11 Regional planlegging – viktige arealpolitiske føringer

En nasjonal arealpolitikk er grunnleggende for å oppnå en bærekraftig forvaltning av landets samlede arealressurser og skape gode fysiske omgivelser. Den omfatter areal som grunnlag for bosetting og næringsutvikling, for opplevelser og rekreasjon, og for sikring av landskapsverdier og biologisk og kulturelt mangfold. En bærekraftig arealforvaltning skal ha som mål ikke bare å unngå miljøkonflikter i form av nedbygging eller ødeleggelse av verdier, den skal også bidra positivt til langsiktige løsninger og tilføre nye verdier i omgivelsene.

Kommunene har et hovedansvar for arealforvaltningen, gjennom planlegging og forvaltning etter plan- og bygningsloven. Planlegging og forvaltning etter andre lover delegeres i økende grad også til kommunene. Dette gjør at kommunene får et økt samordningsansvar, samtidig som det øker behovet for tydelige statlige signaler til kommunene om nasjonale føringer i arealpolitikken. Mange arealforvaltningsspørsmål berører forhold ut over den enkelte kommune, og regionale planavklaringer er viktige både for gjennomføring av nasjonal politikk og for kommunenes planlegging.

Regjeringen fremmer i dette kapitlet nye arealpolitiske føringer innenfor noen prioriterte områder.

11.1 Mål

Mål for arealpolitikken framgår av boks 11.1.

11.2 Arealforvaltning og utvikling i landbruks-, natur- og friluftsområdene

11.2.1 Nasjonale resultatmål

1. Fjellområdene skal forvaltes som landskap der kultur- og naturressursene, næringsmessig utnytting og friluftsliv sikres og gjensidig utfyller hverandre.

2. Miljøkvaliteter i landskapet skal sikres og utvikles gjennom økt kunnskap og bevisst planlegging og arealpolitikk.

3. Villreinens leveområder skal sikres.

4. Årlig omdisponering av de mest verdifulle jordressursene skal halveres og spesielt verdifulle kulturlandskap skal være dokumentert og ha fått en særskilt forvaltning innen 2010.

5. Etablering av arealkrevende energianlegg skal skje gjennom samordnede planprosesser der bruker- og miljøinteresser er vurdert.

11.2.2 Tilstand og måloppnåelse

Hoveddelen av landets areal er lagt ut som landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder) i kommuneplanene, og svært mye av dette er fjell- og utmarksareal. Kommunenes samordningsoppgaver i arealspørsmål kan være krevende, fordi det er en lang rekke sektorer, myndigheter og organisasjoner som har delansvar eller interesse for ulike deler av LNF-områdene. I tillegg til de statlige og regionale myndighetene gjelder dette blant annet grunneierorganisasjoner, fjellstyrer, næringsorganisasjoner, ulike former for interesseorganisasjoner, velforeninger for hytteeiere osv.

11.2.3 Virkemidler og tiltak

Regjeringen vil:

• Styrke kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven som samordnende verktøy for arealforvaltning og verdiskaping i LNF-områdene.

• Legge til rette for økt samarbeid mellom ulike offentlige og private aktører i forvaltningen av fjell- og utmarksområder.

• Sikre villreinens sentrale plass i norsk fjellfauna, gjennom regionale planer og etablering av europeiske og nasjonale villreinområder.

• Stimulere til utbygging av vindkraft som viktig bidrag til miljøvennlig fornybar energi, gjennom samordnet behandling etter plan- og bygningsloven og energiloven.

• Ta større hensyn til biologisk mangfold og friluftsliv i planleggingen.

• Legge økt vekt på landskap i arealforvaltningen, i samsvar med forpliktelsene i den europeiske landskapskonvensjonen.

• Legge til rette for at kommunene kan utarbeide en samlet strategi for å ta vare på viktige landbrukslandskap og verne om dyrka og dyrkbar jord.

Bruk, vern og verdiskaping i fjellområdene

Regjeringen har i St.prp. nr. 65 (2002–2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet lagt opp til økt verdiskaping og turistmessig næringsutvikling i tilknytning til nasjonalparker og større verneområder. Slik utvikling påvirkes i stor grad av arealbruken utenfor vernegrensene, som forvaltes etter plan- og bygningsloven.

Mennesker har utnyttet utmarka og fjellområdene i tusenvis av år og etterlater seg mange spor. Disse må sikres som del av helhetlige miljøer og landskap gjennom kommunal og regional planlegging. Det er for tiden stor kommunal og regional aktivitet knyttet til temaene reiseliv, landbruk og lokal utvikling basert på lokale natur- og kulturressurser. Det søkes etter nye og bedre måter å organisere og drive næringsutvikling og forvaltning av fjell- og utmarksområdene. Eksempler på slike regionale samarbeidsprosjekter finner vi i «Fjellregionsamarbeidet» mellom Telemark, Buskerud, Hedmark, Oppland og Sogn og Fjordane fylkeskommuner, Nordkalottsamarbeidet om forvaltning og utvikling av verneområder i de tre nordligste fylkene og prosjektet «Nasjonalparkriket – Jotunheimen, Rondane, Dovrefjell».

Regjeringen ser positivt på de mange lokalt og regionalt initierte prosjekter som nå gjennomføres, og vil innhente erfaringer fra disse som grunnlag for videre politikkutforming, virkemiddelbruk og lovutvikling. Utfordringene i fjell- og utmarksområdene vil langt på veg være de samme enten de ligger i tilknytning til et verneområde eller ikke. Selv om det ikke er nasjonale verneverdier knyttet til et område, kan det ha stor bruks- og verneverdi regionalt og lokalt. Internasjonalt skjer det også et betydelig utviklingsarbeid knyttet til lokal og regional verdiskaping i fjell- og naturområder, der flere norske fylker deltar.

Sikring av villreinens leveområder

Norge er det eneste landet i Europa som har intakte høyfjellsøkosystemer med bestander av villrein. Fordi en stor andel av den europeiske villreinbestanden befinner seg i Norge, er villreinen å betrakte som en norsk ansvarsart. Ulike arealinngrep, først og fremst veger, jernbane og kraftutbygginger, har medvirket til å splitte opp villreinens leveområde. De største utfordringene i dag er knyttet til utbygging og aktivitet i randsonene til flere av villreinområdene og ferdsel inn i områdene.

Sikring av villreinens leveområder har stått sentralt ved opprettelsen av mange av våre store nasjonalparker og landskapsvernområder, blant annet i Forollhogna, Dovre og Rondane. Slikt vern dekker bare deler av villreinens leveområde og må utfylles av planer etter plan- og bygningsloven. For flere områder er det utarbeidet fylkesdelplaner som omfatter hele leveområdet, med mål å gi en mest mulig helhetlig arealforvaltning på tvers av kommunegrensene. Dette gjelder blant annet for Rondane, Dovrefjell-Sunndalfjella og Setesdal-Ryfylke. Erfaringene fra slike planer er at de fungerer godt, men at de krever et godt oppfølgingsapparat for implementering i kommunale planer.

I prosjektet «Villrein og samfunn» 1 anbefales det at forvaltningen fokuserer på villrein fjellene . Dette gir et helhetsperspektiv som er nødvendig fordi villreinens eksistens beror på den samlede, langsiktige utviklingen i fjellområdet. I dag er det ulik forvaltningspraksis i de ulike villreinområdene i landet.

Kilde: Norsk institutt for naturforskning

Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for å bevare nødvendige leveområder for villrein. Regjeringen vil derfor følge opp forslaget om å avgrense to «europeiske villreinregioner» som gjenspeiler villreinbestandenes innvandringshistorie. Regjeringen vil også gi villreinområder som er spesielt viktige for artens framtid i Norge, status som «nasjonale villreinområder». Avgrensing og innhold skal avklares gjennom regionale planprosesser. Planer som omfatter de samlede bruks- og verneinteressene bør gjennomføres for de øvrige villreinområdene med randsoner.

Landskapet som nasjonal ressurs og grunnlag for lokal utvikling

Landskapet er i stadig endring som følge av naturens egne prosesser og menneskelig aktivitet.

Den europeiske landskapskonvensjonen trådte i kraft 1. mars 2004. Den blir nå iverksatt i alle land som har ratifisert eller godkjent den. Norge godkjente konvensjonen som det første landet 23. oktober 2001. Konvensjonens formål er å fremme vern, forvaltning og planlegging av landskap og organisere europeisk samarbeid om dette. Konvensjonen omfatter alt landskap, også by- og tettstedslandskapet.

Konvensjonen handler i liten grad om landskapsvern etter naturvernloven eller kulturminneloven. Den største utfordringen ligger i «hverdagslandskapet» – der folk bor og arbeider til daglig. Landskapskonvensjonen legger stor vekt på at befolkningen aktivt kan delta i påvirkningen av omgivelsene, gjennom informasjon og medvirkning i planprosesser. Landskapet er også en svært viktig ressurs for reiselivet, og endringsprosessene i landskapet vil ha stor betydning for framtidig næringsutvikling og bosetting.

Jordvern og landbrukets kulturlandskap

Dyrka og dyrkbar jord er en grunnleggende ressurs for å sikre matforsyning på kort og lang sikt. I Norge er bare tre prosent av arealet dyrka jord. De siste årene er det rapportert om en årlig omdisponering på mellom 15 000 og 30 000 dekar dyrket og dyrkbart jordbruksareal. Omkring 1 million dekar er blitt borte som dyrket jordbruksareal de siste 50 år. Kornarealet pr. innbygger i Norge har gått ned fra 2,6 dekar i 1949 til 1,7 dekar i 2004. Dette er lavere enn gjennomsnittet i Europa.

Gjengroing av verdifull kulturmark og gårds- og setermiljø øker og gjør at landbrukets kulturlandskap blir mindre attraktivt for rekreasjon, bosetting og næringsutvikling, herunder turisme. Det er også en utfordring å sikre viktige kulturlandskapsområder mot uheldig fragmentering.

Regjeringen har som mål at

• Den årlige omdisponeringen av de mest verdifulle jordressursene skal halveres innen 2010

• Spesielt verdifulle kulturlandskap skal være dokumenterte og ha fått en særskilt forvaltning innen 2010

• Områder som gror igjen med skog må skjøttes, både med tanke på næringsbruk og rekreasjonsverdi

Vedtak om omdisponering av landbruksareal blir fattet av kommunene etter plan- og bygningsloven og jordloven. Dialog og samarbeid med kommunene om lokalt ansvar for bedre måloppnåelse i forvaltningen av landbruksarealene er derfor viktig, og kommunene vil få tilbud om verktøy for å avgrense kjerneområde for jordbruk og kulturlandskap. Det er utviklet visuelt informasjons- og diskusjonsmateriale på DVD for kommunene, og det gjennomføres regionale konferanser. Både en nordisk deklarasjon om kulturlandskap og landbrukets framtidige rolle og Landskapskonvensjonen forutsettes fulgt opp regionalt og lokalt.

Arealavklaringer for vindkraftutbygging

Stortingets mål om å få etablert 3 TWh vindkraft innen 2010 ligger til grunn for regjeringens energipolitikk. Norge har naturgitte forutsetninger for å ta i bruk vindkraft som et viktig og betydelig bidrag til miljøvennlig fornybar energi. Vindkraftanlegg er imidlertid arealkrevende og kan komme i konflikt med andre areal- og samfunnsinteresser. De vanligste konfliktene dreier seg om forholdet til reindrift, forsvaret, reiseliv, kulturminner og kulturmiljø, landskapspåvirkning, reduksjon av inngrepsfrie naturområder og biologisk mangfold.

Allerede i løpet av 2005 vil det foreligge godkjente utbyggingsplaner for mer enn 3 TWh vindkraft. I tillegg er det forhåndsmeldt nærmere 40 nye vindkraftverk, slik at det samlet vil kunne produseres fire ganger Stortingets mål dersom alle planene realiseres. For å sikre at vindkraftutbyggingen skjer på en bærekraftig måte har regjeringen vedtatt at det skal utarbeides en tematisk konfliktvurdering av meldte og konsesjonssøkte vindkraftanlegg og nasjonale retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg.

Tematiske konfliktvurderinger har som formål at meldte og konsekvensutredete vindkraftprosjekter skal kunne ses i sammenheng og gi grunnlag for en mer samlet vurdering av konsekvensene av planlagte vindkraftanlegg. Tematiske konfliktvurderinger skal inngå i grunnlaget for konsesjons- og planbehandlingen av vindkraftprosjekter.

Formålet med retningslinjene vil være å stimulere kommuner og fylkeskommuner til å vurdere egnete områder til vindkraftformål i overordnete arealplaner. Retningslinjene skal bidra til å klargjøre hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved tiltakshavers og plan- og konsesjonsmyndighetenes vurdering av aktuelle lokaliteter, og ved planlegging og utbygging av vindkraftanlegg. Retningslinjene vil også gi anvisning på hvordan behandlingen av vindkraftanlegg etter plan- og bygningsloven og energiloven kan samordnes på en effektiv måte.

11.3 En offensiv strandsonepolitikk

11.3.1 Nasjonalt resultatmål

Strandsonen bevares som verdifullt natur- og friluftsområde og sikres god tilgjengelighet for allmennheten.

11.3.2 Tilstand og måloppnåelse

Allmenn tilgang til strandsonen er viktig for friluftslivet. Nær byer og voksende tettsteder settes denne tilgangen under press. Særlig gjelder det i Oslofjordområdet, der egne Rikspolitiske retningslinjer ble vedtatt allerede i 1993. Det er også stort press for utbygging i strandsonen på sørlandskysten og i deler av Rogaland, Hordaland og ved Trondheimsfjorden. Selv om det siden 1965 har vært et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen, er ikke utviklingen tilfredsstillende. Riksrevisjonens undersøkelse av bygging i 100-metersbeltet langs sjøen (Dokument nr. 3:7 (2001–2002)) og siste års rapporteringer av antall dispensasjoner viser at det fortsatt bygges for mye i strandsonen.

Stortinget har behandlet saken på grunnlag av Riksrevisjonens undersøkelse og St.meld. nr. 39 (2000–2001) Friluftsliv – ein veg til høgare livskvalitet . Miljøverndepartementet har i brev i 1999 og 2002 understreket behovet for en streng plan- og dispensasjonspraksis i strandsonen. Regjeringens mål om å bevare friluftslivets naturgrunnlag og sikre allmennhetens adgang til strandsonen kan bare oppnås dersom kommunene i pressområdene fører streng plan- og dispensasjonspraksis, og i tillegg tar opp eldre planer som tillater uheldig utbygging i strandsonen til kritisk revisjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Rapportering til Miljøverndepartementet viser at det i 2003 ble gitt dispensasjon for ca. 860 nye bygg, mot ca. 700 året før. Rapporteringen omfatter dispensasjoner i 100-metersbeltet innenfor områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanen.

11.3.3 Virkemidler og tiltak

Regjeringen vil:

• Utfordre kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn til en streng praksis ved behandlingen av plansaker og dispensasjoner i 100-metersbeltet.

• Klargjøre kommunenes muligheter til å rydde stengsler i strandsonen.

• Sikre og tilrettelegge de mest attraktive områdene i strandsonen.

• Etablere et landsdekkende nettverk for kystsoneforvaltning.

• Prioritere kystsonen i oppfølgingen av Planlovutvalgets arbeid.

Regjeringen ønsker en offensiv og framtidsrettet strandsoneforvaltning . Det er derfor nødvendig med et vedvarende fokus på strandsonen og på nytt å utfordre kommunene til en streng praksis ved behandlingen av plansaker og dispensasjoner. Statlige og regionale myndigheter har viktige roller i arbeidet med å gjennomføre en aktiv strandsonepolitikk.

Departementet vil følge byggeaktiviteten i 100-metersbeltet nøye framover. I lys av rapporteringen vil departementet ta initiativ til spesiell oppfølging av fylker der utviklingen ikke er tilfredsstillende . Det finnes i dag ingen oversikt over bygging i strandsonen i henhold til vedtatte planer. Miljøverndepartementet vil vurdere om det skal etableres et system for å innhente slik informasjon. Mange steder foreligger det gamle planer som åpner for uheldig utbygging i strandsonen. Departementet vil be kommunene om å ta opp til vurdering slike foreldede planer.

Ulovlige stengsler som hindrer ferdsel langs sjøen er stadig et problem, og kommunene har en viktig oppgave med å rydde opp i slike forhold. Det er viktig at allmennheten sikres varig adgang til de mest attraktive strandområdene. Regjeringen vil følge opp utfordringene med å sikre, tilrettelegge og forvalte nye friluftsområder. Disse forholdene er omtalt nærmere under kapittel 4 om friluftsliv.

Det er etablert et kystsonenettverk mellom fylkesmennene for fylkene fra Østfold til Rogaland. Miljøverndepartementet vil etablere nettverk for resten av landet, slik at erfaringer og gode eksempler kan formidles.

Planlovutvalget har foreslått en klargjøring av bestemmelsene om byggeforbud i 100-metersbeltet og om dispensasjon fra forbudet og fra planer. Det er foreslått særskilte bestemmelser om kystsoneplanlegging. Regjeringen vil prioritere kystsonen i oppfølgingen av Planlovutvalgets arbeid og vil vurdere om regelverket kan gjøres tydeligere.

11.4 En offensiv areal- og ressurspolitikk for vassdragene

11.4.1 Nasjonalt resultatmål

Vassdragene skal sikres gjennom helhetlig arealpolitikk som ivaretar vassdragslandskap, vassdragsbelter og vannressurser.

11.4.2 Tilstand og måloppnåelse

I Europa er gjenværende urørte vassdrag og intakt vassdragsnatur for en stor del begrenset til Norden og Nord-Russland. Norsk vassdragsnatur er svært variert og mangfoldig, noe som gir Norge et særlig internasjonalt ansvar. Vannressursene med kantvegetasjon og tilgrensende arealer må forvaltes slik at de er til mest mulig glede og nytte for befolkningen, og slik at ressursene og det biologiske mangfoldet ivaretas.

Utbyggingspresset langs enkelte vann og vassdrag kan være like stort som i strandsonen langs sjøen, samtidig som det ofte er store frilufts-, natur- og kulturlandskapsinteresser knyttet til disse områdene. Vassdrag er ofte sentrale elementer i bymiljø og friluftsområder og utnyttes til en rekke formål, i første rekke energiproduksjon, vannforsyning og som resipient. Den omfattende nedbyggingen av elveoslandskap viser at disse områdene ligger nær befolkningskonsentrasjoner i kyst- og fjordområdene. Disse områdene er også blant de mest artsrike og bevaringsverdige med hensyn til landskapsøkologi og biologisk mangfold.

11.4.3 Virkemidler og tiltak

Regjeringen vil:

• Etablere en helhetlig arealpolitikk for vassdragsbeltene og sikre en plan- og dispensasjonspraksis som ivaretar nasjonale og regionale interesser.

• Bidra til bevaring av vassdragslandskapet som en ressurs for friluftsliv, for det biologiske mangfoldet og i forhold til forurensning og erosjon.

• Styrke plan- og bygningsloven som redskap for å sikre drikkevanns- og grunnvannsressurser.

Det er behov for en mer offensiv, helhetlig og langsiktig arealpolitikk i og langs vassdrag. Det skal legges til rette for en økosystembasert og bærekraftig flerbruk. Planlegging på tvers av kommune- og fylkesgrenser kan ofte være nødvendig. En aktiv bruk av plan- og bygningsloven for avveiing av verne- og utbyggingsinteresser er særlig viktig og krevende i disse områdene.

Helhetlig vannplanlegging skal skje i henhold til EUs rammedirektiv for vann. Fylkesmannen er utpekt som vannregionmyndighet og vil ha koordineringsansvaret for at det utarbeides vannregionplaner. Vannplanleggingen skal benytte systemet i plan- og bygningsloven som prosesslov. Eksistereende lovgivning skal ligge til grunn for gjennomføringen av tiltak. Forslag til gjennomføring av direktivet i norsk rett skal om kort tid sendes på alminnelig høring, jf. kap. 6.

Både kommunale arealplaner, vannregionplanene som skal utarbeides i henhold til rammedirektivet for vann, samt tiltak etter vannressursloven, forurensningsloven mv. vil være sentrale for avklaring og sikring av nedbørsfelt og drikkevannskilder.

Svært mange kommuner har gjennom kommuneplanens arealdel innført byggeforbud langs vann og vassdrag . Byggeavstanden varierer etter de ulike lokale forhold og vassdragenes karakter, verdier og omgivelser. Det er også utarbeidet regionale flerbruksplaner for flere vassdrag. Regjeringen ser positivt på at kommunene sikrer viktige verne- og friluftsverdier i og langs vassdragene gjennom sin planlegging. Alle kommuner bør i sine kommuneplaner fastsette nærmere byggegrenser langs vassdrag, ut fra vassdragenes verdi og omgivelsenes karakter. Det forventes at kommuneplanene følges opp ved behandlingen av detaljplaner og enkeltsaker.

11.5 En miljøtilpasset utbygging av fritidsbebyggelse

11.5.1 Nasjonalt resultatmål

Fritidsbebyggelse skal lokaliseres og utformes med vekt på landskap, miljøverdier, ressursbruk og estetikk.

11.5.2 Tilstand og måloppnåelse

Økende antall, bruk og standard på fritidsbebyggelsen innebærer at større deler av befolkningen får dekket sine fritids- og friluftslivsbehov og dermed økt livskvalitet. Hoveddelen av hyttemarkedet er knyttet til ønsket om nærhet til natur og friluftsliv, eller til kontakt med hjemstedet, familie og venner. I takt med økende urbanisering, mobilitet og velstand blir det vanligere med en «tobolig-tilværelse» der grensene mellom bolig, fritidsbolig og arbeidsplass er på veg til å viskes ut.

Denne utviklingen gir mange positive ringvirkninger, slik som helse- og trivselsvirkninger, lokal og regional verdiskaping, økonomiske ringvirkninger for grunneiere, økt grunnlag for lokal tjenesteyting og transporttilbud, og bedre aktivitetstilbud og tilgang til friluftsområder. Kommuner som har en bevisst holdning til utbyggingstempo, organisering og samarbeid mellom utbyggerne, og som har et eksisterende næringsliv å bygge på, ser ut til å få mest ut av hyttebyggingen i forhold til verdiskaping og lokalt positive ringvirkninger.

Utviklingen gir også en rekke areal- og miljøpolitiske utfordringer, som økt vegbygging og biltransport, arealforbruk og landskapsinngrep, økt ferdsel i sårbare områder, reduksjon av store sammenhengende naturområder og økt energiforbruk. En undersøkelse gjennomført i 2000 på oppdrag fra Miljøverndepartementet 2 konkluderer med at kunnskapen om de samlede virkningene av eksisterende og ny hyttebygging er mangelfull. Det er behov for veiledning i bedre hytteplanlegging til kommuner, utbyggere og planleggere.

Antall fritidsbygg nærmer seg nå 375 000 og har de siste årene økt med ca. 5 000 årlig. I tillegg kommer utbygginger og forbedringer på eksisterende hytter i omtrent samme omfang, samt utbygging av teknisk infrastruktur. Gjennomsnittlig bruksareal har økt fra 62 kvm i 1983 til 79 kvm. i 2003. Selv om hoveddelen av nye fritidsbygg er relativt store og har utbygd veg, vann, avløp og strøm, er fortsatt ca. en tredjedel av hyttene av lav eller middels standard. Det fins ikke eksakte tall for planlagte hyttetomter i kommunale planer, men det anslås til 50 000–70 000.

En stor del av hyttebyggingen er knyttet til fjell- og utmarksområder. Vel 1/3 av hyttene ligger i fylkene Hedmark, Oppland, Buskerud og Telemark, som også har hatt den største veksten av nye hytter de siste årene, jf. figur 11.3 og 11.4. Mye av denne hytteutbyggingen er knyttet til reiselivsutvikling, der ulike former for ski- og friluftslivsaktiviteter, overnatting og opplevelsestilbud inngår i en samlet stedsutvikling.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Gardsbruk, seterbebyggelse og boliger tas i økende grad i bruk som fritidsbebyggelse. Dette kan gi muligheter for omstilling og utvikling i distriktene og for bevaring av bygninger. Men det kan også i en del områder gi uønskede virkninger i form av pris- og arealpress og uheldige ombygginger. Samtidig er det i en del kommuner et økende ønske om å ta i bruk fritidsbygg til permanente boliger. Dette kan ha positive ringvirkninger og styrke lokal utvikling, men det gir også utfordringer i form av økte krav om teknisk og sosial infrastruktur.

11.5.3 Virkemidler og tiltak

Regjeringen vil:

• Stimulere til langsiktig og helhetlig planlegging av fritidsbebyggelse, som sikrer et variert hyttetilbud i samsvar med nasjonale og regionale samfunns- og miljømål.

• Tydeliggjøre hovedprinsipper som skal legges til grunn for kommunal og regional planlegging av fritidsbebyggelse.

• Sikre kvalitet i områder for fritidsbebyggelse gjennom utvikling av kriterier og verktøy.

• Framskaffe bedre kunnskap om energimessige konsekvenser av bygging og bruk av fritidsbygg, og vurdere ulike virkemidler for styring av energiform og forbruk.

Aktiv kommunal og regional planlegging

Kommunene har hovedansvaret for å legge til rette for planlegging og utbygging av fritidsbebyggelse, og at den skjer på en bærekraftig måte. Kommunene bør trekke opp en politikk for fritidsbebyggelse i kommuneplanen, som omfatter omfang, miljøkriterier og lokalpolitiske mål.

Svært mye av hyttebyggingen skjer som fortetting av allerede utbygde områder. Slik fortetting er krevende og betinger en aktiv deltakelse både fra kommunen, hytteeierne og lokalbefolkningen. I tillegg til at fortetting ofte er miljø- og arealmessig riktig fordi nye arealer ikke belastes, vil det kunne gi positive miljøeffekter gjennom opprydding av veg-, vann- og avløpsforholdene.

I flere fylker er det utarbeidet fylkesdelplaner eller interkommunale planer for arealforvaltningen i fjell-, utmarks- og kystområder, der avgrensing av områder for hyttebygging er et viktig element. Slike virkemidler vil, sammen med vern etter naturvernloven, være viktige både for å sikre sårbare økosystemer, landskap og store sammenhengende naturområder.

Kilde: Statens kartverk/Ugland ITGroup

Hytter og energiforbruk

Miljøverndepartementet har tatt initiativ til et prosjekt der forholdet mellom hyttebygging og energiforbruk er utredet 3 . I perioden 1994 – 2001 økte el-forbruket i fritidsbygg med 58 prosent. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil el-forbruket i hytter nær firedobles fra 2001 til 2020. Ved en slik utvikling vil hytteforbruket øke fra ca. tre prosent av forbruket i husholdningssektoren i 2001 til mer enn 10 prosent i 2020.

Regjeringens samlede mål for energiforbruket vil påvirkes av utviklingen i antall fritidshus. Flere typer virkemidler er utredet for å begrense energiforbruket, blant annet bedre isolasjonskrav, effektbegrensning og toprissystem på energi. På samme måten som kommunene i dag kan styre hyttestørrelse gjennom plansystemet, kan det tenkes et system der energiform kan styres gjennom plan.

I rapporten «Hyttebygging i Norge» 4 konkluderes det med at plan- og bygningsloven bør hjemle muligheter for en kommunal energipolitikk knyttet til hytteområder, og at det bør stimuleres til kommunale klima- og energiplaner. Regjeringen vil vurdere forslagene til nye styringsverktøy blant annet i forbindelse med arbeidet med ny plan- og bygningslov.

Planlegging av fritidsbebyggelse

Regjeringen mener at hovedprinsippene for utbygging av fritidsboliger bør avklares gjennom kommunale og regionale planprosesser. Målet bør være å sikre store sammenhengende naturområder og viktige naturverdier og kulturmiljøer, og å sette utbygging av fritidsboliger inn i en helhetlig regional- og næringspolitisk ramme.

Kommunene bør legge vekt på følgende forhold ved planlegging av fritidsbebyggelse:

1. Det skal trekkes klare grenser for områder med nasjonale interesser der hyttebygging bør unngås. Utbygging bør ikke skje i følgende områder :

• Store sammenhengende områder uten større tekniske inngrep, i stor grad fjellområder/snaufjell.

• Områder langs vann og vassdrag (50–100 meters belte).

• Truede naturtyper med rikt biologisk mangfold, sjeldne eller unike økosystemer.

• Leveområder for villrein og andre sårbare eller truede arter, randsoner inn mot leveområdene og viktige viltkorridorer.

• Nærområder til nasjonalparker eller landskapsvernområder der hyttebygging vil gi press mot sårbare naturverdier.

• Viktige friluftsområder og bymarker, sårbare landskap og regionalt viktige grøntdrag, viktige kultur- og naturlandskap.

• Viktige reindriftsområder og landbruksområder.

• Viktige kulturminner og kulturmiljøer.

• Rasområder og øvrige fareområder.

• Områder i nedslagsfelt for vannverk.

2. Bygging av fritidsboliger bør avklares i kommuneplan og reguleringsplan, der det legges vekt på:

• Sikring av viktige landskaps-, natur- og kulturvernverdier og allmennhetens muligheter til ferdsel og flerbruk.

• Næringsmessige mål, organisering og bruk av utbyggingsavtaler.

• Antall, størrelse, standard og holdning til bruksendringer for de enkelte deler av kommunen.

• Opprydding i eldre, ikke gjennomførte hytteplaner.

• Løsninger for energibruk, vann/avløp, veger, parkering og motorferdsel m.v.

• Aktiv deltakelse i planprosessene fra befolkning, hytteeiere, grunneiere, næringsliv og myndigheter.

11.6 Arealutfordringer og miljø i byer og tettsteder

11.6.1 Nasjonale resultatmål

Byer og tettsteder skal utvikles slik at livskvalitet og helse fremmes gjennom god stedsforming, miljøvennlig transport og gode, lett tilgjengelige utearealer.

Ved boliger, skoler og barnehager skal det være god adgang til trygg ferdsel, lek og annen aktivitet i en variert og sammenhengende grønnstruktur med gode forbindelser til omkringliggende naturområder.

11.6.2 Tilstand og måloppnåelse

Arealbruk og transport

I St.meld. nr. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder er utfordringene knyttet til byvekst, arealpress og økende bilbruk i byene nærmere beskrevet. I følge Statistisk sentralbyrå har arealforbruket pr. innbygger i byer og tettsteder i perioden 2000–2004 for første gang i etterkrigstiden vist en liten nedgang – fra 630 til 627 m² . Fra å utvikle areal- og transportkrevende utbyggingsmønstre legger nå byene opp til en mer effektiv arealutnyttelse, fortetting og gjenbruk av tidligere utbygde arealer.

Den rikspolitiske bestemmelsen fra 1999 om midlertidig etableringsstopp for større eksterne kjøpesentre opphørte 1. februar 2004. I perioden 1999–2003 har antall kjøpesentre økt med 19 5 . Alle er lokalisert i sentrum av byer og tettsteder og i andre bydeler.

Tall fra Transportøkonomisk institutt (TØI) viser at biltrafikken over mange år har økt på bekostning av kollektivtrafikken. Mens veksten i transportarbeidet med personbil var på 2,5 prosent i 2003, var det stagnasjon eller nedgang i bruken av kollektivtransport. Foreløpige tall fra kollektivtrafikkselskapene i de fem største byene tyder imidlertid på en vekst i kollektivtrafikken i byområdene i 2004.

Barn og miljø, helse og fysisk aktivitet

Overvekt, fedme og utvikling av diabetes 2 som følge av for liten aktivitet er et økende helseproblem blant barn og unge. Det er påvist at egenskaper ved det fysiske miljøet påvirker aktivitetsnivået. Et gjennomtenkt utbyggingsmønster, trygge skoleveger og god utforming av uteområder i tilknytning til skoler og barnehager er vesentlig for barns muligheter til å være fysisk aktive. Undersøkelsen Barns reiser til skolen (TØI 616/2002) viser at 40 prosent av alle barn i barneskolen blir skysset til skolen.

Utbyggingspresset som spesielt byer og tettsteder står ovenfor, utgjør en trussel mot arealer som brukes til rekreasjon og lek. Bare fra 1999 til 2002 ble slike arealer redusert med ca. 7 prosent (SSB). Andelen av befolkningen som har trygg tilgang på minst 5 daa leke- og rekreasjonsarealer innenfor 200 meters avstand, varierer i de ti største byene fra Tromsø med 88 prosent til Stavanger med 62 prosent (SSB), jf. kapittel 4 om friluftsliv.

11.6.3 Virkemidler og tiltak

Regjeringen vil:

• Sikre kvalitet i byomformingen gjennom utvikling av kriterier og verktøy.

• Utvikle eksempler og virkemidler for sentrumsutvikling og etablering av miljøsoner.

• Stimulere næringslivet til å satse mer på miljøvennlige arbeidsreiser.

• Utarbeide rikspolitiske retningslinjer for universell utforming.

• Følge opp handlingsplan for økt fysisk aktivitet og legge økt vekt på folkehelse i planleggingen.

• Evaluere og eventuelt revidere rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser.

Regjeringen ønsker å utvikle bedre virkemidler for å gjennomføre fortetting og byomforming og samtidig sikre kvalitet i utbyggingen. Dette vil bli fulgt opp bl.a. i forbindelse med arbeidet med ny plan- og bygningslov. Regjeringen vil også videreføre samarbeidet med flere byer for å få fram nye samarbeidsmodeller og virkemidler for byomforming. For å sikre god kvalitet i den tette byen, vil Regjeringen igangsette et samarbeid mellom de største kommunene og berørte departementer for å vurdere nye virkemidler og kvalitetskriterier

Regjeringen understreker at politikken som lå til grunn for etableringsstoppen for eksterne kjøpesentre , fortsatt ligger fast. I samsvar med Stortingets forutsetning er det utarbeidet fylkesdelplaner med retningslinjer for tettstedsstruktur og lokalisering av varehandel og andre funksjoner. Disse retningslinjene skal legges til grunn ved vurdering av planer for lokalisering av nye kjøpesentre.

Regjeringen vil bidra til å styrke bysentrum gjennom oppfølging av pilotprosjekter i seks byer. Her utprøves nye løsninger for utvikling, drift og vedlikehold av bysentre og samhandlingsmodeller mellom offentlig og privat sektor.

Arealpolitikken er et virkemiddel for å redusere transportbehovet og samtidig legge til rette for miljøvennlige transportformer . Byform har stor betydning for utslipp av klimagasser, særlig på lang sikt. I Trondheim er det beregnet at en vil få en reduksjonen av CO₂ – utslippene fra biltrafikken på fem prosent med et mer konsentrert utbyggingsmønster. I finske byområder viser en tilsvarende undersøkelse en reduksjon på 10 prosent (Harmaajärvi 2000).

Regjeringen har igangsatt forsøk med alternativ organisering av kollektivtransporten fra 2004 i Kristiansand-regionen, Nord-Jæren, Bergen og Trondheim, og det er etablert et samordningsorgan for kollektivtransport på det sentrale Østlandsområdet. I 2004 ble det opprettet en belønningsordning for å gi ekstra støtte til de byer som satser på kollektivtransport. Regjeringen har invitert til utprøving av miljøsoner i Groruddalen og Drammen sentrum. I miljøsonene skal det fokuseres på forhold som bidrar til redusert helse og trivsel, herunder luftforurensing og støy.

Det er også utarbeidet en nasjonal sykkelstrategi hvor det tas en rekke initiativ for å øke sykkelbruken. Bl.a. skal det i samarbeid med kommunene utvikles hovednett for sykkel i byer og tettsteder med mer enn 5000 innbyggere.

Regjeringen vil stimulere næringslivet til å ta større ansvar for ansattes og besøkendes reiser gjennom veiledning og incentiver for å fremme miljøvennlige og helsefremmende transportvalg. Det er etablert pilotprosjekter i flere byer under betegnelsen SMART (Sunne og Miljøvennlige Arbeids- og Tjenestereiser).

Bedre tilgjengelighet for alle gjennom universell utforming

Regjeringen la høsten 2004 fram Handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Plan for universell utforming innen viktige samfunnsområder (2005–2009 ). Planen er oppfølging av St.meld. nr. 40 (2003–2004) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Universell utforming betyr at produkter, byggverk og uteområder som er i alminnelig bruk, skal utformes slik at alle, uansett funksjonsevne, skal kunne bruke dem på en likestilt måte. 15 departementer er involvert i handlingsplanen. For å sikre at hensynet til tilgjengelighet i større grad vektlegges og innarbeides i planlegging og arealpolitikk, vil regjeringen utarbeide rikspolitiske retningslinjer for universell utforming.

Barn og miljø, helse og fysisk aktivitet

St.meld. nr. 16 (2002–2003) Resept for et sunnere Norge setter søkelyset på helseutfordringene og inneholder mål og strategier for folkehelsepolitikken det neste tiåret. Miljøgifter, luftforurensning og støy er sammen med ugunstig livsstil eksempler på trusler mot folks helse. God stedskvalitet, tilhørighet, estetikk, friluftsliv og kulturelle opplevelser kan på den annen side gi overskudd til å mestre hverdagens krav og føre til bedre trivsel og helse. Varslede tiltak i meldingen følges opp for å sikre at hensynet til befolkningens helse blir integrert i kommunenes ordinære plan- og beslutningsprosesser, og for at plansystemet etter plan- og bygningsloven blir en arena i folkehelsearbeidet.

Regjeringen la i desember 2004 fram handlingsplan for fysisk aktivitet 2005–2009. Handlingsplanen er en nasjonal mobilisering for bedre folkehelse gjennom økt fysisk aktivitet i befolkningen. Planen omfatter tiltak på åtte departementers ansvarsområder som blant annet barnehage, skole, arbeidsplass, fritid, transport og nærmiljø. For å bidra til økt fysisk aktivitet i dagliglivet er det lagt vekt på tiltak som kan skape aktivitetsfremmende nærmiljøer og transportsystemer.

Den 4. ministerkonferansen for miljø og helse i Europa ble avholdt i juni 2004 i Budapest med «Våre barns framtid» som hovedtema. Medlemslandene i Verdens Helseorganisasjon (WHO-Europa) samlet seg om en felles erklæring og en handlingsplan for barns helse og miljø i Europa. Her gir Norge støtte til at helse og miljø for barn må få sterkere fokus i Europa og nasjonalt og forplikter seg til å utarbeide en nasjonal plan for dette.

Kompetanseutvikling og nøkkeltall

Regjeringen legger stor vekt på informasjon og kompetanseutvikling innen byutvikling. Det gjelder blant annet pilotprosjekter for miljøvennlig byutvikling, program for miljøvennlige og attraktive tettsteder i distriktene og bymiljøprisen.

Regjeringen vil videreutvikle nøkkeltall for bymiljø for å skaffe oversikt over status og utviklingstrekk i norske byer. Slike oversikter kan også stimulere til konkurranse byene i mellom om å være den mest attraktive og miljøvennlige byen.