9 Lokalisering av tilsyn

De statlige tilsynene som behandles i denne meldingen har ansvar for sikkerhet og trygghet på arbeidsplassene, for passasjerenes sikkerhet i sentrale deler av kollektivtrafikken, og for viktige samfunnsinteresser og forbrukernes trygghet i avregulerte markeder. Skal tilsynene kunne ivareta dette ansvaret på en fullgod måte, stiller det først og fremst høye krav til den faglige kompetansen i tilsynene og til god kontakt mellom tilsynene og de faglige basismiljøene som skal furnere dem med oppdatert kunnskap. De prinsippene som må tillegges størst vekt når det gjelder lokalisering av tilsynene er derfor at de må ligge på steder der det (a) finnes et tilstrekkelig stort og velfungerende arbeidsmarked for den type personer som tilsynene har behov for og (b) er faglige basismiljøer av høy nasjonal, og helst også internasjonal klasse - i undervisnings- og forskningsinstitusjoner eller i næringslivet - på tilsynenes områder.

Det er imidlertid ikke nok at tilsynene har tilgang til relevant kompetanse - de må også være konkurransedyktige. Mange statlige tilsyn, og spesielt de som er lokalisert til Oslo, har problemer både med å få tak i gode fagfolk og med å beholde dem. Det skyldes først og fremst sterk konkurranse i Oslo-området om høyt kvalifisert arbeidskraft. Konsentrasjonen i Oslo-området av sentral statsforvaltning og hovedkontorer for større bedrifter og organisasjoner skaper et misforhold mellom etterspørselen etter personer med høy kompetanse og tilgangen på slike personer. Det har ført til netto tilflytting til Oslo av slike personer, men tilflyttingen - som i seg selv neppe er ønskelig - er ikke sterk nok til å fjerne misforholdet. Ved å lokalisere tilsyn og andre deler av statlig virksomhet som krever høyt kvalifisert arbeidskraft til andre deler av landet enn Oslo, vil man derfor kunne få en dobbel gevinst: De virksomhetene som flyttes, vil kunne få bedre tilgang på kvalifiserte personer; samtidig vil det bli lettere for resten av sentralforvaltningen, næringslivet og organisasjonene å få tak i dyktige folk i Oslo. Samtidig må det tas hensyn til om tilflyttingen skaper uønsket press i mottagerregionenes arbeidsmarkeder.

For noen av tilsynene - Kredittilsynet og Konkurransetilsynet er eksempler - er det et tilleggsproblem at man har problemer med å holde på dyktige medarbeidere fordi tilsynsobjektene (finansinstitusjonene, andre store bedrifter, og advokatfirmaer som opptrer på vegne av slike bedrifter) ønsker å ansette personer med bakgrunn fra tilsynene. Dette er et spesielt stort problem så lenge tilsynene er lokalisert samme sted som de bedriftene man skal føre tilsyn med og de advokatfirmaene som opptrer på vegne av bedriftene.

En problemstilling som har stått sentralt i denne meldingen har vært å øke tilsynenes uavhengighet. De viktigste tiltakene for å få dette til, og som er skissert i kapitlet om uavhengighet, er å opprette uavhengige klageorganer og helt eller delvis avskjære departementets instruksjonsrett. Når tilsynene får en mer uavhengig stilling og derfor redusert kontaktbehov, vil geografisk nærhet til overordnet departement ikke lenger være en like sterk begrunnelse for lokalisering i Oslo-regionen.

Disse hensynene, som i mange tilfeller taler for å lokalisere tilsyn utenfor Oslo, må i hvert enkelt tilfelle ses i forhold til to andre hensyn. Det ene er behovet for nærhet til den virksomheten man skal føre tilsyn med - et hensyn som for noen tilsyn (for eksempel Kredittilsynet) kan tale for Oslo som egnet lokalisering, men som for andre vil være et tilleggsargument for lokalisering et annet sted i landet. Det andre er de økonomiske konsekvensene. I de fleste tilfeller vil det være billigere å drive tilsynene utenfor det sentrale pressområdet i og rundt Oslo, men selve flyttingen vil medføre kostnader.

Et siste, viktig hensyn er den regionale utvikling. Behovet for nærhet til tunge fagmiljøer og større arbeidsmarkeder gjør at det først og fremst er større byer som er aktuelle lokaliseringsalternativer for tilsynene. Lokalisering av tilsyn utenfor Oslo vil derfor ikke være distriktspolitikk i tradisjonell forstand. Ved å lokalisere tilsyn i byer som er viktige for den regionale utvikling, kan de imidlertid bidra til å styrke både arbeidsmarkeds- og kompetansebasen andre steder i landet enn i Oslo, og på den måten bidra til en mer balansert regional utvikling i hele landet.

Om man, selv ut fra prinsippene ovenfor, vurderer hvert enkelt tilsyn isolert, vil det alltid kunne fremføres sterke argumenter for lokalisering til Oslo, rett og slett fordi det er der de fleste ligger i utgangspunktet og fordi man i Oslo har det største fag- og kompetansemiljø i landet. Ser man statlig virksomhet under ett, vil man imidlertid komme til en annen konklusjon. Skal staten som helhet kunne skaffe seg god og nok kompetanse i konkurranse med andre, må staten trekke på fag- og kompetansemiljøene over hele landet. Siden tilsyn har mindre behov for løpende nærhet til sentralforvaltningen enn andre deler av forvaltningen, er dette et tungtveiende argument for å plassere tilsyn andre steder i landet. Av samme grunn er det viktig å se lokalisering av tilsyn som en helhet og unngå for sterk fokusering på det enkelte tilsyn og det enkelte lokaliseringsvalg.

I det følgende gås det nærmere inn på disse avveiningene i forhold til hvert av tilsynene innen HMS-, transport- og markeds- og konkurranseområdet. I gjennomgangen tas det bare stilling til lokaliseringen av tilsynenes hovedkontorer. Den geografiske fordelingen av arbeidsplasser i et tilsyns regionale og lokale apparat vil behandles i etterfølgende reorganiseringsprosesser på de aktuelle sektorene. Regjeringens vekt på delegering og desentralisering vil i mange tilfeller innebære en styrking av bemanningen i det regionale og lokale apparatet i forhold til tilsynets hovedkontor.

9.1 Tidligere utlokaliseringsinitiativer

Tidligere brede utflyttingsstrategier har dels vært motivert i å styrke distriktene, dels å lette transport- og befolkningspresset i Oslo-området. Tematikken har vært oppe i stortingsmeldinger og offentlige utredninger med jevne mellomrom fra 1960-tallet til begynnelsen av 1980-tallet, for eksempel St.meld. nr. 21 (1966-67), NOU 1975:11, NOU 1977:3, NOU 1979:19 og St.meld. nr. 55. (1980-81). De virksomhetene som ble flyttet som resultat av en omfattende utredningsvirksomhet var imidlertid få. Eksempler er Norges Geografiske oppmåling som ble flyttet til Hønefoss i 1980, Statens sprengstoffinspeksjon som ble flyttet til Tønsberg i 1970 og Norsk Tipping AS som ble flyttet til Hamar i 1975. I tillegg ble virksomheter som Oljedirektoratet ved sin etablering lagt utenfor Oslo.

Fra 1980-tallet til 2002 er det enkeltstående eksempler på utflytting i Norge, herunder Direktoratet for statens skoger, Norsk Polarinstitutt, Kystdirektoratet og som følge av sammenslåingen av Produkts- og elektrisitetstilsynet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern til Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Det kom imidlertid ingen overgripende initiativ til utlokaliseringer i perioden. I 2001 utformet regjeringen Stoltenberg retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser, primært basert på distriktspolitiske målsetninger. Dette resulterte blant annet i at den nye domstolsadministrasjonen ble lokalisert til Trondheim.

Norske utlokaliseringer har vært lite omfattende i forhold til Sveriges. Her ble det gjennomført en massiv utflytting av statsinstitusjoner i løpet av 1970-tallet. Nær 50 statlige institusjoner og over 10 000 arbeidsplasser ble flyttet ut av fra Stockholms-regionen. Bakgrunnen var å dempe presset på hovedstadregionen og å fremme utviklingen i mottagerregionene.

Det er flere interessante trekk ved den svenske utlokaliseringspolitikken. Sverige valgte for det første å lokalisere statsinstitusjonene til regioner hvor det var utdannings- og forskningsmiljøer. Lokaliseringen av statsinstitusjoner til disse regionene fikk en selvforsterkende effekt ved at regionene bevisst forsatte å satse og spesialisere seg på de områdene som ble tilgodesett gjennom utlokaliseringene. I Sverige lyktes en også med å legge frem en samlet kabal for utlokalisering. Det var ikke snakk om å lokalisere en og en statsinstitusjon, som ofte har vært tilfellet i Norge, men å legge frem et samlet alternativ der mange regioner ble tilgodesett samtidig. Sist, men ikke minst, var beslutningene om utlokalisering i Sverige godt politisk forankret.

9.2 Erfaringer fra utflyttingingsprosesser

Erfaringene fra tidligere utlokaliseringsprosesser viser at svært få ansatte velger å flytte med virksomheten. Når vi ser på erfaringene med hensyn til rekruttering, finner vi at i de fleste tilfellene lar kompetanse seg erstatte på lengre sikt. På kort sikt er imidlertid kompetansebortfall et problem. Ved en flytting er det to hovedfaser som er av spesiell interesse og som det knytter seg ulike behov til når det gjelder kompetanse og rekruttering. Den første fasen er fra vedtaket er fattet, til flyttingen er endelig gjennomført - overgangsfasen. Den andre fasen er tiden etter flyttingen.

Da Norsk Polarinstitutt ble utredet med henblikk på flytting, var det et særlig fokusert argument mot flytting at den helt unike kompetansen som de ansatte hadde - basert på høyere universitetsutdanning og til dels på doktorgrader - ikke ville være mulig å erstatte om instituttet ble flyttet til Tromsø. Da flyttingen likevel ble gjennomført, viste rekrutteringen seg å gå svært mye lettere enn ventet. Kompetente personer dukket opp fra ulike steder i landet og utlandet. Når det gjelder Polarinstituttet, må vi anta at en forskningstung og enestående institusjon på sitt felt, med spesialisert forskning, kan ha større tiltrekningskraft på personer med kompetansen som etterspørres, enn det som vil være tilfellet for den alminnelige statsforvaltningen.

Fra 1. januar 2002 var Kystdirektoratet etablert med hovedkontor i Ålesund og ny organisasjonsstruktur. Av de 80 ansatte i Oslo var det bare 14 ansatte som sa seg villig til å flytte med. Prosessen med rekruttering av nøkkelpersoner til det nye Kystdirektoratet i Ålesund er imidlertid så godt som fullført med overveiende positive erfaringer så langt. Det har vært god tilgang på kvalifiserte søkere til stillingene. Ved etterspørsel av særlig høyt kvalifisert personale må det tilbys markedsorienterte betingelser. Når det gjelder Kystdirektoratet, er det imidlertid viktig å ta i betraktning at det trolig er altfor tidlig å trekke erfaringene fra denne flytteprosessen ut fra den korte tiden siden flytting.

Lotteritilsynet ble nyetablert i Førde med virkning fra 1. januar 2001 og har 50 stillingshjemler. Lotteritilsynet skal ha løpende kontakt med frivillige organisasjoner og andre lotteriaktører over hele landet. Erfaringene så langt er positive i forhold til tilsynets møteaktivitet og kontakt med lotteribransjen. Rekrutteringsprosessen viste at lokaliseringen har vært gunstig i forhold til tilgang på kvalifisert arbeidskraft i forhold til så vel juridiske og tekniske som administrative stillinger. Det er for tidlig å si om de tilsettinger som er gjort vil gi mer stabil arbeidskraft enn det som kan påregnes ved etablering i Oslo. Det er ikke foretatt noen samlet vurdering av det totale kostnadsnivået ved etablering i Førde sammenlignet ved en tilsvarende etablering i Oslo.

Norsk Tipping AS ble etablert i 1946, og har de siste tiårene vært lokalisert på Hamar. Beliggenheten utenfor Oslo har ikke skapt problemer i forhold til kompetanseoppbygging eller drift og har sannsynligvis medført større stabilitet i bemanningen enn om selskapet hadde vært lokalisert til Oslo.

Lokaliseringen av Domstolsadministrasjonen til Trondheim i 2002 bygde på en reorganiseringsprosess der domstolsavdelingen i Justisdepartementet ble lagt ned og en mer uavhengig domstolsadministrasjon utenfor departementet ble etablert. I tilknytning til flytteprosessen ble det etablert bonusordninger for de ansatte i domstolsavdelingen. Disse var koblet til at de ansatte forble i sine stillinger i domstolsavdelingen til virksomheten i Trondheim var igangsatt for å hindre problemer i overgangsfasen. Ordningen bidro vesentlig til en vellykket utlokaliseringsprosess. Svært få av de ansatte i domstolsavdelingen ville flytte med til den nye Domstolsadministrasjonen i Trondheim. Søkergrunnlaget i Trondheim har imidlertid vist seg å være godt.

Erfaringene fra norske flytteprosesser viser tydelig betydningen av å være bevisst på rekrutteringsgrunnlaget og mulighet for å trekke kompetanse til de stedene der en velger å lokalisere de statlige arbeidsplassene.

Statskontorets utredning om den omfattende omlokaliseringen på 1970-tallet i Sverige, viser at virksomhetenes kompetanseproblem som fulgte umiddelbart etter flyttingene, som følge av stor personalavgang, etter hvert har forsvunnet. I følge virksomhetene er kompetansenivået på et høyere nivå enn før omlokaliseringen. Noen av virksomhetene mener også at den store andelen nyansatte har medført en nytenkning som har resultert i en effektiviseringsgevinst. Rekrutteringen av nytt personell har gått tilfredsstillende, men ikke problemfritt. Rekrutteringen har ikke vært så vanskelig at det har vært fare for myndighetenes virksomhet. På ledernivå har det imidlertid vært vanskelig å skaffe rekruttering med lokal tilknytning, og derfor har disse i stor utstrekning blitt rekruttert fra Stockholm eller andre regioner.

Rekrutteringen fra det private næringslivet har i følge den svenske undersøkelsen vært større enn ventet. Samtidig går også flere av de som slutter over til privat virksomhet. For de enkelte byene og stedene har det slik oppstått en utveksling av kunnskaper og erfaringer mellom offentlig og privat sektor. Videre har eksistensen av universitet eller høgskole blitt trukket frem som en viktig forutsetning for hvor godt de omlokaliserte virksomhetene kom gjennom prosessen.

I den svenske utredningen hevdes det også at risikoen for negative konsekvenser ved omlokalisering av flere virksomheter kan reduseres ved å flytte flere virksomheter til samme by. Utredningen viser at en større konsentrasjon av statlige myndigheter til et mindre antall steder er å foretrekke, ikke minst på grunn av strukturelle forhold. Myndigheter som før flyttingen hadde en lokal/regional organisasjon, kom lettere gjennom omlokaliseringen enn andre. Både med hensyn til kontaktmønster og rekruttering ble disse virksomhetene mindre berørt.

Virksomhetene opplevde noen års forstyrrelser i virksomheten i forbindelse med flytting. I gjennomsnitt ble en fjerdedel av de ansatte med til det nye lokaliseringsstedet. Overgangsfasen varte normalt i rundt fem år regnet fra utflyttingstidspunktet. Av mer varig art pekes det på gjenstående kontaktproblemer, lav personalmobilitet og det noe begrensede arbeidsmarkedet på de nye tilholdsstedene.

9.3 Argumenter for og i mot utflytting

I gjennomgangen av argumenter for og i mot utflytting er det viktig å ta hensyn til at det i valg av steder ikke står mellom lokalisering i sentrale strøk eller i distriktene. Tvert i mot er det valg mellom ulike sentrale steder, med Oslo-regionen på den ene siden med ca. 40 000 statlige arbeidsplasser og andre sentrale byer eller tett befolkede områder på den annen. I arbeidet med å finne frem til de beste lokaliseringene for tilsynene, vil imidlertid også Oslo naturlig nok bli vurdert. Statlige arbeidsplasser er i dag sterkt konsentrert om Oslo sett i forhold til de kompetansemiljøene som ligger spredt i sterke regionssentra, kfr. tabell 9.1 nedenfor. Denne tabellen inkluderer imidlertid også statlige ansatte innen ulike former for tjenesteproduksjon. Konsentrasjonen i Oslo av ansatte innen statlig forvaltning vil sannsynligvis være langt større.

9.3.1 Tilgang til høyt kompetent arbeidskraft

For det enkelte tilsyn vil en sentral lokalisering i de største regionssentra ha åpenbare fordeler i form av tilgang til et bredt og differensiert arbeidsmarked. På den annen side kan et stramt lokalt arbeidsmarked bidra til merkostnader i form av høyere lønninger og at tilsynet ikke evner å rekruttere og beholde ønsket kompetanse. For mange tilsyn lokalisert i Oslo-området er det generelt ikke store problemer med å rekruttere nyutdannede, men det kan være vanskeligere å rekruttere og beholde erfarne kvalifiserte medarbeidere i et presset arbeidsmarked.

Vanskeligheter med å beholde de mest kompetente medarbeiderne har tre uheldige effekter. For det første blir det vanskeligere å bygge opp tilsynenes legitimitet når unge og til dels uerfarne medarbeidere får hånd om og forbereder viktige saker med stor grad av skjønnsmessige vurderinger. Det at motparten gjerne møter med høyt kompetente personer med bredere erfaring og større kunnskap, bedrer heller ikke tilsynenes gjennomslagsevne. Tilsynene blir videre svært sårbare for tap av nøkkelpersoner. Sist men ikke minst må det tas hensyn til kostnadene ved å drive hyppigere nyrekruttering i form av letekostnader og opplæringskostnader.

En undersøkelse gjennomført av Statskonsult viser at lønnsnivå og generell mangel på arbeidskraft er viktige årsaker til at enkelte faggrupper er vanskelige å beholde. Det er derfor viktig at tilsynene er i stand til å konkurrere om kvalifisert arbeidskraft. I mange tilfeller kan andre arbeidsmarkeder enn det generelt pressede Oslo-området, by på bedre muligheter for å rekruttere og beholde dyktige medarbeidere.

9.3.2 Tilgang til kompetansemiljøer

Tilgang til kompetansemiljøer er viktig ut fra flere hensyn. For det første representerer kompetansemiljøene viktige rekrutteringsbaser for de ulike tilsynene. Med bakgrunn i variasjoner i lokale arbeidsmarkeder anser derfor regjeringen at tilsynenes lokalisering i forhold til relevante utdannings- og forskningsinstitusjoner er en viktig faktor for å sikre tilsynene medarbeidere med ønsket utdanningsbakgrunn og resultater. De svenske erfaringene med utlokaliseringer fra Stockholm på 1970-tallet indikerer at det etableres forhold som er til gjensidig nytte for både tilsyn og utdanningsinstitusjon. Det kan for det første etableres utdanningstilbud som er knyttet til etatenes kompetanseområder, dette bedrer det lokale rekrutteringsgrunnlaget. Videre kan utdanningstilbudene og forskningsvirksomheten også kunne dra nytte av kompetansen som finnes i det tilflyttende tilsynet.

Et annen viktig grunn til lokalisering nært relevante forsknings- og universitetsmiljøer er tilsynenes behov for faglig oppdatering og dialog om faglige problemstillinger. Nærhet til de beste forskningsmiljøene vil gi tilsynene bedre grunnlag for å fatte gode beslutninger. Videre bidrar dette til at tilsynene blir oppfattet som attraktive arbeidsplasser og som en arena for å formidle sin kunnskap til relevante universitets- og høgskolemiljøer.

Det er en viss overførbarhet mellom kompetanse i tilsynene og kompetanse i forskningsmiljøene. Tilsynene kan på den ene side velge å gjøre alt selv eller å sette mye av arbeidet bort eksternt. Å gjøre alt selv vil kunne være uheldig ved at en ikke får inn impulser utenfra og ikke er åpen for alternative tenkemåter og synspunkter. På den annen side vil det å i for stor grad bare benytte ekstern kompetanse kunne svekke tilsynenes legitimitet og undergrave attraktiviteten som arbeidsplass. Det å finne en god balanse mellom den kompetansen en bygger internt og den kompetansen en bruker eksternt vil være viktig for ethvert tilsyn, og det å få til et godt samvirke mellom forskningsinstitusjonene og tilsynene er derfor svært viktig. Her viser de svenske erfaringene at fordi de statlige arbeidsplassene hadde en slik kritisk masse og relevans, ble de oppfattet som så viktige at dette stimulerte til gjensidig styrking av både statsinstitusjonene og forskningsmiljøene.

9.3.3 Styrking av regionale sentra

Regjeringen har som mål å bygge vekstkraftige regioner og styrke regionsentraenes rolle. Dette vil bidra til å utvikle større sammenhengende arbeids-, bo- og serviceområder, og vil også kunne avlaste presset i Oslo-regionen.

Tidligere har en i utlokaliseringssaker i større grad vært opptatt av å styrke utviklingen i distriktene. Statlige tilsyn krever tilgang på høyt kompetent arbeidskraft, nærhet til relevante fagmiljø og et arbeidsmarked av en viss størrelse. Det er derfor naturlig å lokalisere denne typen arbeidsplasser til byer og større regionsentra. Regjeringen mener derfor at et rendyrket distriktspolitisk perspektiv ikke er i overensstemmelse med målsetningen om å styrke tilsynsfunksjonen.

En aktiv statlig lokaliseringspolitikk kan bidra til å videreutvikle vekstkraftige arbeids-, bo- og serviceregioner, samt skape en balansert regional utvikling både mellom de ulike landsdelene og innenfor en landsdel. Den kan også medvirke til å videreutvikle den enkelte region med utgangspunkt i det kompetansemiljøet og andre fortrinn som en region har. Staten kan ved sine lokaliseringsvalg yte viktige bidrag til den regionale utviklingen gjennom å være bevisst på slike gevinster i valg av lokaliseringssted.

Prioritering av andre landsdelssentre kan bidra til å bygge opp sterke alternativ til Osloregionen. Det kan også bidra til å styrke de største byene som motorer for regional utvikling i sine landsdeler. Lokalisering til byer og sentra vil bidra til å videreutvikle et nettverk av vekstkraftige arbeids-, bo- og serviceregioner innen en landsdel, ved systematisk å bygge på det kompetansemiljøet og andre fortrinn som en region har. Regjeringen anser også at en ved å flytte flere beslektede statsinstitusjoner til samme sted kan oppnå gunstige koblingsgevinster i form av at en bygger opp geografisk avgrensete kompetansemiljøer som kan tilføre hverandre søkere med relevant arbeidserfaring. En slik klyngetenkning kan innebære å lokalisere flere statlige arbeidsplasser til samme sted.

Ut fra en samlet vurdering vil regjeringen legge ovennevnte hensyn til grunn når det gjelder lokaliseringen av det enkelte tilsyn. Disse hensynene tilsier at tilsynene bør legges til større byer og regionale sentra som har de beste forutsetningene for å kunne gi tilsynene en sterk faglig legitimitet. Dette er også i tråd med Storbymeldingen som vil bli lagt frem våren 2003.

9.3.4 Endring i kompetanse og arbeidsmåter

I enkelte tilsyn vil det uavhengig av flytting være behov for endringer i kompetansen og i måten tilsynet utfører sin reguleringsvirksomhet på. I kapittel 3 ble betydningen av at tilsynene heller enn detaljregulering skal øke sin fokusering på at de enkelte virksomhetene skal ansvarliggjøres understreket. Dette er for eksempel helt sentralt innenfor HMS-området der det har vært en utvikling i denne retningen, men hvor det er store forskjeller etatene i mellom.

Noen av tilsynene kan ha behov for å fornye noe av sin kompetanse, og denne utskiftingen kan bli lettere å få til gjennom en flytteprosess. En omlokalisering vil også kunne danne grobunn for endring i arbeidsmåter fordi organisasjonen får tilførsel av nye medarbeidere og fordi endring i seg selv vil kunne skape vilje til å se på virksomheten med nye øyne. Dette er også i tråd med de svenske erfaringene som viste at flytting førte til fornyelse og nytekning i virksomhetene.

På den annen side kan det argumenteres for at et større lokalt arbeidsmarked gir større muligheter for fornyelse i arbeidsstokken og for å kunne få til omorganiseringer. Dette er argumenter som taler for at en legger tilsynene til større steder, og at flere statlige arbeidsplasser bør konsentreres om noen få større byer. Velges steder som er for små og som blir for avhengig av de statlige arbeidsplassene, vil dette kunne føre til at tilsynene sementeres på en uheldig måte. Dette kan også vanskeliggjøre fremtidige omorganiseringer.

9.3.5 Kontaktkostnader

Omlokalisering fra Oslo til andre større byer eller sentra kan øke kontaktkostnadene ved at tidsbruk og kostnader knyttet til reiser øker, og kontakter kan gå tapt som følge av at avstandene blir for store. Når andre ting er like, vil en kunne forvente at samhandling reduseres ved økende fysisk avstand. I en undersøkelse som tok for seg tidsrommet 1982-1985, ble betydningen av fysisk lokalisering vurdert i forbindelse med fysiske flyttinger av norske departementsenheter. Undersøkelsen omfattet kun kontorer/seksjoner og avdelinger i departementene. Denne undersøkelsen viste at enheter som flyttet nærmere andre enheter i eget departement, klart økte kontakthyppigheten med disse. Enheter som derimot flyttet ut, erfarte mindre kontakt.

I forkant av Kystdirektoratets flytting til Ålesund, ble det sett på betydningen av uformelle nettverk, opparbeidet gjennom studier og arbeidsliv. Studien viste at nesten alle benyttet uformelle nettverk i gjennomføringen av sine arbeidsoppgaver. Slike nettverk ble ofte benyttet i forbindelse med løpende enkeltsaker som trengte en rask løsning. De fleste ga uttrykk for at nettverket var bygget opp gjennom arbeidet i Kystverket og på mange måter kunne ses på som en naturlig del av arbeidet. De med lang fartstid i etaten og arbeidslivet generelt, hadde bredest kontaktflate, og denne ble i undersøkelsen vurdert å ha stor verdi når arbeidsoppgavene skulle utføres. I undersøkelsen viste mange også til personlige kontakter og nettverk fra studier, fagforeninger og den private sfæren generelt. Det var gjerne yngre medarbeidere med kortere fartstid i Kystverket som trakk frem slike nettverk. Også i slike nettverk var det fagspørsmål som ble drøftet, men av mer overordnet karakter. Verdt å merke seg er at nettverkene som er opparbeidet gjennom det daglige arbeidet i etaten, på mange måter er unikt og sterkt knyttet til enkeltpersoner.

Ser vi på de berørte myndighetene som ble omlokalisert på 1970-tallet i Sverige, mener de at den mest negative konsekvensen av omlokaliseringen var forandringene i kontaktmønsteret. Særlig kontakten med myndighetene i Stockholm ble dårligere. 25 prosent av de omlokaliserte myndighetene mener dette. De fleste anser at kontakten til regjeringen er uforandret. Hele 40 prosent mener imidlertid at det nye kontaktmønsteret gjør det vanskeligere for virksomheten. Dette skyldes generelt dårligere kontakt, og spesielt forstyrrelser på grunn av økt reiseaktivitet. Telefonkonferanser og lignende har ikke erstattet behovet for direkte møter i det omfanget som det var antatt på forhånd. Det er imidlertid grunn til å understreke at de svenske erfaringene kan ha begrenset relevans siden evalueringen er foretatt før nyvinningene i kommunikasjonsteknologi på 1990-tallet. Regjeringen antar at utviklingen i informasjonsteknologien vil redusere økningen i kontaktkostnader som følge av eventuelle utlokaliseringer fra Oslo, men det er urealistisk å tro at IKT helt vil kunne erstatte behovet for fysisk tilstedeværelse, og noe økte kostnader må derfor påregnes.

Samtidig kan det være positive effekter av å redusere den hyppige og uformelle kontakten mellom tilsynene og sentrale myndigheter, politikere og tilsynsobjekter. Fysisk avstand vil medføre at kontakten mellom tilsynene og de sentrale myndighetene formaliseres og reduseres, og slik sett støtte opp under de legale tiltakene for å øke tilsynenes uavhengighet.

9.3.6 Kostnadsbesparelser

Lokaliseringsspørsmålet har en statsfinansiell side som i tillegg til merkostnader knyttet til et stramt arbeidsmarked og kontaktkostnader, omfatter kostnadene ved egnede lokaliteter og selve lokaliseringsprosessen. Erfaringer fra Sverige og Storbritannia peker i retning av at de største besparelsene ved å utlokalisere fra hovedstadsområdet er knyttet til reduserte kostnader knyttet til lokaler og mindre utskiftning av personalet. Økte reisekostnader reduserer gevinstene. Gevinster og kostnader ved endring av lokalisering er nærmere omtalt nedenfor.

9.3.7 Hensyn til de ansatte

For de fleste statlige virksomheter som flytter ut av Oslo, vil virksomhetens «tapte» kompetanse på lengre sikt være mulig å erstatte på steder med et stort og differensiert arbeidsmarked. Det som kan gå tapt, er i særlig grad historikk, og kjennskap til virkemidlenes utvikling over tid. I tillegg vil ansattes faglige nettverk gå tapt for virksomheten. Noe av kunnskapen som er opparbeidet vil også være vanskelig å erstatte på kort sikt. Frem til nye nettverk og de ansattes kompetanse på nytt er bygget opp, vil virksomhetens effektivitet reduseres. At tilsynspersonellets kompetansenivå reduseres, vil også kunne påvirke tilliten til tilsynet.

Regjeringen ser at flytting på kort sikt har negative implikasjoner for bevaring av den kompetansen som er ervervet gjennom arbeid i tilsynet og sikring av en stabil tilsynsfunksjon i en overgangsfase. Regjeringen legger imidlertid avgjørende vekt på at erfaringer med utlokalisering i et lengre tidsperspektiv synes å være gode. Det må imidlertid understrekes at det er nødvendig med hensiktsmessige tiltak for å sikre stabil drift og de ansattes interesser i overgangsperioden.

Regjeringen har lagt vekt på å få til en rask politisk prosess for å legge frem forslag til hvilke konkrete endringer som bør gjennomføres. Implementeringen av de organisatoriske endringene bør imidlertid gjennomføres over tid. Det er flere årsaker til dette.

For det første gir større organisatoriske endringer som sammenslåing og flytting seg ofte utslag i et internt fokus i en lengre eller kortere periode, avhengig av hvor godt prosessen ledes. Det er særdeles viktig at ikke tilsynsfunksjonene blir vesentlig svekket i en lengre periode. Det må derfor legges opp en prosess i omlokaliseringene som gir en gradvis nedbygging på det ene stedet og en gradvis oppbygging av aktiviteten i det tilflyttede området. Dette kan sikres ved hjelp av tilbud om lojalitetsbonuser kombinert med avtale om sluttpakker for å holde på nøkkelpersonalet i en slik overgangsfase.

Raske implementeringsprosesser kan videre oppleves som dramatiske for de ansatte og truende mot deres arbeidsplasser. Det er etter gjeldende regler i staten flytteplikt for statens tjenestemenn når en virksomhet eller deler av denne flyttes geografisk. En rask prosess vil imidlertid ikke gi de ansatte som ønsker å bli værende tilstrekkelig tid til å finne seg annet arbeid. En omorganisering av tilsyn må ha et fokus på at de ansatte skal ledes ut i aktivt arbeid, og ikke bli passive mottagere av ventelønn eller førtidspensjonering. For å lykkes med dette må Staten som arbeidsgiver påta seg å lage individuelle karriereplaner for alle de ansatte som ikke ønsker å følge med i flytteprosessen og ta på seg en aktiv rolle i å hjelpe de ansatte over i nytt arbeid.

Det er også svært viktig at prosessen legges opp slik at en sikrer tilgangen til sentral kompetanse for tilsynene. Dette kan dels sikres gjennom en gradvis nedbemanning og dels ved å tidlig få rekruttert høy kompetanse på de stedene tilsynene flytter til.

Det legges opp til at omstillingsperioden normalt skal foretas over en treårsperiode. Det er da viktig at prosessene har en klar retning. Prosessene må ikke legges opp på en slik måte at de innbyr til å reversere beslutningene, og kompromissløsninger som innebærer at kun deler av tilsynet skal flyttes eller andre mellomløsninger vil i et slikt perspektiv virke uheldig. Det er derfor svært viktig at det lages et klart og detaljert løp for den videre prosessen i hvert enkelt tilsyn, spesielt for ikke å tape kompetanse grunnet usikkerhet om hvor prosessen skal.

9.4 Forslag til lokalisering av tilsyn

Som tidligere nevnt har det innenfor rammen av tilsynsmeldingen ikke vært mulig å gjøre en konkret vurdering av samtlige tilsyn. Det er således i denne omgang fokusert på enkelte tilsyn innenfor HMS-, konkurranse- og markeds-, transport- og trafikksikkerhets- og medieområdet. I meldingen er også konkret vurdering av lokalisering begrenset til de samme tilsynene. Når disse tilsynene foreslås gitt en mer uavhengig stilling og med redusert kontaktbehov til departementene, vil geografisk nærhet til overordnet departement ikke lenger være en sterk begrunnelse for fortsatt lokalisering til Oslo.

Lokalisering er konkret vurdert for:

• Det nye Arbeidslivstilsynet

• Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet

• Det nye Petroleumstilsynet

• Luftfartstilsynet

• Statens jernbanetilsyn

• Sjøfartsdirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Post- og teletilsynet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Det nye medietilsynet

I kapittel 9.3 ovenfor er ulike argumenter for og i mot utflytting gjennomgått. Regjeringens utgangspunkt for de konkrete vurderinger av lokaliseringer er en målsetting om å ta landets samlede ressurser i bruk på en best mulig måte. Regjeringen legger stor vekt på at de enkelte tilsyn lokaliseres på steder med et tilstrekkelig stort og velfungerende arbeidsmarked og relevante faglige basismiljøer. Med dette utgangspunkt skal forslagene til lokalisering medvirke til å styrke regionssentra i de ulike landsdeler slik at disse kan få en forsterket rolle som motorer for videre regional utvikling i de ulike landsdeler. På denne måten vil regjeringen styrke en regional utvikling, samtidig som de enkelte tilsyns kompetansebehov blir ivaretatt.

Samlet sett har utvilsomt Oslo-regionen i dag landets sterkeste fag- og kompetansemiljøer. Hvis man vurderer kompetansebehovet for hvert enkelt tilsyn isolert, vil det alltid kunne fremføres sterke argumenter for lokalisering i Oslo. Med en slik betraktningsmåte vil det bli svært vanskelig eller umulig å trekke på og videreutvikle sterke fag- og kompetansemiljøer andre steder i landet. Det må derfor understrekes at når regjeringen har vurdert fremtidig lokalisering for elleve eksisterende og nye tilsyn, har man lagt avgjørende vekt på å se disse virksomhetene og de ulike regionssentra i en helhetlig sammenheng.

Generell kompetanse innen jus, økonomi, ingeniørfag og informasjons- og kommunikasjonsteknologi er relevant for de fleste tilsynsvirksomheter. I tillegg har de enkelte tilsyn behov for spesialistkompetanse innen sine respektive fagfelt. For de tilsyn som vurderes i denne sammenheng dreier dette seg blant annet om kompetanse innen sikkerhetsstyring og -ledelse, ulike aspekter av arbeidsmiljøet, luftfartsfaglig kompetanse, petroleumsteknologi, maritim og maritim-teknisk kompetanse, jernbanefaglig kompetanse, telefaglig kompetanse og kompetanse innen ulike typer markedsregulering og konkurranseforhold. I forhold både til det generelle og mer spesialiserte kompetansebehovet har regjeringen tatt utgangspunkt i kompetansemiljøer knyttet til større regionssentra i ulike landsdeler.

I Nord-Norge er det særlig Tromsø og Bodø som utgjør de største bo- og arbeidsmarkedsregionene. For de tilsyn som vurderes i denne sammenheng er det først og fremst det flyfaglige miljøet i Bodø som er av betydning. Det eksisterende luftfartsmiljøet i Bodø omfatter blant annet Widerøes hovedkontor, Luftfartsverket Nordland, Luftforsvaret, Forsvarskommando Nord-Norge og Hovedredningssentralen Nord-Norge. Dette fagmiljøet kan regnes som ett av de sterkeste i landet utenom Oslo-Gardermoen. Bodø har også et generelt økonomisk og administrativt kompetansemiljø, spesielt ved Handelshøgskolen i Bodø. Bodø-regionen omfatter ca. 45 000 mennesker, slik at den samlede bo- og arbeidsmarkedsregionen er av en slik størrelse at det generelle rekrutteringsgrunnlaget er godt også for øvrige typer kompetanse.

Trondheim er landsdelssenter for Midt-Norge og kjennetegnet av et meget sterkt teknisk og ingeniørfaglig kompetansemiljø. Den faglige spisskompetansen er først og fremst knyttet til NTNU og SINTEF. SINTEF har over 1 700 høyt kvalifiserte ansatte, herav rundt 1 100 forskere. NTNU har rundt 20 000 studenter og 3 500 ansatte. NTNU og SINTEF har et tett samarbeid og representerer til sammen et kompetanse- og forskningsmiljø med god bredde på ulike aspekter av arbeidsmiljøet - både dets fysiske, psykiske og organisatoriske sider. Dette er kompetanse av relevans for de tilsyn som vurderes i denne sammenheng, spesielt i forhold til den type kompetanse som det nye Arbeidslivstilsynet vil ha stort behov for. Trondheimsregionen er generelt en differensiert og stor arbeidsmarkedsregion med ca. 230 000 innbyggere.

Bergen er landsdelssenter for Vest-Norge og har et sterkt fagmiljø innen økonomi og juridiske fag. Utenfor Oslo er det bare Bergen som har et utdanningstilbud på høyt nivå innenfor begge disse områdene. Det økonomiske miljøet i Bergen, representert ved Universitetet i Bergen, Norges Handelshøyskole og Samfunns- og næringslivsforskning AS er et av de største og tyngste i landet og med en profil som er meget relevant i forhold til blant andre Konkurransetilsynets behov. Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen har spesiell tyngde på forvaltningsrett. Det har således kompetanse på viktige områder av konkurranseretten og fakultetet har særlig god ekspertise på reglene om offentlig innkjøp. Fakultetet vil lett kunne bygge seg videre opp innen spesialisert konkurranserett. Med sine ca. 330 000 innbyggere har Bergensregionen en størrelse som utvilsomt vil kunne dekke rekrutteringsgrunnlaget for andre typer stillinger. En lokalisering av relevante tilsyn til Bergen vil også ha stor betydning for å kunne opprettholde og styrke de eksisterende fagmiljøene i regionen.

I Stavangerområdet er det bygget opp store kompetansemiljøer innenfor olje- og gassvirksomheten. Regionen har sterke forsknings- og utdanningsmiljøer knyttet til petroleumsvirksomheten. Dette gjelder for eksempel petroleums- og miljøforskningen til Rogalandsforskning og Høgskolen i Stavanger, sistnevnte blant annet med ingeniørstudier innenfor sikkerhet og petroleumsteknologi. Petroleumsvirksomheten og maritim virksomhet har likhetstrekk og vil kunne trekke på likeartet kompetanse i mange sammenhenger.

Med ca. 260 000 innbyggere utgjør Stavanger-regionen et stort og differensiert arbeidsmarked.

Haugesund og resten av Haugaland/Stord-regionen har ett av de tyngste maritim-tekniske miljøene i landet. Haugesund er antakelig den fremste skipsfartsbyen i Norge utenom Oslo og Bergen. Regionen har betydelig rederivirksomhet, verfts- og offshorerettet industri. Sysselsettingen er i stor grad basert på maritime klynger. Regionens nærings- og kompetanseprofil gir et godt grunnlag for videreutvikling innen de maritime-tekniske fagområdene. Det ligger også viktige og relevante utdanningsmiljøer i regionen knyttet til Høgskolen Stord/Haugesund, som inkluderer sikkerhetsopplæring. Bo- og arbeidsmarkedsregionen rundt Haugesund har nær 100 000 innbyggere.

På Sørlandet er Agderbyen i ferd med å bli innarbeidet som en fellesbetegnelse på arbeidsmarkedsregionen fra Mandal til Arendal. Den har Kristiansand som det vestlige, og Arendal/Grimstad som det østlige tyngdepunktet. Her har Grimstad-området god IKT- og telefaglig kompetanse. Høgskolen i Agders avdeling for teknologi i Grimstad utdanner sivilingeniører innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Arendal har i tilknytning til Assuranseselskapet Gard et godt juridisk fagmiljø. Kristiansand har til tillegg til siviløkonomutdanningen ved Høgskolen i Agder, avdeling Kristiansand, et godt og raskt voksende økonomisk kompetansemiljø. Elektronikk- og teleindustri har et solid feste i Agder, blant annet som følge av et fruktbart samspill med et sterkt økonomifaglig kompetansemiljø ved høgskolen i Agder og telemiljøet i Grimstad. Agderbyen har kompetanse og en næringsmessig profil som gjør regionen til et aktuelt lokaliseringsvalg for tilsyn som har særlig har behov for IKT- og økonomisk kompetanse. Samlet sett utgjør Agderbyen en bo- og arbeidsmarkedsregion med nesten 200 000 innbyggere.

Med dette utgangspunkt og etter en helhetlig vurdering av de aktuelle tilsyn og landets ulike regionssentra, har regjeringen trukket følgende konklusjoner med hensyn til fremtidig lokalisering.

Det nye Arbeidslivstilsynet

Arbeidstilsynet er i dag organisert med et direktorat i Oslo, 11 distriktskontorer og 29 underliggende avdelingskontorer. Arbeidstilsynet har totalt ca. 530 ansatte, hvorav ca. 150 i direktoratet i Oslo og 380 regionalt og lokalt. Som oppfølging av en nylig foretatt evaluering av Arbeidstilsynet skal det gjennomføres et omfattende prosjekt for planlegging og gjennomføring av nødvendig omstilling og utvikling av etaten.

Regjeringen vil lokalisere Direktoratet (hovedkontoret) for det nye Arbeidslivstilsynet i Trondheim. Det er lagt vekt på det sterke fagmiljøet i Trondheim innen helse, miljø og sikkerhetsstyring og -ledelse og at en slik lokalisering vil styrke den regionale utviklingen i Midt-Norge. Samtidig med etableringen i Trondheim vil det i den forbindelse også bli foretatt organisasjonsendringer ved at nødvendige ressurser og personell blir overført fra det nåværende direktoratet i Oslo og ut til de respektive nye regionkontorene, kfr. kapittel 5 ovenfor. Arbeidet i direktoratet (hovedkontoret) skal etter dette konsentreres om oppgaver av overordnet styringsmessig karakter, samt de oppgaver der departementet er oppdragsgiver. Regjeringen har tidligere bestemt at direktoratets behandling av lønnsgarantisaker skal flyttes til Vardø. I første omgang betyr dette at det opprettes 4-6 stillinger i Vardø i 2003. Tiltaket skal evalueres i 4. kvartal 2004 før det tas endelig avgjørelse om flytting av hele Lønnsgarantiseksjonen i løpet av 2005. Det er således ikke aktuelt å flytte disse oppgavene til Trondheim i en overgangsfase.

Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet

Som oppfølging av St.meld. nr. 17 (2001-2002), vil det bli opprettet et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet, kfr. kapittel 5 foran. Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil erstatte dagens Direktoratet for sivilt beredskap og Direktoratet for brann- og elsikkerhet.

Direktoratet for brann- og elsikkerhet har ca. 130 ansatte ved hovedkontoret i Tønsberg. Direktoratet for sivilt beredskap har ca. 110 ansatte i Oslo.

Etter Regjeringens vurdering vil det være av avgjørende betydning at det nye direktoratet blir samlokalisert, både ut fra personalmessige og styringsmessige forhold og de faglige gevinstene man vil kunne oppnå ved dette. På grunn av det nye direktoratets oppgaver i krisesituasjoner bør direktoratet være lokalisert med kort avstand til relevante sentrale myndigheter i Oslo. En plassering sentralt i Vestfold vil tilfredsstille dette behovet. Videre er det tatt hensyn til at en av virksomhetene som vil inngå i det nye direktoratet i dag er lokalisert i Tønsberg og at det for kun ett år siden (2001) ble gjennomført en fusjon av Direktoratet for brann- og ekslosjonsvern og Produkt- og eltilsynet. Dette førte til at Produkt og eltilsynet ble flyttet fra Oslo til Tønsberg. Det fremstår ikke som hensiktsmessig å reversere denne utflyttingen nå. Tønsberg er en del av en arbeidsmarkedsregion med om lag 100 000 innbyggere. Regjeringen vil lokalisere det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet til Tønsberg og legger i den sammenheng vekt på at lokalisering av et nytt og større direktorat med bredt sikkerhetsfaglig miljø vil bidra til en styrking av regionen.

Justisdepartementet tar sikte på formell etablering av det nye direktoratet sommeren 2003. I en overgangsperiode vil det legges opp til en parallell drift med lokalisering både i Tønsberg og Oslo. I løpet av 2004 tas det sikte på at nye direktoratet vil være samlokalisert i Tønsberg. Det vil i den forbindelse bli opprettet et prosjekt våren 2003 for å gå gjennom den praktiske gjennomføringen av denne samlokaliseringsprosessen.

Det nye petroleumstilsynet

Det skal etableres et eget tilsyn for petroleumsvirksomheten, med utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet. Oljedirektoratet er i dag lokalisert i Stavanger og har totalt ca. 340 ansatte. Tilsynet med operatørselskapene på petroleumssektoren krever blant annet tung kompetanse innen petroleumsteknologi, hvor Stavanger-regionen har spesielle fortrinn. Regjeringen mener det er viktig å opprettholde det petroleums- og sikkerhetsfaglige miljøet som er bygget opp i Stavanger-regionen og vil således lokalisere det nye Petroleumstilsynet i Stavanger.

Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet er i dag lokalisert i Oslo og har ingen regionale eller lokale enheter. Tilsynet har ca. 140 ansatte. Tilsynets oppgaver er av en utpreget flyfaglig karakter med de kompetansebehov dette medfører. Det tyngste luftfartsfaglige miljøet i Norge er knyttet til Oslo-Gardermoenområdet. Utenfor hovedstadsregionen finnes et av de sterkeste luftfartsfaglige miljøene i Bodø. Regjeringens vurdering er at fagmiljøet i Bodø har gode forutsetninger for å kunne videreutvikles gjennom en utlokalisering av Luftfartstilsynet. Regjeringen legger i den sammenheng også stor vekt på å styrke Bodø som regionssenter slik at Bodø kan få en forsterket rolle som motor for videre utvikling i regionen. Regjeringen vil på denne bakgrunn lokalisere Luftfartstilsynet til Bodø.

Statens Jernbanetilsyn

Statens jernbanetilsyn er plassert i Oslo og har ikke noe regionalt eller lokalt apparat. Tilsynet har ca. 20 ansatte. Tilsynsoppgavene er i det vesentligste knyttet til sikkerhetsspørsmål vedrørende anlegg og drift av jernbane-, sporveis- og tunnelbanevirksomhet, og det spesialiserte kompetansebehovet i tilsynet er knyttet primært til jernbanedrift. Tilsynsvirksomheten er blant annet kjennetegnet av at den retter seg mot et begrenset antall virksomheter, hvor de aller fleste befinner seg i Oslo-regionen. Også i volum er jernbanetrafikken konsentrert til Oslo-området. Det jernbanefaglige miljøet i Norge er lite og i hovedsak konsentrert til Oslo-området. Regjeringen har også lagt noe vekt på at Statens jernbanetilsyn er et tilsyn med få ansatte, og at et slikt tilsyn vil være ekstra sårbart i forbindelse med en utlokalisering da det kun finnes få personer med nødvendig kompetanse innen hvert fagområde. Regjeringen har derfor besluttet at Statens Jernbanetilsyn fortsatt skal være lokalisert i Oslo.

Sjøfartsdirektoratet

Sjøfartsdirektoratet er i dag lokalisert med hovedkontor i Oslo og 4 distriktskontorer med 19 stasjoner. Ved hovedkontoret i Oslo er det ca. 220 ansatte. Sjøfartsdirektoratet er i hovedsak en tilsynsetat med vekt på sikkerhet til sjøs. Tilsynet har på denne bakgrunn behov for kompetanse innenfor HMS-relaterte fagfelter og maritim-tekniske fagområder. Ut fra kompetansemessige hensyn, mener regjeringen at en lokalisering av Sjøfartsdirektoratet til det sterke teknisk-maritime miljøet i Haugesund vil være hensiktsmessig. En flytting av Sjøfartsdirektoratet til Haugesund vil bety at virksomheten forankres i et av de sterkeste teknisk-maritime og skipsfartsfaglige miljøene i landet. En lokalisering i Haugesund vil også innebære at Sjøfartsdirektoratet blir lokalisert nær det nye Petroleumstilsynet og offshoremiljøet i Stavanger. Regjeringen vil derfor lokalisere Sjøfartsdirektoratet til Haugesund.

Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet var frem til 2001 organisert med en sentralenhet i Oslo og åtte regionkontorer. I løpet av 2001 ble regionkontorene avviklet og sentralenheten i Oslo reorganisert. Tilsynet har 117 ansatte. Tilsynets kompetansebehov er hovedsaklig økonomisk og juridisk fagkompetanse med vekt på konkurranse og regulering. Bergen har et av de sterkeste og faglig mest relevante økonomifaglige miljøer i landet, og dessuten et sterkt juridisk fagmiljø. Allerede i dag benytter Konkurransetilsynet seg av kompetansemiljøet i Bergen. Regjeringens vurdering er at en lokalisering i Bergen vil gi Konkurransetilsynet en sterk faglig forankring og et godt rekrutteringsgrunnlag. Det er videre lagt vekt på å kunne styrke den regionale utviklingen på Vestlandet med utgangspunkt i Bergensregionens kompetansemessige fortrinn. Regjeringen vil derfor lokalisere Konkurransetilsynet til Bergen.

Kredittilsynet

Kredittilsynet har ca. 170 ansatte og er lokalisert i Oslo. Tilsynet har ikke noe regionalt eller lokalt apparat. Tilsynets kompetansebehov er generell økonomi, herunder finansfag, samt juridisk- og IKT-kompetanse. I noen grad er Kredittilsynets kompetansebehov av samme type som Konkurransetilsynet med unntak av den spesifikke bransjekunnskap om finansmiljøene. Av de større regionssentrene utenfor Oslo ville Bergen antakelig være det mest aktuelle lokaliseringsalternativet for Kredittilsynet på grunn av økonomimiljøet der. Bergen har imidlertid i mindre grad et finansmiljø som i hovedstadsregionen. Regjeringen har derfor besluttet at Kredittilsynet fortsatt skal være lokalisert i Oslo.

Post- og teletilsynet

Post- og teletilsynets hovedkontor ligger i dag i Oslo. Tilsynet har i tillegg et regionalt apparat med 8 regionskontorer. Ved hovedkontoret i Oslo er det ca. 145 ansatte. Kompetansebehovet til Post- og teletilsynet knytter seg blant annet til IKT, jus og økonomi med vekt på regulering og konkurranse. I forhold til regionsentrene utenfor Oslo er det regjeringens vurdering at det først og fremst er Agderbyen som fremstår som et kompetansemessig aktuelt lokaliseringsalternativ for Post- og teletilsynet. En lokalisering innen dette området vil gi mulighet til å trekke på både det sterke IKT- og telefaglige kompetansemiljøet i Grimstad og det økonomiske fagmiljøet i Kristiansand. En lokalisering av en stor virksomhet som Post- og teletilsynet vil også bety et vesentlig bidrag til videre utvikling av denne regionen med utgangspunkt i dens kompetansemessige fortrinn. Regjeringen vil derfor lokalisere Post- og teletilsynet innen Agderbyen, og vil på et senere tidspunkt ta stilling til stedsvalg innen denne regionen.

Norges vassdrags- og energidirektorat

Norges vassdrags- og energidirektorats hovedkontor er lokalisert i Oslo med ca. 290 ansatte, og med fem regionale enheter. Direktoratet har et bredt spekter av oppgaver og et tilsvarende variert kompetansebehov, blant annet i form av juridisk-, økonomisk- og ingeniørfaglig, herunder særlig hydrologisk kompetanse. Norges vassdrags- og energidirektorat er i meldingen regnet som et tilsynsorgan innen konkurranse- og markedsområdet. Hoveddelen av denne etatens arbeid er imidlertid ikke knyttet til markeds- og konkurransetilsyn, men å utføre direktoratsoppgaver for Olje- og energidepartementet. Disse funksjonene tilsier i større grad enn de øvrige tilsyn et behov for nærhet til de sentrale myndigheter i Oslo. Regjeringen har derfor besluttet at Norges vassdrags- og energidirektorat fortsatt skal være lokalisert i Oslo.

Det nye medietilsynet

Regjeringens forslag om å slå sammen Statens medieforvaltning, Statens filmtilsyn og Eierskapstilsynet til et nytt medietilsyn, medfører at lokaliseringsspørsmålet for disse tilsynene må vurderes samlet. Statens medieforvaltning er lokalisert til Fredrikstad og har ikke noe regionalt eller lokalt apparat. Virksomheten har ca. 15 ansatte. Statens Filmtilsyn har ca. 18 ansatte. Tilsynet er lokalisert i Oslo og har heller ikke et lokalt eller regionalt apparat. Dette gjelder også Eierskapstilsynet som har seks ansatte. Regjeringen har i vurderingen lagt vekt på at Statens medieforvaltning i dag er lokalisert utenfor Oslo og ser det ikke som hensiktsmessig i et regionpolitisk perspektiv at denne virksomheten flyttes. Snarere bør dette fagmiljøet i Fredrikstad videreutvikles og støttes gjennom en lokalisering av det nye Medietilsynet i Fredrikstad. Fredrikstad-Sarpsborgregionen har en befolkning på ca. 130 000 og relevante kompetansemiljøer knyttet til Høgskolen i Østfold, Institutt for journalistikk og NRKs Distriktskontor. Regjeringen vil derfor lokalisere det nye Medietilsynet i Fredrikstad.

I en helhetlig vurdering av fremtidig lokalisering for elleve eksisterende og nye tilsyn har regjeringen besluttet følgende lokalisering:

• Det nye Arbeidslivstilsynet - Trondheim

• Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet - Tønsberg

• Det nye Petroleumstilsynet - Stavanger

• Luftfartstilsynet - Bodø

• Statens jernbanetilsyn - Oslo

• Sjøfartsdirektoratet - Haugesund

• Konkurransetilsynet - Bergen

• Kredittilsynet - Oslo

• Post- og teletilsynet - Agderbyen

• Norges vassdrags- og energidirektorat - Oslo

• Det nye medietilsynet - Fredrikstad

9.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Flytting av statlige tilsyn vil i første omgang føre til ekstra kostnader knyttet til etablering på et nytt sted, flytting av utstyr, ekstra personalkostnader i overgangsperioden, m.v. I neste omgang vil nyetablering kunne gi lavere kostnader som følge av den effektivisering som er mulig når man kan bygge virksomheten opp på nytt. Etablering utenfor Oslo vil også normalt gi lavere husleiekostnader og lavere gjennomstrømning i staben og med det lavere opplæringskostnader og høyere produktivitet. Mot dette kommer ekstra reisekostnader knyttet til løpende kontakt med tilsynsobjekter, sentrale myndigheter og eventuelt internasjonale organisasjoner.

Både kostnader og gevinster ved omlokalisering avhenger kritisk av hvordan omstillingsprosessene i de enkelte tilsyn legges opp og gjennomføres. Dette er først og fremst en utfordring til ledelsen, men rammene som legges opp av regjeringen og de berørte fagdepartementer er også viktige. Det er hovedgrunnen til at regjeringen har valgt å gjennomføre omlokalisering over en periode på rundt tre år. Ved på den måten å gi tilsynene god tid på planlegging og gjennomføring av flyttingen, vil ledelsen for hvert enkelt tilsyn kunne legge opp prosessen på en måte som både sikrer virksomheten i flytteperioden og gjør kostnadene så lave, og gevinstene så store, som mulig. Regjeringen legger samtidig opp til at tilsynene, i samarbeid med Omstillingsavdelingen i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, skal utarbeide individuelle karriereplaner for hver enkelt tilsatt i de tilsynene som skal flytte. Dette, sammen med en lang flytteperiode, vil bidra til at de ansatte som ikke måtte ønske å flytte med, hjelpes over i annet arbeid, slik at man unngår utstøting fra arbeidslivet med de menneskelige påkjenninger og ekstra kostnader det fører med seg.

I det følgende blir det gitt en grundigere drøfting av de typer kostnader og gevinster omlokalisering av tilsyn innebærer, og i boks 9.1 nedenfor illustreres disse ved tallmessige beregninger knyttet til flyttingen av Konkurransetilsynet til Bergen. Det er ikke gjennomført tilsvarende beregninger for de andre tilsynene, men det er sterke grunner til å tro at forholdet mellom gevinster og kostnader ikke er mindre gunstig for de andre berørte tilsynene. En grunn til det er at Konkurransetilsynet driver all sin virksomhet fra hovedkontoret, mens noen av de andre tilsynene driver selve tilsynsvirksomheten fra regionkontorer. En annen grunn er at Konkurransetilsynet i sin etterforskningsvirksomhet vil få høyere kontaktkostnader når det legges utenfor Oslo enn det som er tilfellet for de andre tilsynene. Endelig må man regne med at lønns- og husleienivå i Bergen er minst like høyt som i lokaliseringsstedene for de øvrige tilsynene.

I forbindelse med budsjettarbeidet vil det for hvert enkelt tilsyn bli beregnet de ekstra drifts- og investeringsutgifter som vil påløpe i forbindelse med flyttingen, og i den sammenheng vil det samtidig bli anslått hva slags gevinster man kan påregne på lengre sikt. Realiseringen av disse gevinstene vil bli fulgt opp av regjeringen og de ansvarlige departementene. Omstillingskostnadene som vil påløpe vil bli dekket innenfor departementenes til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

9.5.1 Omstillingskostnader

Omstillingskostnader kan deles i tre kategorier; personalkostnader, husleiekostnader og investeringskostnader.

9.5.1.1 Personalkostnader

I en flytteprosess må en regne med økte personalkostnader som følge av at produktiviteten faller i en periode. Hvor lang denne perioden blir, og hvor mye produktiviteten faller, vil være helt avhengig av hvor godt flytteprosessen gjennomføres fra ledelsens side. Som omtalt foran i kapitlet er det derfor svært viktig å bruke tid på implementeringsprosessen samtidig som en har en klar retning på arbeidet.

Det er flere årsaker til at produktiviteten normalt vil falle i flytteprosesser. For det første vil det være sannsynlig at produktiviteten reduseres fordi en del av tilsynenes medarbeidere slutter og det vil ta tid å erstatte disse fullt og helt. Videre er det normalt at den enkelte ansattes produktivitet faller som følge av svak motivasjon for jobben generelt og stor oppmerksomhet rettet mot selve omstillingen fremfor det å skjøtte daglige oppgaver.

En vanlig feil som gjøres i flytteprosesser er at en ikke tilkjennegir at det å omstille virksomhetene i seg selv vil kreve økt ledelses- og personalkapasitet i en periode. Det å ha en høyere bemanning i selve omstillingsperioden vil kunne gjøre omstillingen fra et sted til et annet lettere, det vil kunne ta unna for produktivitetstapet og føre til at kvaliteten på tilsynenes arbeid ikke forringes i omstillingsperioden.

Beregningen av produktivitetstapet bør derfor ta utgangspunkt i behovet for å øke bemanningen i omstillingsperioden. Et utgangspunktet for beregninger kan være at det er behov for å ha 10 pst økt bemanning i en treårsperiode.

Ved siden av produktivitetstap vil det være direkte personalkostnader som følge av omstillingen av personalet. Det er etter gjeldende regler i staten flytteplikt for statens tjenestemenn når en virksomhet eller deler av denne flyttes geografisk. Dette gjelder også ved flytting over større avstander, også dersom arbeidstakeren må ukependle eller endre bosted for å kunne utføre sitt arbeid. Det vil påbeløpe kostnader knyttet til pendling, tidsbegrenset dekning av barnehageutgifter og lønnstilskudd for å beholde nøkkelpersonell i en overgangsperiode. Videre må det påregnes utgifter til bonusordninger eller andre sluttpakker og ventelønn dersom ikke andre virkemidler har fungert. Erfaringer fra tidligere flytteprosesser i Norge og Sverige tilsier at en må regne med at mellom 75-90% av arbeidsstokken vil velge å ikke flytte med. Hvor stor andel vil avhenge av flytteavstand og hvor attraktivt arbeidsmarkedet er på det stedet det flyttes til. Erfaringene fra Sverige viste også at flere personer som flyttet, på sikt valgte å slutte etter å ha vært ansatt i en kort periode.

Når så stor del av staben velger å ikke flytte med, må en regne med kostnader i forbindelse med å rekruttere og lære opp nye medarbeidere. Hvor mye opplæring det er behov for, vil avhenge av hvor virksomhetsspesifikk kompetansen er og hva slags kompetanse tilsynene klarer å tiltrekke seg på sitt nye lokaliseringssted. Personalkostnadene som følger av en utlokalisering må imidlertid ses i sammenheng med potensialet som ligger i å bygge opp en virksomhet fra grunnen av.

9.5.1.2 Husleiekostnader

I omstillingsperioden må en som et minste estimat regne økte husleiekostnader tilsvarende det som følger av nødvendig økt overgangsbemanning. Hvor mye husleiekostnadene vil øke utover dette vil avhenge av hvor fleksible de eksisterende leiekontraktene er. Dersom en er låst i leiekontraktene i flere år, vil det måtte vurderes fremleie.

9.5.1.3 Investerings- og flyttekostnader

Det må regnes investeringsutgifter i forbindelse med at ikke all infrastruktur, kontormøbler etc. vil kunne flyttes med. For utstyr som kan medflyttes må det regnes flyttekostnader. Beregning av merkostnadene for nødvendig nyinvestering må holdes atskilt fra oppgradering av utstyr etc. som ikke er nødvendig for å flytte, men som kan være aktuelt å fremskynde fordi det likevel må anskaffes nytt utstyr.

9.5.2 Kostnader og besparelser av varig art

9.5.2.1 Varige kostnader

Både norske og svenske erfaringer viser at kontaktkostnadene øker når statsinstitusjonene lokaliseres utenfor hovedstaden. Den teknologiske utviklingen gjør at en i økende grad kan erstatte deler av det fysiske kontaktbehovet mellom tilsynene og den øvrige forvaltningen med elektronisk kommunikasjon. Videre er det et mål med utlokaliseringen at den hyppige og uformelle kontakten mellom tilsyn og sentrale myndigheter skal reduseres. Det vil derfor ikke være riktig å bruke dagens kontakthyppighet som utgangspunkt for beregning av økte kontaktkostnader. Det er likevel realistisk å legge til grunn at kontaktkostnadene generelt og de direkte kostnadene knyttet til kontakt mellom tilsyn og sentrale myndigheter spesielt, vil øke.

9.5.2.2 Varige besparelser

Lokalisering i byer utenfor Oslo vil gi besparelser i form av lavere husleiekostnader og noe lavere generelt lønnsnivå. De største potensielle gevinstene ligger imidlertid i at virksomheten vil kunne bli mer effektiv, og at personalkostnadene vil kunne bli lavere fordi gjennomstrømningen i staben blir mindre.

Når et tilsyn skal bygges opp på et nytt sted, vil det være mulig å hente ut effektiviseringsgevinster som vanskelig kan hentes ut om virksomheten ikke flyttes. Det har å gjøre med at man kan skreddersy lokaler og fysisk infrastruktur, at man i forbindelse med flyttingen naturlig vil måtte forenkle arbeids- og rapporteringsrutiner - ikke minst når det gjelder forholdet mellom tilsyn og departement - og at man ved lokalisering utenfor Oslo må søke å effektivisere kontakten med tilsynsobjektene. Den viktigste grunnen er imidlertid at man ved flytting kan tilpasse bemanningen - kvalifikasjonsmessig og størrelsesmessig - til behovene. I og med at det erfaringsmessig bare er 10-25% av de ansatte som flytter med, vil man i praksis bygge opp tilsynet nesten fra grunnen av, og med det har man effektiviseringsmuligheter man ellers ikke ville ha hatt.

Et annet stort innsparingspotensial ligger i muligheten til redusert turnover av personalet. Varig lavere turnover over tid vil kunne gi store produktivitetsgevinster. For det første vil tid som går med til opplæring av nyansatte kunne reduseres betraktelig. For det andre vil en kunne få en stab som gjennomgående i mye større grad enn nå består av medarbeidere med bred erfaring og stor oversikt over arbeidsfeltet. I avansert kunnskapsbasert arbeid vil ikke full effekt av et årsverk kunne tas ut før etter ganske mange år. Det er betraktelige forskjeller på hva en saksbehandler kan yte de par første årene i sin karriere, og hva som ytes dersom man for eksempel har en fartstid på over 5 år. For det tredje vil lavere turnover også bety lavere utgifter til rekruttering og opplæring.

Det kan også være et innsparingspotensial i at lønnsnivået ligger noe lavere i byer med et gjennomgående mindre stramt arbeidsmarked enn i hovedstadsområdet. Særlig vil det gjelde dersom det, som for de foreslåtte lokaliseringsstedene, er god tilgang på den type akademisk og spesialutdannet arbeidskraft som det enkelte tilsyn trenger.

Husleienivået for kontorlokaler ligger høyere i hovedstadsområdet enn i andre byer. Hvor mye lavere husleiene ligger, vil variere mellom de ulike byene, men lavere husleie ved omlokalisering vil generelt være en vesentlig besparelseskomponent. En illustrasjon på forskjellene i gjennomsnittlige leiekostnader er gitt i tabell 9.3.

9.5.3 Nettoeffekt for staten

Omstillingskostnadene innebærer at omlokalisering av statlige tilsyn i første omgang kommer til å bety en netto økonomisk belastning for staten. Beregningene for Konkurransetilsynet indikerer at kostnadene over en treårsperiode vil beløpe seg til rundt 500000 kroner pr. årsverk. I sum for alle de berørte tilsynene gir det omstillingskostnader på rundt 150 mill. kroner pr. år i treårsperioden for omlokalisering.

For Konkurransetilsynet tyder tallene på at disse engangskostnadene mer enn oppveies av gevinstene på lang sikt. Etter at flyttingen er gjennomført, vil staten derfor hvert år kunne realisere besparelser som mer enn forrenter den investering omstillingskostnadene i virkeligheten representerer. Hvor lang tid det vil gå før man har tjent inn hele investeringen, avhenger av hvor godt flytte- og effektiviseringsprosessen ledes og gjennomføres. Det er i den forbindelse viktig at det fra de berørte departementers side stilles krav til god omstillingsledelse og klare effektiviseringsmål.

Både omstillingskostnadene og effektiviseringsmulighetene avhenger som nevnt av hvor stor del av staben som velger å flytte med. Det er imidlertid viktig å merke seg at de to påvirkes i samme retning: Om mange velger å flytte med, blir kostnadene knyttet til nedbemanning mindre; men samtidig blir det vanskeligere å høste den del av effektiviseringsgevinsten som er knyttet til at staben kan bygges opp fra grunnen av. Omvendt, hvis få flytter med, blir effektiviseringsmulighetene store, men samtidig vil kostnadene knyttet til nedbemanning i Oslo bli tilsvarende høye.

9.5.4 Samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader

De samfunnsøkonomiske virkningene av omlokalisering består, i tillegg til virkningene for staten, av konsekvensene for tilsynsobjektene og for de innbyggerne - brukere, borgere og arbeidstagere - som tilsynene er til for.

For tilsynsobjektene må man regne med at lokalisering av tilsyn utenfor Oslo i mange tilfeller vil føre til økte kostnader, i og med at tilsynsobjektene for mange tilsyn er konsentrert i det sentrale Østlandsområdet. Det innebærer at kontaktkostnadene blir høyere. Når avstanden mellom tilsyn og tilsynsobjekter øker er det imidlertid trolig at en i større grad vil gå over til kontaktformer som ikke krever fysisk tilstedeværelse. Man kan derfor ikke legge til grunn den samme hyppighet i fysisk kontakt som ved dagens lokalisering. Endringen vil også variere med organiseringen av tilsynsfunksjonen - spesielt vil økt vekt på internkontroll føre til mindre behov for løpende tilsyn, og med det løpende kontakt, enn tilsyn basert på tradisjonell tilsynsmetodikk.

For brukere, borgere og arbeidstagere er virkningen først og fremst knyttet til kvaliteten på tilsynsarbeidet. I og med at tilsynene lettere kan hevde seg i konkurransen om godt kvalifiserte medarbeidere om de ligger utenfor Oslo, og i og med at de vil bli mer uavhengige av tilsynsobjektene, er det grunn til å tro at innbyggernes interesser vil bli minst like godt ivaretatt etter omlokaliseringen som før.

I tillegg til slike direkte virkninger kommer den samfunnsøkonomiske gevinsten som følger av at staten på den ene side i mindre grad belaster markedet for høyt kvalifisert arbeidskraft i Oslo-området og på den annen side bidrar til å styrke fagmiljøer og kompetansebase i byer som betyr mye for den regionale utvikling i resten av landet.