1 Innledning

1.1 Miljøvennlige og attraktive byer og tettsteder

Norske byer og tettsteder har i de senere tiår opplevd sterk vekst i antall innbyggere og arbeidsplasser. De store og mellomstore byene vokser sterkest, men også mange mindre byer og tettsteder har hatt betydelig vekst. Mye tyder på at trenden vil fortsette også i de kommende årene.

Mange ønsker å bo i byer og tettsteder. Her finner vi et mangfold av muligheter innenfor utdanning, arbeidsliv, boligtilbud, kultur- og fritidsaktiviteter. Det fysiske miljøet er forbedret blant annet på grunn av byfornyelse, miljøtiltak, omlegging av gjennomfartsårer og betydelig reduksjon av utslipp fra industrien. Men fortsatt er mange mennesker utsatt for støy og luftforurensning, særlig fra trafikk, og enkelte områder er belastet av forsøpling, bygningsmessig forfall, dårlig vedlikehold av byrom og knapphet på gode utearealer.

Byene og tettstedene får en stadig viktigere rolle i næringsutvikling og verdiskaping. Her får næringslivet nærhet til større markeder, kompetansemiljøer og forskningsinstitusjoner samt tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Attraktive byer og tettsteder som kan tilby et godt fysisk miljø, velfungerende transportsystem og spennende kulturtilbud, viser seg å stå sterkt med hensyn til å tiltrekke seg ny næringsaktivitet og skape økonomisk vekst. Det er derfor nær sammenheng mellom god næringspolitikk og god by- og tettstedspolitikk.

Det er ikke slik at gode vilkår for byene er en motsetning til vekstkraftige distrikter. By og land har ulike funksjoner i den nasjonale arbeidsdelingen og er gjensidig avhengige av hverandre. Velfungerende byer og tettsteder er derfor nødvendige for livskraftige omland både i sentrale deler av landet og i distriktene. Satsing på å gjøre mindre byer og tettsteder i distriktene mer attraktive, er også nødvendig for å kunne dempe utbyggingspresset i og rundt de store byene og skape en bedre balanse mellom by og land. Regjeringen vil ta hele landet i bruk og utnytte de naturgitte, kulturelle og menneskelige mulighetene som finnes i landets ulike regioner.

For de enkelte byer og tettsteder fører veksten til betydelige endringer. De store og synlige endringene skjer gjennom utbygging av nye boligområder, etablering av større næringsvirksomhet og offentlige institusjoner og gjennom ny infrastruktur. Dette bidrar ofte til å flytte byens grenser lenger ut i det åpne land. De fleste endringene er imidlertid små og lite merkbare fra år til år.

Utbyggingsmønsteret med bebyggelse og transportårer ligger i store trekk fast over lang tid, selv om innholdet i og bruken av bygninger og anlegg endres fortløpende. Morgendagens byer vil derfor ligne på dagens byer. Men over tid vil summen av nye investeringer og de mange små forandringer kunne gi store konsekvenser for bymiljøet. I tillegg vet vi at også mindre lokale endringer kan bety mye på kort sikt for folks trivsel og trygghet og næringslivets konkurransevilkår.

Boks 1.1 Akerselva - Miljøforbedring som grunnlag for moderne byutvikling

Positiv byutvikling handler i stor grad om å skape et klima der myndigheter, næringsliv og befolkning samarbeider om å skape attraktive og miljøvennlige områder. Byområdet langs Akerselva i Oslo var tidlig i 80-årene preget av gamle, nedslitte og ubrukte fabrikkbygninger, fysisk forfall og dårlig miljøkvalitet. For å bedre forholdene langs elva, ble prosjektet Akerselva Miljøpark opprettet. Hensikten var å opparbeide grønt- og parkarealene, bedre vannkvaliteten og bevare de kulturhistoriske elementene og verneverdige bygninger. Arbeidet kom i gang som følge av lokale idéer, bidrag fra private aktører, statlig oppfølging fra miljø- og bevaringsmyndighetene og kommunal innsats.

Akerselva Miljøpark har vært en viktig drivkraft for den positive utviklingen i området. I dag blomstrer vekstnæringer og kulturliv langs elven, og området blir stadig mer populært også som boligområde. Flere utbyggings- og omformingsprosjekter er på gang. Det 10 kilometer lange området fra Maridalsvannet til Oslofjorden har blitt et attraktivt område for urbant friluftsliv og fysisk aktivitet, og er en viktig grønnkorridor for gang- og sykkeltrafikk. Området er også lett tilgjengelig med kollektivtransport. Gamle fabrikklokaler ligger nå vegg i vegg med ny bygningsmasse med godt over 10 000 arbeidsplasser, med tyngdepunkt innen telekommunikasjon og media. Ny bygningsmasse er i stor grad tilpasset bygninger fra tidligere tiders industrivirksomhet, og de kulturhistoriske elementene bidrar til å gi området egenart og positiv identitet. Et attraktivt og mangfoldig restaurant- og kulturtilbud har også vokst frem. Området er et godt eksempel på at bevaring og nyskaping kan foregå side om side, og samtidig nyte godt av hverandre.

Den vellykkede omformingsprosessen langs Akerselva er resultat av et positivt samspill mellom offentlig planlegging og miljømessig oppgradering på den ene siden, og endringer i næringsstruktur og næringsutvikling på den andre siden. Offentlige og private aktører har over tid virket sammen på en slik måte at områdets potensial er realisert til glede både for næringsliv og byens innbyggere.

Kilde: Ole A. Krogness, Kosberg Arkitektkontor AS, Rolf Johnsen, Oslo Elveforum, Svein Magne Fredriksen, www.birkelunden.no, Oslo kommune

Ettersom utbygging har store konsekvenser for byutviklingen og i praksis er irreversibel, ser Regjeringen det som svært viktig å sikre at disse endringene skjer til det beste for innbyggere, næringsliv og miljøet. Vi må derfor bruke endringskreftene og de mulighetene disse gir til å kanalisere vekst og omforming mest mulig i samsvar med et langsiktig bærekraftperspektiv, og til å sikre og videreutvikle kvaliteter og mangfold i byene og tettstedene våre.

Dette innebærer at endringene bør nyttes til å bygge opp under miljøvennlige bystrukturer og transportsystemer, forbedre de fysiske omgivelsene og legge til rette for helsefremmende aktiviteter. Samtidig må stedenes egenart og identitet, verdifulle kulturmiljøer, grønnstrukturer og naturområder tas vare på og videreutvikles.

Meldingen drøfter hvordan dette kan gjennomføres både ved langsiktig, forebyggende planlegging og mer kortsiktige tiltak. Et hovedgrep er å utvikle mer konsentrerte byer og bystrukturer for å dempe presset på nære frilufts- og rekreasjonsområder, kystnære områder og verdifulle jordbruksområder. Et slikt utbyggingsmønster vil begrense transportbehovet og gjøre det mulig å betjene by- og tettstedsområdene mer effektivt med kollektivtrafikk. Tettere byer vil også øke mulighetene for å gå eller sykle og på den måten ta seg frem på en miljø- og helsefremmende måte.

Meldingen drøfter videre potensielle konflikter og planutfordringer ved fortetting og sterkere konsentrasjon av boliger og næringsliv i forhold til bomiljø, grøntområder og byenes særpreg og historiske strukturer. Regjeringen ser det som viktig for utviklingen av mer konsentrerte byer og tettsteder at det legges stor vekt på å sikre kvalitet i uteområder og bebyggelse i så vel nye byutviklingsområder som ved omforming og fortetting av eksisterende byområder. Det er også nødvendig å sette inn særskilte tiltak for å redusere støy og lokal luftforurensning.

Godt fysisk miljø blir en stadig viktigere forutsetning for utvikling av byer og tettsteder - ikke bare for befolkningen, men også for næringslivet og den enkelte bedrift. Det vises til boks 1.1 som et eksempel på dette.

1.2 Formålet med meldingen

Det har de siste ti årene vært arbeidet systematisk med miljøvennlig byutvikling og samordnet areal- og transportplanlegging, både sentralt, regionalt og lokalt. Mange tettsteder og byområder er under utvikling og omforming i tråd med overordnede politiske mål om miljøvennlige og helsefremmende omgivelser. Men det finnes også eksempler av relativt ny dato på prosjekter som er gjennomført uten tilstrekkelig hensyn til miljø, helhet og langsiktighet. Slike prosjekter er uheldige og kostbare for samfunnet, fordi det krever omfattende innsats å gjenopprette tapte miljøkvaliteter. Denne meldingen tar sikte på å sammenfatte og forsterke den nasjonale by- og tettstedspolitikken, og tydeliggjøre de beste grepene regionalt og lokalt som underbygger denne politikken.

Meldingen beskriver viktige utviklingstrekk og utfordringer og konkretiserer overordnede mål og prinsipper for utvikling av attraktive, miljøvennlige og funksjonelle byer og tettsteder. Målene og prinsippene skal legges til grunn for politikkutvikling og ressursbruk innenfor andre sektorer og forvaltningsnivåer. Meldingen inneholder forslag til strategier, virkemidler og tiltak, spesielt innen planlegging og miljøpolitikk.

By- og tettstedsutviklingen stiller oss overfor store utfordringer i forhold til helse og miljø, transport, arealbruk, levekår, boligpolitikk og næringsutvikling. Dette er politikkområder som henger nært sammen og hvor virkemidler og tiltak på det ene området griper inn i de andre.

For å sikre effektiv utnyttelse av samfunnets samlede ressurser, en målrettet virkemiddelbruk og enklere rammevilkår for kommuner, fylker og næringsliv, ønsker Regjeringen å videreutvikle en helhetlig og samordnet by- og tettstedspolitikk. Politikken skal gjelde på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og vil bygge på langsiktig planlegging mot felles mål.

Regjeringen vil legge til rette for:

• Trygge, vakre og opplevelsesrike byer og tettsteder med høy miljø- og bokvalitet for befolkningen

• Funksjonelle og attraktive byer og tettsteder for et konkurransedyktig næringsliv

• Bystrukturer og bymiljø som stimulerer til helsefremmende livsstil

• Et funksjonelt og miljøvennlig transportsystem med sterkere satsing på kollektivtransport, sykling og gange

• Byer og tettsteder som ivaretar natur- og kulturmiljøet

Miljøverndepartementet har som miljø- og planleggingsmyndighet et særskilt ansvar for å samordne den nasjonale miljøpolitikken og arealpolitikken, blant annet for den fysiske utviklingen i byområdene. I denne meldingen legges særskilt vekt på den fysiske utformingen av våre byer og tettsteder. Med fysisk utforming siktes det til arealbruk og lokaliseringspolitikk, transportstrukturer og senterstrukturer, samt omforming og utvikling av eksisterende by- og tettstedsområder.

De nasjonale prinsippene er utviklet i samarbeid med flere kommuner med utgangspunkt i blant annet Miljøbyprogrammet, Samarbeidsforum for storbyutvikling og prosjektet «Virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder», og bygger på hensynet til en bærekraftig utvikling. Behovet for nært samarbeid mellom ulike offentlige etater, næringsliv og befolkning understrekes som en viktig forutsetning for å nå Regjeringens mål. Kommunene har en nøkkelrolle i dette arbeidet.

Struktur og innhold i meldingen

I kapittel 1 gis en kort introduksjon til de viktigste tema i meldingen, samt en beskrivelse av formålet. I tillegg avklares forholdet til andre stortingsmeldinger. Kapittel 2 er sammendrag av meldingen. Kapittel 3 beskriver viktige utviklingstrekk, trusselbilder og utfordringer for byer og tettsteder. I kapittel 4 trekkes det opp prinsipper for utvikling av overordnede funksjonelle og miljøvennlige bystrukturer som muliggjør effektiv transportavvikling, godt bymiljø og god folkehelse. Dette belyses gjennom eksempler på gode grep i regionalt og lokalt plan- og utviklingsarbeid. I kapittel 5 rettes det særskilt fokus mot utvikling av lokalmiljøet i det enkelte bysentrum, lokalsenter og tettsted. Det presenteres felles prinsipper og krav til disse stedenes innhold og kvalitet, og eksempler på gode lokale løsninger. Kapittel 6 inneholder Regjeringens politikk, virkemidler og tiltak rettet mot lokale, regionale og sentrale myndigheter, næringsliv og andre aktører.

1.3 Forholdet til andre stortingsmeldinger

Regjeringen vil legge frem flere stortingsmeldinger som har betydning for utviklingen av våre byer og tettsteder. Dette gir god mulighet til å utvikle en helhetlig og nasjonal bypolitikk, der statens virkemidler ses i sammenheng og gjensidig forsterker hverandre. Denne meldingen konkretiserer viktige premisser for by- og tettstedsutviklingen som blant annet følges opp i meldingen om storbyutvikling som vil legges frem tidlig i 2003 og meldingen om bedre kollektivtransport som legges frem samtidig med denne meldingen.

I forhold til kollektivmeldingen beskriver denne meldingen prinsipper for den fysiske strukturen i byer og byområder som grunnlag for en effektiv kollektivtransport. Samtidig beskrives prinsipper for samordnet areal- og transportplanlegging som et redskap for å utvikle gode helhetsløsninger. Andre virkemidler og konkrete tiltak for å styrke kollektivtransporten behandles i kollektivmeldingen, men blir kort referert i denne meldingen.

Storbymeldingen vil spenne opp et bredere lerret av utfordringer hvor miljøforhold, fysisk utforming og lokal og regional planlegging inngår som egne temaer. Levekår, storbyenes velferdsoppgaver, økonomiske forutsetninger og byenes rolle internasjonalt, nasjonalt og regionalt er andre viktige temaer. Flere av utfordringene og strategiene i denne meldingen, knyttet til for eksempel utvikling av funksjonelle byregioner og gjennomføring av byomformingsstrategier, vil følges opp i storbymeldingen. Regjeringen vil med utgangspunkt i utredningen fra boligutvalget, NOU 2002:2 «Boligmarkedene og boligpolitikken» og høringsuttalelser til denne, legge frem en stortingsmelding om boligpolitikken i 2003. I denne vil virkemidler rettet mot boligbyggingen bli vurdert.

Denne meldingen understreker nødvendigheten av å utvikle byer og tettsteder som er trygge og sunne å leve i, og som legger bedre til rette for aktiv livsstil. Dette vil bli konkretisert i egne stortingsmeldinger om hhv fysisk aktivitet, livsstil og helse og om barn og unges oppvekst og levekår. Meldingene forventes å bli fremmet i løpet av 2002. Regjeringen vil i forbindelse med Nasjonal transportplan 2006-2015 utarbeide en nasjonal sykkelstrategi, blant annet med sikte på å øke folks muligheter til å drive fysisk aktivitet.

For oppfølging og konkretisering av tiltak innenfor miljøvernpolitikken, vises det til egne meldinger om friluftsliv, biologisk mangfold og om rikets miljøtilstand og regjeringens miljøvernpolitikk (RM). I tilleggsmeldingen til St.meld.nr.54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk, er miljøvennlig byutvikling fremhevet som viktig for å begrense areal- og energiforbruk og klimagassutslipp. Regjeringen vil også følge opp Kulturminneutvalgets innstilling NOU 2002:1 «Fortid former framtid - Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk» gjennom RM og andre dokumenter til Stortinget.

Denne meldingen tar opp en del forslag til forbedring av planleggingen etter plan- og bygningsloven (PBL) som blant annet rettes inn mot forenkling og effektivisering. Dette vil ses i sammenheng med den pågående revisjonen av PBL. Planlovutvalget har lagt frem sin første delutredning, NOU 2001:7 «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven». I utredningen drøftes prinsipielle spørsmål knyttet til utviklingen av plandelen av PBL. Delutredningen har vært på en bred høring. Planlovutvalget vil legge frem forslag til lovendringer i sin endelige delutredning, som etter planen vil foreligge ved utgangen av 2002. Miljøverndepartementet tar sikte på at oppfølgingen av Planlovutvalget legges frem for Stortinget våren 2004. Tilsvarende vil Kommunal- og regionaldepartementet legge frem en stortingsproposisjon våren 2002 om visse forenklinger av bygningsdelen av PBL. Regjeringen har oppnevnt et lovutvalg som skal arbeide ytterligere med forenkling av bygningsdelen.