkår til totalkunder og gir samtidig disse kundene tilbud om reiser, teaterbil­letter og andre aktiviteter. Et beslektet fenomen kalles tilgift. Tilgift er tilleggsytelser, varer, tjenes­ter eller annet, som er knyttet til avsetningen av hovedytelsen, og som mangler naturlig sammen­heng med hovedytelsen. Tilgift er forbudt etter markedsføringsloven.

I utgangspunktet er koblingshandel en del av konkurransen, og kan i mange tilfeller bidra til å øke konkurransen i markedet. I markeder med homogene produkter og få aktører kan dette være en måte å øke konkurranseintensiteten på. Gjennom å knytte spesielle betingelser til kjøp av hovedproduktet med kjøp av et annet produkt, gjøres ellers like produkter forskjellige, slik at det er mulig å konkurrere på forskjeller. Ved å skape forskjeller reduseres også muligheten for stilltiende samarbeid mellom tilbyderne av produktene.

Samtidig kan koblingshandel redusere forbru­kernes oversikt og medføre økte søkekostnader. Formålet med koblingshandel er at tilleggspro­duktet skal få deg til å kjøpe hovedproduktet. Dette kan gjøre prisene på de ulike produktene mindre synlige, og dermed gjøre det vanskelig å sammenligne priser på produkter i markedet. Redusert oversikt og økte søkekostnader for for­brukerne kan gi mindre konkurranse og dermed være en ulempe for forbrukerne. Hvis konkurran­sen alt i alt blir større ved koblingshandel, må en likevel konkludere med at det vil være til fordel for forbrukerne totalt sett.

4.1.4 Økt fokus på lokale markeder

Økt oppmerksomhet mot de markedene som er viktige for forbrukerne er viktig for Regjeringen. Noen av disse markedene er nasjonale mens andre er lokale.

SSBs forbruksundersøkelse illustrerer hvilke utgifter som har størst betydning for den gjen­nomsnittlige forbruker. Figur 4.1 viser de 10 stør­ste utgiftspostene i det gjennomsnittlige hushold­ningsbudsjettet.

Kilde: www.ssb.no

Figuren viser at mat, bil og bolig utgjør store poster i husholdningsbudsjettet. Mat har med kjededannelsene og kjedenes uniforme pris­politikk utviklet seg i retning av å bli et nasjonalt marked. Mens boligmarkedet er et lokalt marked når man først har bestemt seg for et sted å bo, har bilmarkedet mer et regionalt, nasjonalt eller kan­skje til og med internasjonalt preg. Internett, bil­blader og lignende gjør at man enkelt kan sam­menlikne priser over hele landet og til en viss grad også i utlandet.

Markedet for elektrisk kraft for privatpersoner er nasjonalt, da de fritt kan kjøpe det homogene produktet elektrisk kraft fra ulike leverandører over hele landet.

Med vedlikehold og reparasjoner av boliger er de lokale konkurransemessige problemene potensielt større. Markedene for elektriker- og rørleggertjenester er eksempler på markeder som ofte er lokale. Det samme gjelder innkjøp av materiell til slike tjenester.

I Norge legger geografiske forhold til rette for å opprettholde mange lokale markeder. Spredt bosetting og store avstander kombinert med lite befolkningsgrunnlag og dermed markeder med liten omsetning, har bidratt til begrenset konkur­ranse i mange av de lokale markedene. Dette gjel­der først og fremst varer og tjenester som må kon­sumeres på stedet. For varer som må transporte­res, bidrar høye transportkostnader i mange tilfeller til at markedene er lokale. For tjenester er reisetid for den som yter tjenesten, i mange tilfel­ler sterkt begrensende for markedets geografiske utstrekning.

For varer der transportkostnadene utgjør en mindre del av den samlede kostnaden, har handel gjennom Internett utvidet det som tidligere ble betraktet som lokale markeder. I mange tilfeller vil markedet være større enn nasjonalt. Bøker og plater er eksempler på slike markeder, men også for større varer, som biler, har en de seneste årene sett at stadig flere benytter seg av at det er penger å spare ved å handle utenfor landets gren­ser. Noe som har forenklet denne typen transak­sjoner, er at «oppskrifter» for hvordan man skal gå fram ved egenimport av bil har blitt lett tilgjenge­lig. Videre bidrar garantiordninger, som gjelder over landegrensene, til at forbrukerkjøp av bil også kan skje i andre land. Konsekvensen har vært reduserte priser innenlands. Et eksempel er Volvo som satte ned prisene i Norge med 10 pro­sent i 2003 for å svare på den økende konkurran­sen fra privat import fra utlandet.

Konkurransetrykket i det lokale markedet vil variere betydelig, avhengig av hvor i landet en befinner seg. Mens en de fleste steder i Oslo kan velge mellom flere forretninger eller tjenesteleve­randører av en type innen en begrenset radius, vil dette ofte ikke være tilfellet i spredtbygde områ­der. Det er en stor utfordring å legge til rette for virksom konkurranse i slike markeder, særlig fordi mange av de lokale markedene opplever syn­kende folketall og dermed dårligere grunnlag for å drive lønnsom næringsvirksomhet. Resultatet for kundene av en slik utvikling kan være både høyere priser og dårligere utvalg. Tiltak for å bøte på en slik utvikling i distriktene må utformes på en slik måte at konkurransen ikke blir vridd til fordel for en enkelt aktør. Eventuelle ordninger må samtidig utformes slik at de ikke bidrar til å øke etableringshindringene for nye aktører.

Summen av lokale markeder kan bli stor

Hver for seg er mange lokale markeder små. Mar­kedet for reparasjonstjenester i private hjem illus­trerer på en god måte at summen likevel kan bli stor. Tall fra SSB viser at den gjennomsnittlige husholdning bruker mer enn 5000 kroner årlig på denne typen tjenester. 4 Med ca. 2 millioner hus­holdninger innebærer dette et nasjonalt marked på grovt regnet 10 milliarder kroner. Dette tilsier at denne typen tjenestemarkeder er noe konkurransemyndighetene bør legge ressurser i hvis det identifiseres konkrete konkurransehind­ringer i de lokale markedene for en eller flere av disse tjenestene. Regjeringen vil spesielt følge opp de lokale markedene med henblikk på å øke kon­kurransen i markedene for håndverkstjenester.

Særlig i markeder der konkurransehindrin­gene er felles for mange lokale markeder, er det viktig for Konkurransetilsynet å sette et eksem­pel. Selv små prosentvise prisreduksjoner kan ha betydning for forbrukerne. Et eksempel på denne strategien kan være tilsynets nylige inngrep mot foretakssammenslutninger i lokale markeder for betong, pukk og grus. Inngrepet ble blant annet begrunnet med de signaler dette ville sende om hva som ville bli vurdert som en akseptabel mar­kedskonsentrasjon i øvrige lokale markeder.

Viktige kjennetegn ved et lokalt marked

Et lokalt marked kjennetegnes ved at kjøperen ikke vil se etter alternative tjenester eller produkter utenfor sitt geografiske nærområde. For eksempel er det få av Kragerøs innbyggere som henvender seg til rørleggere i Tønsberg for å få reparert en kran som er lekk. Det samme gjelder for varer der transportkostnadene utgjør en stor del av prisen – det er antakelig et dårlig alternativ å kjøpe et lass med grus fra Hamar hvis du bor i Trondheim. Der­som du derimot skal skifte strømleverandør, vil markedet nå oppfattes som nasjonalt. Mellom disse ytterpunktene finnes markeder av ulik utstrekning, og hva som oppfattes som lokalt eller smalt marked kan variere mellom ulike etterspørrere.

Det som kan oppfattes som lokale markeder, vil i noen tilfeller bestå av aktører som også er eta­blert på landsbasis. Et typisk eksempel er kjedene innenfor detaljhandelen. Mange av disse kjedene tilpasser seg konkurransen nasjonalt, selv om konkurransen lokalt i mange tilfeller kan være begrenset. Dette resulterer blant annet i like pri­ser på landsbasis for hele eller store deler av vare­utvalget, selv om de lokale konkurranseforhol­dene skulle tilsi at det er muligheter for en annen prisprofil i det enkelte lokale marked.

En av de viktigste årsakene til dette er at kje­dene bruker en stor del av sitt annonsebudsjett i nasjonale medier. Da vil det være påkrevet at de kan tilby kundene det samme produktet/tjenes­tene til samme pris og kvalitet i hele landet. På denne bakgrunn kan det være grunn til å være mest bekymret for de lokale markedene der det ikke samtidig eksisterer en nasjonal arena for kon­kurranse. Når det gjelder lokale foretak tilknyttet en kjede, er det kjeder uten en streng sentralsty­ring og enkeltaktører som opererer i de lokale markedene, som bør være i konkurransemyndighetenes fokus. Dette gjelder både varer og kanskje spesielt tjenester, som i mange tilfeller tilbys lokalt.

Smale markeder – viktig for nasjonal konkurranseevne

Noen av de samme problemstillingene som er knyttet til lokale markeder, gjør seg også gjel­dende i såkalte smale markeder. Begrepet smale markeder er vanskelig å definere presist, men ofte vil en med smale markeder tenke på marke­der for spesielle produkter med en forholdsvis begrenset krets av tilbydere og etterspørrere, ofte innsatsfaktorer i annen produksjons- eller tjenes­tevirksomhet. Smale markeder kan godt være nasjonale i utstrekning.

Disse markedene er normalt ikke interessante for forbrukermyndighetene og forbrukerne. De blir derfor normalt ikke viet særlig oppmerksomhet i media. I slike markeder kan det derfor være lett å utnytte eventuell markedsmakt til å sette høyere priser. Spesielt gjelder dette dersom også kjøperen av en innsatsfaktor opererer som selger i et marked med begrenset konkurranse. Da vil vedkommende bedrift kunne øke prisen ved å velte kostnadsøkningen over på kundene. I de tilfeller der kundene er norske bedrifter som opererer i et internasjonalt marked, er svak eller ingen kon­kurranse blant innenlandske underleverandører svært negativt for evnen til å konkurrere utenlands.

I diskusjonen om norsk industris konkurran­sekraft legges det stor vekt på valutakurser og kostnadsnivå. I det totale kostnadsnivået inngår imidlertid både Norges høye lønnskostnader og kostnader knyttet til andre innsatsfaktorer. Mange av disse er levert av underleverandører. I mange tilfeller kan disse ha en sterk stilling i det norske markedet, for eksempel gjennom å inneha et eksklusivt agentur for et produkt. Det er meget viktig for norsk næringslivs konkurranseevne at det også i markedene for innsatsfaktorer er virk­som konkurranse, som bidrar til riktige priser og effektiv ressursbruk.

Det kan være ekstra viktig at konkurranse­myndighetene følger opp slike smale og «stille» markeder som det her er tale om. Det forhold at slike markeder i liten grad er gjenstand for opp­merksomhet i det offentlige rom, gjør at en ikke får den disiplinerende effekt på markedet som en større grad av offentlighet gir. I rapporten «Ikke for å vinne?» 5 argumenteres det for at de kanskje største konkurranseproblemer finnes nettopp i de markeder en aldri hører noe om. Fordi markeds­forholdene er rolige og stabile, ligger forholdene til rette for stilltiende eller direkte samarbeid. Overvåking av denne typen markeder er en utfor­dring for Konkurransetilsynet.

Den nye konkurranseloven legger bedre til rette for oppfølging av slike markeder. For det før­ste vil meldeplikten for foretakssammenslutninger gi konkurransemyndighetene bedre informasjon om konkurransebegrensende foretakssammenslutninger. For det andre vil forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i større grad bidra til å hindre konkurranseskadelig atferd. I den tidligere konkurranseloven var det ikke et slikt forbud, men konkurransemyndighetene hadde hjem­mel til å gripe inn mot slike konkurranseskadelige handlinger i det enkelte tilfellet. Da var imidlertid myndighetene avhengig av å få kjennskap til slike handlinger, noe som i denne type markeder må antas å være vanskelig.

Et forbud mot utilbørlig utnyttelse av domine­rende stilling vil i seg selv ha positiv effekt ved at det i utgangspunktet må antas at markedsaktø­rene er lovlydige og legger vekt på å holde seg innenfor lovens rammer. For det andre legger for­budet til rette for mer bruk av de virkemidlene som Konkurransetilsynet ellers har for å avdekke brudd på konkurranseloven, som tips fra bransjen eller anvendelse av Konkurransetilsynets tipstele­fon. Som nevnt tidligere i meldingen vil dessuten et slikt forbud legge til rette for en økt grad av pri­vat håndheving. Kunder som mener at de er utsatt for utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, kan reise sak gjennom rettsvesenet. Det var ikke mulig under den tidligere loven fordi slike hand­linger ikke var forbudt før Konkurransetilsynet hadde fattet et konkret vedtak om å forby dem. Som nevnt i kapittel 4.1.2 vil Regjeringen legge forhol­dene til rette for økt bruk av privat håndheving.

Lokale markeder: konsekvenser for konkurransemyndighetenes arbeid

Det faktum at mange av de lokale markedene hver for seg ikke har så stor samfunnsøkonomisk betydning, har bidratt til at oppmerksomheten om konkurransen i lokale markeder har kommet i skyggen av større markeder av nasjonal karakter og med store foretak som tilbydere. Nasjonale markeder er for eksempel luftfartsmarkedet, kraftmarkedet og bank- og forsikringsmarkedet. Det er med andre ord fare for at det konkurranse­politiske fokuset havner på de markedene som er mest synlige i nyhetsbildet. Mindre markeder som hver for seg er av liten nasjonal betydning, får mindre oppmerksomhet enn det de fortjener. Konsekvensen er at i disse markedene er de få aktørene som finnes i stand til å utøve markeds­makt. Dette kan ha stor betydning for kundene i dette området, og i sum vil det også ha betydning for samfunnsøkonomien gjennom sløsing med samfunnets ressurser.

Regjeringen mener derfor at lokale og smale markeder må vies større oppmerksomhet, med sikte på å øke konkurransen i disse markedene. Det er i denne sammenheng viktig å fjerne etable­ringshindringer, øke informasjonen om alternati­ver for kundene, samt motivere kundene til å finne alternative leverandører når de eksisterende leverer for dyre og eller dårlige produkter. Regje­ringen ønsker spesielt å se nærmere på tiltak for å øke konkurransen i markedene for håndverkstje­nester.

Det er en viktig oppgave for Konkurransetilsy­net å legge en fornuftig strategi for effektiv oppføl­ging av de lokale markedene i tiden fremover. På denne måten sikrer Konkurransetilsynet at de får mest mulig igjen for hver «tilsynskrone». Det kan for eksempel være aktuelt å gjennomføre «kam­panjer» i samarbeid med forbrukermyndighetene for å sette nasjonalt fokus på en bransje over en periode. Dette kan for eksempel dreie som om prisopplysning og etablering og synliggjøring av kvalitetsindikatorer. Et slikt samarbeid med for­brukermyndighetene bidrar til å gjøre konkurran­sepolitikken mer synlig for den enkelte forbruker. Økt fokus på lokale markeder kan tilsi en større grad av synlighet for konkurransemyndighetene utenfor Oslo-regionen. Et samarbeid med forbrukermyndighetene kan bidra positivt til oppmerksomheten om lokale markeder ved at Forbrukerrådet har lokale kontorer over store deler av landet. Regjeringen vil ta initiativet til en formalisering av et slikt samarbeid i løpet av 2005.

4.2 Gjennomgang av offentlige reguleringer og ordninger som kan virke konkurransebegrensende

Et moderne samfunn krever offentlige regulerin­ger på mange områder, og ulike regelverk spen­ner over et vidt spekter av formål. Reguleringene påvirker ressursbruken i økonomien gjennom kravene som næringsvirksomhet og husholdnin­ger må forholde seg til. I tillegg innebærer etable­ring, administrasjon og kontroll en betydelig res­sursbruk både i privat sektor og i offentlig forvalt­ning. Godt utformede regelverk og effektivt tilsyn er derfor viktig for å oppnå ulike samfunnsmål til lavest mulig kostnad. Skal reguleringene virke etter hensikten som lovgiverne har hatt, er det nødvendig å samordne, forenkle og modernisere regelverk og myndighetsutøvelse.

Slike reguleringsreformer står i dag høyt på agendaen i flere internasjonale organisasjoner som arbeider med økonomiske spørsmål. Regje­ringens program for modernisering, forenkling og effektivisering i offentlig sektor tilsvarer i stor grad programmer for reguleringsreformer som finnes i andre OECD-land. Særskilt regulering av sektorer eller markeder som bidrar til å begrense konkurransen, er spesielt uheldig. Regjeringen har derfor iverksatt en omfattende gjennomgang av offentlige reguleringer med sikte på å kart­legge og endre reguleringer som unødig bidrar til å begrense konkurransen.

På initiativ fra Moderniseringsdepartementet har samtlige departementer gjennomgått sine og underliggende etaters ansvarsområder med sikte på å avdekke offentlige reguleringer og ordninger som har unødige konkurransebegrensende virk­ninger. På bakgrunn av rapportering fra departe­mentene og innspill fra ulike aktører i privat og offentlig sektor, har Konkurransetilsynet kartlagt offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende. Moderniseringsdepar­tementet følger opp dette arbeidet.

Et siktemål er å legge til rette for offentlige reguleringer som i størst mulig grad ivaretar hen­synet til konkurranse i markedene. Samtidig skal reguleringene ivareta de mål som begrunner reguleringen. Gode offentlige reguleringer bidrar til et billigere og/eller bedre tilbud gjennom nyskapning, allsidighet og vekst.

I første omgang vil reguleringer knyttet til frie yrker – yrkesgrupper der utøveren har høy utdan­nelse og opererer som tjenesteyter for forbrukere – bli gjennomgått særskilt. Blant disse gruppene inngår blant annet advokater, arkitekter, leger, revisorer og ingeniører. Både offentlige og bran­sjens egne reguleringer (se boks 4.2) er interes­sante i dette arbeidet. Reguleringer som verner aktørene mot konkurranse må vurderes med et kritisk blikk. I dette arbeidet kan en trekke på erfaringene fra tilsvarende prosjekter i EU og EØS-landene som gjennomføres i regi av hen­holdsvis Kommisjonen og EFTAs overvåking­organ. Også utviklingen av EU-regelverket, særlig det kommende Tjenes­tedirektivet, kan gi innspill til arbeidet. Konkur­ransetilsynet bidrar i oppfølgingen.

En fellesnevner for frie yrker er at virksomheten i betydelig grad er regulert, både gjennom offentlige reguleringer og bransjestyrte føringer. Reguleringene er ofte motivert i å ivareta kvalitet og tilgjengelighet i tjenestetilbudet. Behov for offentlige reguleringer og ordninger oppstår gjerne som følge av betydelig innslag av asymmetrisk informasjon. Konsumenten har langt mindre informasjon om behovet for og kvaliteten på tjenesten enn produsenten, og der det vil være svært ressurskrevende å innhente slik informasjon. Samtidig skal reguleringen sikre et tilfredsstillende ­tilbud til tredjeparter og samfunnet for øvrig.

Det vil kunne være store variasjoner mellom både sektorer og konsumentgrupper i hvilken grad og omfang ulike offentlige reguleringer og ordninger faktisk er nødvendige for å ivareta spe­sielle samfunnshensyn. Undersøkelser har vist at en for stor grad av offentlige reguleringer medfø­rer høyere priser for forbrukerne uten å øke kvali­teten på tjenestene. Prisene kan videre bli så høye at resurssvake deler av befolkningen ikke ser seg råd til å benytte profesjonelle tilbydere. Samtidig vil prisreguleringer vanligvis være lite egnede for å ivareta fordelingshensyn eller fremme ny tekno­logi og nye tjenester.

Det er behov for offentlige reguleringer, for eksempel ved markedssvikt. Disse reguleringene kan likevel være utformet eller praktisert unødig tungvint og ressurskrevende. Offentlige tiltak bør generelt være mest mulig målrettede og propor­sjonale i forhold til de hensyn de er ment å ivareta, og de bør ikke begrense konkurransen unødig. Det kan være utfordrende å finne fram til regule­ringer som er presise og dynamiske nok til å kor­rigere effektivt for markedssvikt. Samtidig må en ta i betraktning at reguleringene i seg selv kan ha andre indirekte virkninger med en negativ sam­funnsøkonomisk effekt.

4.3 Offentlige innkjøp skal stimulere konkurranse og etableringer

Regelverket for offentlige anskaffelser har som hovedformål å fremme konkurransen om leveran­ser til det offentlige. Dette regelverket er nær­mere redegjort for i kapittel 5. Dette avsnittet omtaler hva staten har gjort med sine sentrale innkjøpsavtaler som del av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken.

Statens sentrale innkjøpsavtaler

Tidligere var det i regi av Statens forvaltningstje­neste fremforhandlet en rekke sentrale innkjøps­avtaler som statlige institusjoner kunne slutte seg til. Det gjaldt reiser, overnattingstjenester, møbler, diverse kontorprodukter og tilsvarende produkter og tjenester. Selv om innkjøpene under avtalene utgjorde en forholdsvis beskjeden del av samlede statlige innkjøp, ble det omsatt varer og tjenester for vel 2,7 milliarder kroner under disse avtalene i 2001.

Departementet har avviklet ordningen med sentrale innkjøpsavtaler i regi av Statens forval­tingstjeneste og mener at innkjøp er et ansvar som bør tilligge den enkelte statlige virksomhet. Dermed blir det også vanskeligere for staten å utnytte eventuell kjøpermakt på en måte som begrenser konkurransen i markedet. Å desentrali­sere ansvaret for forhandlinger og beslutninger om innkjøp stiller imidlertid store krav til en mer profesjonalisert innkjøpsfunksjon i de enkelte statlige virksomheter. Virksomhetene står i utgangspunktet fritt til hvordan de vil forvalte dette ansvaret, som enten skjer i egen regi eller ved kjøp av innkjøpstjenester.

I markeder hvor det i utgangspunktet ligger til rette for effektiv konkurranse mellom tilbydere, bør staten/statlige organer vise tilbakeholdenhet med å sentralisere innkjøp, fordi resultatet kan bli økt konsentrasjon på tilbudssiden og redusert konkurranse på lengre sikt. Ved å desentralisere innkjøpene vil flere leverandører slippe til. Det vil øke konkurransen på tilbudssiden og på sikt med­føre lavere priser og bedre kvalitet. I den sentrale, nå avviklede, avtalen om statlig kjøp av hotelltje­nester innenlands, var det et krav til leverandø­rene at de skulle ha et tilbud i bestemte byer. Slik ble det nærmest en forutsetning for å levere hotelltjenester til staten at hotellet var med i en kjede med god geografisk dekning.

Sentralisering av statlige innkjøp kan imidler­tid være berettiget i markeder som allerede er karakterisert ved høy konsentrasjon på tilbudssi­den. Flyreiseavtalen virket for eksempel positivt på konkurransesituasjonen i markedet for person­transport med fly i en kritisk fase for dette marke­det. Denne avtalen er nå avviklet som følge av den økte konkurransen på tilbudssiden.

Departementene har også gjennomgått inn­kjøpspolitikken på sine egne områder. Tema for gjennomgangen var kontroll av at rammeavtaler var i samsvar med konkurranseloven, blant annet med hensyn til eventuell prisbinding av viderefor­handlere. Videre skulle gjennomgangen avdekke om avtalene kunne utformes slik at de bidrar til å fremme konkurransen, og til sist skulle departe­mentene vurdere å legge større rammeavtaler/ innkjøpsavtaler frem for Konkurransetilsynet før endelig avtale ble inngått.

Avtaler som ble avviklet i forbindelse med denne gjennomgangen i departementene, gjaldt oljeprodukter, motorkjøretøyer, kredittkorttjenester, kopieringsutstyr, papir og rekvisita, kontorinnredning samt porteføljeforvaltning av elektrisk kraft.

Egenskaper ved slike avtaler som kan utgjøre konkurranseproblemer, er som nevnt geografiske koblinger som begrenser markedet. Det samme kan gjelde sammenkobling av tjenester som for eksempel salg og vedlikehold av motorkjøretøyer, hvor begge tjenester må foreligge hos tilbyderen, og kobling mellom hotelldrift og kurs- og konferansefasiliteter. Kontraktsperiodens lengde kan også utgjøre et problem i slike tilfeller. Ingen av de sen­trale avtalene som ble gjennomgått av Konkurran­setilsynet var problematiske av slike årsaker.

4.4 Sikre at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger og monopoldannelser

I Sem-erklæringen fremgår det at Regjeringen ønsker å redusere det statlige, kommersielle eier­skapet. Bakgrunnen er at det statlige eierskapet leder til rollekonflikter mellom staten som mar­kedsaktør, tilsynsmyndighet og politisk organ. Salg og nedsalg i statlige selskaper må imidlertid gjennomføres slik at en unngår for sterk konsen­trasjon i markedene, men ivaretar og helst frem­mer konkurransen. I tråd med anbefalingene i eierskapsmeldingen, jf. St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, legger Regjeringen til grunn at salg eller nedsalg av stat­lige selskaper skjer på en slik måte at konkurran­sehensyn ivaretas.

Konkurransemyndighetene kan anmode eier­myndigheten eller Regjeringen om å dele statlige heleide bedrifter ut fra konkurransehensyn selv om det ikke er aktuelt å privatisere virksomheten. Denne delen av handlingsplanen anses sluttført ved at disse prinsippene er knesatt og legges til grunn i statens eierskapsforvaltning.

4.5 Offentlig virksomhet skal organiseres på en måte som fremmer konkurranse

En betydelig del av sysselsettingen i økonomien er engasjert i offentlig tjenesteproduksjon som ikke er konkurranseeksponert, eller ved at pri­vate aktører konkurrerer med offentlige på ulike vilkår. Offentlige aktørers aktiviteter kan bidra til å begrense tilgangen av nye virksomheter og kan svekke den langsiktige økonomiske veksten. Offentlig næringsvirksomhet kan trenge ut pri­vate konkurransedyktige virksomheter, hemme konkurransen og begrense forbrukernes valgmu­ligheter. En viktig forutsetning for effektiv kon­kurranse er at det er like konkurransevilkår, for så vel private som offentlige aktører.

Dersom det ikke er mulig å legge til rette for konkurranse, kan det være hen­siktsmessig at det offentlige selv står for produk­sjonen. Alternativt kan en overlate produksjon og salg til private aktører, men regulere rammebetin­gelsene de skal operere under.

Kryssubsidiering

Ideelt sett skal offentlig virksomhet tilpasse omfang og kvalitet på produksjonen slik at ressur­sene utnyttes effektivt. Erfaringene er imidlertid at den offentlige virksomhetens atferd ofte er samfunnsøkonomisk uheldig ved at:

• I virksomhet som opererer både i et skjermet og et konkurranseutsatt marked, blir felleskostnader regnskapsført i den regulerte delen av virksomheten, og kostnadsbelastningen veltes over på brukerne av den regulerte tjenesten.

• Det overinvesteres i den regulerte delen av virksomheten og ledig kapasitet brukes til å produsere konkurranseutsatte tjenester.

• Det investeres i produksjonsteknologi i den regulerte delen av virksomheten som gir lave marginalkostnader for den konkurranseutsatte delen av virksomheten.

Denne typen produksjonstilpasning som er beskrevet over, kalles kryssubsidiering. Det vil si at den offentlig finansierte delen av virksomheten eller driften gjør det mulig for foretaket å redu­sere kostnadene i den konkurranseutsatte delen av virksomheten. I slike tilfeller vil kryssubsidie­ringen fremstå som ren driftsstøtte til de selska­pene som mottar støtten. Kryssubsidiering er for­budt i henhold til statsstøtteregelverket i EØS-avtalen, i den utstrekning det kryssubsidierte sel­skapet påvirker samhandelen av det aktuelle pro­duktet mellom EØS-statene i et omfang som stri­der mot fellesskapets interesser. EØS-avtalens statsstøtteregelverk er nærmere beskrevet i kapit­tel 5.2.

Dersom det kryssubsidierte produkt selges til en pris under merkostnaden per enhet, vil det som regel påløpe samfunnsøkonomiske kostna­der. For det første vil ikke de reelle kostnadene fullt ut reflekteres i produktprisen; prismekanis­men settes ut av spill. Dette kan bidra til høyere produksjon av kryssubsidierte konkurranseut­satte produkter enn det som er optimalt, og underforbruk av offentlige tjenester. For det andre er det knyttet kostnader til skatteinnkre­ving (20 øre per krone er et forsiktig anslag, jf. NOU 1997:27). Dette betyr at økte offentlige over­føringer – som følge av økt kostnadsbelastning – isolert sett påfører samfunnet et velferdstap.

Dersom kryssubsidiering leder til redusert konkurranse fra private tilbydere, vil det oppstå et samfunnsøkonomisk tap. Kryssubsidiering kan påvirke dynamikken i markedet på en uheldig måte ved at offentlige virksomheter, som i utgangspunktet ikke er lønnsomme, kan overleve i markedet gjennom kryssubsidiering og endog utkonkurrere mer effektive bedrifter. Faren for kryssubsidiering av offentlig konkurranseutsatt virksomhet kan føre til at potensielle konkurren­ter lar være å etablere seg. Konsekvensene er høyere priser, mindre produktutvikling og høyere offentlige utgifter.

Ulikheter i rammebetingelser og reguleringer

Offentlig virksomhet opererer i mange sammen­henger under andre reguleringer og rammebetin­gelser enn private. For eksempel kan offentlig virksomhet ha fritak for skatter og avgifter, impli­sitte garantier mot konkurs, gunstige lånebetin­gelser og lavere avkastningskrav.

I andre sammenhenger kan det at virksomhe­ten er offentlig være en konkurranseulempe. Et eksempel på denne typen ulemper kan være større krav til dokumentasjon. I noen sammen­henger kan også begrenset fleksibilitet ved inn­kjøp gi offentlige virksomheter en konkurranseu­lempe.

Denne typen ulikheter i rammebetingelsene kan skape vridninger i konkurransen. Disse vrid­ningene kan i sin tur føre til at andre forhold enn reell konkurransedyktighet avgjører hvor produk­sjon og omsetning finner sted, med ineffektiv res­sursutnyttelse som resultat.

Rollekonflikter

I enkelte sammenhenger har den offentlige virk­somheten flere roller som er i konflikt med hver­andre. Et eksempel på denne typen rollekonflikt kan forekomme i markeder der produktet som den offentlige virksomheten har enerett til å pro­dusere, samtidig er en essensiell/viktig innsats­faktor ved produksjon av konkurranseutsatte pro­dukter. I slike tilfeller oppstår det en fare for at den offentlige virksomheten gir sin egen konkur­ranseutsatte virksomhet konkurransefortrinn i forhold til private konkurrenter. Eksempler på slike fortrinn kan være bedre/billigere tilgang til infrastruktur, grunndata, offentlige registre og kun­dedatabaser.

Et annet eksempel er at rollen som leverandør av essensielle/viktige innsatsfaktorer i mange sammenhenger gir tilgang til konkurransesensitiv informasjon om konkurrenter. I slike tilfeller opp­står det fare for at denne typen informasjon vide­reformidles til den konkurranseutsatte delen av den offentlige virksomheten. Denne typen dob­beltroller kan skape uheldige vridninger i konkur­ransen, som igjen kan føre til inneffektiv ressurs­allokering og økte etableringsbarrierer for poten­sielle nye konkurrenter.

Smale markeder og manglende konkurranse

I markeder med manglende konkurranse kan til­stedeværelsen av, eller trusselen om, en offentlig virksomhet bidra til mer virksom konkurranse. Dette bidrar til at prisene presses nedover og ins­entivene til å effektivisere forsterkes.

Eksempler på konflikter

• Enkelte institusjoner får bevilget midler over statsbudsjettet som er øremerket forskning og innsamling av rådata. Samtidig selger de samme institusjonene konsulenttjenester og bearbeidede rådata i konkurranse med private selskaper som ikke mottar offentlig støtte.

• Kommunale institusjoner produserer tjenester som er finansiert helt eller delvis over kommu­nale budsjetter. Samtidig benyttes kommunale lokaler og personell til produksjon av tjenester i direkte konkurranse med private aktører.

• Regulerte monopoler har en lovbestemt ene­rett til formidling av visse typer produkter. Denne produksjonen finansieres av brukerne og/eller tilskudd fra det offentlige. Samtidig til­byr de regulerte bedriftene relaterte produkter i konkurranse med private aktører.

Relevant lovgivning

Det finnes ulike muligheter for å sikre konkurran­senøytralitet mellom offentlig og privat virksom­het. I mange OECD-land arbeides det med lovgiv­ning med sikte på å løse de konkurransemessige problemer som kan oppstå i møtet mellom offent­lige og private aktører. Av den norske konkurran­selovens to forbud framstår forbudet mot misbruk av dominerende stilling som mest relevant. Erfa­ringene fra blant annet Sverige, Nederland og Danmark (se boks 4.3-4.5) er imidlertid at det er vanskelig å benytte konkurranseregelverkets bestemmelse om forbud mot misbruk av domine­rende stilling overfor offentlig virksomhet. I andre tilfeller er konkurransebegrensningen et resultat av annen myndighetsutøving, og konkur­ranseloven er mindre egnet som virkemiddel for å løse denne typen problemer.

Konkurransemyndighetenes oppfølging

Moderniseringsdepartementet har i samarbeid med Konkurransetilsynet startet et utredningsprosjekt om «Konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet». Målet er å identifisere kritiske faktorer som leder til uheldige vridninger i konkurransen mellom privat og offentlig virksomhet. Videre skal en vurdere og anbefale tiltak som leder til mer effektiv bruk av samfunnets ressur­ser, herunder blant annet atferds- og strukturre­guleringer.

I lys av anbefalingene fra ekspertgruppen og påfølgende behandling, vil Regjeringen komme tilbake med konkrete forslag til lovregler for å legge til rette for likere konkurransevilkår for pri­vate og offentlige aktører.