3 Gjeninnføring av differensiert arbeidsgivaravgift

Dette kapitlet handlar om nye retningslinjer for regionalstøtte innanfor EU/EØS-området og om verknadene av at det nye regelverket no opnar for gjeninnføring av den differensierte arbeidsgivaravgifta i store delar av landet. Retningslinjene for regionalstøtte legg også rammene for utforming og innretning av nytt distriktspolitisk virkeområde for investeringsstøtte, som er omtalt i kapittel 7.1.

Regjeringa meiner differensiert arbeidsgivaravgift er det viktigaste distriktspolitiske verkemidlet. Ordninga har sidan innføringa vore svært treffsikker og effektiv for å nå målet om auka sysselsetjing og busetjing i alle delar av landet. Ordninga er også eit ubyråkratisk verkemiddel med enkel administrasjon, som har brei oppslutning både blant folk flest, politikarar, næringsliv og fagekspertar. Gjeninnføring av differensiert arbeidsgivaravgift er såleis den viktigaste distriktspolitiske saka for regjeringa i år.

3.1 Nye retningslinjer for regionalstøtte innanfor EU/EØS-området

EU-kommisjonen og EFTAs overvakingsorgan, ESA, har vedteke nye retningslinjer for regionalstøtte for høvesvis EU- og EFTA-landa, som skal gjelde frå 1. januar 2007 til 31. desember 2013. Retningslinjene set rammer for kva landa kan gi av regionalt grunngitt statsstøtte til næringslivet. Noreg har vore aktiv for å påverke innhaldet i dei nye retningslinjene for å sikre norske interesser best mogleg, mellom anna gjennom dialog med Kommisjonen. Dei to viktigaste sakene for Noreg har vore

• å arbeide for at differensiert arbeidsgivaravgift blei tillaten

• å sikre fleksibilitet og handlingsrom når det gjeld utforminga av det generelle distriktspolitiske virkeområdet

3.1.1 Hovudpunkt i det nye regelverket

Det har vore eit viktig mål for EU-kommisjonen å få til ein generell reduksjon av statsstøtte som prosentvis del av BNP, og samtidig ein meir målretta bruk av støtta. Regionalstøtte vil i hovudsak berre bli tillaten i dei fattigaste landa i EØS-området, og i samband med visse overgangsordningar og i mindre avgrensa område med spesielle utfordringar, som til dømes område med låg folketettleik. Dette gir ein vesentleg reduksjon i omfanget av det geografiske virkeområdet for regionalstøtte i mange av EUs medlemsland. Mange regionar i land som i dag blir omfatta av regelverket, fell ut i det nye regelverket. Noreg vil vere det einaste landet i EØS som får auka sitt «tak» for folketal som grunnlag for virkeområdet.

Kommisjonen gjennomgår for tida også mange av dei horisontale regelverka (som støtte til FoU, risikokapital og miljøtiltak), som opnar for nasjonale landsdekkjande støtteordningar. Også her er målet mindre og meir målretta støtte. På nokre av områda, der Kommisjonen meiner støtte kan fremme vekst, føreslår Kommisjonen større fleksibilitet. Kommisjonen har også føreslått å heve beløpsgrensa i regelverket for bagatellstøtte.

I regelverket for regionalstøtte er desse dei viktigaste hovudpunkta for Noreg:

• At ein i regionar med mindre enn 8 innbyggjarar per km² kan gi driftsstøtte for å motverke avfolking av desse områda. Dette opnar for gjeninnføring av differensiert arbeidsgivaravgift.

• At område med færre enn 12,5 innbyggjarar per km² på NUTS III-nivå (fylke) framleis er inkluderte i regelverket for ordinær regionalstøtte, til dømes investeringsstøtte og transportstøtte.

• At næringssvake regionar i fylke som har fleire enn 12,5 innbyggjarar per km² kan bli inkluderte i det distriktspolitiske virkeområdet i staden for sterke regionar i fylke med færre enn 12,5 innbyggjarar per km² .

• At dei maksimale støttesatsane til investeringar blir 15 prosent for store bedrifter, 25 prosent for mellomstore bedrifter (opp til 250 tilsette) og 35 prosent for små bedrifter (opp til 50 tilsette) i det distriktspolitiske virkeområdet.

• At driftsstøtte i form av transportstøtte framleis er tillaten i område med færre enn 12,5 innbyggjarar per km² på NUTS III-nivå.

• At regelverket opnar for særskild støtte til ny­etableringar. Det vidare arbeidet med dette er nærmare omtalt i kapittel 4.4.4.

3.2 Differensiert arbeidsgivaravgift

Gjeninnføring av differensiert arbeidsgivaravgift er ein viktig del av regjeringa si satsing på ein langt meir offensiv og målretta distrikts- og regionalpolitikk. Ordninga er både svært treffsikker og effektiv i høve til målet om auka sysselsetjing og fleire arbeidsplassar i distrikta. Det har derfor vore ei topp prioritert sak for regjeringa å sikre gjeninnføring i eit så stort område som råd.

3.2.1 Geografisk virkeområde, soner og satsar

Ifølgje retningslinjene kan regionar som representerer eller høyrer til ein landsdel (NUTS II-region) med under 8 innbyggjarar per km² , kvalifisere for driftsstøtte, som til dømes differensiert arbeidsgivaravgift. I tillegg kan «mindre tilstøytande område» som oppfyller det same folketettleikskriteriet, inkluderast i ordninga. Kvart enkelt land må også vise at verkemidlet er nødvendig og formålstenleg for å hindre eller redusere kontinuerleg nedgang i folketalet i dei aktuelle områda. Retningslinjene gir ingen eksplisitte støttegrenser, det vil seie kor stor avgiftsreduksjon som kan bli gitt.

Det er to landsdelar i Noreg som tilfredsstiller folketettleikskriteriet: Nord-Noreg, Hedmark og Oppland. Nord-Noreg og dei næringssvake delane av Hedmark og Oppland har også vedvarande nedgang i folketalet. Regelverket opnar for at «mindre tilstøytande område» kan inkluderast i området. Tolkinga av «mindre tilstøytande område» og kva for nivå Noreg må vise at verkemidlet er nødvendig, er avgjerande for kor stort område i Sør-Noreg som kan få differensiert arbeidsgivaravgift. Regjeringa meiner at regionar med like utfordringar må bli behandla likt sjølv om dei ikkje tilhøyrer dei to landsdelane eller grensar direkte til desse.

Utgangspunktet for regjeringa har heile tida vore å utnytte fullt ut det handlingsrommet som det nye regelverket for regionalstøtte gir høve til, for å få ei gjeninnføring av den differensierte arbeidsgivaravgifta i eit så stort område som råd. Vilkåra for driftsstøtte er langt strengare enn for investeringsstøtte.

3.2.2 Vidare prosess i arbeidet med gjeninnføring av differensiert arbeidsgivaravgift

Det er ESA som godkjenner kva for geografiske område som kan få innført differensiert arbeidsgivaravgift, og kva for satsar som skal gjelde. Noreg sende notifikasjonen, det vil seie søknaden om førehandsgodkjenning, av ei ordning med differensiert arbeidsgivaravgift i juni 2006. Før notifikasjonen blei send, hadde Noreg tett kontakt med ESA for å bli samde om handlingsrommet for ordninga og dermed unngå seinking av ESAs avgjerd. Regjeringa legg til grunn at den notifiserte ordninga blir godkjend og kan tre i kraft frå 1. januar 2007. 1

3.3 Alternativ til differensiert arbeidsgivaravgift

For regjeringa har utgangspunktet heile tida vore å sikre gjeninnføring av differensiert arbeidsgivaravgift i eit så stort område som råd. Trass i den tyngda regjeringa har lagt i denne saka, er det område som hadde differensiert arbeidsgivaravgift fram til 2004, som vil falle utanfor gjeninnføringa frå 2007.

3.3.1 Provenynøytral gjeninnføring

Regjeringa er svært oppteken av å sikre gode alternative ordningar og verkemiddel til dei områda som får ein auke i arbeidsgivaravgifta samanlikna med 2003. For desse områda legg regjeringa opp til å vidareføre hovuddelen av dei ordningane som gjeld i dag som alternativ til differensiert arbeidsgivaravgift. Dette omfattar vidareføring av differensiert arbeidsgivaravgift innanfor de minimis -reglane (bagatellstøtte), ei ordning med reduserte satsar for fiskeri- og landbruksverksemder som ikkje er omfatta av EØS-avtalen, kompensasjon til kommunal og statleg sektor og næringsretta midlar til regional utvikling.

Regjeringa legg til grunn at gjeninnføringa av differensiert arbeidsgivaravgift samla sett, inklusiv dei alternative verkemidla i område som får ein høgare arbeidsgivaravgiftssats enn i 2003, skal vere provenynøytral. Dette inneber at den fordelen som låg i omfanget av den differensierte arbeidsgivaravgifta før 2004, blir ført vidare. Regjeringa legg opp til at dei alternative, kompenserande tiltaka knytte til gjeninnføring av den differensierte arbeidsgivaravgifta skal liggje fast inntil nytt regelverk for regionalstøtte skal vedtakast i 2013.

3.3.2 Vidareføring av redusert arbeidsgivaravgift innanfor grensa for bagatellstøtte (fribeløpsordning)

Frå og med 2004 blei låg arbeidsgivaravgift vidareført innanfor dei grensene EØS-avtalen sitt regelverk for bagatellstøtte set. Ordninga inneber at eit føretak framleis betaler 2003-satsen inntil differansen mellom det føretaket faktisk betaler og det føretaket ville ha betalt ved ein sats på 14,1 prosent er lik eit gitt årleg fribeløp. Det årlege fribeløpet er vedteke med grunnlag i grensa for bagatellstøtte.

EØS-regelverket for bagatellstøtte tillet at eit føretak får ei samla støtte på inntil 100 000 euro over ein periode på tre år (svarande til om lag 270 000 kr per år) utan at ESA treng å godkjenne støtta. EU-kommisjonen har føreslått å heve bagatellstøtteterskelen frå 100 000 euro til 150 000 euro med verknad frå og med 1. januar 2007. Regjeringa legg opp til å vidareføre fribeløpsordninga i dei områda som ikkje får innført ein generelt nedsett sats igjen frå 2007. I område der 2003-satsen var 10,6 prosent (sone 2), vil ei fribeløpsordning i snitt kunne omfatte om lag 60 prosent av årsverka. I dei områda som får generelt nedsett arbeidsgivarsats, men der satsen ikkje blir like låg som i 2003, vil 2003-satsane ikkje lenger bli vidareførte innanfor ei fribeløpsordning. Føretak som nyt godt av fribeløpsordninga, kan ikkje få anna bagatellstøtte som fører til at grensa for bagatellstøtte blir overskriden. Utforminga av fribeløpsordninga må derfor ta omsyn til dei krava ESA til ei kvar tid stiller til kontroll.

3.3.3 Næringsretta midlar til regional utvikling

Regjeringa legg opp til å vidareføre ei ordning med næringsretta midlar til regional utvikling i dei områda som ikkje får gjeninnført same, låge sats for arbeidsgivaravgift som dei hadde i 2003. Midlane skal gå til ein brei næringsretta innsats i desse områda.

Auka folkevald styring

Utgangspunktet til regjeringa er at forvaltninga av desse alternative verkemidlane skal byggje på auka folkevald styring og ansvar gjennom fylkeskommunane. Fylkeskommunane som folkevalde organ har i liten grad spela ei aktiv rolle i arbeidet med ordninga vi har i dag med næringsretta utviklingstiltak over Kommunal- og regionaldepartementets kapittel 551 post 61. Fylkeskom­munen har stort sett fungert som administrativ koordinator, fagleg sekretariat og prosessleiar for arbeidet. I tillegg har fylkeskommunen i fleire fylke teke på seg rolla som praktisk utbetalar og rekneskapsførar for midlane, i tillegg til å koordinere rapportering til departementet. Regjeringa legg stor vekt på at fylkeskommunen er uttrykk for den folkevalde viljen i kvart fylke. Fylkeskommunen har ei viktig rolle med å sjå samanhengar og få til samarbeid mellom ulike aktørar om strategiar og innsats for å fremme ei positiv samfunnsutvikling i eige område. Dette bør òg sjåast i samanheng med planane om ei forvaltningsreform og ambisjonane om at fleire oppgåver og meir ansvar skal desentraliserast og samlast i nye folkestyrte regionar. Regionnivået skal vere den sentrale aktøren for regional utvikling. Regjeringa legg derfor opp til at fylkestinget skal ta endeleg avgjerd om bruken av midlane. Avgjerda skal ta utgangspunkt i dei utfordringane og behova som næringslivet har gitt uttrykk for i sine innspel i partnarskapsarbeidet. Kommunal- og regionaldepartementet vil følgje aktivt opp at dette brukarperspektivet blir lagt til grunn, mellom anna som del av rapporteringa til departementet.

Sikre god brukarmedverknad

Regjeringa er oppteken av at framtidig forvaltning av desse midlane skal kombinere omsynet til sterkare folkevald styring og kontroll og samtidig sikre brei brukarmedverknad frå viktige samfunnsaktørar. Særleg næringslivet, men også aktørar som kommunane og FoU- og universitets- og høgskolemiljø, er aktuelle i denne samanhengen. Kommunal- og regionaldepartementet ser det i den samanhengen som viktig å byggje vidare på dei positive sidene ved måten desse midlane blir forvalta på i dag. Departementet har engasjert Møreforsking til å gjennomføre ein følgjestudie i arbeidet med dei næringsretta utviklingstiltaka. Den sterke medverknaden og det aktive engasjementet frå næringslivet blir framheva som positivt. I følgjestudien blir det mellom anna peika på at organiseringa har medverka til å skape nye nettverk og samarbeids­konstellasjonar og måtar å tenkje samarbeid på mellom bedrifter. Departementet meiner det er viktig å oppretthalde og byggje vidare på det sterke engasjementet frå næringslivet og leggje til rette for at næringslivet kan vere ein sentral premissleverandør i utforminga av tiltak for bruken av midlane. Det gjeld både i samband med dei årlege handlingsprogramma til fylkesplanen og i konkret iverksetjing av tiltak.

Kommunal- og regionaldepartementet legg samtidig vekt på at det skal vere ei tettare kopling og koordinering mellom desse verkemidlane og dei andre verkemidlane for regional utvikling som er delegerte til fylkeskommunane, både med sikte på forenkling og for å trekkje vekslar på dei positive sidene ved begge desse ordningane. Departementet ønskjer såleis at det mellom anna skal vere meir samkøyrde planprosessar. Innrettinga av innsatsen i kvart fylke må vere i tråd med mål og overordna strategiar i fylkesplanen.

3.3.4 Opning for ei regional transportstøtteordning

Det nye regelverket for regionalstøtte tillet transportstøtte til føretak i fylke med mindre enn 12,5 innbyggjarar per km² som i tillegg kan dokumentere ekstra transportkostnader. Kommunal- og regionaldepartementet legg opp til eit samarbeid med dei aktuelle fylka om å notifisere ei regional transportstøtteordning for dei fylka som ønskjer å ha ei slik ordning. Det vil bli opna opp for at dei næringsretta midlane til regional utvikling som alternativ til differensiert arbeidsgivaravgift kan nyttast til å finansiere ei slik ordning. Regjeringa legg til grunn at det skal vere opp til fylka å eventuelt ta i bruk ei regional transportstøtteordning ved at fylka sjølve vurderer om dei ønskjer å prioritere å setje av midlar til dette føremålet innanfor ramma av næringsretta midlar til regional utvikling. Innføring av ei regional transportstøtteordning er basert på at ho blir godkjend av ESA og kan først setjast i verk når denne godkjenninga er klar. Sjå også omtale i kapittel 7.1.2.

3.3.5 Kompensasjon til kommunal og statleg sektor

Omlegginga av ordninga med differensiert arbeidsgivaravgift i 2004 var samla sett proveny­nøytral, men innebar isolert sett auka utgifter for kommunane og fylkeskommunane. Kommunane og fylkeskommunane blei i 2004, 2005 og 2006 fullt ut kompenserte gjennom skjønnstilskotet for meirutgifter knytte til opptrappinga av satsane i arbeidsgivaravgifta.

Ved gjeninnføring av ordninga med differensiert arbeidsgivaravgift frå 2007 vil kompensasjonen gjennom skjønnstilskotet falle bort for dei kommunane og fylkeskommunane som får attende differensiert arbeidsgivaravgift med same sats som i 2003. Dei kommunane og fylkeskommunane som får attende den differensierte arbeidsgivaravgifta med ein høgare sats enn i 2003, vil få kompensert differansen mellom den nye satsen og satsen i 2003. Kommunar og fylkeskommunar som ikkje får gjeninnført den differensierte arbeidsgivaravgifta, vil bli fullt ut kompenserte gjennom skjønnstilskotet for differansen mellom ny sats og satsen i 2003.

Også statlege verksemder vil bli kompenserte. Dei statlege verksemdene som får tilbake den differensierte arbeidsgivaravgifta med ein høgare sats enn i 2003, vil få kompensert differansen mellom den nye satsen og satsen i 2003. Statlege verksemder som ikkje får gjeninnført den differensierte arbeidsgivaravgifta, vil bli kompenserte for differansen mellom ny sats og satsen i 2003.

3.3.6 Vidareføring av differensiert arbeidsgivaravgift for sektorar som ikkje er omfatta av EØS-avtalens forbod mot statsstøtte - landbruk og fiskeri

Delar av verksemda innanfor landbruk og fiskeri fell utanfor EØS-avtalen sitt forbod mot statsstøtte. Desse verksemdene fekk derfor behalde den generelt reduserte satsen for arbeidsgivaravgift også etter 2003. Regjeringa går inn for å vidareføre denne ordninga for dei verksemdene som ligg i område som ikkje får tilbake den låge satsen dei hadde i 2003. Vidareføringa er avgrensa til dei føretaka som driv verksemd som fell inn under nærmare definerte næringsgrupper, og som er knytte til produkt som ikkje er omfatta av EØS-avtalen.