9 Klimaendringer, luftforurensning og støy

9.1 Klima

Utslipp av klimagasser vil kunne føre til at gjennomsnittstemperaturen ved jordoverflaten øker. En slik temperaturøkning vil kunne endre nedbørsmønstre og vindsystemer, forflytte klimasoner og heve havnivået. Det fryktes at ekstreme værforhold vil kunne tilta med temperaturøkningen. Disse endringene kan få store konsekvenser både for naturlige økosystemer og for samfunnet.

Kilde: IPCC/Kunnskapsforlaget.

9.1.1 Mål

Mål for reduserte utslipp av klimagasser framgår av boks 9.2.

9.1.2 Tilstand og måloppnåelse

Den globale middeltemperaturen har siden 1860 steget med om lag 0,6 °C, og nedbøren over de nordlige breddegrader har i det 20. århundre økt med mellom 5 og 10 prosent (se figur 9.2). Oppvarmingen vi så på 1900-tallet er trolig den største i noe århundre på de siste 1000 år for den nordlige halvkule, og det er sannsynlig at 1990-tallet var det varmeste tiåret. 1998 er det varmeste året som er målt, mens 2002 var det nest varmeste året. I Norge var middeltemperaturen for månedene januar – september 2002 den høyeste for disse ni månedene siden norske meteorologiske observasjoner startet i 1866.

Kilde: Meteorologisk institutt og University of East Anglia

Fra 1876 til i dag har det vært en signifikant økning av temperaturen i Norge, unntatt for Finnmarksvidda 1 .

Boks 9.27 Et klimascenario for Norge i 2050

Gjennom forskningsprogrammet NORKLIMA, og det tidligere programmene KlimaProg og RegClim, i regi av Norges Forskningsråd er det utviklet et scenario for klimautviklingen i Norges region. Resultatene indikerer at vi kan forvente en økning i middeltemperatur på mellom 1 og 2 °C fra perioden 1980–2000 til 2030–2050. Temperaturøkningen ventes å bli størst om vinteren og minst om våren og sommeren. Økningen vil være større i innlandet enn langs kysten, og særlig sterk i de nordlige delene av landet (jf. figur 9.3). De største temperaturendringer forventes å komme i Finnmark, der gjennomsnittet av minimumstemperaturer over et døgn antas å stige med opp til 3 °C om vinteren. Sommerens gjennomsnittlige maksimum anslås til sammenlikning å øke med 1,5–2 °C. Spesielt stor temperaturøkning ventes i de økologisk sårbare områdene på Svalbard og i Barentshavs-regionen. Temperaturøkningen vil medføre kortere vintre.

Ifølge forskningsresultatene vil midlere vindhastighet øke noe de fleste steder i vinterhalvåret. Sterke vinder som i dagens klima kun forventes oversteget en gang i året, vil kunne opptre mer enn dobbelt så ofte utenfor kysten av Troms og Finnmark, og noe sjeldnere enn dobbelt så ofte for resten av kysten (jf. figur 9.4). Økningen vil trolig bli minst på vestlandskysten sør for Bergen og øst for Lindesnes. På kysten fra Lofoten til Varanger anslås hyppigheten av det som nå er sterkeste vind å bli fordoblet. Ved Stad anslås hyppigheten å øke med en faktor på 1,5. Vannstanden ved stormflo vil kunne øke med opptil 10 cm for de aller sterkeste stormene langs kysten av Troms og Finnmark. Stormflo kommer i tillegg til vanlig flo og fjære, og en eventuell økt vannstand pga varmere hav (IPCCs TAR anslår 5–20 cm for samme tidspunkt/periode).

Årsnedbøren anslås i gjennomsnitt å øke med ca. 10 prosent. Nedbørmengdene anslås å øke med ca. 20 prosent på Vestlandet og på kysten av Troms og Finnmark, og mest om høsten og vinteren. Over det meste av Østlandet anslås økningene å bli små og om våren muligens negative (jf. figur 9.5). Det er verdt å merke seg at forventet antall døgn med nedbør ikke øker like mye som nedbørsmengdene. Det betyr at nedbøren kan bli mer intens (jf. figur 9.6). Det er forventet doblet hyppighet av intens nedbør på Vestlandet, indre deler av Trøndelag og på kysten av Troms og Finnmark. Det forventes mindre nedbør i form av snø over det meste av landet, mens det ventes litt økning av snømengdene i høyfjellet på grunn av økte nedbørsmengder om vinteren.

Kilde: RegClim/Meteorologisk institutt.

Scenariet for Norges klima om 50 år er beheftet med usikkerheter. Dette gjelder særlig havområdene nord for Norge, fordi beregnede endringer i isdekket på havet er usikre. Globale data til dynamisk nedskalering og beregning av regionale virkninger av global oppvarming er hentet fra Max-Planck-instituttet (MPI) i Hamburg. Scenariet har mindre global oppvarming enn de fleste andre fordi aerosoler, som har en kjølende effekt, også er tatt hensyn til på en forenklet måte. Det er undersøkt om andre av IPCCs globale klimascenarier kan gi store avvik fra det som presenteres her. Beregninger basert på Hadley-senterets scenario gir for eksempel langt sterkere økning i temperatur og ekstreme værsituasjoner. Selv om NORKLIMAs scenario ikke avviker fra hovedtrenden i de foreliggende scenarier, indikerer spredningen mellom scenariene at det også vil være mulighet for andre klimaendringer enn de som framgår av NORKLIMAs ene scenario.

Kilde: RegClim/Meteorologisk institutt.

Kilde: RegClim/Meteorologisk institutt.

Kilde: RegClim/Meteorologisk institutt.

På grunnlag av klimascenariene kan vi få ny innsikt i de effekter og virkninger et endret klima vil kunne gi, blant annet for å kunne utvikle passende tilpasningsstrategier.

En særlig kritisk faktor for økosystemenes tilpasningsevne vil være hastigheten på den globale oppvarmingen, ettersom en rekke arter vil ha store problemer med å tilpasse seg sterke klimaendringer over kort tid. Rask global oppvarming kan få konsekvenser for enkeltarter av planter og dyr, og for hele økosystemer, og dermed utgjøre en trussel for det biologiske mangfoldet. Særlig sårbare er nordlige eller alpine arter som har sin grense for sørlig utbredelse i Norge. De vil kunne oppleve at leveområdet blir mindre ved at de blir presset til kaldere områder i høyden og nordover.

Naturen i polare områder er særdeles sårbar for klimaendringer. Også enkelte urbefolkningssamfunn er sårbare, og de har både liten kapasitet og få muligheter til å tilpasse seg endringene.

Arktisk Råd tok derfor i 2000 initiativ til en omfattende vurdering og analyse av hvilke konsekvenser klimaendringer vil kunne ha for miljø og samfunn i Arktis. Denne prosessen er kjent under navnet Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) jf. boks 9.4 nedenfor. Nærmere 300 eksperter fra de fem nordiske landene og Russland, USA og Canada har deltatt i arbeidet. ACIA-arbeidet er den første omfattende utredningen av konsekvenser av klimaendringer i hele Arktis. Sluttrapportene fra dette arbeidet ble lagt fram for Arktisk Råds ministermøte i Reykjavik 24. november 2004. Utredningen viser tydelig at klimaendringene allerede er en realitet i Arktis. Vintertemperaturen i deler av Arktis har økt med 3–4 grader i løpet av de siste 50 år, og gjennomsnittstemperaturen i området har økt vesentlig mer enn den globale temperaturen i samme periode. Utbredelsen av havis i sommerhalvåret er betydelig redusert de siste tiår, og reduksjonen forventes å akselerere. Endringer i isdekke og havstrømmer kan i sin tur påvirke det globale klimaet. Effektene av disse klimaendringene kan bli betydelige, ikke bare for miljø og levende ressurser, men også for menneskers helse og infrastrukturen i regionen.

ACIA-arbeidet bekrefter at vi har behov for ytterligere styrking av kunnskapen om regionale klimaeffekter og konsekvensene av disse. En viktig del av oppfølgingsarbeidet vil være å intensivere forsknings- og overvåkingsinnsatsen innen de områder hvor ACIA-arbeidet avdekker kunnskapshull. For regjeringen er det samtidig viktig å understreke at ønsket om å styrke forskningen går sammen med et ønske om en bedret formidling og tilrettelegging av forskningsresultater for politisk handling.

De arktiske landene har et spesielt ansvar for å styrke kunnskapen om regionale klimaeffekter og konsekvensene av disse, både i Arktis og globalt. Regjeringen er spesielt opptatt av at resultatene fra ACIA-arbeidet får en bred spredning og blir et viktig innspill til arbeidet med FNs klimapanels fjerde hovedrapport og forhandlingene under Klimakonvensjonen. Norge har engasjert seg sterkt i ACIA-arbeidet både på ekspertplan og myndighetsplan. Resultatene og anbefalingene fra arbeidet vil bli fulgt opp aktivt av norske myndigheter, både gjennom arbeidet med å få på plass et mer ambisiøst globalt klimaregime etter 2012, gjennom det videre arbeidet innenfor Arktisk Råd og gjennom den nasjonale klimapolitikken.

9.2 Nasjonale klimagassutslipp

I perioden 1990–2003 økte Norges samlede utslipp av klimagasser med vel 9 prosent, fra 50,1 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter til 54,8 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Det er anslått at utslippene vil øke ytterligere til om lag 61,8 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010 dersom det ikke innføres nye klimatiltak. I henhold til framskrivningene vil petroleums- og transportsektorene stå for en betydelig del av utslippsveksten fram til 2010.

Figur 9.7 viser de samlede utslipp av klimagasser i Norge fra 1990 til 2003 og framskrevet til 2020 uten ytterligere klimagassreduserende tiltak.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn

Revisjon av metoden for beregning av metanutslipp fra avfallsdeponier har medført at både historiske og framskrevne utslipp er redusert i forhold til tidligere beregninger. Oppdateringen av metanmodellen forklarer forskjellen mellom framskrivingen presentert her og den i St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi .

I henhold til framskrivningene vil petroleums- og transportsektorene stå for en betydelig del av utslippsveksten fram til 2010.

Figur 9.8 viser de samlede utslippene av klimagasser i Norge i 2003 fordelt på ulike kilder og hvordan den prosentvise endringen for utslippene fra disse kildene har vært i perioden 1990 til 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn

I likhet med andre land er CO₂ den viktigste klimagassen i Norge. Utslipp av CO₂ utgjorde ca. 79 prosent av de totale utslippene av klimagasser i Norge i 2003, mot ca. 69 prosent i 1990. Veksten i klimagassutslippene er med andre ord først og fremst knyttet til CO₂ . Utslippene av de andre gassene (metan, lystgass, HFK, PFK og SF₆ ) målt i CO₂ -ekvivalenter har i sum gått ned med 26 prosent i perioden 1990 til 2003. Det er imidlertid store individuelle forskjeller mellom gassene. Nest etter CO₂ er metan (CH₄ ) den klimagassen som har størst betydning. Utslippene av metan økte fram til 1997 for deretter å gå ned. Revisjon av metoden for beregning av metanutslipp fra avfallsdeponier har medført at både historiske og framskrevne utslipp av metangass er redusert i forhold til tidligere beregninger. Utslippene av lystgass har vært tilnærmet konstante. Utslippene av de fluorholdige klimagassene PFK og SF₆ er betydelig redusert. Utslippene av HFK-gasser har økt sterkt de siste årene etter hvert som gassene har erstattet de ozonnedbrytende gassene KFK og HFKF. Denne tendensen ble imidlertid snudd i 2003 da det ble innført avgift på import og produksjon av HFK.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn

9.2.1 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• At Norge skal være en pådriver i forberedelse og gjennomføring av forhandlinger om en mer ambisiøs global klimaavtale med strengere og mer omfattende utslippsforpliktelser etter utløpet av Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode i 2012. En slik avtale må omfatte både USA og utviklingsland med forholdsvis store utslipp og sterk utslippsvekst

• Sikre nasjonale utslippsreduksjoner i perioden 2005–07 gjennom det nasjonale kvotesystemet og overenskomsten med den delen av prosessindustrien som ikke er omfattet av systemet

• Samarbeide nært med andre land – ikke minst EU – om så raskt som mulig å utvikle et internasjonalt kvotemarked

• Vurdere å etablere langsiktige nasjonale klimamål på bakgrunn av innstillingen fra utvalget som er nedsatt for å vurdere Norge som et «lavutslippssamfunn» fram mot 2050.

• Satse på omlegging av energiproduksjon og energibruk gjennom blant annet Energifondet. Energifondet har blitt styrket og er i 2005 på 660 mill. kroner

• Følge opp strategien med å redusere bruken av mineraloljer til oppvarming med 25 prosent i den første Kyotoperioden 2008–2012

• Fortsatt legge til rette for økt bruk av avfall som energikilde, til erstatning for fossilt brensel

• Arbeide videre med tiltak gjennom Gassnova, gassteknologifondet og det nye gassteknologiprogrammet Climit for å bidra til å utvikle energieffektive og lønnsomme løsninger for gasskraftverk med CO₂ -håndtering.

• Videreføre avgift og refusjonsordning på produksjon og import av de moderate til kraftige klimagassene HFK og PFK.

• Opprettholde avtale mellom Miljøverndepartementet og Energibedriftenes landsforening om reduksjon i utslippene av SF₆ -gass fra elektrobransjen.

• Fortsatt begrense utslippene fra petroleumsvirksomheten gjennom å satse på forbedring og utvikling av ny teknologi.

• Vurdere nye tiltak for samfunnsmessige tilpasninger til effekter av klimaendringer

• Følge opp rapporten fra Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) nasjonalt og internasjonalt. Nasjonalt vil Regjeringen blant annet intensivere forsknings- og overvåkingsaktiviteter innen de områder hvor ACIA-arbeidet har avdekket spesielle kunnskapshull.

• Intensivere innsatsen når det gjelder klimaforskning bl.a. gjennom forskningsprogrammet NORKLIMA og for klimaovervåking, blant annet innen de områder der ACIA-arbeidet har avdekket kunnskapshull. Stimulere til analyser av rammevilkår og aktuelle virkemidler i klimapolitikken og satse på forskning for utvikling av teknologi som reduserer utslipp av CO₂ og andre klimagasser.

Industrilandene har med Kyotoprotokollen for første gang påtatt seg bindende internasjonale forpliktelser om begrensing og reduksjon i klimagassutslipp. Norge ble et av de første land med utslippsforpliktelser som ratifiserte Kyotoprotokollen, jf. St. prp. nr. 49 (2001–2002). Etter at Russland ratifiserte protokollen 16. november 2004 trådte den i kraft 16. februar 2005. Det er over 55 parter til Klimakonvensjonen, herunder industriland (dvs. land med utslippsforpliktelser) som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO₂ -utslipp i 1990, som nå har ratifisert protokollen.

Kyotoprotokollen har først og fremst betydning som en byggestein i det videre internasjonale klimasamarbeidet. Den representerer et viktig skritt i den internasjonale klimapolitikken men er ikke ambisiøs nok i forhold til de klimautfordringene verden står overfor. Den tredje hovedrapporten fra FNs klimapanel (IPCC eller Klimapanelet), som ble lagt fram i 2001, gjør det enda klarere at det er nødvendig med langt større utslippsreduksjoner dersom en skal klare å hindre en uønsket klimautvikling. Den viktigste utfordringen i klimapolitikken internasjonalt nå er først og fremst å komme i gang med dialog og forhandlinger om et mer ambisiøst globalt framtidig klimaregime etter Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode (2008–2012).

Industrilandene må fortsatt gå foran i forpliktende avtaler om reduksjoner i klimagassutslipp. Det er spesielt viktig å bringe USA tilbake til et slikt forpliktende samarbeid. Det blir også stadig viktigere å få u-land med i et samarbeid for å redusere de globale utslippene, uten at dette truer landenes muligheter for økonomisk og sosial utvikling. Usikkerheten knyttet til russisk ratifikasjon har lenge gjort det vanskelig å få i gang politiske diskusjoner om det fremtidige klimasamarbeidet. Det er derfor svært positivt at Russland har ratifiserert protokollen.

Regjeringen ønsker at Norge skal ha en pådriverrolle i dette arbeidet. Selv om Norge er en liten aktør internasjonalt, har vi vist at vi kan ha innflytelse i klimasamarbeidet. Vår stilling som europeisk land utenfor EU gir oss både muligheter til og et ansvar for å spille en positiv rolle. Overfor u-landene er det i stor grad behov for tillitsbygging og å åpne døren for flere typer forpliktelser og samarbeidsformer som kan bidra til utslippsreduksjoner. Regjeringen mener at Norge kan spille en viktig rolle som brobygger i forhold til u-landene, og derigjennom bidra til en global dialog med mindre polarisering mellom i-landene og u-landene.

Det er regjeringens mål at Norges samlede klimapolitikk skal være ambisiøs både internasjonalt og nasjonalt. Som en oppfølging av St.meld. nr. 15 (2001–2002), Tilleggsmeldingen om klima vedtok Stortinget i desember 2004 lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven). Norge har med denne loven blitt et av de første landene i verden med et heldekkende virkemiddelapparat for reduksjon av klimagassutslipp.

Utslippskildene som har fått kvoteplikt gjennom loven er: energianlegg som ikke betaler CO₂ -avgift, oljeraffinerier, koksverk, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter. I 2004 forpliktet også prosessindustrien ved Prosessindustriens Landsforening (PIL) seg overfor Miljøverndepartementet til at utslippene av klimagassutslipp fra prosessindustrien utenom gassraffinerier og ilandføringsterminaler for olje og gass ikke skal overstige 13,5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2007. Overenskomsten omfatter så vel kvotepliktige utslipp av CO₂ som prosessindustriens øvrige utslipp av klimagasser.

Gjennom kvotesystemet og Miljøverndepartementets overenskomst med PIL vil utslippene fra prosessindustrien, utenom gassraffinerier og ilandføringsterminaler for olje og gass, reduseres med 20 prosent i 2007 sammenliknet med 1990-nivå.

Gjennom kombinasjonen av fortsatt CO₂ -avgift, et nasjonalt kvotesystem og andre tiltak vil nær alle norske klimagassutslipp være omfattet av klimavirkemidler. De fleste virksomhetene vil dermed få insentiv til å redusere klimagassutslippene gjennom å foreta utslippsreduserende tiltak eller ved å kjøpe kvoter på markedet.

Regjeringen ønsker samarbeid med andre land om å utvikle et internasjonalt kvotemarked. For å sikre prosessindustriens konkurranseevne går Regjeringen inn for at det norske kvotesystemet skal ligge nært opp til EUs kvotesystem. Det er tatt initiativ til forhandlinger med EU-kommisjonen for å få i stand en avtale som sikrer at norske bedrifter kan kjøpe og selge kvoter i EUs kvotemarked.

I tillegg til innføringen av et nasjonalt kvotesystem og overenskomst med prosessindustrien har Regjeringen også arbeidet med andre nasjonale virkemidler. Det er et mål for Regjeringen at bruken av mineraloljer til oppvarming skal reduseres med 25 prosent i den første Kyoto-perioden (2008–2012) sammenlignet med gjennomsnittet for perioden 1996–2000. Hovedvirkemidlet i denne strategien er bruken av midlene gjennom Energifondet. Energifondet forvaltes av Enova. Stimulering av økt utnytting av biomasse og metangass fra landbruket til energiformål er en sentral del av dette. Over Landbruks- og matdepartementets budsjett for 2005 er det bevilget 23 mill. kroner til et Bioenergiprogram hvor hovedprioritet er utvikling av ferdigvarmeprosjekter og leveranser av biobrensel fra landbruket.

Regjeringen åpnet i Klima- og Tilleggsmeldingen for at investering i prosjekter som reduserer utslipp i sektorer som ikke har kvoteplikt eller andre klimareguleringer, skal kunne gi opphav til klimagasskvoter. Dette kan være aktuelt bl.a. i forhold til nedlagte avfallsfyllinger. Kommunene, gjennom bl.a. Kommunenes sentralforbund, har vist stor interesse for dette. EUs kvotedirektiv gir i dag ikke adgang til bruk av kvoter fra slike prosjekter. Adgang til å bruke kvoter fra innenlandske prosjekter i Norge vil være et tema for Regjeringens forhandlinger med EU om en avtale om gjensidig anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem.

Det legges opp til en bedret utnyttelse av avfall til energiformål. Dette vil gi positive klimaeffekter både som følge av erstattet fossilt brensel og redusert deponering av nedbrytbart avfall. Se for øvrig utvidet omtale i kapittel 8 Avfall og gjenvinning.

Når det gjelder ikke industrielle utslipp av sterke klimagasser som HFK, PFK og SF₆ , har Regjeringen sett behov for å innføre virkemidler tidlig. Disse utslippene forventes å øke sterkt uten virkemidler. Regjeringen har derfor innført en avgift på import og innenlands produksjon og import av HFK og PFK på samme nivå som CO₂ -avgiften for fyringsolje. Avgiften skal sammen med en refusjonsordning som ble innført 1. juli 2004 bidra til å redusere bruken av disse gassene, stimulere til utvikling av ny teknologi som ikke bruker disse gassene, styrke arbeidet med å forhindre lekkasjer og stimulere til innsamling og forsvarlig behandling av brukt gass. Regjeringen inngikk videre en avtale med energibedriftene om reduserte utslipp av SF₆ i mars 2002. Disse utslippene har ikke tidligere vært regulert. Avtalen ventes å medføre blant annet bedre vedlikeholdsrutiner og en utvidet innsamling og behandling av utrangerte høyspentbrytere mv. I følge bransjens egen rapportering er avtalen oppfylt med god margin allerede for første rapporteringsår (reduksjon på 62 prosent oppnådd i 2003; 13 prosent avtalemål for 2005).

Regjeringen vil føre en samferdselspolitikk som effektivt bidrar til å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Det skal legges til rette for økt bruk av biodrivstoff. Regjeringen tar sikte på å komme med et forslag til en videre nasjonal satsing på biodrivstoff tilpasset norske forhold innen 1. juli 2005. For øvrig er det øremerket midler i LMDs bioenergiprogram for 2005 til utviklingsprosjekt for biodrivstoff.

Landbruks- og matdepartementet fortsetter sin satsing på Verdiskapingsprogrammet for bruk og foredling av trevirke. Skog binder store mengder karbon og tilfører ikke atmosfæren ny CO₂ . Økt bruk av varige treprodukter gir forlenget karbonbinding.

For petroleumsvirksomheten legges det vekt på at utslippsreduksjoner kan oppnås gjennom å redusere behovet for energi, øke virkningsgraden ved kraftproduksjon, samordne kraftforsyningen mellom innretningene og forbedring av driftsprosedyrer i tilknytning til fakling.

Et hovedområde er utvikling av teknologi som reduserer utslipp av CO₂ og andre klimagasser. Regjeringen har styrket innsatsen for utvikling av effektive og miljøvennlige energiteknologier, blant annet gjennom økt satsing på energiforskning innenfor områdene nye fornybare energikilder og miljøvennlig og effektiv bruk av energi.

Gassnova skal koordinere statens satsing og støtte til utvikling av miljøvennlige, fremtidsrettede og kostnadseffektive gasskraftteknologier. Organets primære finansieringskilde vil være avkastningen fra gassteknologifondet på to milliarder kroner som ble opprettet i 2004. Gassnova skal støtte prosjekter som i utvikling ligger mellom forskning og kommersielle anlegg, for eksempel pilot- og demonstrasjonsanlegg. Satsingen på utvikling av nye teknologier for å håndtere utslipp av klimagasser er derfor etter hvert blitt meget omfattende i Norge.

Det er imidlertid avgjørende med internasjonalt samarbeid for å utvikle mest mulig kostnadseffektive teknologier for CO₂ -håndtering. Regjeringen legger derfor vekt på å delta i relevante internasjonale fora på området. Norge deltar blant annet sammen med 15 andre land og EU-kommisjonen i det amerikanske initiativet Carbon Sequestration Leadership Forum (CSLF). I tillegg deltar norske forskere og eksperter aktivt i FNs klimapanel (IPCC) som skal legge fram en spesialrapport høsten 2005 om CO₂ -fangst- og lagring.

Gjennom sitt arbeid bygger myndighetene opp under en langsiktig og realistisk strategi for fangst, bruk og lagring av CO₂ på norsk kontinentalsokkel. Lagring av CO₂ i sikre geologiske reservoarer er interessant som et fremtidig klimatiltak internasjonalt. Dersom vi makter å løse utfordringene vil slike prosjekter kunne være et viktig bidrag til å redusere de globale utslippene av klimagasser.

Det er et betydelig teknisk potensial både for geologisk lagring og bruk av CO₂ til økt oljeutvinning på norsk kontinentalsokkel.

Dersom prisen på CO₂ -utslipp internasjonalt øker betydelig, og/eller kostnadene forbundet med fangst av CO₂ går betydelig ned, vil deponering av CO₂ også kunne bli et bedriftsøkonomisk lønnsomt klimatiltak. Bruk av CO₂ til økt oljeutvinning kan bidra til å bedre kostnadseffektiviteten.

Som et ledd i arbeidet med å legge til rette for bruk av CO₂ for økt oljeutvinning, har Olje- og energidepartementet gitt Oljedirektoratet i oppdrag å gjennomføre en studie av mulighetene for prosjekter med injeksjon av CO₂ for økt oljeutvinning på norsk kontinentalsokkel. I forbindelse med Statsbudsjettet for 2006 vil Regjeringen fremme forslag til hensiktsmessige virkemidler for å stimulere til bruk av CO₂ for økt oljeutvinning.

Regjeringen legger vekt på å spre oppdatert informasjon om klimapolitikken og utviklingen i de internasjonale klimaforhandlingene. Den faglige informasjonen om klimaspørsmål og prosjekter skjer gjennom SFT og andre direktorater. I tillegg gis det støtte til CICERO, Senter for klimaforskning, for å styrke informasjonsarbeidet på klimaområdet.

Kyotoprotokollen åpner for samarbeid mellom parter for å redusere utslipp og øke opptak av klimagasser gjennom de såkalte Kyoto-mekanismene: Internasjonal handel med utslippskvoter og prosjektbasert samarbeid om utslippsreduksjoner (felles gjennomføring) mellom industriland, samt prosjektbasert samarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Under Partsmøtet i Bonn i 2001 ble det enighet om at det ikke skal settes et kvantitativt tak på hvor stor andel av partenes utslippsforpliktelser som kan oppfylles gjennom bruk av Kyoto-mekanismene.

Regjeringen vil åpne for at også kvoteplikt i det tidlige kvotesystemet (2005–2007) kan dekkes gjennom kreditter fra Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) som er godkjent under Kyotoprotokollen. Regjeringen legger opp til å innføre tilsvarende regler for bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen som EU har for sitt kvotesystem i 2005–2007 .

En av årsakene til dette er at Regjeringen ser det som viktig å trekke også utviklingslandene inn i klimaarbeidet så tidlig som mulig. Gjennomføring av CDM-prosjekter stiller svært strenge krav til oppfølging og kontroll av de tilhørende utslippsreduksjonene. Størstedelen av det internasjonale regelverket for CDM ligger allerede klart.

Regjeringen ser det som vesentlig å hindre at klimamotiverte tiltak medfører negative effekter for det biologiske mangfoldet. Det er inngått et samarbeid mellom Klimakonvensjonen og Konvensjonen om biologisk mangfold for å sikre utveksling av relevant informasjon om klimatiltak og effekter på biologisk mangfold. Hensynet til biologisk mangfold vil også være viktig i utformingen av nasjonale klimatiltak.

Et annet prioritert felt er analyser av rammevilkår og aktuelle virkemidler. Regjeringen vil gjennom forskning, informasjon og oppbygging av kompetanse aktivt medvirke til å bygge opp beredskap og legge til rette for nødvendige samfunnsmessige tilpasninger i ulike sektorer for å avgrense skader og tap som følge av klimaendringer. Hovedvekten av klimaforskningen er fra 2004 samlet i ett stort klimaforskningsprogram, Norklima. Programmet dekker både forskning knyttet til klimaendringer og effekter på natur og samfunn.

Regjeringen har nedsatt et utvalg for å utrede ulike scenarier for hvordan et «lavutslippssamfunn» kan utvikles i løpet av en 50-årsperiode. Utvalget skal blant annet skissere scenarier for hvordan de nasjonale utslippene av klimagasser kan reduseres med 50–80 prosent innen 2050.

Utvalget skal ha hovedfokus på mulighetene som ligger i å utvikle og ta i bruk ny teknologi, herunder vurdere hvilke tiltak som kreves for å utløse de teknologiske potensialene. Sentrale utviklingstrekk i samfunnet skal vurderes ut fra hvilke muligheter de gir for å skape et «lavutslippssamfunn». Potensialet for utslippsreduksjoner i alle relevante sektorer skal også vurderes.

I tillegg skal utvalget så langt som mulig vurdere kostnader og andre konsekvenser knyttet til de ulike scenariene, også i et makroøkonomisk perspektiv, herunder sammenligne kostnadene ved utslippsreduksjoner nasjonalt med kostnader for tilsvarende reduksjoner i andre land.

Utvalget ha bred kontakt og dialog med det sivile samfunn. Arbeidet vil bli lagt fram i en egen NOU. Utvalget er gitt en tidsramme på 18 måneder.

9.3 Nedbryting av ozonlaget

Ozonlaget beskytter mennesker, planter og dyr mot skadelig ultrafiolett stråling. Svekkes ozonlaget, kan det få alvorlige konsekvenser for livet på jorda. For sterk ultrafiolett stråling kan føre til hudkreft og øyenskader, svekke immunforsvaret hos mennesker og dyr, og redusere planktonveksten i havet og planteveksten på landjorden.

9.3.1 Mål

Mål for utfasing av ozon-nedbrytende stoffer framgår av boks 9.5.

9.3.2 Tilstand og måloppnåelse

I 1985 ble den såkalte Wienkonvensjonen for å beskytte ozonlaget inngått. Wienkonvensjonen inneholder ikke konkrete utslippsforpliktelser. Slike forpliktelser er konkretisert i Montrealprotokollen fra 1987. Disse er opp gjennom årene skjerpet og utvidet gjennom justeringer og endringer av protokollen. De norske resultatmålene (jf. boks 9.5) er i samsvar med eller går lenger enn kravene i Montrealprotokollen.

Målinger verden over har vist at ozonlaget er blitt redusert de siste 20 årene. Den største ozonreduksjonen er observert over Antarktis. Her inntrer en årlig syklus med kraftig ozonreduksjon fra september til november. Det har imidlertid også funnet sted sesongmessige svekkelser av ozonlaget over arktiske områder og midlere breddegrader. Det er hevet over tvil at svekkelsen av ozonlaget har sammenheng med utslipp av industrielt framstilte fluor-, klor- og bromholdige stoffer som KFK, HKFK og metylbromid. Disse reagerer i atmosfæren med ozon under gitte temperaturmessige betingelser. Dersom alle land følger kravene i Montrealprotokollen med alle vedtatte endringer, forventes ozonlaget å komme tilbake til sitt opprinnelige nivå, som vil si tilstanden før 1980, rundt 2050. Forutsetningen er at andre forhold som kan påvirke ozonreduksjonen, som for eksempel klima, er holdt konstant.

Norge har overholdt forpliktelsene under Montrealprotokollen om ozonredusende stoffer. Norge har ingen produksjon og kun begrenset import av de ozonreduserende stoffene som omfattes av resultatmål 1 i boks 9.5. Det ble i desember 2002 innført en ny forskrift som samlet regelverket om ozonreduserende stoffer og som implementerte kravene i EUs forordning av 2000 om stoffer som bryter ned ozonlaget. Forordningen legger blant annet opp til en raskere reduksjon i importen av HKFK og metylbromid enn det som følger av Montrealprotokollen og tidligere EU-regelverk. Importen av HKFK skal i følge forordningen avvikles 20 år tidligere enn det som følger av Montrealprotokollen. Regulering av alle de ozonreduserende stoffene i Montrealprotokollen er nå regulert i norsk lovverk gjennom forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) kapittel 6. Forskriften implementerer både kravene under Montrealprotokollen og EU-forordningen.

Figur 9.10 viser at importen av ozonreduserende stoffer til Norge ble redusert med nær 99 prosent i perioden 1990 til 2003 vektet etter ozonreduserende evne (ODP-tonn). Dette skyldes generell stans i importen av halon og KFK fra henholdsvis 1994 og 1995. Fra 1994 har den samlede importen av ozonreduserende stoffer, målt i tonn, stabilisert seg og hovedsakelig vært dominert av HKFK, som har et lavere ozonreduserende potensial. I 2003 var forbruket av metylbromid redusert til 77 prosent under 1991-nivå. Forbruket av HKFK var redusert til 57 prosent under et basisnivå som tilsvarer HKFK-forbruket i 1989 pluss 2 prosent av KFK-forbruket i 1989 målt i ODP-tonn, jf. resultatmål 2 og 3. Norge ligger godt an til å nå utfasingsmålene for ozonreduserende stoffer både under Montrealprotokollen og EU-forordningen.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

9.3.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• Arbeide aktivt for å videreutvikle rammebetingelser som kan gjøre det lettere for utviklingsland og land i Øst-Europa å oppfylle eksisterende forpliktelser og eventuelt ta på seg nye forpliktelser under Montrealprotokollen.

• Arbeide videre under Montrealprotokollen for å hindre at fremskyndet utfasing av ozonreduserende stoffer fører til økt bruk av HFK og andre stoffer som bidrar til forsterking av drivhuseffekten.

Bakgrunnen for de gode reduksjonsresultatene for ozonreduserende stoffer i Norge er en kombinasjon av styringseffektive virkemidler der forskrifter, informasjon, frivillige tiltak og samarbeid mellom myndighetene og bransjene har stått sentralt. Norske forskningsmiljøer har bidratt aktivt til å finne alternativer til ozonreduserende stoffer, blant annet ved å utvikle nye analysemetoder og gjennom forsøk med alternative kjølemedier. Alle de ozonreduserende stoffene som omfattes av Montrealprotokollen er regulert gjennom forskrifter.

Det nasjonale arbeidet er nå rettet mot kontroll med at retningslinjene blir fulgt, samt overvåking av miljøsituasjonen. Norge har iverksatt en ordning med lisensiering for import og eksport av ozonreduserende stoffer, slik det fra 1. januar 2000 ble lagt opp til under Montrealprotokollen. Det blir i dag hovedsakelig gitt tillatelse til import av HKFK til Norge.

Utfordringene internasjonalt ligger nå spesielt på oppfølging av utslippsforpliktelsene for utviklingslandene. Disse forpliktelsene startet å løpe fra og med 1999. Et viktig element i denne forbindelse er det Multilaterale Ozonfondet, der Norge bidrar med sin andel. Det er også et fokus på oppfølging av sentral- og østeuropeiske land som har hatt manglende overholdelse av sine forpliktelser. Norge har blant annet bidratt økonomisk til et prosjekt i regi av Verdensbanken for full utfasing av KFK-produksjon i Russland. Regjeringen vil arbeide aktivt for å videreutvikle rammebetingelser for utviklingsland og land i Øst-Europa som kan gjøre det lettere for dem å oppfylle eksisterende forpliktelser og eventuelt ta på seg nye forpliktelser under protokollen.

9.4 Langtransporterte luftforurensninger

Forsuring forårsaket av utslipp av svoveloksider (SO_x ), nitrogenoksider (NO_x ) og ammoniakk (NH₃ ) er en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet i Norge, særlig i ferskvann. Den mest synlige effekten er skader på fiskebestanden, særlig i Sør-Norge. Kombinasjonen av flyktige organiske forbindelser (VOC) og nitrogenoksider gir bakkenært ozon som ved høye konsentrasjoner kan gir helseskader, skader på vegetasjon, avlinger og materialer. Tilførsel av nitrogenoksider og ammoniakk kan medføre overgjødsling.

Utslipp fra andre europeiske land og internasjonal skipsfart er hovedårsaken til at nedfall av svovel og nitrogen i Norge overskrider naturens tålegrenser for forsuring. Miljøproblemene som forårsakes av langtransportert grenseoverskridende forurensning kan derfor bare løses på en effektiv måte gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid. Norge har påtatt seg ambisiøse internasjonale forpliktelser om utslippsreduksjoner. Den største utfordringen er knyttet til å redusere Norges årlige utslipp av NO_x med om lag 30 prosent innen 2010, i tråd med forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. Denne forpliktelsen innebærer at Norge må gjennomføre vesentlige utslippsreduksjoner, særlig innen sjøfart og fiske, landbasert industri og på energianleggene på sokkelen. Det vil også være behov for utslippsreduserende tiltak innen andre sektorer. Enkelte av tiltakene vil ta noe tid å gjennomføre. Regjeringen legger derfor stor vekt på å komme i gang med gjennomføringen av tiltak snarest.

9.4.1 Mål

Mål for reduserte utslipp av langtransporterte luftforurensninger framgår av boks 9.6.

Resultatmål nr 3 er noe omformulert, uten at det reelle innholdet er endret. Samtlige resultatmål reflekterer de forpliktelser Norge har påtatt seg for de nevnte stoffene i protokoller under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning, inkludert Gøteborgprotokollen som Norge har ratifisert.

9.4.2 Tilstand og måloppnåelse

Utvikling i forurensningsbelastning og miljøtilstand

Det internasjonale arbeidet på dette området foregår innenfor rammen av ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning som ble vedtatt i 1979. Fire protokoller som retter seg mot miljøproblemene forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon er i dag i kraft under konvensjonen. De protokollene som allerede er i kraft har gitt en vesentlig reduksjon i forurensningsbelastningen i områder i Norge der naturens tålegrenser for forsuring er overskredet. De største forbedringene har skjedd på Østlandet. Både areal med overskridelser og graden av overskridelser er redusert.

I 1999 ble det vedtatt en protokoll om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon (Gøteborgprotokollen). Denne regulerer landenes årlige utslipp av svoveldioksid (SO₂ ), nitrogenoksider (NO_x ), ammoniakk (NH₃ ) og flyktige organiske forbindelser (VOC). De maksimale utslippsnivåene som er angitt i protokollen skal overholdes innen 2010. Gøteborgprotokollen trer i kraft 17. mai 2005. Ett år etter ikrafttredelsen skal partene til protokollen vurdere behovet for revisjon. Det arbeides med å legge til rette det faglige grunnlaget for en slik revisjon.

De ulike landenes utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen reflekterer i hvilken grad deres utslipp bidrar til de miljøproblemene protokollen retter seg mot. De reflekterer også hvordan utslippsreduksjonene bør fordeles mellom land for at den ønskede miljøforbedringen kan oppnås til lavest mulig kostnad for avtaleområdet samlet.

EU vedtok høsten 2001 Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft. Direktivet omfatter de samme stoffene som Gøteborgprotokollen. Også direktivets utslippstak skal overholdes innen 2010. EFTA/EØS-landene vurderer nå om direktivet bør innlemmes i EØS-avtalen.

Selv med full effekt av Gøteborgprotokollen og EUs direktiv om nasjonale utslippstak, ventes tålegrensene for forsuring fortsatt å være overskredet i deler av Norge etter 2010, særlig i Agder-fylkene og Rogaland. Det er beregnet at dette vil gjelde om lag 7 prosent av Norges areal, mot 30 prosent i 1980. Dette nødvendiggjør ytterligere reduksjoner i tilførslene av nitrogen og svovel. Selv om belastningen reduseres til nivåer som er under tålegrensene for skade, vil det ta tid før forholdene blir stabile. Beregninger viser at det vil ta 5 – 20 år før forholdene i innsjøene er tilfredsstillende etter at tilførslene av forurensninger er redusert til et akseptabelt nivå. For en nærmere beskrivelse av de økologiske effektene av langtransportert luftforurensning vises det til St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand .

Internasjonale forpliktelser og utslippsutvikling

Norges utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen, utslipp i 2003 samt utslippsreduksjoner som kreves fram mot 2010 er gjengitt i tabell 9.1. Forpliktelsene omfatter utslipp fra stasjonære og mobile kilder på land, stasjonære kilder på sokkelen innenfor den økonomiske sonen, utslipp fra skip i innenriksfart og fiske i norske farvann, samt utslipp fra fly som tar av og lander ved norske flyplasser, opp til 1 000 meters høyde.

Figur 9.11 viser utviklingen i perioden 1985–2003 i norske utslipp av SO₂ , NO_x , VOC (målt som VOC unntatt metan – nmVOC) og NH₃ for de kilder som omfattes av Gøteborgprotokollens forpliktelser for disse stoffene. Figuren viser også forventet utslippsnivå fram mot 2020, basert på framskrivninger av økonomisk aktivitet og teknologisk utvikling som ble presentert i St.meld. nr. 8 (2004–2005) Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi.

Kilde: Statens forurensningstilsyn, Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet

Utslippene av SO₂ i Norge er betydelig redusert siden begynnelsen av 1980-tallet, og var i 2003 på 23 000 tonn. Dette er en liten økning fra 2002. I fremskrivningene i Perspektivmeldingen 2004 legges det til grunn en utslippsvekst, til 27 000 i 2010 og 29 000 tonn i 2020. Veksten skyldes i hovedsak økt aktivitet i prosessindustrien og økt oljeforbruk. Det legges opp til at forpliktelsen i Gøteborgprotokollen om et maksimalt årlig utslipp av SO₂ på 22 000 tonn fra 2010 skal overholde gjennom skjerpede utslippskrav til prosessindustrien i hht. en avtale mellom Miljøverndepartementet og Prosessindustriens landsforening (PIL). Norge overholder forpliktelsen i svovelprotokollen av 1994 om et årlig utslipp på maksimalt 34 000 tonn innen 2000.

I 2003 var utslippene av NO_x 220 000 tonn. Dette er en økning fra 2002, da utslippene var 211 000 tonn. Med dagens virkemidler kan de årlige utslippene av NO_x ventes redusert til om lag 200 000 tonn i 2010 og 162 000 tonn i 2020, jf. fremskrivningene i Perspektivmeldingen 2004 . I forhold til utslippsfremskrivningene som ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2004 er NO_x -utslippene for 2010 oppjustert med om lag 13 000 tonn.

Det er særlig utslippene fra vegtrafikken som forventes å reduseres som følge av strengere utslippskrav til nye kjøretøy. Utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes også å bli redusert fram mot 2010, og ventes halvert innen 2020. Innen enkelte andre sektorer ventes utslippene å øke som følge av økt aktivitet. Det må gjennomføres vesentlige nye tiltak innenfor flere sektorer for at Norge skal overholde forpliktelsen i Gøteborgprotokollen om et maksimalt årlig utslipp av NO_x på 156 000 tonn fra 2010.

Norge er i NO_x -protokollen av 1988 forpliktet til, innen 1994, å stabilisere de årlige NO_x -utslippene på nivået fra 1987 (dvs. 230 000 tonn). I 2003 lå NO_x -utslippene 10 000 tonn under denne forpliktelsen. Selv om foreliggende framskrivninger viser at Norges utslipp av NO_x ventes å reduseres fram mot 2010, er det likevel en risiko for at utslippene de nærmeste årene kan øke, slik at de overstiger det nivået vi allerede er forpliktet til i NO_x -protokollen av 1988.

De samlede norske utslipp av VOC økte med 33 prosent fra 1990 til 2001. Fra 2001 til 2003 ble utslippene redusert med 23 prosent. Dette varsler om en ny trend med reduksjon i utslippene. I 2003 var utslippene av VOC 300 000 tonn. Forpliktelsen under VOC-protokollen av 1991 hadde effekt fra 1999 og tilsvarer et maksimalt årlig utslipp på 252 000 tonn. I hht. foreliggende fremskrivninger ventes Norge å overholde denne forpliktelsen fom. 2005. Norge har i VOC-protokollen en egen utslippsforpliktelse for hele fastlandet samt den økonomiske sonen sør for 62. breddegrad. Denne forpliktelsen vil overholdes fom. 2006. Utslippsreduksjonene som forventes de nærmeste årene skyldes i første rekke de krav som i 2001 ble stilt til utslipp av VOC fra bøyelasting og lagring av råolje på sokkelen. Det er ventet at de tiltak som er gjennomført eller vedtatt iverksatt er tilstrekkelige til også å overholde Norges VOC-forpliktelse i Gøteborgprotokollen innen 2010.

Utslippene av ammoniakk (NH₃ ) økte med om lag 12 prosent fra 1990 til 2003, til 23 000 tonn. Dette er samme nivå som Norges utslippsforpliktelse i Gøteborgprotokollen fra 2010. Landbruket er den største kilden til utslipp av ammoniakk og sto i 2002 for knapt 90 prosent av de norske utslippene. Utslippsveksten skyldes imidlertid overgang til bruk av kjøretøy med treveis katalysator, mens utslippene fra landbruket har hatt en svak nedgang de siste årene. Ved siden av reduserte utslipp av bl.a. NO_x og VOC gir bruk av katalysator noe økte utslipp av ammoniakk.

Landbruks- og matdepartementet har innarbeidet Gøteborgprotokollens krav til utforming av husdyrrom og gjødsellager for ekstra store svine- og fjørfebesetninger i forskrift om gjødselvarer m.v. av organisk opphav. Nyere utslippskrav til kjøretøy er utformet slik at ammoniakkutslippene ikke forventes å øke. Det er ventet at de samlede norske utslippene av ammoniakk vil endre seg lite fram mot 2010 og 2020 uten nye tiltak.

9.4.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• Iverksette nødvendige tiltak og virkemidler for at Norge skal overholde utslippsforpliktelsen for nitrogenoksider (NO_x ) i Gøteborgprotokollen innen 2010. De viktigste virkemidlene vil være:

  • Fastsette krav til utslipp til luft etter sjødyktighetsloven både for nye og eksisterende skip i norsk innenriksfart og for fiskefartøy

  • Fastsette nye utslippskrav etter forurensningsloven til landbasert industri og til energianleggene på sokkelen

  • For å sikre en mest mulig kostnadseffektiv måloppnåelse, legges det til rette for fleksible løsninger ved gjennomføring av krav som går utover kravene som følger av IPPC-direktivet og utslippsreguleringer som settes til skip og fiskefartøy. Et mest mulig tverrsektorielt system med avgifter differensiert etter utslipp av NO_x og/eller tredjepartsløsninger utredes nærmere. Virkemidlene må bidra til å sikre at forpliktelsen nås innen 2010, forutsigbarhet for aktørene og gode insentiver på tvers av sektorer.

  • Vurdere om det bør gis tilskudd til finansiering av NO_x -reduserende tiltak på skip og fiskefartøy,

  • Vurdere å differensiere årsavgiften for kjøretøy med tillatt totalvekt opp til 12 tonn bl.a. etter utslipp av NO_x .

• Delta aktivt i arbeidet med å revidere Gøteborgprotokollen med sikte på å oppnå ytterligere miljøforbedringer i Norge.

• Ta initiativ overfor IMO for å utvikle internasjonale regler som på en effektiv måte kan redusere utslipp til luft fra skip når disse bidrar til overskridelse av kritiske belastninger for økosystemer og menneskers helse.

• Følge opp EMEPs nye strategi for overvåking av langtransportert luftforurensning.

Oppfølging av Norges NO_x -forpliktelse i Gøteborgprotokollen

Norge er ett av de land som har stått i første rekke i arbeidet med å utvikle forpliktende internasjonale avtaler om reduksjon av langtransportert luftforurensning. Som mottaker av slike forurensninger, vil Norge ha vesentlig miljønytte av at andre land overholder sine forpliktelser på dette området. Det er derfor særlig viktig at Norge selv overholder forpliktelsene i Gøteborgprotokollen.

Norges største utfordring ved oppfølging av Gøteborgprotokollen er knyttet til å redusere de årlige utslippene av NO_x i et omfang som er tilstrekkelig til å overholde protokollens forpliktelse innen 2010. Som det fremgår av kap. 9.4.2 ventes de norske utslippene av NO_x å være om lag 200 000 tonn i 2010. Norge hht. Gøteborgprotokollen skal Norge redusere de årlige utslippene til maksimalt 156 000 tonn innen 2010. Dette nødvendiggjør en reduksjon på om lag 45 000 tonn, dvs. om lag 30 prosent i forhold til utslippene i 2003. NO_x -forpliktelsen i Gøteborgprotokollen er ambisiøs, og de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til å innfri forpliktelsen vil være store. Det er forutsatt at det skal velges tiltak og virkemidler som gir en mest mulig kostnads- og styringseffektiv overholdelse av forpliktelsen.

Sammen med andre berørte etater, har SFT gjennomført tverrsektorielle analyser av potensialet for ytterligere utslippsreduksjoner for NO_x ved ulike tiltak og kostnader ved disse. Om lag 40 prosent av de norske NO_x -utslippene kommer fra innenriks sjøfart og fiske. Tiltaksanalysene for NO_x viser at tiltak her er de rimeligste, og en betydelig del av utslippsreduksjonene bør derfor skje i disse sektorene. I tillegg peker analysene på kostnadseffektive NO_x -tiltak i industrien i fastlands-Norge og enkelte tiltak på energianleggene på kontinentalsokkelen. Disse kildene står for hhv. om lag 9 og 17 prosent av de norske NO_x -utslippene. I følge tiltaksanalysene fremstår tiltakene innen petroleumsvirksomheten offshore gjennomgående som mer kostnadskrevende enn de tiltakene som er vurdert for skip og fiskefartøy.

Forpliktelsen innebærer at Norge må gjennomføre omfattende utslippsreduksjoner, blant annet innen innenriks sjøfart og fiske. Avhengig av hvor store utslippsreduksjoner det er mulig å gjennomføre innen disse sektorene, vil omfanget av tiltak på andre områder som landbasert industri, energianleggene på sokkelen og vegtrafikken, bli nærmere vurdert.

Utslippene av NO_x er i dag regulert på ulike måter. Det stilles krav til utslipp gjennom utslippstillatelser etter forurensningsloven. Videre er det gjennomført en tilskuddsordning for å utløse tiltak på skip (1996–2000). Utslippene av NO_x fra kjøretøy er regulert gjennom kjøretøyforskriftene til vegtrafikkloven. Disse kravene blir skjerpet i tråd med utviklingen av EUs regelverk på området. Lav-NO_x -brennere tas i bruk ved installering av nye gassturbiner på sokkelen. FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) har vedtatt regelverk som bl.a. stiller krav til NO_x -utslipp fra skip som er bygget eller oppgradert fra og med 1. januar 2000. Effekten av disse virkemidlene inngår i de foreliggende utslippsfremskrivningene.

For skip og fiskefartøy vil det være nødvendig å utvikle nye virkemidler som kan gi utslippsreduksjoner utover det som følger av IMOs krav til NO_x -utslipp fra nye skip. Sjøfartsdirektoratet har vurdert en rekke mulige tekniske tiltak både for eksisterende og nye skip. Tiltaksvurderingene omfatter NOR-registrerte skip med størrelse over 500 BRT og som er bygget etter 1985.

For eksisterende skip/motorer kan tiltak som for eksempel enkle motorombygginger, katalytisk avgassrensing (SCR) og vannemulsjon gi en utslippsreduksjon for NO_x i størrelsesorden 10–90 prosent. For nye skip/ motorer kan en reduksjon på 10–20 prosent i forhold til IMOs NO_x -krav oppnås ved å tilpasse dagens motorteknologi. Velprøvde teknologier som HAM (Humid Air Motor), direkte vanninnsprøytning og SCR kan for nye skip/motorer gi utslippsreduksjoner på 40–90 prosent sammenlignet med IMO-kravet. Vi får etter hvert erfaring med bruk av gass som drivstoff for skip. Gassdrift er anslått å gi om lag 90 prosent lavere NO_x -utslipp enn det IMO krever. Alle de nevnte tiltakene kan gjennomføres til en kostnad som er under den beregnede marginalkostnaden ved en kostnadseffektiv overholdelse av NO_x -forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.

IMOs krav til NO_x -utslipp fra nye skip vil bli gjennomført i Norge gjennom forskrift i medhold av sjødyktighetsloven. For å oppnå ytterligere utslippsreduksjoner fra sjøfart og fiske, legger Regjeringen opp til å fastsette egne utslippskrav for skip som går i norsk innenriksfart (dvs. mellom to norske havner, inkl. faste installasjoner på norsk sokkel) samt for fiskefartøy. Det kan være aktuelt å fastsette disse kravene med hjemmel i sjødyktighetsloven. Det vil bli stilt krav både til nye og eksisterende skip og fartøy. Regjeringen vil arbeide videre med å konkretisere hvilke fartøyskategorier som skal omfattes av krav og utformingen av kravene. Det vil bli lagt vekt på at kravene skal utformes på en hensiktsmessig måte, at det tas hensyn til konkurranseevnen til ulike fartøygrupper og til behovet for å unngå konkurransevridninger. Det er bl.a. viktig at norske og utenlandske skip likestilles mest mulig mht. virkemiddelbruk.

Forurensende utslipp fra både landbasert industri og energianleggene på sokkelen faller innenfor virkeområdet til forurensningsloven. Gjennom EØS-avtalen gjelder også EUs Rådsdirektiv 96/61/EF av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) for disse kildene. I henhold til direktivet skal nye anlegg pålegges å benytte beste tilgjengelige teknikker (BAT) allerede fra starten, mens eksisterende anlegg skal ta i bruk BAT innen høsten 2007. SFT forbereder nå nødvendige endringer i utslippstillatelsene til de virksomheter som omfattes av IPPC-direktivet. For industri- og petroleumssektoren kan det bli aktuelt å stille krav i utslippskonsesjoner som går utover gjeldende beskrivelse av BAT.

For å sikre en mest mulig kostnadseffektiv måloppnåelse legges det til rette for fleksible løsninger ved gjennomføring av krav som går utover kravene som følger av IPPC-direktivet og utslippsreguleringer som settes til skip og fiskefartøy. Et mest mulig tverrsektorielt system med avgifter differensiert etter utslipp av NO_x og/eller tredjepartsløsninger utredes nærmere. Virkemidlene må bidra til å sikre at forpliktelsen nås innen 2010, forutsigbarhet for aktørene og gode insentiver på tvers av sektorer.

For å lette gjennomføringen av utslippskrav vil Regjeringen vurdere om det bør gis tilskudd til finansiering av NO_x -reduserende tiltak på skip og fiskefartøy. Dette bør bl.a. ta utgangspunkt i erfaringene med NO_x -RED-ordningen som først ble gjennomført i perioden 1996–2000 og som det igjen ble bevilget penger til i 2004. Regjeringen vil komme tilbake til den konkrete utformingen og omfanget av eventuelle tilskudd i de årlige budsjettene. Utformingen av en eventuell tilskuddsordning må tilpasses ESAs regelverk for miljøstøtte.

For å oppnå en mer miljøvennlig sammensetning av bilparken er det aktuelt å miljødifferensiere årsavgiften for kjøretøy med tillatt totalvekt opp til 12 ton. Dette vil være i tråd med anbefalingene fra en arbeidsgruppe for bilavgifter oppnevnt av Finansdepartementet som la fram sin rapport 30. april 2003. Nødvendig oppgradering av det sentrale kjøretøyregisteret ventes avsluttet tidligst rundt 2008.

Oppfølging av Norges øvrige utslippsforpliktelser i Gøteborgprotokollen

På bakgrunn av framskrivninger av utslipp synes det som om de virkemidler som er vedtatt eller varslet overfor utslippene av SO₂ og VOC vil være tilstrekkelige til å overholde Norges utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen innen 2010. Framskrivninger av utslippene av ammoniakk tyder også på at Norge vil kunne overholde denne forpliktelsen uten vesentlige nye tiltak og virkemidler. Både for SO₂ og ammoniakk vil Regjeringen følge utslippsutviklingen nøye og fortløpende vurdere behovet for å endre virkemiddelbruken.

Utvikling av nye avtaler

Norge deltar i arbeidet med å framskaffe faglig grunnlag for effektbaserte protokoller under Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Dette skjer både gjennom overvåking og analyser av norske forhold og ved deltakelse i og støtte til de internasjonale samarbeidsprogrammene. Flere norske fagmiljøer har en sentral rolle i disse programmene. Det arbeides nå med å fremskaffe det faglige grunnlaget for å vurdere revisjon av Gøteborgprotokollen.

Det er ved revisjon av Gøteborgprotokollen også aktuelt å regulere landenes utslipp av partikler som bidrar til helseskader. Ut fra erkjennelsen av at luftforurensninger kan transporteres mellom kontinentene, vil det under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning bli iverksatt arbeid med å kartlegge karakter og omfang av slike forurensninger. Regjeringen vil videreføre Norges aktive deltakelse i arbeidet under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning, bl.a. arbeidet med å revidere Gøteborgprotokollen, med sikte på å oppnå ytterligere miljøforbedringer.

Langtransportert luftforurensning overvåkes gjennom Samarbeidsprogrammet for overvåking og måling av de langtrekkende luftforurensningene i Europa (EMEP). EMEP vedtok i 2004 en ny strategi for overvåking av luftforurensninger for bedre å kunne kartlegge effekten av de avtaler som er inngått og utarbeide grunnlaget for nye avtaler. Norge vil utvikle sin overvåkingsaktivitet i tråd med EMEPs nye strategi.

Gøteborgprotokollen og de andre protokollene under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning omfatter ikke internasjonal sjøfart. Samtidig bidrar internasjonal sjøfart vesentlig til avsetning av svovel og nitrogen i Norge. Det er under FNs sjøfartsorganisasjon IMO vedtatt krav som innebærer at utslippene av svovel og nitrogen fra skip vil reduseres noe. Til tross for dette ser vi at den relative kildefordelingen endrer seg. Det er anslått at utslippene fra internasjonal sjøfart i europeiske farvann i 2010 vil være nesten like store som summen av utslippene fra kilder som omfattes av Gøteborgprotokollen. Regjeringen vil arbeide aktivt innenfor IMO for å utvikle et mer effektivt regelverk for å redusere utslippene til luft fra sjøfarten.

Norge deltar også som observatør i styringsgruppen for EU-kommisjonens program Clean Air for Europe (CAFE). Programmet skal danne grunnlag for revisjon av bl.a. Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft.

9.5 Lokal luftkvalitet

Generelt er den lokale luftkvaliteten i Norge god, men i noen større byer og tettsteder kan lokale luftforurensinger i perioder gi betydelige helse- og trivselsproblemer. I slike perioder blir en stor del av befolkningen utsatt for luftforurensning som kan øke risikoen for fremskyndet død og helseplager, slik som luftveisinfeksjoner, lungesykdommer og kreft.

9.5.1 Mål

Mål for forbedret luftkvalitet framgår av boks 9.7.

9.5.2 Tilstand og måloppnåelse

Nasjonale mål for luftkvalitet gjelder for hele landet. Siden det først og fremst er i de større byene og tettstedene at lokal luftforurensning kan gi betydelige helse- og trivselsproblemer, er det gjort beregninger av luftkvaliteten i Oslo, Trondheim og Bergen. Beregningene for disse byene for året 2003 viser overskridelser av de nasjonale resultatmålene for svevestøv (PM₁₀ ), nitrogendioksid (NO₂ ) og benzen. På bakgrunn av gjennomførte målinger er det sannsynlig at disse nasjonale målene også overskrides i andre byer. På enkelte industristeder og i Øvre Pasvik forekommer det overskridelser av målet for svoveldioksid (SO₂ ).

For å overholde kravene til lokal luftkvalitet i forurensningsforskriften vil det i Oslo og Trondheim iverksettes ulike tiltak i løpet av 2005. Dette vil bedre luftkvaliteten i byene. For å nå det nasjonale målet for svevestøv må det iverksettes ytterligere tiltak. Tiltak som må gjennomføres for å nå forskriftens krav vil sannsynligvis medføre at det nasjonale målet for NO₂ nås. Det er forventet at målet for benzen vil bli oppnådd uten ytterligere tiltak.

I det følgende vil det bli gjennomgått status og prognoser for de ulike stoffene. I den forbindelse brukes modellberegninger. Bruk av modellberegninger innebærer usikkerhet og selv mindre endringer i beregningsforutsetningene vil kunne gi store forskjeller i antall eksponerte personer.

Svevestøv

Beregningsresultater for Oslo viser at over 230 000 mennesker (ca. 47 prosent av Oslos befolkning) i 2003 ble utsatt for overskridelser av nasjonalt mål for svevestøv for 2010 jf. figur 9.12. Dette er en økning på ca. 8 prosent i forhold til 2001. Årsakene er økt bruk av piggdekk etter at piggdekkavgiften ble fjernet vinteren 2001/2002 og flere episoder med lave temperaturer og stabile væreforhold vinteren 2003. Beregningene viser at hovedkildene til overskridelsene er utslipp fra veitrafikk og vedfyring, samt langtransportert forurensning. Utslippene fra veitrafikk består av eksosutslipp, asfaltslitasje fra piggdekk og oppvirvling av støv langs veiene. Veitrafikken står for ca. 60–70 prosent av bidraget, mens vedfyring og langtransportert forurensning utgjør mellom 15–20 prosent hver. En ny studie basert på analyser av svevestøv fra to målestasjoner i Oslo vinteren 2004 viste at bidraget fra vedfyring lå rundt 25 prosent.

Kilde: Norsk Institutt for Luftforskning (NILU), Statistisk sentralbyrå, Statens vegvesen og Oslo kommune.

For Trondheim viser beregninger for 2003 at mer enn 8 000 personer var utsatt for konsentrasjoner av luftforurensning over nasjonalt mål for svevestøv for 2010 jf. figur 9.13. Dette tallet er usikkert og antall personer som eksponeres er sannsynligvis høyere. I Trondheim er hovedkildene til overskridelsene veitrafikk og vedfyring. Veitrafikk er den klart dominerende kilden, og står for opp mot 80 prosent av bidragene til overskridelsene. I forhold til 2001 viser beregningene en reduksjon av berørte personer på ca. 47 prosent. Hovedårsaken er bl.a. en reduksjon i piggdekkandel på ca. 20 prosent og at kommunen har gjennomført renhold/støvdemping som akuttiltak. Ulike værforhold kan også forklare noe av reduksjonen.

Kilde: Norsk Institutt for Luftforskning (NILU), Statistisk sentralbyrå, Statens vegvesen og Trondheim kommune.

Beregninger for Bergen viser at rundt 2600 personer i 2003 var utsatt for konsentrasjoner av luftforurensning over nasjonalt mål for svevestøv.

I beregningene er det tatt utgangspunkt i en piggfriandel på henholdsvis 70 prosent i Oslo, 59 prosent i Trondheim og 68 prosent for Bergen. Piggfriandelen har stor betydning for beregningsresultatene. Hvis 80 prosent eller mer av bilparken i de tre største byområdene kjører piggfritt, viser beregninger at det i framtiden vil bli en vesentlig reduksjon i utslippene av svevestøv fra veitrafikken i disse områdene.

Beregninger viser videre at eksosutslippene av svevestøv vil bli redusert fram mot 2010, som følge av strengere EU-krav til utslipp fra kjøretøy og drivstoff. Det er også ventet at bidraget fra langtransportert forurensning vil gå ned som følge av skjerpede krav i EU. Utslippene fra vedfyring vil reduseres noe gjennom ordinær utskifting av eldre ovner. Hvis det ikke iverksettes ytterligere utslippsreduserende tiltak, vil imidlertid vedfyringens relative betydning som forurensningskilde øke fram mot 2010.

En forsert overgang til mer rentbrennende vedovner eller bruk av ulike former for renseteknologi vil gi en reduksjon i forurensningene fra vedfyring. Oslo kommune har vurdert at utslippene gjennom slike tiltak kan reduseres med 25 prosent i løpet av få år.

Diesel til bruk i anleggsmaskiner utgjør i dag en betydelig andel av dieselforbruket i Norge. Bruk av anleggsdiesel fører til utslipp av PM₁₀ , NO_x og SO₂ . Det er estimert at 35–40 prosent av anleggsdieselen anvendes i byer og tettsteder og kan bidra til økt lokal luftforurensning. Skjerpet EU-lovgivning, ved strengere utslippskrav og lavere svovelinnhold i drivstoff til bruk i slike maskiner, vil føre til reduksjon av disse utslippene og en bedring av luftkvaliteten.

Framskrivinger viser at konsentrasjonsnivåene for svevestøv vil bli betydelig lavere i 2010. I Oslo viser fremskrivningene at antall personer utsatt for konsentrasjoner over det nasjonale målet for 2010 vil bli omtrent halvert. Årsakene til dette er blant annet en antatt økning i piggfriandelen, redusert hastighet på deler av veinettet og redusert utslipp fra veitrafikken som følge av nye krav og forbedret kjøretøyteknologi. Selv om det ventes vekst i veitrafikken i denne perioden, vil effekten av disse tiltakene veie opp for trafikkøkningen.

Selv om framskrivninger viser en betydelig reduksjon av svevestøvkonsentrasjoner, vil det bli vanskelig å nå det nasjonale resultatmålet for svevestøv i 2010 uten at det iverksettes ytterligere tiltak, eller at styrken i de eksisterende tiltakene økes.

Svoveldioksid

Utslippene av SO₂ er sterkt redusert og ble i perioden 1990–2002 mer enn halvert. På grunn av betydelige reduksjoner av svovelinnholdet både i drivstoff og fyringsolje forekommer det ikke konsentrasjoner av svoveldioksid som overstiger det nasjonale målet i de største byene. Imidlertid forekommer fortsatt overskridelser av nasjonale mål på enkelte steder som følge av utslipp fra industri i Norge eller utlandet. Overskridelser forekommer blant annet i Sarpsborg og i Øvre Pasvik, jf. figur 9.14.

Kilde: Norsk Institutt for Luftforskning (NILU)

Overskridelsene som skyldes nasjonale utslipp vil bli ytterligere redusert som følge av allerede pålagte tiltak overfor industrien. Overskridelsene i Øvre Pasvik er forårsaket av russiske utslipp. Antall overskridelser har gått ned de siste årene, og Norge samarbeider med Russland om å redusere utslippene.

Nitrogendioksid

Beregninger for 2003 viser at i underkant av 7000 personer ble utsatt for konsentrasjoner over nasjonalt mål for NO₂ i Oslo, jf. figur 9.15. Dette er en halvering i forhold til 2001 og skyldes reduserte utslipp fra veitrafikken, samt at tidligere beregninger trolig har vært noe overestimert. I Bergen ble i overkant av 3000 personer utsatt for konsentrasjoner over nasjonalt mål for NO₂ , jf. figur 9.16. I Trondheim ble rundt 700 personer utsatt for konsentrasjoner over nasjonalt mål. Som det fremgår av kartene er overskridelsene lokalisert til de veinære områdene. Utslipp fra veitrafikken representerer mellom 85 og 99 prosent av bidraget til overskridelsene. Havneaktiviteter kan også være en viktig kilde i de helt sjønære områdene.

Kilde: Norsk Institutt for Luftforskning (NILU), Statistisk sentralbyrå, Statens vegvesen og Oslo kommune.

Kilde: Norsk Institutt for Luftforskning (NILU), Statistisk sentralbyrå, Statens vegvesen og Bergen kommune.

Det totale utslippet av NO_x fra veitrafikken i Norge ble redusert med om lag 42 prosent fra 1990 til 2002 som følge av innførte avgasskrav for lette bensindrevne kjøretøy. Utslippet fra lettere dieselkjøretøy, inkl. personbiler, har derimot blitt mer enn doblet i den samme perioden. Utslippsøkningen har sammenheng med økt antall dieselbiler og økt trafikkarbeid pr. bil. På grunn av trafikkvekst, høye utslipp fra tunge kjøretøy og langtransporterte bidrag kan det bli vanskelig å overholde det nasjonale resultatmålet for NO₂ i 2010 uten at det iverksettes tiltak utover de som allerede er vedtatt. Dette viser også beregninger som Oslo kommune har gjort i forbindelse med utredninger for å finne frem til tiltak som må gjennomføres for å oppfylle forurensningsforskriftens krav til lokal luftkvalitet. Hvis tiltakene som foreslås i disse utredningene iverksettes er det imidlertid sannsynlig at det nasjonale målet for 2010 vil overholdes. Tilsvarende vil også være situasjonen i Trondheim. På bakgrunn av kommunens egne målinger og vurderinger er det usikkert om det nasjonale målet vil kunne overholdes i Bergen.

Benzen

Beregninger for Oslo viser at rundt 114 000 personer (ca. 23 prosent av befolkningen) i 2003 ble utsatt for konsentrasjoner av benzen som ligger over det nasjonale målet, jf. figur 9.17. Dette er et høyere anslag enn beregnet for 2001. Denne økningen skyldes ikke endringer i forurensningssituasjonen, men bedre modellberegninger.

Kilde: Norsk Institutt for Luftforskning (NILU), Statistisk sentralbyrå, Statens vegvesen og Oslo kommune.

Hovedkilden til overskridelsene er primært veitrafikk som bidrar med mellom 70–85 prosent av konsentrasjonene. Vedfyring er den andre vesentlige bidragsyteren. I Trondheim er det beregnet at i overkant av 700 personer utsettes for konsentrasjoner av benzen over det nasjonale målet.

Kravet til redusert benzeninnhold i drivstoff, som ble innført i 2000, samt utfasing av biler uten katalysator vil medføre at det nasjonale målet for benzen vil overholdes i 2010.

9.5.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• Vurdere nye kilderettede tiltak, med fokus på blant annet vedfyring, anleggsmaskiner, skip og busser.

• Vurdere flere tiltak innen areal- og transportplanlegging, herunder lavutslippssoner, videre utprøving av miljøsoner, samt behov for planretningslinjer.

Vedfyring – en vesentlig forurensningskilde

I flere områder er utslipp fra vedfyring en vesentlig kilde til svevestøv. Mulige tiltak for å redusere disse utslippene kan være rensing av røyken fra vedfyring (piperensing), forsert utskifting av gamle vedovner, endring av energibærer til vannbåren varme (fjernvarme) og informasjonstiltak. Det er ønskelig med en nærmere vurdering av aktuelle tiltak for å redusere utslipp fra vedfyring. Miljøvern- og energimyndighetene vil i den forbindelse ta initiativ overfor lokale myndigheter og andre aktuelle aktører, med sikte på samarbeid om vurdering og utprøving av ulike tiltak.

Mindre utslipp fra anleggsmaskiner

Gjennom bedre motor- og renseteknologi kan utslippene fra anleggsmaskiner reduseres betydelig. Det vil ses nærmere på betydningen av utslipp fra anleggsmaskiner på lokal luftkvalitet og eventuelt vurdere tiltak for å redusere utslippene. EU arbeider aktivt for å redusere utslippene fra anleggsmaskiner og eventuelle nasjonale tiltak må derfor ses i sammenheng med EUs arbeid på området. Også drivstoffkvaliteten har betydning for utslippene. Miljøvernmyndighetene har nylig avklart at svovelkravet til diesel til bruk i bl.a. anleggsmaskiner skal skjerpes til 50 mg svovel/kg fra 2007. Lavt svovelinnhold vil muliggjøre innføring av anleggsmaskiner med et effektivt renseutstyr og dermed gi reduserte utslipp.

Utslipp fra busser

Busser bidrar til lokal og regional luftforurensning gjennom høye NO_x - og partikkelutslipp i forhold til transportarbeidet som utføres. Det er vektårsavgift for busser som består av en vektgradert og en miljødifferensiert del. Busser i løyvedrift har vært fritatt for vektårsavgiften. Dette fritaket ble fjernet fra 1. januar 2005. Samferdselsmyndighetene vil vurdere ytterligere virkemidler for å redusere utslippene fra busser. Et aktuelt tiltak er å stille miljøkrav når bussløyver tildeles og revideres.

Krav til kjøretøy – lavutslippssoner

I Nasjonal transportplan 2006–2015 varslet Regjeringen nedsettelse av en arbeidsgruppe for å se på lavutslippssoner som virkemiddel for å redusere forurensningen og bedre luftkvaliteten i norske byer. En lavutslippssone er et geografisk avgrenset område der det søkes å bedre luftkvaliteten ved hjelp av virkemidler ovenfor kjøretøyene som ferdes innenfor sonen. Arbeidsgruppen vurderer om – og i tilfelle hvordan – slike lavutslippssoner bør utformes for å bli et velegnet virkemiddel kommunene kan ta i bruk for å bedre luftkvaliteten. Samferdselsmyndighetene vil vurdere videre oppfølging når arbeidsgruppens anbefaling foreligger.

Miljødifferensiert årsavgift

Regjeringen nedsatte i 2002 en arbeidsgruppe som blant annet skulle vurdere om og eventuelt hvordan engangsavgiften bør differensieres for å stimulere til mer miljøvennlige biler. Arbeidsgruppen foreslo i 2003 bl.a. en miljødifferensiert årsavgift for kjøretøy med tillatt totalvekt opp til 12 tonn. Arbeidsgruppen mente at en miljødifferensiering av årsavgiften kan bidra til en nyere og mer miljøvennlig bilpark, og som også kan ha bedre sikkerhetsegenskaper. I samarbeid med berørte departementer vil Finansdepartementet vurdere forslagene nærmere i arbeidet med et revidert system for bilavgifter .

Bedre areal- og transportplanlegging

Bedre areal- og transportplanlegging er viktig i forhold til reduksjon av lokal luftforurensning. For nærmere omtale av utprøving av miljøsoner i noen byer og tettsteder, fremming av miljøvennlig transportvalg og belønningsordningen for byer som satser på kollektivtransport se kapittel 11.6.

En egen planretningslinje for lokal luftkvalitet kan være et nyttig verktøy i kommunenes arbeid med å redusere luftforurensning. Miljøvernmyndighetene vil vurdere behov for utarbeidelse av planretningslinjer for lokal luftforurensning.

Mer og bedre overvåking

En effektiv politikkgjennomføring for å nå de nasjonale målene krever god oversikt over tilstanden og utviklingen i luftkvaliteten.

Gjennom nye krav i forurensningsforskriften er overvåkingen av luftkvaliteten i Norge blitt vesentlig forbedret. I de største byene måles luftkvaliteten kontinuerlig og resultatene presenteres løpende på internettsiden www.luftkvalitet.info . Det er også etablert et nasjonalt referanselaboratorium som skal bistå kommunene i arbeidet med måling og rapportering slik at dataene blir enhetlig og sammenlignbare, ikke bare innenfor Norge, men også i forhold til EU.

EU har nylig vedtatt det fjerde og siste datterdirektivet som omfatter lokal luftkvalitet. Ved gjennomføring av dette direktivet vil det etableres et overvåkingssystem for PAH og tungmetallene arsen, kadmium, kvikksølv og nikkel. Dette vil øke kunnskapen om konsentrasjonsnivåer og den geografiske fordelingen av disse stoffene. Overvåkingen av lokal luftkvalitet i Norge blir dermed styrket.

Forurensningsforskriftens bestemmelse om lokal luftkvalitet

Forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet fastsetter bindende grenseverdier for konsentrasjon av svevestøv (PM₁₀ ), SO₂ , NO₂ , CO, bly, benzen og ozon i luft. Grenseverdiene skal være oppfylt innen henholdsvis 2005 og 2010, avhengig av stofftype. Forskriftens grenseverdier er ikke like strenge som de nasjonale målene.

Forskriften gir kommunene myndighet til og ansvar for å sørge for at de som bidrar til overskridelse av grenseverdiene samarbeider om utredning og iverksettelse av tiltak. Kommunen har myndighet til å pålegge de tiltakspliktige å gjennomføre nødvendige tiltak hvis det ikke gjøres på eget initiativ. I tillegg er kommunene ansvarlige for at målinger av luftforurensningen blir gjennomført. Kommunen har også myndighet til å vedta lokale forskrifter eller gi pålegg for å begrense utslipp fra vedfyring.

Målinger i flere byer viser at det er fare for overskridelser av grenseverdiene fastsatt i forskriften og at det er behov for å gjennomføre tiltak allerede i løpet av 2005 for å unngå overskridelser. For å vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle utarbeides det tiltaksutredninger. Oslo, Trondheim og Drammen kommuner har utarbeidet utredninger med forslag til handlingspakker. Bergen kommune har vedtatt en handlingsplan mot lokal luftforurensning hvor det foreslås flere tiltak med hovedvekt på de langsiktige og forebyggende.

Det er særlig grenseverdien for svevestøv som er problematisk å overholde. Et av de viktigste tiltakene for å redusere konsentrasjonen av svevestøv er å øke bruken av piggfrie vinterdekk. Kommunene har i den forbindelse anledning til å innføre piggdekkgebyr. Erfaringer fra Oslo og Trondheim viser at dette er effektivt for å øke andelen bilister som kjører piggfritt.

Et annet viktig tiltak for å redusere konsentrasjonen av svevestøv er å redusere utslippene fra vedfyring. Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven setter krav til maksimalt utslipp fra nye vedovner. Selv om det årlig selges 60–70 000 nye ovner er det en betydelig andel gamle vedovner med høye utslipp i bruk, særlig i de store byene. For å øke utskiftningstakten har Oslo kommune etablert en ordning hvor det gis tilskudd ved utskifting av gamle ovner. Økt bruk av fjernvarme vil også kunne bidra til mindre utslipp fra vedfyring.

For å unngå høye konsentrasjoner i korte perioder er det også gjort forsøk med ulike akuttiltak som nedsatt hastighet, salting og vasking av veier. Nedsatt hastighet har vist seg å være ressurskrevende og virkningen har vært vanskelig å dokumentere. I stedet prøves det nå ut permanent nedsetting av hastigheten gjennom vinterhalvåret på spesielle strekninger. Salting og vasking har også vært utprøvd, foreløpig med varierende resultater. Tiltaket vil derfor utprøves videre.

For å bidra til erfarings- og informasjonsutveksling mellom kommuner, statlige etater og andre berørte er forumet Bedre Byluft etablert. Her drøftes pågående arbeid og felles utfordringer.

Innføring av svovelfritt drivstoff

Utslipp fra kjøretøy er en vesentlig kilde til luftforurensning. Både avgasskrav og kvaliteten på drivstoff har betydning for utslippene fra kjøretøyer. Fra 1. januar 2005 ble det innført et avgiftsincentiv for svovelfritt drivstoff (drivstoff med maksimalt svovelinnhold på 10 mg/kg). Svovelfritt drivstoff ventes dermed å være tilgjengelig i hele landet i løpet av første kvartal 2005. En reduksjon av svovelinnholdet i bensin og diesel vil bidra til å bedre luftkvaliteten og til bedre utnyttelse av ny og mer miljøvennlig kjøretøyteknologi. Miljønytten er først og fremst knyttet til reduserte utslipp av SO₂ , NO_x og svevestøv. Lavere svovelinnhold fører også til redusert drivstofforbruk i de nyeste kjøretøyene og dermed reduserte utslipp av CO₂ .

Internasjonalt arbeid

Lokal luftforurensing krever tiltak og virkemidler både på lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. I tillegg til nasjonale utslipp bidrar også langtransportert luftforurensning til lokale problemer, dette gjelder særlig små partikler (svevestøv) og bakkenær ozon.

Norge deltar i ulike fora hvor det arbeides for å bedre kunnskapen om helsevirkninger og vurdere mulige tiltak for å bedre den lokale luftkvaliteten. Clean Air for Europe (CAFE) er et program som skal føre til en tematisk strategi for luftkvalitet under EUs sjette handlingsprogram på miljøområdet. Det er et tett samarbeid med UNECE-konvensjonen om langtransportert luftforurensning og Verdens helseorganisasjon (WHO). Den tematiske strategien planlegges ferdigstilt innen midten av 2005 og skal skissere miljømål for luftkvalitet og vurdere nærmere hvilke tiltak som kan være aktuelle for å nå disse målene. Hovedutfordringene er først og fremst knyttet til å redusere utslippene av svevestøv og dannelsen av ozon.

Ny kunnskap – svevestøv

Svevestøv er en blanding av partikler av forskjellig størrelse, form og kjemisk sammensetning, som kan medføre helseskader. Verdens helseorganisasjon (WHO) mener svevestøv er den forurensningskomponenten i luft som sterkest påvirker menneskets helse. Helseskadene fra svevestøv er bl.a. astmaplager, utvikling av allergier, bronkitt og økt utsatthet for hjerte- og karsykdommer. Svevestøv kan også føre til for tidlig død. WHO har foretatt en systematisk gjennomgang av publisert forskningsmateriale som viser sterke indikasjoner på at eksponering for svevestøv er mer helseskadelig enn tidligere antatt, og at også langtidseksponering ved lave konsentrasjoner har negative helseeffekter. Det er også større oppmerksomhet om helseeffektene av de mindre partiklene (det fineste svevestøvet). For særlig utsatte grupper vurderer WHO at også svært lave konsentrasjoner kan gi negative helsevirkninger.

9.6 Støy

Støy er et av våre store gjenværende miljøproblemer. Støy forstyrrer nattesøvnen, fører til problemer for folks helse og trivsel og hindrer konsentrasjon, kommunikasjon og læring. Forskning viser at støy virker negativt på læringsprosessene hos barn. Støyproblemene er størst i byer og tettsteder og langs tett trafikkerte veier og andre transportårer. Ressursvake grupper er særlig utsatt for støy. Fred og ro handler både om fravær av plagsom støy og om den positive opplevelsen av stillhet. Det er derfor viktig både å redusere støyen som omgir oss til daglig og å sikre stille områder for friluftsliv og rekreasjon.

9.6.1 Mål

Mål for reduksjon av støy framgår av boks 9.8.

Støy med samme lydstyrke fra ulike støykilder oppleves ikke likt. For eksempel oppleves 60 desibel flystøy gjerne som mer plagsomt enn 60 desibel togstøy. Vi bruker derfor ikke desibel som måleenhet for målsettinger for støy på tvers av kilder. Ved å omregne støypåvirkningen i desibel til støyplage, kan støy fra ulike støykilder og ved ulike støynivåer sammenlignes på en enkel og entydig måte. Det nasjonale resultatmålet for støy er derfor uttrykt i støyplage, og måles gjennom en støyplageindeks (se under).

Da det nasjonale resultatmålet for støy ble fastsatt i 1999/2000 ble det samtidig besluttet at det skulle foretas en evaluering og eventuell justering av målet i 2005, for å sikre at det er på et samfunnsmessig og miljømessig fornuftig nivå (jf. St.meld. nr. 8 (1999–2000)). Denne evalueringsprosessen vil bli gjennomført i 2005, og vurderingene vil bli presentert for Stortinget i en kommende stortingsmelding eller -proposisjon.

9.6.2 Tilstand og måloppnåelse

Om lag 1,7 millioner mennesker utsettes for støy på over 50 desibel (dB_A ) i gjennomsnitt over døgnet ved boligen sin. Et flertall av disse opplever å være plaget av støy. Rundt en halv million mennesker er sterkt eller mye plaget. De fire viktigste støykildene er veitrafikk, fly, jernbane og industri/næringsvirksomhet, men også bygg- og anleggsaktivitet, skytebaner, motorsportbaner og militære øvingsområder bidrar. Veitrafikk er den klart største kilden og står for nesten 80 prosent av støyplagene.

Samlet støyplage er omtrent uendret fra 1999 til 2001. Støyplagen fra jernbane, luftfart og industri/næringsvirksomhet er redusert med henholdsvis ca. 15, 12 og 2,5 prosent fra 1999 til 2002. Imidlertid betyr disse kildene relativt lite i forhold til den totale støybelastningen. Oppdaterte tall for utviklingen i veitrafikken og nye tall for samlet støyplage vil foreligge fra Statistisk sentralbyrå i løpet av våren 2005. Kartleggingene omfatter ikke nabostøy i/ved bolig eller støy som arbeidstakere utsettes for på arbeidsplassen. For støy på arbeidsplassen har arbeidsmiljømyndighetene egne målsettinger, regelverk og strategier.

I Norge beregner vi støyplagen ved hjelp av en støyplageindeks (SPI). Indeksen tar hensyn til ulikheter i støynivåer, måleenheter og støykildenes egenskaper. Man tar utgangspunkt i hvor mye støy fra de ulike kildene folk utsettes for, og hvor plagsom denne støyen er. Figur 9.18 viser støyplagen fordelt på kilder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå/Statens forurensningstilsyn

Det er knyttet usikkerhet til tallmaterialet. Usikkerheten er størst for de små støykildene. Beregninger er fra SSBs nasjonale støymodell. Antall personer utsatt for veitrafikkstøy under 55 dB_A er ikke kartlagt og vi har per i dag mangelfulle kunnskaper om støykilder som havner, bussterminaler, trikk/T-bane, og bruk av støyende produkter som snøscootere og gressklippere.

9.6.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• Redusere støybelastningen fra veitrafikken gjennom kilderettede tiltak

• Vurdere behovet for å stramme inn kravet til innendørsstøy

Virkemidlene for å redusere støyplage er delt mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer. De mest sentrale tiltakene faller i tre hovedgrupper – reduksjon av støyen ved støykilden, hensiktsmessig arealbruk, og trafikkreduksjon/kanalisering. De enkelte sektorene har et selvstendig ansvar for å sette inn tilstrekkelige virkemidler og tiltak til at støymålene kan nås. Regjeringens strategi for å redusere støyplagen fokuserer på tiltak rettet inn mot støykildene, jf. bl.a. St.meld. nr. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder og i St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og Rikets miljøtilstand.

For å nå det nasjonale resultatmålet, er det et klart behov for tiltak som reduserer støy ved kilden. Siden veitrafikk alene står for nesten 80 prosent av støyplagen, er det et særlig behov for kilderettede tiltak overfor veitrafikken. Økt bruk av støysvake veidekker er her et viktig tiltak.

Statens vegvesen startet i 2004 et prosjekt om miljøvennlige veidekker. Det er kartlagt egenskaper med hensyn på sammenhenger mellom bildekk, veibane og støy, for noen typer norske veidekker. Betydningen av dekkstøy i forhold til veibanestøy er vurdert. Resultater fra forprosjektet viser at det er store forskjeller i støyegenskaper mellom de typene veidekker som er i bruk i dag. Videre ser det ut til å være størst potensial for å redusere støy ved å endre veidekket enn ved å endre bildekktyper. I det videre arbeidet vil ulike typer veidekker bli testet ut i praksis, først og fremst tette veidekker med mindre steinstørrelser. Prosjektet legger vekt på samarbeid med andre land, spesielt de nordiske, for å dra nytte av deres erfaringer innen støysvake veidekker.

I 1997 ble det fastsatt forskriftskrav om grenseverdier for innendørsstøy, hvor det er satt en tiltaksgrense for tillatt innendørsstøy som ikke skal overskrides etter 1. januar 2005. Eier av støykilden skal sørge for gjennomføring av nødvendige støyreduserende tiltak slik at støynivåene holdes innenfor tiltaksgrensen. Nødvendige tiltak er nå gjennomført, med unntak for enkelte dispensasjoner på grunn av større, pågående arbeider o.l. Tiltak har vært gjennomført for ca. 4000 boenheter med en kostnad i underkant av en mrd. kroner totalt. Forskriftsbestemmelsene gjelder alle eksisterende boliger og har som formål å redusere støybelastningen for de som er utsatt for de høyeste støynivåene. Ambisjonsnivået i de gjeldende bestemmelsene ble fastsatt ut fra en vurdering av nytten og kostnadene for denne typen tiltak (støyskjermer, ny ventilasjon, bytting av vinduer og andre fasadetiltak). Ut fra et helsemessig synspunkt, kan det være ønskelig å redusere støybelastningen ytterligere. Regjeringen har derfor besluttet å vurdere behovet for å øke ambisjonsnivået i disse forskriftsbestemmelsene. Vurderingen skal ta hensyn også til andre aktuelle virkemidler for å redusere støybelastningen for befolkningen, og vil ses i sammenheng med satsingen på kildereduserende tiltak.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av det nasjonale resultatmålet for støy i 2000, ble Regjeringen bedt om å gjennomgå lover, regelverk og dispensasjonspraksis for å styrke arbeidet med å forebygge støyproblemer. Miljøvernmyndighetene fikk gjennomført en kartlegging av støyregelverket, og kartleggingen er blitt fulgt opp av en bred gjennomgang med sikte på forenkling og forbedring. Som en følge av dette er en ny planretningslinje for støy nylig blitt fastsatt, som kommunene skal bruke i sin planbehandling av støykilder og støyømfintlig arealbruk. Den nye planretningslinjen erstatter fem eksisterende retningslinjer og omfatter alle de viktigste støykildene. Den fastsetter et felles ambisjonsnivå og innfører like målemetoder og systematikk. Planretningslinjen legger dessuten opp til at kommunene i større grad skal sikre at verdifulle stille områder blir bevart. Fravær av støy er en viktig miljøkvalitet i rekreasjonsområder og en forutsetning for gode natur- og kulturopplevelser.

De lokale myndighetene har en meget viktig rolle i det støyforebyggende arbeidet. Støykonflikter kan unngås gjennom plan- og byggeprosesser som sikrer tilstrekkelig avstand rundt støykilder og som sikrer utforming av arealbruken som aktivt motvirker og forebygger støyproblemer. I tillegg forvalter kommunene kommunehelsetjeneste-loven, som kan brukes til å stoppe eller redusere støy som går ut over folks helse. Dette er et viktig sikkerhetsnett for forhold som ikke i tilstrekkelig grad fanges opp av annet regelverk. Helsemyndighetene fastsatte i 2004 en ny forskrift om miljørettet helsevern, som bl.a. omhandler støy. Plan- og bygningsloven er under revisjon, og det arbeides med å forbedre loven med sikte på styrking av de støyforebyggende aspektene.

Det er etablert pilotprosjekter med utprøving av miljøsoner i Groruddalen og Drammen sentrum, med vekt på bl.a. å redusere støy, jf. kapittel 11. Også her er lokale myndigheter sentrale aktører.

Målrettet støyforskning er et viktig bidrag for å sikre tilstrekkelige støyreduksjoner ved støykildene. Miljøverndepartementet har bidratt med finansiering av støyforskning over Norges forskningsråds budsjett i størrelsesorden to til tre millioner kroner per år de siste fem årene. Samferdselsdepartementet har bidratt med om lag en million kroner til støyforskning over forskningsrådets budsjett siden 2003. I tillegg har miljøvernmyndighetene brukt betydelige beløp på videreutvikling av den nasjonale beregningsmodellen for støy.

Fra 1. januar 2005 gjelder de nye EU-reglene om utendørsstøy fra 2002 for hele EØS-området, inkludert Norge. Reglene dreier seg i hovedsak om harmonisering av måle- og beregningsmetoder, måleenheter, kartlegging og rapportering, for å få frem et sammenlignbart datagrunnlag for støy. Overvåkingen av støysituasjonen i Norge må forbedres noe i de største byene og ved de største samferdselsanleggene i forhold til den kartleggingen vi har i dag. EU-kommisjonen skal også legge fram forslag til forordninger innen juli 2006 som kan redusere støyen fra de viktigste kildene – blant annet vei, tog, fly, utendørsmaskiner og industriutstyr.

Skjerpede internasjonale støykrav og utvikling av felles virkemidler i EU vil også forbedre støysituasjonen i Norge. EU har ikke fastsatt felles krav eller mål om støyeksponering eller støyplage. Det vil tidligst i 2009 bli vurdert behov for slike felles mål. Norge ligger dermed foran EU i støypolitikken. Samtidig er reduksjon av støyplagen i Norge også avhengig av internasjonal utvikling av støyreduserende teknologi og produktkrav. Norge følger derfor aktivt opp EUs støypolitikk.