3 Tilsynsrollen

3.1 Innledning

En egen norsk sentraladministrasjon ble først utviklet på begynnelsen av 1800-tallet. Utvikling og vekst i sentraladministrasjonen har siden den gang skjedd i ulike faser i takt med samfunnsutviklingen og ikke minst utviklingen av nye næringer og utnyttelse av nye ressurser. Staten fikk etter hvert et behov for å regulere stadig nye samfunnsområder, og dette gav seg ikke bare utslag i flere departementer, men først og fremst i etablering av nye organer utenfor departementene.

Med økende statlig regulering fulgte også behovet for en myndighetsmessig kontroll med at reguleringen ble fulgt opp av privatpersoner og virksomheter. Denne kontrollen innebar kimen til det vi i dag omtaler som tilsynsfunksjonen. Nye kontrolloppgaver ble opprinnelig ofte lagt til eksisterende statlige myndigheter. Som eksempel kan nevnes den første elektrisitetsloven fra 1891, der Politiet ble gitt det utøvende tilsynet med elektriske anlegg. Dette viste seg imidlertid ikke å fungere bra, så ved den nye elektrisitetsloven i 1896 ble ansvaret for kontrollen lagt til et eget tilsyn.

Fremveksten av nye fagområder, knyttet til utvikling av nye næringer og teknologiske fremskritt, skapte også et behov for større teknisk spesialisering. Samtidig ble kontroll og tilsynsfunksjonen likevel lenge integrert med andre typer myndighetsoppgaver i ett og samme statlige organ. Fremdeles er dette reflektert i at det ikke er noen konsistens i bruken av betegnelser på de ulike statlige tilsynsinstitusjonene. Virksomheter som i hovedsak har tilsynsfunksjoner kan være benevnt som direktorater og virksomheter som benevnes som tilsyn, kan ofte ha andre typer oppgaver i tillegg til tilsynsfunksjonene. Tanken bak en slik organiseringspraksis har vært at det er fordeler ved å se de ulike funksjonene i sammenheng, også på direktoratsnivå.

Etter hvert har det på enkelte sektorer blitt erkjent at en effektiv tilsynsorganisering ikke bare forutsetter en viss teknisk, faglig spesialisering, men også en forståelse av at tilsyn utgjør en egen form for myndighetsutøvelse og en egen offentlig rolle. Den store reorganiseringen av den sentrale helseforvaltningen og etableringen av Statens Helsetilsyn som et rent tilsynsorgan, er ett eksempel på dette. Andre nyere tilsynsetableringer har kommet som et ledd i liberaliseringsprosesser. Statlige tjenestemonopoler er blitt avviklet og virksomheter er fristilt og gitt ulike selskapsformer. Egne tilsynsorganer er blitt etablert som en følge av at staten i større grad må skille rollen som tjenesteprodusent og myndighetsutøver. Som eksempel på dette kan nevnes etableringen av Jernbanetilsynet og Post- og teletilsynet.

Alle de ulike hensynene som over tid er blitt funnet reguleringsverdig, har også resultert i en uoversiktlig reguleringsstruktur. Lovene og forskriftene legger hovedpremissene for organiseringen av tilsynsetatene. Ansvaret for beslektet regelverk kan være fordelt på flere departementer og tilsyn. Det finnes i dag ulike tilsyn som helt eller delvis ivaretar samme formål, eller i det minste beslektede formål. Videre finnes det eksempler på at samme tilsynsorgan ivaretar forskjellige, og i visse tilfeller også motstridende formål og hensyn. En slik organisering forutsetter langt på vei at tilsynet avveier mellom ulike formål, selv om en slik avveining til syvende og sist er departementenes ansvar.

3.2 Nærmere om tilsynsrollen

Staten har mange oppgaver og roller. Meldingen tar for seg tilsynsrollen og de oppgaver som knytter seg til denne. Meldingen omfatter bare statlig tilsyn, det vil si tilsyn som utøves av eller på vegne av staten, i motsetning til privat eller kommunalt tilsyn. Meldingen behandler heller ikke statlig tilsyn rettet mot kommunal sektor, kfr. kapittel 1.

Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.

Ut fra en slik forståelse av tilsynsbegrepet er tilsyn for det første kontroll av at de som er underlagt krav fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, dvs. tilsynsobjektene, etterlever dette. En sentral del av tilsynsrollen er således å oppsøke, uanmeldt eller forhåndsvarslet, eller på annen måte innhente kunnskap om tilsynsobjektene for å finne ut om det foreligger avvik fra de oppstilte kravene. Ved identifikasjon av avvik, vil tilsynet følge opp dette med nødvendig reaksjon, det være seg veiledning, pålegg om oppretting, stansing av virksomheten, bøter eller andre tiltak for å sikre at kravene overholdes.

Et eksempel på hvordan tilsyn utøves i praksis kan være når Arbeidstilsynet fører tilsyn mot bedriftenes oppfølging av arbeidstidsregelverket. Tilsynet vil da gjerne på forhånd innhente opplysninger fra bedriftens timelister, lønnsregistre og lignende for å se om det er arbeidstakere som arbeider mer enn regelverket tillater. Bedriften vil så bli oppsøkt av etatens inspektører som, gjennom intervjuer med ledelsen og enkelte ansatte, vil sjekke om dokumentasjonen stemmer med den faktiske situasjonen. Ved avvik fra regelverket vil det bli satt inn nødvendige reaksjoner, som nevnt ovenfor.

Ut fra en slik avgrenset definisjon av tilsynsbegrepet, fremgår det at lovhjemmel normalt er nødvendig for å drive tilsynsvirksomhet overfor rettssubjekter utenfor staten. Det følger av legalitetsprinsippet at staten ikke har myndighet til å kontrollere eller sanksjonere private tilsynsobjekter uten lovhjemmel dersom frivillig samtykke ikke er gitt.

Rent generelt vil regjeringen også understreke viktigheten av at regelverket etterleves, og at det fra tilsynenes side reageres raskt og på en hensiktsmessig måte på regelbrudd. Regelbrudd kan ha den negative konsekvens at regelbryter oppnår en konkurransemessig fordel i forhold til dem som overholder regelverket. Reaksjonsformen må derfor også stimulere til regeletterlevelse.

Kapitlene 5 til 8 omhandler konkrete endringer for utvalgte tilsynsområder. Ved vurderingen av tilsynets utforming og organisering må det imidlertid tas hensyn til oppgaver som er nært beslektet med tilsyn og som med fordel kan utøves i samme virksomhet. På den annen side bør det vurderes om visse typer oppgavekombinasjoner kan være problematiske, kfr. kapittel 1. Det er derfor formålstjenlig å gi en oversikt over beslektede oppgaver, som i mange tilfeller utføres i sammenheng med den ovennevnte kjernen i tilsynsbegrepet.

3.3 Beslektede oppgaver

Bakgrunnen for at en del oppgaver utføres i sammenheng med tilsynsoppgavene kan dels være historisk betingete, men også at oppgavene er av en slik karakter at samorganisering gir effektivitetsgevinster. Slike gevinster må imidlertid i visse tilfeller veies mot hensynet til at statens roller ikke blandes på en tilslørende måte eller at kombinasjonene har negative konsekvenser for tilsynenes legitimitet, kfr. kapittel 1. Siktemålet med dette avsnittet er imidlertid å beskrive hvilke beslektede oppgaver som ofte utøves sammen med tilsynsfunksjonen.

I tillegg til tilsyn som kontroll og reaksjoner på avvik innebærer også tilsynsrollen å gi tilsynsobjektene generell informasjon om reguleringens formål, om regelverkets krav og lignende temaer av betydning for dem regelverket retter seg mot. Et slikt informasjonsarbeid følger dels av forvaltningslovens veiledningsplikt, men kan også være nærmere regulert i særlovgivningen tilsynet utøves etter.

En annen type informasjonsarbeid som kan utøves i nær sammenheng med tilsynsrollen er områdeovervåkning i betydningen av å samle inn og systematisere ulike former for kunnskap av betydning for reguleringsområdet. Dette gjelder for eksempel prøvetaking for å kartlegge utbredelse av eventuelle sykdommer, overvåking av kredittgivning eller risikovurdering i ulike bransjer som er under tilsyn. Slikt arbeid gir viktige innspill når det gjelder innretningen av tilsynet og behovet for endringer i regelverket.

Mange tilsynsorganer fatter også normerende vedtak. Slike vedtak gir forbud eller påbud, som tilsynsobjektene plikter å følge opp. Utbredte former for vedtak av denne typen er for det første konsesjoner, tillatelser med mulig fastsettelse av tilhørende vilkår og for det andre utferdigelse av forskrifter. Disse vedtakene skiller seg fra tilsynsoppgaver ved at tilsynsoppgavene er av en sekundær karakter. Å føre tilsyn vil si å sikre iverksettelse av normerende vedtak som er gjort i form av lovgivning, forskrifter, enkeltvedtak etc. på et tidligere tidspunkt.

Vektleggingen av ett virkemiddel fremfor et annet og grad av direkte involvering i for eksempel regelverksarbeid, kan variere mye fra etat til etat. I tillegg til de nevnte hovedkategoriene bidrar også tilsynsetater i mange tilfeller til å fremme et reguleringsformål på flere andre måter, for eksempel gjennom:

• å utgi statistikker, utredninger og lignende av interesse for flere innenfor området

• å delta med ekspertise i formelle, faglige råd og utvalg

• å inngå uformelt samarbeid med bransjeorganisasjoner

• å ta initiativ overfor andre offentlige organer, for eksempel påse at utdanningsinstitusjoner fyller et kompetansebehov som er sentralt for en bedre måloppnåelse på etatens forvaltningsområde

• å yte tilskudd til ulike organisasjoner

• å fungere som sekretariat og forestå rene driftsoppgaver for ulike ordninger

• å yte - eventuelt betalte - tjenester overfor målgruppen, for eksempel utstede sertifikater som trengs av hensyn til eksport, kvalifikasjonsdokumentasjon eller lignende

Tilsyn i snever betydning og normerende vedtak kan betegnes som kjernen i myndighetsutøvelsen. Sammenhengen mellom oppgavene og virkemidlene gjør det i praksis vanskelig å operere med klare skiller. Normerende vedtak og tilsyn innebærer også informasjon og veiledning overfor dem som myndighetsutøvelsen rettes mot, selv om denne informasjonen er mer konkret og situasjonsavhengig. Samtidig genererer etatens tilsyns- og reguleringsarbeid en innsikt i problemstillinger på området, som i sin tur brukes som grunnlag for å utarbeide generell informasjon. En etats områdeovervåking kan delvis basere seg på kunnskap som stammer fra den enkeltvise tilsynsvirksomheten og delvis på kunnskap som samles inn på annen måte. Resultatene fra områdeovervåkingen vil i sin tur ofte brukes som grunnlag for å prioritere og innrette tilsynsvirksomheten, eller for hvordan etaten i det hele tatt velger å vektlegge alle de andre virkemidlene den har til rådighet. Etatens regelverksarbeid settes ofte i gang på bakgrunn av akkumulert innsikt i problemstillingene på det aktuelle området. En avgrensning av tilsynsoppgaver og -organer må legge slike sammenhenger til grunn.

3.4 Avgrensning av tilsynsbegrepet i stortingsmeldingen

Avsnittet over viser at det utover selve tilsynsaktiviteten er andre aktiviteter som kan ha en like eller mer sentral plass i samme virksomhet. Selve tilsynsaktiviteten kan være nokså marginal. Betegnelsene på virksomhetene varierer, organer med tilsynsoppgaver kan være benevnt tilsyn, direktorat, verk med videre. Til tross for dette, velger vi her i hovedsak å benytte samlebetegnelsen tilsynsorganer eller tilsyn for virksomheter som har et større eller mindre innslag av tilsynsaktiviteter. Dette er delvis for å forenkle fremstillingen, men dels avspeiler det også et tematisk fokus med hensyn til hvilke av disse organenes oppgaver vi er mest opptatt av. På grunnlag av den forståelsen av tilsynsbegrepet som er lagt til grunn regnes følgende 38 virksomheter i tabell 3.1 som tilsyn i meldingen. Mer detaljert informasjon om de 38 tilsynene finnes i vedlegget.

Ved utarbeidelsen av listen er det foretatt en avgrensning mot annen virksomhet der enkelte særlige hensyn gjør seg gjeldende. Prinsipielt faller for eksempel mange av politiets kontrolloppgaver inn under den ovenstående definisjonen av «tilsyn». En fartskontroll er en kontroll av et pliktsubjekts etterlevelse av en regel, og hensynet bak regelen er egen og andres sikkerhet - det vil si på samme måte som Direktoratet for brann- og elsikkerhets tilsyn med oppbevaring av eksplosiver i en virksomhet. Også andre av politiets oppgaver passer inn under definisjonen av «tilsyn», for eksempel tilsyn med vaktselskaper. Samlet sett står likevel flertallet av politiets oppgaver i en særstilling, særlig med henblikk på sanksjoneringsreglene og sammenhengen med strafferetten. Det faller derfor ikke naturlig å inkludere politiets tilsynsoppgaver i meldingen. Selv om vi ser bort fra politiets tilsynsoppgaver, har det likevel mye for seg å konsentrere denne gjennomgangen mot statens kontroll av pliktsubjekter som staten har funnet det nødvendig å sette rammer for ved lov eller forskrift - men hvor staten selv ikke nødvendigvis er involvert i det forholdet som regelverket retter seg mot - det vil si situasjoner hvor tilsynet er rettet mot en uavhengig tredjepart. Denne avgrensningen innbærer at særlig følgende statlige tilsynsaktiviteter faller utenfor:

• Tilsyn som i hovedsak er kontroll av om vilkårene for en statlig ytelse, tjeneste eller lignende foreligger, for eksempel Statens lånekasse for utdanning, trygdeetatens og lignende etaters kontroll av en søkers opplysninger.

• Tilsyn i forbindelse med innbetaling av skatter og avgifter, særlig skatteetaten og toll- og avgiftsdirektoratet.

Selv om avgrensningen gjelder statens tilsyn med «tredjepart» vil listen over tilsyn likevel omfatte situasjoner hvor staten selv er pliktsubjekt og dermed kan sies å føre tilsyn med seg selv. Svært mange regler retter seg nemlig mot så vel statlige som private enheter, for eksempel arbeidsmiljøloven, dyrevernloven, produktkontrolloven, forurensningsloven og en rekke lignende lover som retter seg mot «enhver», «den som» og lignende, og som ikke eksplisitt unntar statlig virksomhet.

Tilsyn med kommunene behandles ikke i denne meldingen, kfr. kapittel 1.

Med bakgrunn i disse avgrensningene har tilsynsorganene som omfattes i meldingen blitt avgrenset til de som er nevnt i tabell 3.1 ovenfor.

3.5 Dagens organisering - forholdet mellom tilsynsoppgaver og andre statlige oppgaver

Tilsynene i tabell 3.1 er i hovedsak organisert som ordinære forvaltningsorganer. Enkelte virksomheter, som for eksempel Datatilsynet og Eierskapstilsynet, er gitt en mer uavhengig stilling gjennom lovgivningen. Enkelte tilsynsoppgaver er også forankret i private virksomheter. Taubanetilsynet i Det Norske Veritas og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon er eksempler på at tilsynsmyndighet er delegert til private virksomheter. Det utøvende forvaltningsansvaret for tilsyn med sikkerheten på taubaner og kabelbaner er delegert fra Samferdselsdepartementet til Det Norske Veritas, ved Taubanetilsynet. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon er administrativt underlagt Næringslivets Hovedorganisasjon, men fungerer for øvrig som et ordinært statlig tilsynsorgan med delegert offentlig myndighet fra Justisdepartementet.

Tilsynsorganene som nevnes i tabell 3.1 har i mange tilfeller oppgaver innenfor sin sektor som kan anses å ligge utenfor det som rimeligvis oppfattes som tilsynsoppgaver. Dette kan være aktiviteter som ligger tett opp til tjenesteproduksjon eller annen forvaltning. Forvaltning er en samlebetegnelse og omfatter mange funksjoner, men i hovedsak virksomhet i kraft av myndighetsrollen. Det vil si at det offentlige fatter vedtak om enkeltpersoners og andre rettssubjekters rettigheter eller plikter, samt gir forskrifter eller andre generelle regler som påvirker deres handlingsrom. Avgjørelser om statstilskudd ses også som en del av myndighetsrollen. Tilsynsfunksjonen omfatter imidlertid også vedtak i kraft av myndighetsrollen. Tilsynene har vedtakskompetanse til å håndheve regelverk. Dette er en type sekundære vedtak for å sikre etterlevelse av de regler som allerede gjelder for virksomheten. Denne type forvaltningsoppgaver vil i det følgende bli betraktet som tilsyn, ikke forvaltning.

Det vil være vanskelige begrepsavklaringer og grenseflater mellom tilsyn, tjenesteproduksjon og forvaltning. Snarere enn å problematisere hvorvidt rollene kan og bør kombineres, bør spørsmålet om hensiktsmessigheten av oppgavekombinasjoner for hvert enkelt tilsyn vurderes. Tilsynsrollen er koblet til de to andre rollene ved at det føres tilsyn med tjenesteproduksjon og forvaltning. Dette kan gi grunnlag for rollekonflikter dersom oppgavene er organisatorisk nært koblet.

Selv om tilsynsrollen er rendyrket på forvaltningsorgannivå, kan sektororganiseringen av forvaltningen medføre at samme departement er ansvarlig for tjenesteproduksjon, tilsyn og øvrige forvaltningsoppgaver innenfor en sektor. På departementsnivå har regjeringen ved St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, tatt initiativ til å overføre den forretningsmessig orienterte del av tjenesteproduksjonen til Nærings- og handelsdepartementet, og flyttet over eierskapet i flere selskaper til dette departementet. Dette er et bidrag til å avdempe rollekonfliktene mellom statens rolle som eier og myndighetsutøver. Meldingen vurderer håndteringen av slike mulige rollekonflikter på enkelte områder hvor de fortsatt kan sies å være til stede.

3.6 Utvikling av tilsynsmetodikk og økt bruk av alternativer til statlig tilsyn

Styrkingen av det statlige tilsynet skal også bidra til å understøtte en dynamisk næringsutvikling. Regelverket skal forenkles samtidig som tilsynet med at bestemmelsene blir overholdt skal styrkes. Regelverket bør på mange områder endres slik at det i større grad angir målsetninger som skal realiseres uten detaljregulering som angir hvordan målene skal oppnås. I forlengelsen av en slik endring er det også grunnlag for sterkere fokus på prinsippet om internkontroll. Samlet vil disse målsettingene gi tilsynsobjektene større rom for innflytelse til å velge virkemidler som er mest mulig tilpasset virksomhetens karakter, men som også gir økt ansvar for å følge opp lovgivningens formål. Departementet vil i den forbindelse gjøre oppmerksom på at det i Ot.prp. nr. 67 (1999-2000) vedrørende endringer i flere HMS-lover, er gitt en grundig redegjørelse overfor Stortinget om internkontroll, samordning av internkontrollbasert tilsyn og ulike prosjekter for forenkling og effektivisering av regelverk på HMS-området.

Det bør også vurderes om enkelte tilsynsordninger kan avvikles, eller om andre alternativer enn statlig tilsyn kan gi en mer effektiv målrealisering - både for staten og tilsynsobjektene. En reform av det statlige tilsynsapparatet bør også være et bidrag til en produktivitets- og effektivitetsfremmende offentlig sektor.

3.6.1 Endringer i regelverket - funksjonelle krav

I arbeidet med en reorganisering av tilsynsfunksjonen må måten tilsyn drives på tilpasses målet om desentralisering og delegering. Tilsynsfilosofien bør derfor i større grad baseres på utarbeidelse av funksjonskrav enn detaljert utforming av forskrifter og oppfølging gjennom tilsyn. I et funksjonelt regelverk tar myndighetene utgangspunkt i hvilke mål som skal oppnås, og det blir så i stor grad opp til virksomhetene selv å velge løsninger for å nå målene. Kompleksitet, teknologisk utvikling og raske omstillinger gjør det vanskelig å regulere aktiviteten i virksomhetene på en direkte måte og samtidig holde regelverket à jour med utviklingen. Et funksjonelt regelverk håndterer slike endringer bedre fordi det er målene og ikke virkemidlene som skisseres i lovgivningen. Økt vekt på funksjonelt regelverk er også i samsvar med en ønsket overgang til tilsyn basert på internkontrollprinsippet.

Overgang til funksjonelle krav på flere områder vil gi tilsynsobjektene økt ansvar, men også muligheter til å finne løsninger som er optimale både for virksomheten selv og ut fra tilsynets formål. En slik deregulering bygger på det synspunkt at kompetansen for å finne frem til bedre løsninger først og fremst ligger hos tilsynsobjektet. Et funksjonsorientert regelverk stiller derfor også større krav til virksomhetene selv. Tilsynet må imidlertid kunne gi veiledning om forståelsen av regelverket. Tilsynsmyndigheten bør også ut fra sin fagkompetanse kunne gi veiledning om hvordan reglene best kan oppfylles. Spesifikk veiledning knyttet til konkrete råd og anvisninger i enkelttilfeller kan imidlertid være problematisk. Ved en slik rådgivning vil tilsynet delvis påta seg virksomhetens ansvar for etterlevelse av regelverket og dette vil ikke være i tråd med den moderne rollen som tilsyn og kontrollinstans. Det er også viktig å legge til at på noen områder og i spesielle tilfeller er det fortsatt et behov for å detaljregulere. Det kan være på områder der det ikke finnes alternative teknologiske muligheter eller der myndighetene ønsker at en bestemt utvikling skal skje og der det ikke skal åpnes for skjønnsmessige forskjeller.

3.6.2 Fra tradisjonell kontroll til internkontrollbasert tilsyn

Den tradisjonelle tilsynsmetodikken går ut på at en inspektør fra en tilsynsetat oppsøker en virksomhet og kontrollerer om regelverket etterleves. Eventuelle feil og mangler som inspektøren påpeker må så rettes opp. I mange tilfeller har imidlertid slike tradisjonelle tilsynsformer vist seg å ha svakheter. Det er:

• ressurskrevende for myndigheten å kontrollere alle virksomheter,

• vanskelig å avdekke en del typer feil og mangler ved en enkeltinspeksjon,

• beskjeden forebyggende effekt fordi de bare sier noe om situasjonen der og da og i liten grad bidrar til en bredere forståelse av området, og

• tilsynene blir en form for kvalitetssikrere for virksomhetene ved at de stoler på at feil blir påpekt under kontrollen.

Både internasjonalt og i Norge har det med bakgrunn i slike erkjente svakheter skjedd en utvikling der denne tradisjonelle detaljkontrollen forlates. I stedet legges det vekt på at virksomhetene selv skal kunne dokumentere at det er etablert systemer som gir tilstrekkelig sikkerhet for at myndighetenes regelverk respekteres. Denne type tilsyn som retter seg mot virksomhetenes egenaktivitet og dokumentasjon betegnes gjerne som tilsyn etter internkontrollprinsippet. Internkontroll innebærer således at oppmerksomheten konsentreres om at virksomhetenes egne systemer, rutiner og ansvar for å følge opp myndighetenes pålegg og krav og virksomhetenes egne krav nedfelt i selskapsspesifikke rutiner ol. i praksis sikrer etterlevelse av regelverket.

Internkontroll vil med andre ord innebære at både offentlige og private virksomheter har plikt til å påse at ulike krav som en myndighet retter mot virksomheten overholdes. Krav fra myndighetene om internkontroll innebærer at virksomhetene må etablere systematiske tiltak for å påse at kravene fra denne myndigheten overholdes og at virksomheten til en viss grad kan dokumentere at slike systematiske tiltak er etablert, følges og blir kontrollert. Internkontroll angår dermed virksomhetenes systemer for ledelse og styring og er et lederansvar å følge opp. I oljevirksomheten, der internkontroll først ble innført i Norge, snakker man nå derfor mer om styringssystemer enn internkontroll. I engelsktalende land benevnes internkontroll gjerne som Safety Management System, som vektlegger at sikkerhet skal være en del av virksomhetens alminnelige forretningsdrift.

Ved de tradisjonelle tilsynsformene kan det oppstå uklarhet i ansvarsforholdet mellom tilsynet og virksomheten, eksempelvis ved at myndighetenes kontroll tas som en garanti for at alt er i orden. Ved internkontroll understrekes sterkere det forhold at ansvaret for å følge vedkommende regelverk er plassert hos virksomhetene selv, uavhengig av den kontroll myndighetene utfører. Fordi virksomhetene kan være svært ulike med hensyn til produksjon, organisering, ledelse, størrelse med videre er det ikke aktuelt å fastsette en detaljert standardmal for hvordan internkontrollen i den enkelte virksomhet eller bransje skal se ut. Ut fra en funksjonell tilnærming bør derfor virksomhetene langt på vei stilles fritt til å finne frem til de prosedyrer og andre administrative tiltak som anses som hensiktsmessige i den enkelte virksomhet. Størrelsen og kompleksiteten i virksomheten er eksempler på faktorer som bør ha stor betydning for hvilke tiltak som skal etableres og hvilken dokumentasjon som behøves. Det vil allikevel være en del grunnleggende elementer som bør være tilstede. Det bør stilles krav til målsetninger, utførelse, oppfølging, avviksbehandling, korrigerende tiltak, erfaringstilbakeføring, ledelse, ansattes medvirkning og dokumentasjon. Vektleggingen vil variere avhengig av virksomhetens karakter.

I mer tradisjonelle tilsynsformer vil inspektøren undersøke om myndighetenes krav er oppfylt, ved for eksempel å inspisere den aktuelle virksomheten eller produktet. Eventuelle mangler i forhold til kravet meddeles med pålegg om at forholdet må bringes i orden innen en gitt frist. Noe forenklet kan det sies at tilsynet har utført sitt oppdrag når mangelen er rettet. Ved tilsyn basert på internkontroll gransker tilsynet først dokumentasjonen for å forsikre seg om at virksomheten har etablert passende systematiske tiltak. Dette kalles gjerne systemrevisjon. Det skal normalt også foretas intervjuer med ledelsen og personalet på forskjellige nivåer i virksomheten. I tillegg foretas stikkprøver (verifikasjon) og lignende for å undersøke om de beskrevne systematiske tiltakene er til stede og fungerer i praksis, og at aktiviteten er i samsvar med myndighetenes krav. Dersom det under tilsyn avdekkes avvik i forhold til regelverket skal det, i tillegg til pålegg om å rette den bestemte feilen, alltid foretas en gjennomgang av virksomhetens internkontrollrutiner for om mulig å avdekke brister i det overordnete styringssystemet, slik at lignende feil kan unngås for ettertiden.

Internkontrollprinsippet legger, som ovenfor nevnt, ansvaret for etterlevelse av regelverket på virksomheten selv. Dette vil kunne avlaste tilsynene, men vil kunne føre til en viss byråkratisering i virksomhetene ved at de bygger opp store systemer basert på dokumentasjon av tiltakene de iverksetter. Ved dette vil fokus bli flyttet fra selve gjennomføringen av tiltakene til å bli rettet mot oppbygging og dokumentering av systemet. Ved siste revisjon av regelverket på dette området ble det derfor lagt vekt på ikke å stille utstrakte krav til dokumentasjon, men heller fokusere på at det var viktig at virksomhetene satte i verk praktiske tiltak. I noen bransjer og på noen områder vil det imidlertid fremdeles være behov for en noe mer detaljert og hyppig kontrollvirksomhet fra myndighetenes side. I den senere tid har næringsmiddelområdet vært fokusert som et område der mange virksomheter selv ikke klarer å følge regelverket og der myndighetene har vært nødt til å gå inn med mer tilsyn og kontroll enn forutsatt.

3.6.3 Alternativer til statlig tilsyn

Tilsynsfunksjonen er forankret i en type styringsmulighet, statens rett til å gi rettsregler på et område og knytte sanksjoner til manglende overholdelse. Videre bygger den tradisjonelle organiseringen av tilsynsfunksjonen på at det er staten selv som gjennom sine tilsynsorganer kontrollerer at reglene overholdes og sanksjonerer eventuelle avvik. Alternativene til statlig tilsyn bygger på at det samme formål kan ivaretas på en bedre måte gjennom ett eller flere avvik fra denne normalorganiseringen. Ulike sertifiserings- og akkrediteringsordninger og delegering til private institusjoner har tidligere blitt brukt som alternativer til tilsyn utført av statlige organer. I takt med samfunnsutviklingen bør det også vurderes om det er mulig å deregulere enkelte områder som til nå har vært underlagt statlig tilsyn og i stedet legge opp til at etterlevelse av regelverket eller iverksetting av politiske mål kan kobles til for eksempel forsikringsordninger, utstedelse av tilstandssertifikater ved kjøp og salg og lignende.

3.6.4 Sertifikater som alternativ og supplement til statlig tilsyn

Sertifisering er en bekreftelse fra en uavhengig tredjepart om at et produkt eller en tjeneste tilfredsstiller kravene i et kravdokument, gjerne en standard fastsatt av en anerkjent standardiseringsorganisasjon. Standarden kan dekke et produkt, en tjeneste, krav til en type organisasjon, som for eksempel en tilsyns- og kontrollvirksomhet, og den kan stille krav til personell som skal utføre oppgaver, for eksempel sveisere eller tilsynsinspektører. I en del tilfeller vil slike normer og standarder også omfatte myndighetskrav, slik at de som følger standarden samtidig vil overholde myndighetenes krav, slik det er fastsatt i regelverket.

En forutsetning for fri bevegelse av varer og tjenester er at markedet har tillit til at produktene har den kvalitet som er avtalt eller forventet. For å oppnå en slik tillit gir gjerne produsentene en egenerklæring på produktets egenskaper, men i mange tilfeller er ikke markedet fornøyd med det. Markedet krever at en uavhengig tredjepart kontrollerer produksjon eller produkt og bekrefter at varen eller tjenesten møter spesifiserte krav til sikkerhet eller kvalitet. Det har derfor vokst seg frem en lang rekke standarder i lys av gjennomføringen av det indre marked i EU/EØS-landene. Dette har også ført til en utvikling av standarder eller kvalitetsregler for sertifisering av de tredjepartsinstitusjonene som produsenter og importører må benytte seg av for å kontrollere varene opp mot standardene.

Tredjepartsorganer som tilbyr sertifiserings- eller revisjonsordninger kan også være et alternativ til tradisjonelt statlig tilsyn ved at det utarbeides normer eller standarder som i tillegg til bransje- eller områdespesifikke krav, også dekker myndighetenes regelverkskrav. Det vil også være mulig å erstatte myndighetenes detaljregelverk med standarder, slik at man i et overordnet regelverk kun henviser til en standard.

Der det er, eller blir laget, tilstrekkelige standarder, vil en mulighet være helt eller delvis å erstatte myndighetenes tilsyn med en obligatorisk sertifiseringsordning der uavhengige tredjepartsorganer går inn i virksomhetene og sertifiserer disse, det vil si utsteder et sertifikat på etterlevelse av regelverkskrav. Dette kan så benyttes overfor myndighetene som bevis på overholdelse av kravene. For at myndighetene skal være sikre på at de som har sertifisert virksomhetene er kvalifiserte må det også benyttes en form for kvalifisering av disse, og dette kan gjøres gjennom en såkalt akkrediteringsrutine. Dette vil bli nærmere omtalt nedenfor.

3.6.5 Delegering av tilsynsmyndighet til ikke-statlige institusjoner

Når tilsynet baserer seg på sertifikater, utøves deler av tilsynet i realiteten av sertifiseringsorganene. I den grad sertifikater erstatter det statlige regelverket, bør det i økt grad, som ovenfor nevnt, vurderes om det skal stilles krav om kvalitetskontroll av sertifiseringsorganet. Også i tilfeller der tilsyn utøves av private eller statlige organer ut fra et statlig regelverk, kan slike krav vurderes. Akkreditering er ett instrument for å realisere en slik kvalitetskontroll. Akkreditering er en offisiell anerkjennelse av at en organisasjon arbeider i samsvar med dokumenterte kvalitetssystemer og har vist at den har kompetanse til å utføre nærmere bestemte oppgaver. Akkreditering foregår ved at et objektivt organ, akkrediteringsorganet, vurderer virksomheten og bekrefter, gjennom utstedelse av et akkrediteringsbevis, at den er i samsvar med gitte krav. I Norge er Norsk akkreditering det organet som foretar slike akkrediteringer.

Krav om akkreditering blir i ulik grad stilt fra norske myndigheter. Både Statens næringsmiddeltilsyn og Statens forurensningstilsyn setter for eksempel krav om at analyser som rapporteres til myndighetene skal utføres på akkreditert laboratorium. I andre europeiske land brukes akkrediterte ordninger i større grad innen det lovregulerte området enn i Norge. Sverige er trolig det land som har gått lengst på dette området. Der er det ca. 2000 akkrediterte inspeksjonsorgan som foretar inspeksjoner på en rekke lovregulerte områder, så som inspeksjon av kjernekraftverk og transport av farlig gods. Ved økt bruk av slike ordninger i Norge vil det være viktig ikke å skape private tilsynsmonopoler, men å stimulere til et velfungerende «tilsynsmarked», med mange kompetente aktører. Akkreditering kan i den forbindelse være et viktig instrument også der private ivaretar tilsynsoppgaver ut fra et statlig regelverk eller standarder.

3.6.6 Deregulering og nye incentivordninger

Fremveksten av ulike tilsynsorganer i Norge har, som ovenfor nevnt, i stor grad blitt drevet frem av at det er blitt etablert nye typer virksomheter med særegne skadepotensial, for eksempel nitroglyserinfabrikker og ikke minst elektrisiteten. Den senere tid har det vært fokus på miljø og vi har fått Statens forurensningstilsyn, og helt nylig, på bakgrunn av matsikkerhetsskandalene i Europa, det nye Mattilsynet. Over tid vil det imidlertid være slik at enkelte områder eller bransjer mister eller arbeider seg ut av det risikopotensialet som lå der da virksomheten var ny eller området ble ansett som farlig. Behovet for regelverk vil imidlertid sannsynligvis alltid være til stede, med mindre vi ikke har virksomhet igjen i Norge av den art eller den teknologiske utviklingen har kommet så langt det ikke lenger vurderes som nødvendig å prioritere myndighetstilsyn mot disse områdene.

Det kan i slike tilfelle være grunn til å se nærmere på om det faktisk er behov for et statlig tilsyn rettet mot etterlevelse av regelverkets krav. I den forbindelse bør det utredes andre muligheter for å få for eksempel allmennheten til å etterleve regelverket. Områder dette kan være aktuelt for er særlig der tilsynet fra myndighetene retter seg mot teknologiske løsninger, som antakelig krever tilsyn og vedlikehold med en viss hyppighet av eierne, og der det gjelder produkter, anlegg, prosesser og lignende, men der risikopotensialet er vurdert som så lite at myndighetene ikke setter inn nevneverdige ressurser på å føre detaljert tilsyn.

Dersom det velges å gjennomføre en form for deregulering på et område gjennom å fjerne regelverkspålagte krav om myndighetskontroll, men samtidig beholde de tekniske krav i regelverket, for eksempel om elektriske bygningsinstallasjoner i boliger, kan det legges opp til andre incentivordninger for å få folk til å etterleve regelverket enn at dette skal avhenge av at tilsynet kommer på sjeldne inspeksjoner. For eksempel kan det knyttes en tilstandssertifikatordning til fornyelse av bolig- og innboforsikringen og/eller ved kjøp og salg av eiendom. Videre kan det tenkes andre muligheter, som for eksempel å stille krav om kontroll av ulike forhold med bestemte intervaller og at kontrollbevis el. må oppbevares av eierne av virksomheten, boligen eller produktet, i tilfelle myndighetene etterspør dette.