5 Organisatoriske endringer innen helse, miljøog sikkerhet (HMS)

5.1 Generelt om tilsyn på HMS-området

På HMS-området eksisterer det i dag et 20-talls forskjellige tilsyn, som sorterer under forskjellige departementer. Det vil ikke være hensiktsmessig å foreslå konkrete endringer for alle disse. Det er derfor tatt utgangspunkt i de etatene som er relativt likeartede, og der virkningen av å gjennomføre konkrete endringer nå, faktisk vil være en mer effektiv utnyttelse av de statlige ressursene og en enklere hverdag for dem det skal føres tilsyn med. På HMS-området er det på denne bakgrunn tatt utgangspunkt i de etatene som sorterer under Arbeids- og administrasjonsdepartementet og noen nært beslektede tilsyn som sorterer under andre departementer. Dette innebærer at det spesielt vil bli fokusert på Arbeidstilsynet, Oljedirektoratet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Videre ble det i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, Veien til et mindre sårbart samfunn, foreslått opprettet et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet. I samfunnssikkerhetsmeldingen ble det også lagt til grunn at spørsmålet om lokalisering av det nye direktoratet skulle vurderes i tilsynsmeldingen.

På HMS-området er målsettingen for tilsynet å bidra til at virksomhetene selv følger opp det systematiske arbeidet med å forebygge sykdom og skader på mennesker, miljø og materielle verdier som følge av forhold ved virksomheten. Dessuten må virksomhetene ha beredskap mot det de ikke klarer å forebygge, dette er den såkalte restrisiko. Fellesnevneren for tilsynsvirksomheten på dette området er at det retter seg mot forholdene i arbeidslivet. Tilsynsobjektene, altså de det skal føres tilsyn med, er i stor grad næringsvirksomheter, det være seg enkeltmannsforetak eller virksomheter som har ansatte. De mest sentrale tilsyn på feltet i dag er:

• Arbeidstilsynet

• Direktoratet for brann- og elsikkerhet

• Oljedirektoratet

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Statens forurensningstilsyn

Alle disse etatene har ansvar for å føre tilsyn med at virksomhetene følger opp de kravene som er stilt til den enkelte virksomhet gjennom regelverk (lover og forskrifter), eller enkeltvedtak. En sentral del av tilsynenes arbeid er derfor å være premissleverandører til myndighetenes arbeid med å utforme regelverk. Ut fra en rolledeling mellom departement og direktorat/tilsyn, hvor fagkompetansen i første rekke er forutsatt å ligge i direktoratet/tilsynet, har Arbeids- og administrasjonsdepartementet, der hvor forskriftene er vurdert å være av faglig karakter, delegert myndighet til å fastsette forskrifter til sine tilsyn (Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Oljedirektoratet). Regelverket for sikkerhet og arbeidsmiljø retter seg både mot arbeidslivet, mot almenheten og mot hvilke oppgaver det kommunale brannvesen skal utføre og hvordan de skal være organisert. Tilsynet vil i forhold til arbeidslivet og almenheten hovedsakelig være rettet mot virksomheter, både offentlige og private. Deler av Direktoratet for brann- og elsikkerhets tilsynsvirksomhet er imidlertid rettet mot at kommunene oppretter og drifter et brannvesen i tråd med fastlagte krav samt at brannvesenet gjennomfører de lovpålagte plikter, så som beredskap, men også forebygging i form av for eksempel brannteknisk tilsyn (inspeksjoner), i bygninger hvor det ferdes mange mennesker eller der risikoen for brann er meget høy. Likeledes er deler av Direktoratet for brann- og elsikkerhets tilsynsvirksomhet rettet mot det lokale el-tilsyn, som fører tilsyn med blant annet elektriske anlegg i private hjem. En annen viktig form for normativ virksomhet i disse tilsynene er å fatte enkeltvedtak, for eksempel samtykke til petroleumsvirksomhet, tillatelse til oppbevaring av farlige stoffer eller vedtak om dispensasjon fra regelverket, for eksempel om avvikende arbeidstidsordninger.

Det er et mål for tilsynsetatene på HMS-området at det utadrettede tilsynsarbeidet blir mest mulig samordnet og enhetlig utført og at dette bidrar til en effektiv utnyttelse av de statlige ressurser. Etatene som arbeider med utgangspunkt i den såkalte HMS-forskriften (forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter - internkontrollforskriften), har etter pålegg fra overordnete departementer, inngått et samarbeid for å koordinere normsettende arbeid og tilsyn. De som inngår i dette samarbeidet er Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og elsikkerhet, Statens forurensningstilsyn og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon. I tillegg deltar Statens næringsmiddeltilsyn, Statens helsetilsyn og Oljedirektoratet, i en grad og i et omfang som er relevant for disse etatene. Målet for dette samarbeidet er å effektivisere og samordne statlig innsats, minske unødige belastninger på arbeids- og næringsliv i form av overlappende tilsyn, dobbeltregulering og selvfølgelig å redusere selve reguleringsomfanget. Det er i den forbindelse etablert et samarbeid for å få til enhetlig tilsynspraksis, forhindre overlappende regelverk og gjennomføre felles opplæring av tilsynspersonell. I tillegg har Oljedirektoratet i 2001 fått nytt regelverk som er ett felles regelverk med Statens helsetilsyn og Statens forurensingstilsyn, og som samlet regulerer HMS-forhold overfor petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Videre er det i 2002 satt i gang et prosjekt for å samordne og forenkle regelverket Arbeidstilsynet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet fører tilsyn etter, og som retter seg mot næringslivet. Likeledes har Statens forurensningstilsyn satt i gang et regelverksprosjekt med de samme målsettingene. Et mindre og mer konsentrert regelverk i forhold til hva som omhandles, vil også kunne føre til et mer fokusert og samordnet tilsyn fra disse etatenes side.

Det ovennevnte viser at det allerede er gjennomført en rekke tiltak på HMS-området for å effektivisere og forenkle tilsynsarbeidet. Potensialet for utvikling innenfor det samarbeidet som er opprettet er imidlertid i ferd med å bli tatt ut. For å kunne sette i verk ytterligere tiltak på moderniserings-, effektiviserings- og forenklingssiden må det nå benyttes andre virkemidler. Dette vil bli nærmere omtalt nedenfor.

Departementet har i det følgende valgt å konsentrere seg om enkelte etater. Dette innebærer at det for enkelte tilsyn som sorterer under andre departementer enn Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Justisdepartementet, vil måtte gjøres en tilsvarende gjennomgang som det Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Oljedirektoratet nå blir gjenstand for, i et etterfølgende prosjekt når tilsynsmeldingen er behandlet.

5.2 Klarere skiller mellom tilsynsoppgaver og andre oppgaver

5.2.1 Oljedirektoratet

Regjeringen ønsker, som ovenfor nevnt, å legge økt vekt på ryddighet i det offentliges roller. Oljedirektoratet er administrativt underlagt Olje- og energidepartementet og rapporterer dit med hensyn til ressursforvaltning. Direktoratet rapporterer til Arbeids- og administrasjonsdepartementet med hensyn til tilsyn og regelverk innenfor sikkerhet og arbeidsmiljø på kontinentalsokkelen. Oljedirektoratet gir råd til departementene og er delegert myndighet til å fastsette forskrifter og fatte enkeltvedtak. Direktoratet fører tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Tilsynet omfatter alle aktiviteter som har til formål å bekrefte at petroleumsvirksomheten gjennomføres forsvarlig og i samsvar med regelverket. Dette innebærer systemrevisjoner og verifikasjoner (stikkprøver), saksbehandling av dokumentasjon og møter med aktørene i den sammenheng, deltagelse i lisensmøter og oppfølging av uønskede hendelser. Oljedirektoratet er koordinerende myndighet overfor Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn i petroleumsvirksomheten.

Arbeidsoppgavene overfor Olje- og energidepartementet innbefatter forvaltningsmessig og økonomisk tilsyn med at undersøkelse etter og utvinning av petroleum er i overensstemmelse med lovgivning, forskrifter, vedtak, konsesjonsvilkår mv. Oljedirektoratet skal også være rådgivende organ for Olje- og energidepartementet i spørsmål vedrørende undersøkelser etter og utnyttelse av undersjøiske naturforekomster. Dette innbefatter blant annet en vurdering av petroleumsressursene på norsk sokkel, bidra med anbefalinger til Olje- og energidepartementet i forbindelse med utlysning av nye blokker på sokkelen og gjøre nødvendige egne vurderinger av potensialet for funn.

Oljedirektoratet utfører således andre oppgaver utenom de rene HMS-tilsynsoppgaver rettet mot petroleumsindustrien. I noen tilfeller kan de to oppgavene også sies å være til dels motstridende. På direktoratsnivå blir hensynet til sikkerhet og arbeidsmiljø vurdert sammen med hensynet til at Norge skal maksimere sitt utbytte av ressursene på sokkelen. At det kan ligge en rollekonflikt i direktoratets nåværende helhetlige oppgaveportefølje er reflektert gjennom at direktoratet i dag rapporterer til to departement; Arbeids- og administrasjonsdepartementet på sikkerhets- og arbeidsmiljøområdet og Olje- og energidepartementet vedrørende ressursforvaltningen og ytre miljø, kfr. ovenfor.

Til tross for potensialet for rollekonflikt som ligger i dagens organisering av Oljedirektoratet, har dette til nå ikke kommet til uttrykk som noe problem i enkeltsaker direktoratet har behandlet. Prinsipielt vil det likevel være viktig å sikre etaten en uomtvistelig legitimitet og autoritet i sikkerhetsspørsmål. Regjeringen går derfor inn for å skille ut tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø som et eget tilsyn. Det nye Petroleumstilsynet vil ha utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet. Ved opprettelsen av Petroleumstilsynet vil ressursdelen av Oljedirektoratet forbli et direktorat underlagt Olje- og energidepartementet. Oljedirektoratet har i dag en organisasjon med høyt spesialiserte medarbeidere som arbeider integrert med sikkerhets- og ressursspørsmål. Ved en deling av direktoratet vil det være uhensiktsmessig om organisasjonene må utvikle dobbeltkompetanse. De to organisasjonene må kunne trekke på hverandres kompetanse, men likevel slik at dette ikke går ut over hensynet til ryddighet og rolleklarhet. Olje- og energidepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet har satt i gang et arbeid for å utrede hvordan dette best kan skje.

5.2.2 Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet fremstår som en tilsynsetat uten andre oppgaver. Et mulig unntak er knyttet til forvaltningen av Statens lønnsgarantiordning, som i dag er lagt til Direktoratet for arbeidstilsynet i Oslo. Regjeringen bestemte sommeren 2002 å flytte denne enheten til Vardø. I neste fase vil det kunne være hensiktsmessig å se nærmere på organiseringen av dette saksfeltet. Et aktuelt spørsmål som vil måtte vurderes i den sammenheng er muligheten for å legge all førsteinstansbehandling til Vardø og legge klagesaksbehandlingen til Direktoratet for arbeidstilsynet. Det vil også kunne være aktuelt å vurdere endringer i direktoratstilknytningen dette området skal ha.

Direktoratet for brann- og elsikkerhet har gjennom 1990-årene ved flere anledninger gått gjennom sin organisasjon og foretatt endringer med tanke på rendyrking av tilsynsrollen, og fremstår nå som en etat hvis hovedformål og oppgaver er tilsynsvirksomhet.

Det kan imidlertid være behov for å gå gjennom virksomheten i de to ovennevnte etatene for kritisk å vurdere om det er områder det føres tilsyn med som det ikke lenger er nødvendig at myndighetene skal følge opp. Enten fordi dagens risikobilde ikke lenger tilsier det eller fordi det er ting som det historisk er fastsatt i regelverket at myndighetene skal kontrollere. Det må derfor ses på om det er oppgaver i disse tilsynene som like gjerne kan utføres av andre, enten på vegne av myndighetene eller at det blir opprettet sertifiseringsordninger der private institusjoner overtar den tekniske tilstandskontrollen som myndighetene utfører. I så tilfelle må det sørges for at det ikke oppstår private «tilsynsmonopoler».

Alle e-verkene i Norge er i kraft av lov om tilsyn med elektriske anlegg og utstyr pålagt å føre tilsyn med blant annet elektriske installasjoner tilknyttet e-verket, i næringsvirksomheter og i private hjem (boliger). Denne tilsynsvirksomheten er kalt de lokale eltilsyn. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har stilt spørsmål ved måten tilsynet med el-sikkerheten har vært organisert og gjennomført. Dette gjelder først og fremst ressursutnyttelsen og til en viss grad sammenblandingen av rollen til e-verkene som tjenesteprodusent og myndighetskontrollør. Departementet har også stilt spørsmål ved hvilket tilsyn de lokale eltilsyn faktisk utfører og på grunnlag av hvilke prioriteringer. Parallelt med arbeidet med stortingsmeldingen om tilsyn har Arbeids- og administrasjonsdepartementet på denne bakgrunn utredet forskjellige modeller for organisering av de lokale eltilsyn.

På bakgrunn av den foreliggende utredningen og for å rydde opp i mulige rollekonflikter og få dette tilsynet under nødvendig strategisk styring og kontroll, har departementet bestemt at det i første omgang skal foretas en utskilling av myndighetsfunksjonene fra de lokale eltilsyn. Disse vil bli lagt inn i det regionale myndighetsbaserte el-tilsynet i nåværende Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Det som gjenstår å se nærmere på er hvordan man mest hensiktsmessig kan organisere den tekniske tilstandskontrollen som i dag ligger til de lokale eltilsyn. Departementets intensjon i den sammenheng vil være å foreta en konkurranseutsetting av denne oppgaven. Den praktiske og organisatoriske gjennomføringen av en slik løsning vil imidlertid måtte utredes nærmere. Spørsmål som i den forbindelse vil måtte vurderes, er blant annet hvordan myndighetsrollen skal ivaretas, om det skal stilles krav til tilstandskontroll i regelverket og i tilfelle med hvilken frekvens. Videre må det tas stilling til hvilket kontrollgrunnlag som skal legges til grunn (regelverk/standarder), og om det skal utstedes sertifikater eller lignende som bevis på at kontrollen er utført. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil også vurdere om det i samarbeid med andre aktører kan knyttes incentivordninger til tilstandskontrollen, som eksempel kan nevnes forsikringsrabatter ved fremleggelse av kontrollbevis, eller nekting av forsikring dersom tilstandskontroll ikke er utført. Et annet, eller alternativt, incentiv kan være å knytte krav om tilstandskontroll opp mot kjøp og salg av fast eiendom. Arbeidet med å utrede organisering av tilstandskontrollen vil for øvrig bli påbegynt parallelt med implementeringen av første fase i omorganiseringen av de lokale eltilsyn, som nevnt ovenfor.

Det er fastsatt en strategisk plan for Arbeidstilsynet for perioden 2002-2006. Denne planen konsentreres om etatens innsats for å bidra til å skape et mer inkluderende arbeidsliv. Årsakene til det økende sykefraværet og uførepensjoneringen er sammensatte og komplekse. Dårlig arbeidsmiljø er selvsagt en viktig faktor, men også sysselsettingssituasjonen, alderssammensetning, endringer i regelverk mv. har stor betydning. Arbeidstilsynets bidrag til å skape et mer inkluderende arbeidsliv må være å fokusere sterkt på de arbeidsrelaterte skadene og sykdommene. Strategien innebærer at etaten i sterkere grad må prioritere det forebyggende arbeidet rettet mot ergonomiske, psykososiale og organisatoriske forhold ved arbeidsmiljøet. I denne sammenheng skal det bl.a. fokuseres på arbeidsorganisering som fører til helseskader. Det som oftest fremheves som risikofylt i denne sammenheng er ensidig gjentakende arbeid, tidspress, manglende selvbestemmelse og vold/trusler om vold. I tillegg skal etaten fortsatt rette stor oppmerksomhet mot de risikofylte «tradisjonelle» arbeidsmiljøproblemene, så som kjemisk helsefare og alvorlige ulykker. Det har derfor vært viktig å belyse om Arbeidstilsynet har den nødvendige kompetanse og er organisert og innrettet slik at det kan være en bidragsyter og oppnå resultater på disse problemområdene. For å optimalisere måloppnåelsen innenfor sektoren, har det videre vært behov for en grundig vurdering og anbefaling av hvordan tilgjengelige ressurser kan utnyttes på en best mulig måte.

Riksrevisjonens resultatanalyse av Arbeidstilsynet, kfr. Innst. S. nr. 187 (1999-2000) fra Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité, understreket ønskeligheten av en gjennomgang blant annet med sikte på å få til en optimalisering av etatens ressursbruk mot arbeidet med tilsyn og virksomhetene. Denne gjennomgangen avdekket at det er behov for å prioritere tilsyn og videreutvikling av tilsynsaktiviteten samt forbedre metodene for risikoklassifisering. Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket i forbindelse med behandlingen av saken at Arbeidstilsynets hovedaktivitet, tilsynsvirksomheten, må prioriteres i større grad. Som en del av oppfølgingen etter Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon, varslet departementet en mer omfattende evaluering av Arbeidstilsynet.

Departementet har i 2002 gjennomført et kombinert evaluerings- og utviklingsprosjekt av Arbeidstilsynets organisering og virksomhet. Utviklingsprosjektet har hatt som utgangspunkt at etatens strategi i årene fremover skal være å bidra aktivt til å fremme et inkluderende arbeidsliv, kfr. bl.a. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Departementet anser på bakgrunn av evalueringsrapporten at arbeidsmiljømyndighetene står overfor til dels store utfordringer mht. å utvikle strategi, målstyring og effektivisering av virksomheten. For å få en mer effektiv utnyttelse av knappe tilsynsressurser, skal det gjennomføres en ny organisering av Arbeidstilsynet som innebærer etablering av regionmodell og en styrking av distriktsapparatet gjennom en overføring av ressurser fra direktoratet. Den samlede strukturen for regionene, og eventuelle underliggende enheter, må klargjøres i den sammenheng.

For at Arbeidstilsynet skal kunne treffe sine avgjørelser mest mulig uhildet og ut fra en faglig vurdering, avvikles etatens styre. Arbeidet i direktoratet skal rendyrkes og konsentreres om oppgaver som er av overordnet styringsmessig art og som tilhører kjernen av direktørens resultatansvar (strategi, mål- og resultatkrav, rapportering, kontroll mv.), samt de oppgaver der departementet er bruker/mottaker av etatens arbeid. Det skal videre vurderes nærmere hvordan arbeidsmiljømyndighetene kan oppnå en bedre mål- og resultatorientering og på en systematisk og god måte bygge opp den kompetansen som er nødvendig for å møte nye og skiftende arbeidsmiljøproblemer. I samarbeid mellom departementet og etaten vil det tidlig i 2003 bli satt i gang et omfattende omstillingsprosjekt for gjennomføring av disse prosessene.

5.3 Klarere og enklere grenseflater mellom tilsynene

5.3.1 Koordinering av næringslivsrettet tilsyn

Det er et kjennetegn ved HMS-tilsynene at kravene de fører tilsyn etter stort sett retter seg mot de samme tilsynsobjektene. HMS-etatene har imidlertid hver sine spesialiteter. Statens forurensningstilsyn har fokus på ytre miljø. Arbeidstilsynet har fokus på arbeidsmiljø og sikkerhet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet fokus på brann-, eksplosjons- og elsikkerhet. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon fører tilsyn med beredskapskrav rettet mot industrivernpliktige bedrifter. Oljedirektoratet ivaretar på sokkelen de oppgaver som Arbeidstilsynet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet gjør på landsiden, men grunnet petroleumsvirksomhetens høyrisikopreg vil det være mer korrekt å bruke betegnelsen sikkerhetstilsyn enn arbeidslivstilsyn, selv om Oljedirektoratet også ivaretar arbeidsmiljøforhold.

Det at etatene på land har samme målgruppe, men med forskjellig ansvarsområde, ville kunne føre til at virksomhetene det føres tilsyn med får besøk av ulike etater til ulike tider og uten at disse er samordnet. Samtidig har brukerundersøkelser vist at virksomhetene ønsker kompetente tilsyn med fagkunnskap om de bestemte områdene. På denne bakgrunn ble det ovennevnte direktørgruppesamarbeidet satt i gang, der HMS-etatene skal koordinere sitt tilsyn slik at ukoordinerte og hyppige besøk fra ulike etater unngås.

Det er Arbeids- og administrasjonsdepartementets erfaring at samordning og koordinering på tvers av tilsynsvirksomhetene har økt, men det er fortsatt et stort potensial for forbedring innenfor det opprettede HMS-samarbeidet. Etter departementets vurdering beror manglende samordning på at det fremdeles er for store barrierer knyttet til at etatene er egne organisasjoner, som i mange tilfeller ønsker å rendyrke sine særtrekk og sitt regelverk. Ytterligere samordning på HMS-området vil således kunne oppnås gjennom å gi etatene felles regelverk og i noen tilfeller gjennomføre organisatoriske endringer med tanke på sammenslåinger av enkelte etater og eller overføring av ansvar og oppgaver fra en etat til en annen. Et annet sentralt virkemiddel vil også kunne være å utpeke sentrale koordineringsetater, slik Oljedirektoratet fungerer for det sokkelbaserte tilsynet i dag. Det er også en stor utfordring knyttet til samordning av tilsyn på ulike nivåer, da det både er sentrale, regionale og lokale tilsyn på dette området.

5.3.2 Det nye Petroleumstilsynet - helhetlig tilsyn med petroleumsvirksomheten på land og på sokkelen

Regelverket for og tilsynet med petroleumsvirksomheten er delt mellom de land- og sokkelbaserte delene av denne virksomheten. Teknologiutviklingen fører imidlertid til at stadig større deler av petroleumsvirksomheten gjennomføres på eller fra land, og til en stadig tettere integrering av anleggene på land og på sokkelen. Det er i stor grad også samme type kompetanse som benyttes til å føre tilsyn med virksomheten enten den drives på sokkelen eller på land. I St.meld. nr. 7 (2001-2002) om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, ble det foreslått at Oljedirektoratet skulle ta over ansvaret for koordinering av tilsynet med petroleumsanleggene på land. I Innst. S. nr 169 (2001-2002) sluttet Kommunalkomiteen seg til dette, og pekte samtidig på at det er viktig at tilsynet tar utgangspunkt i samme lovgivning for hele området, slik at industrien får samme regelverk å forholde seg til på land og sokkel.

På bakgrunn av stortingsmeldingen og Stortingets behandling har en arbeidsgruppe på vegne av Arbeids- og administrasjonsdepartementet vurdert de praktiske sidene ved å gjennomføre en tilsynsordning der Oljedirektoratet (Petroleumstilsynet) overtar ansvaret fra Arbeidstilsynet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet for petroleumsanleggene på land. Arbeidsgruppen har konkludert med at dette krever en del organisatoriske, regeltekniske og praktiske endringer, slik at en ny tilsynsordning på dette feltet først kan være på plass fra 1. januar 2004. I tillegg må forholdet til Næringslivets sikkerhetsorganisasjons oppgaver klargjøres. Dersom en slik endring i tilsynsregimet gjennomføres vil det føre til at petroleumsindustrien får færre tilsynsmyndigheter å forholde seg til, de får en kompetent myndighet med høy faglig kompetanse og stor integritet.

For Arbeidstilsynet har det vært vanskelig å prioritere oppfølging av denne typen industri. En endring på dette området, der tilsynsansvaret overføres til én myndighet vil kunne gi grunnlag for et styrket og helhetlig tilsyn med operatørs styring av petroleumsvirksomheten uavhengig av om den foregår på land eller i havet. Operatørens utfordringer er de samme og håndteres i dag allerede etter de samme prinsipper. På denne bakgrunn har Regjeringen bestemt seg for å legge ansvaret for tilsyn med enkelte petroleumsanlegg på land til det nye Petroleumstilsynet, som omtalt ovenfor. Det nye tilsynet må suppleres med nødvendige ressurser fra dagens Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet, eventuelt at det får faglig bistand fra disse. Det nærmere innholdet i og omfanget av det nye Petroleumstilsynets oppfølging av den samlede petroleumsvirksomheten i Norge vil bli nedfelt i en egen kongelig resolusjon i samarbeid med de berørte etater og departementer etter at tilsynsmeldingen er behandlet. I denne resolusjonen må det tas stilling til koordineringsrollens omfang i forhold til blant annet Statens forurensningstilsyn og Helsetilsynet. I Innst. S.nr.169 (2001-2002) ble det forutsatt at Oljedirektoratet sin koordinerende rolle skal videreføres på land og at dette tilsynet skal undergis en samlet regulering. Arbeids- og administrasjonsdepartementet tar sikte på å få etablert den nye ordningen fra 1. januar 2004. I en neste fase vil det kunne være hensiktsmessig å se nærmere på de regionale og lokale tilsynene som også er inne i petroleumsanleggene på land.

5.3.3 Det nye direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet - koordinering av tilsyn med virksomheter med storulykkespotensial

Som oppfølging av St.meld. nr. 17 (2001-2002), vil det bli opprettet et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet. Dette nye direktoratet skal omfatte Direktoratet for sivilt beredskap og hele Direktoratet for brann- og elsikkerhet, med unntak av de oppgaver og ressurser som overføres til det nye Petroleumstilsynet. Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil da bli underlagt Justisdepartementet faglig og administrativt. Det er i den sammenheng også lagt vekt på at det vil være uhensiktsmessig å reversere samlingen av det brann- og elsikkerhetsfaglige miljøet som ble gjennomført ved fusjonen av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Produkt- og elektrisitetstilsynet i 2001. Dette innebærer imidlertid en annen løsning enn det utgangspunktet som fremgikk av St.meld. nr. 17 (2001-2002), men vil være en naturlig konsekvens og oppfølging av Stortingets forutsetninger, som fremkom under behandlingen av St.meld. nr. 17, kfr. Innst. S. nr. 9 (2002-2003), der det fremgår at det nye direktoratet bør omfatte det samlede ansvaret for brann (og ikke bare tilsynet med brannvesen) sammen med ansvaret for storulykker. Videre fremgår det at det også må vurderes en eventuell overføring av ansvarsområder som også omfatter næringsdelen av Direktoratet for brann- og elsikkerhet til det nye direktoratet.

Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil, i tillegg til sine forvaltningsoppgaver, få et generelt samordningsansvar i forhold til samfunnets beredskapsforberedelser. I tillegg vil det få et hovedansvar for koordinering av tilsyn iht. storulykkesforskriften og andre virksomheter med storulykkespotensial. Dette vil også omfatte beredskapskrav i forhold til næringsliv og samfunn. På samme måte som for Petroleumstilsynet vil innholdet i koordineringsrollen knyttet til dette området bli nedfelt i en egen kongelig resolusjon etter at meldingen er behandlet. Når det gjelder tilsyn med øvrig næringsliv på HMS-siden vil det nye direktoratet måtte gi faglig bistand til de myndigheter som har ansvaret for koordinering på dette feltet, kfr. Petroleumstilsynet ovenfor og det nye Arbeidslivstilsynet som blir beskrevet nedenfor. Videre vil den organisatoriske statlige forankringen av myndighetsutøvelsen av Næringslivets sikkerhetsorganisasjon tillegges Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet. Justisdepartementet tar sikte på etablering av det nye direktoratet sommeren 2003. Det nye direktoratet vil også ivareta oppgaver for Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet med hensyn til ulike rasjoneringsordninger i krise/krigssituasjoner.

5.3.4 Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon utøver tilsyn med beredskapskrav i visse virksomheter. Hovedområdet er industrivirksomhet med minst 40 ansatte og antall pliktsubjekter er derfor varierende. I 2002 har antallet vært ca. 1200 virksomheter. Kravene om beredskap eller egenbeskyttelse er hjemlet i sivilforsvarsloven. Justisdepartementet har det overordnede faglige ansvar mens Næringslivets Hovedorganisasjon har det administrative ansvar for Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.

Til sammen er det i dag nesten 23 000 ansatte i bedriftene som har særskilt beredskapskompetanse. Beredskapsorganisasjonen i disse virksomhetene betegnes som «Industrivernet». Historisk har kravet om egenbeskyttelse i disse virksomheter vært tilknyttet ytre trusler som kan ramme virksomheten. Men for samfunnet og bedriftene er bekjempelse av en oppstått brann eller et utslipp nødvendig, uansett hva årsaken har vært. I praksis har forvaltningen av kravet om egenbeskyttelse derfor naturlig nok måtte sette fokus på alle trusler som virksomheten kan utsettes for, da ikke minst fra virksomheten selv. Industrivernet er derfor i dag en totalberedskapsorganisasjon som ivaretar beredskap mot alle typer trusler og uavhengig hvorfra de kommer. Og dette selv om tilsynet med den enkelte trussel er plassert sektorvist i statsforvaltningen utenfor sivilforsvarslovens virkefelt. For eksempel vil industrivernet ivareta både utslipp, branner, personskader, sabotasje etc. som andre HMS-tilsyn stiller både forebyggende krav og beredskapskrav om. Dette er også slik fordi ingen virksomhet bør ha flere beredskapsordninger, men er nødt til å forholde seg helhetlig til sikkerhet, dvs. risikoforebygging og beredskap, i egen virksomhet. Justisdepartementet legger til grunn at Næringslivets hovedorganisasjons ansvar videreføres og at basis for Næringslivets sikkerhetsorganisasjons fremtidige tilsynsfunksjon klarlegges sammen med Næringslivets hovedorganisasjon, gjennom arbeidet med etablering av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnsikkerhet kfr. St.meld. nr. 17 (2001-2002) om samfunnsikkerhet og Innst. S nr. 9 (2002-2003). I dette ligger både en klarlegging av Næringslivets sikkerhetsorganisasjons funksjon med hensyn til totalberedskap og en modernisering av kravet til beredskap.

5.3.5 Koordinering av øvrig næringslivsrettet tilsyn - et nytt arbeidslivstilsyn

Ovenfor i punkt 5.3.2 og 5.3.3, er det gitt en omtale av utpekingen av koordinerende etater for tilsyn med to viktige risikoområder som petroleumsvirksomheten og virksomheter med potensial for store ulykker. Det fremgår at henholdsvis Petroleumstilsynet og Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet skal ivareta denne rollen. Det vil også være viktig at tilsyn med øvrig næringsliv blir behandlet på en helhetlig måte, slik at også disse virksomhetene opplever et koordinert tilsyn fra myndighetenes side.

I regi av samarbeidet på HMS-siden blir tilsynsvirksomheten i dag koordinert og samordnet. For å gå et skritt videre i det arbeidet som foretas i regi av direktørgruppen vil det være hensiktsmessig å gjøre dette samarbeidet mer formelt gjennom å utpeke en av myndighetene som koordinerende myndighet for tilsyn med det øvrige næringsliv. På bakgrunn av den sentrale rolle Arbeidstilsynet har hatt i næringslivsrettet HMS-tilsyn på landsiden, vil Regjeringen gjennom en egen kongelig resolusjon etter at meldingen er behandlet, utpeke Arbeidstilsynet som koordinerende etat for øvrig næringslivsrettet tilsyn. Arbeidstilsynet vil med dette, og gjennom de endringer som vil måtte foretas som følge av den ovennevnte etatsgjennomgangen, bli omgjort til et Arbeidslivstilsyn.

Det nærmere innholdet i koordineringsrollen vil også her bli vurdert i forbindelse med utarbeidingen av resolusjonen om ordningen av tilsynet med næringslivet. I utgangspunktet vil koordineringen omfatte de samme etater som inngår i HMS-samarbeidet i dag: Statens forurensningstilsyn, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og det brann-, elektrisitets- og produktsikkerhetsfaglige miljøet i det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet, samt det nye Mattilsynet, Statens helsetilsyn og det nye Petroleumstilsynet, i det omfang som er hensiktsmessig kfr. ovenfor med hensyn til de tre siste etatenes relasjoner til det etablerte HMS-samarbeidet. Gjennom dette vil det kunne opprettes tre sterke tilsynskoordineringsmiljøer i Norge. Det nye Petroleumstilsynet vil koordinere tilsyn med petroleumssektoren og det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil koordinere tilsyn med virksomheter med storulykkespotensial, herunder beredskapskrav. Arbeidslivstilsynet vil koordinere tilsyn med øvrig næringslivsvirksomhet.

5.3.6 Øvrige oppgaver og ansvar som foreslås endret

Departementsansvaret for tilsyn med produkters fysiske/mekaniske, termiske og brannmessige egenskaper samt forbrukertjenester etter produktkontrolloven ligger i dag i Barne- og familiedepartementet. Tilsynsansvaret er lagt til Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Ved opprettelsen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil tilsynsansvaret på dette området bli tillagt det nye direktoratet, og departementsansvaret bli overført til Justisdepartementet.

Departementsansvaret for tilsyn med tivoli- og fornøyelsesinnretninger, heiser og rulletrapper ligger i dag under Kommunal- og regionaldepartementet. Tilsyn med skiheiser, taubaner og lignende er underlagt Samferdselsdepartementet. Under arbeidet med tilsynsmeldingen har Regjeringen bestemt seg for å flytte departementsansvaret for disse områdene. Den konkrete plasseringen av departementsansvaret vil imidlertid bli vurdert av de berørte departementer etter at meldingen er fremmet, og vil måtte ses i sammenheng med opprettelsen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet under Justisdepartementet.

Norges vassdrags- og energidirektorat utfører også oppgaver av sikkerhetsmessig art med hensyn til leveransesikkerhet i strømforsyningen og sikkerhet ved dammer og kraftstasjoner. I et etterfølgende prosjekt vil det derfor være naturlig å se på disse områdene og mulig grenseflateproblematikk og dobbeltregulering i forhold til det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet og Arbeidslivstilsynet. Etter at stortingsmeldingen er behandlet, vil det i et etterfølgende prosjekt også bli sett nærmere på forholdet mellom Statens forurensningstilsyn og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og de nye tilsynene (Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet, Arbeidslivstilsynet og Petroleumstilsynet), med sikte på å oppnå ytterligere forenklinger i forhold til tilsynsobjektene.

I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 40 (2001-2002) ble Regjeringen bedt om å komme tilbake med forslag om en uavhengig offentlig tilsynsordning med sanksjonsmyndighet, som skal påse at institusjonene følger opp sitt ansvar for studentenes læringsmiljø kfr. Innst. O. nr. 58 (2001-2002). Utdannings- og forskningsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet arbeider med å utforme en løsning med det nye Arbeidslivstilsynet som tilsynsorgan etter § 44 i lov om universiteter og høgskoler. Høringsutkast med forslag til tilsynsordning vil bli sendt på høring i begynnelsen av 2003, og det vil bli fremmet en Odelstingsproposisjon om dette våren 2003.

5.4 Tilsynenes legitimitet og autoritet

På HMS-området er det et sentralt prinsipp at ansvaret for forebyggende sikkerhet og beredskap ligger hos virksomhetene selv. Tilsyn med at virksomhetene følger opp sitt ansvar for sikkerhet og arbeidsmiljø er imidlertid et myndighetsansvar. For å sikre nødvendig integritet for tilsynsorganene har det vært viktig på HMS-området å unngå at tilsynene er underlagt et departement som enten eier virksomheter det skal føres tilsyn med, sitter med ansvaret for investeringene eller har det næringspolitiske ansvaret for sektoren. Større legitimitet og autoritet på HMS-området vil derfor ikke kunne oppnås gjennom endringer i departementstilknytningen for disse etatene. Det må derimot ses på andre virkemidler for å gjøre tilsynene mer uavhengige. Det vil i den forbindelse være naturlig å se på klagesaksbehandling og departementets mulighet til å gripe inn i enkeltsaker, kfr. omtalen ovenfor i kapittel 4.

For Petroleumstilsynet og Arbeidslivstilsynet vil Arbeids- og administrasjonsdepartementet gå inn for at departementets mulighet til å instruere tilsynene ved utformingen av enkeltvedtak avskjæres ved de nødvendige lovmessige endringer. Departementet bør heller ikke være klageinstans for tilsynenes vedtak, det bør i stedet etableres en uavhengig klagenemnd. På grunn av relativt få klagesaker på dette feltet vil det antakelig være hensiktsmessig å etablere en felles nemnd for disse to tilsynene, og kanskje også for Luftfartstilsynet, Statens jernbanetilsyn og Sjøfartsdirektoratet. Sammensetning og organisering av en klagenemnd, for eksempel hvilken kompetanse den skal ha osv., vil måtte være gjenstand for vurdering for hvert enkelt tilsynsområde. I saker eller på områder der viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det imidlertid i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndas vedtak. Å legge omgjøringskompetansen til Kongen i statsråd vil understreke at politisk inngrep i enkeltsaker normalt ikke skal finne sted, det vil understreke kravet til offentlig dokumentasjon av politisk inngrep, og at enkeltsaker av vesentlig samfunnsmessig interesse blir undergitt en bred behandling i hele regjeringskollegiet.

Hva angår Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet, som ikke vil være et rent tilsynsorgan, bør det vurderes om tilsvarende ordninger skal etableres for tilsynsfunksjonene.

Når det gjelder departementets ansvar for overordnet styring av etatene bør det gjennomføres et prosjekt for å konkretisere mulighetene for økt delegering, desentralisering og uavhengighet, innenfor rammene av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og krav nedfelt i det statlige økonomireglementet og regelverksinstruksen.

5.5 Oppsummering

De konkrete endringer på HMS-området vil etter dette være:

• Det opprettes et eget petroleumstilsyn med utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet og supplert med ressurser fra Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet. Det nye Petroleumstilsynet skal koordinere tilsyn mot petroleumsvirksomheten på sokkelen og i enkelte anlegg på land.

• Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet erstatter Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Direktoratet for sivilt beredskap. Det nye direktoratet skal koordinere tilsynet med virksomheter med potensial for store ulykker, herunder storulykkesforskriften (Seveso-direktivet).

• Arbeidstilsynet omgjøres til et arbeidslivstilsyn og utpekes som koordinerende for tilsyn med øvrig næringslivsrettet virksomhet.

• Arbeids- og administrasjonsdepartementets mulighet til å instruere Petroleumstilsynet og Arbeidslivstilsynet ved utformingen av enkeltvedtak avskjæres ved de nødvendige lovmessige endringer, og det etableres en uavhengig klagenemnd.

• I saker eller på områder der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle, eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndas vedtak.

• Arbeidstilsynets partsammensatte styre avvikles.

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjons organisatoriske statlige forankring av myndighetsutøvelsen tillegges det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet under Justisdepartementet.

5.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Delingen av Oljedirektoratet og opprettelsen av det nye Petroleumstilsynet vil måtte innebære visse etableringskostnader. Når det ses bort fra spørsmålet om lokalisering av det nye tilsynet vil disse kostnadene imidlertid være av begrenset omfang. Delingen kan også medføre visse økte kostnader i form av nødvendige administrative funksjoner knyttet til det å være en selvstendig organisasjon. Også disse bør være av begrenset omfang.

Omleggingen av Arbeidstilsynet til et arbeidslivstilsyn vil i seg selv ikke ha økonomiske konsekvenser av betydning. Den nye rollen som koordinerende etat for øvrig næringslivsrettet tilsyn vil imidlertid skape et behov for endret kompetanse. Videre vil koordineringsansvaret kreve noe økte ressurser av det nye Arbeidslivstilsynet i forhold til ressursbruken på HMS-tilsynskoordinering i dagens Arbeidstilsyn.

Opprettelsen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet, som skal erstatte Direktoratet for sivilt beredskap og Direktoratet for brann- og elsikkerhet, vil heller ikke ha vesentlige økonomiske konsekvenser. Når det ses bort fra spørsmålet om lokalisering av det nye direktoratet vil disse kostnadene være av begrenset omfang. Ved samlokalisering til ett sted, vil det imidlertid påløpe etableringskostnader, men også muligheter for å ta ut stordriftsfordeler på sikt knyttet til felles administrative funksjoner.

Når det gjelder opprettelse av en uavhengig klagenemnd, så vil dette ikke medføre økte kostnader knyttet til saksforberedelse. Det må kunne legges til grunn at samme ressursinnsats som er nødvendig i dag i den departementsinterne behandling, vil være tilstrekkelig til saksforberedelse for nemnden. Det vil imidlertid påløpe utgifter til drift av klagenemnden for HMS-tilsynene. Disse kostnadene vil kunne motsvares av tilsvarende besparelser over Arbeids- og administrasjonsdepartementets eget budsjett, ved at det frigjøres ressurser som i dag går med til klagebehandling i departementet.