3 Utviklingstrekk og utfordringer

3.1 Det gode liv i byer og tettsteder

For mange nordmenn er det attraktivt å bo i byer og tettsteder. Mange tiltrekkes av valgmulighetene og det pulserende livet. Samtidig gir det en mulighet for å leve en mer anonym og friere tilværelse enn på mindre steder.

Byene gir gode utdanningsmuligheter for alle aldersgrupper. Et stort og variert arbeidsmarked gir frihet for yrkesvalg og gode karrieremuligheter. Samtidig er det enklere for småbarnsforeldre å få fleksible ordninger i arbeidslivet. Større markeder gir større produktutvalg og øker mulighetene for mer spesialiserte forretninger innenfor varehandelen.

Byer og tettsteder kan tilby varierte former for boliger og bebyggelsestyper. Variasjonen gjør det mulig for den enkelte å velge bolig som til enhver tid dekker behov og livsfase, alt fra trang studenthybel, større leilighet eller bokollektiv i bykjernen til rekkehus eller enebolig utenfor sentrum.

Foto: Svein Magne Fredriksen

Det gode liv i byen kjennetegnes av et rikt og mangfoldig kultur- og fritidstilbud som tilfredsstiller de fleste ønsker og behov. Kinoer, gallerier, konsertlokaler, restauranter og puber, bibliotek og museer gir oss impulser og mentalt påfyll. Idrettsarenaer, sportshaller og treningsstudioer gir fysiske utfoldelsesmuligheter og felles opplevelser. Kulturminner og kulturmiljøer speiler tidligere samfunn og de mennesker som skapte dem, gir oss identitet og tilhørighet, samt et ståsted for vår egen tilværelse og fremtid. Byer og tettsteder er historiebøker med et utall fortellinger. Men også nye anlegg og moderne arkitektur videreutvikler stedenes identitet og gir en tilvekst i våre fysiske omgivelser som forteller hva vi legger vekt på i vår egen tid.

Bylivet gir rike muligheter for sosial omgang med andre mennesker utover de organiserte nettverkene, i nabolaget, i offentlige rom som parker, torg og lekeplasser og på utesteder. I de større byene finner man også et mangfold av nasjonaliteter, religioner og kulturer som gir ny lærdom og impulser, utvider vår horisont og knytter oss tettere til det internasjonale samfunn.

De fleste norske byer og tettsteder er unike fra naturens side der de ligger ved sjø, elv eller fjord, vendt mot vannet og med åsene som rygg og ramme rundt bebyggelsen. Elver og vassdrag er viktige elementer i bybildet. Turveger, parker, løkker, parsellhager og strender finnes ofte i umiddelbar nærhet av boliger og arbeidsplasser. Kombinasjonen av de urbane tilbudene og nærhet til rekreasjon og naturopplevelser bidrar til at vi finner oss godt til rette i tettbygde strøk. Men naturen er også viktig for vår fysiske helse ved at den gjør det mulig å drive lek, sport og fysisk utfoldelse - som for mange er en forutsetning for en sunn tilværelse.

Byene og tettstedene har mye å tilby sine innbyggere og tilreisende, men uten god tilgjengelighet er tilbudene lite verd. Tilgjengelighet er også nødvendig for at innbyggerne skal kunne opprettholde sine sosiale nettverk, som særlig i byene i økende grad er geografisk spredt. I de fleste byer finnes det en rekke alternative måter å ta seg frem på; med buss, trikk, T-bane, tog, båt, privatbil, sykkel eller til fots. Jo flere valgmulighetene er, desto større blir den individuelle frihet i hverdagen - også til å velge helsefremmende og miljøvennlige transportmidler som alternativ til bilen.

For Regjeringen er det viktig å legge til rette for og støtte opp om en utvikling som ivaretar de positive kvalitetene ved å bo sentralt.

3.2 Bypolitikk og næringspolitikk - to sider av samme sak

I stadig større grad påvirkes ulike land, byer og individer av de samme økonomiske, politiske og kulturelle utviklingstrekkene. Økende globalisering fører til stadig sterkere konkurranse om å tiltrekke næringsvirksomhet som fører til investeringer, arbeidsplasser og verdiskaping. Både bypolitikken og næringspolitikken har som oppgave å gjøre nasjonen attraktiv for lokalisering av et innovativt og verdiskapende næringsliv. Våre olje- og gassressurser vil ikke vare evig, og i løpet av de neste tiårene er vi nødt til å utvikle ny virksomhet som supplement til og delvis til erstatning for petroleumsvirksomheten

Mange land i Europa legger nå økt vekt på langsiktig strategisk planlegging for å styrke byenes konkurransekraft og den økonomiske utviklingen. Slik planlegging må baseres på byenes fortrinn og særegenheter. Byer som har lykkes, har maktet å samordne nærings- og kulturpolitikken med politikken for utforming av funksjonelle bystrukturer og miljøvennlig bytransport. Næringspolitikk og bypolitikk er i stadig større grad to sider av samme sak.

Regjeringen mener at nye modeller for samspill og forpliktende samarbeid er nødvendig for å få til dette. Offentlige myndigheter må ha som målsetting å ligge i forkant, både for å gi føringer og for å være pådriver til en ønsket utvikling.

Kapitalen flytter seg lett, og den menneskelige mobiliteten øker. Dette bidrar til at byenes og tettstedenes attraktivitet i forhold til miljø, kulturelle og sosiale behov blir stadig viktigere for næringslivets beslutninger om lokalisering og investeringer.

Det å ha en god miljøprofil blir i stadig større grad et konkurransefortrinn - ikke bare for den enkelte bedrift, men også for byene i konkurransen dem imellom. Miljøpolitikkens oppgave er å beskytte de økologiske kretsløpene som utgjør selve grunnlaget for all produksjon av varer og tjenester. Det er derfor nær sammenheng mellom miljøpolitikk og langsiktig næringspolitikk. Et næringsliv som er vekstkraftig og lønnsomt over tid ødelegger ikke miljøet, men opererer innenfor grensene av hva natur- og bymiljøet tåler.

Bypolitikken bør utformes slik at positive utviklingstrekk i det private næringslivet imøtekommes best mulig innenfor en bærekraftig utvikling. For offentlige myndigheter er utfordringen å utvikle gode og forutsigbare rammebetingelser som legger til rette for en effektiv privat sektor, sikrer gode vilkår for nyetableringer og innovasjon og gir trygghet for investeringer.

3.3 Byene og tettstedene vokser

Norske byer og tettsteder har de siste tiårene vokst både når det gjelder antall innbyggere og arbeidsplasser. I de største byene er det tilflyttingen, herunder innflyttingen fra utlandet, som har bidratt mest til befolkningsveksten de siste 30 årene. Samtidig har fødselsoverskuddet i de største byregionene bidratt til veksten der. Oslo har for eksempel fått en større andel av landets fødte enn av landets befolkning.

Befolkningsveksten har vært sterkest i det sentrale Østlandsområdet og på Sørvestlandet, men også i andre landsdeler ser vi en sentralisering mot byene og tettstedene. Omtrent halve befolkningen bor nå i våre 10 største byregioner, og hele 77 prosent av innbyggerne bor i våre vel 900 byer og tettsteder. 700 av disse har mindre enn 2 000 innbyggere. Med tettsteder mener vi områder der det bor minst 200 personer og hvor det normalt ikke er mer enn 50 meter mellom bygningene.

Kilde: SSB

Også stadig flere barnefamilier ønsker å bo sentralt. I løpet av 90-årene har det vært en generell tendens i hele Europa at antall barn øker i de tette byområdene. I 1998 bodde eksempelvis dobbelt så mange barn under 14 år i indre by i Oslo som ti år tidligere. Unge voksne med eller under utdanning søker seg ofte til bykjernene og livet der, og de blir i økende grad boende også etter at de får barn.

Vi ser parallelt en betydelig sentralisering i næringslivet, særlig innen kunnskaps- og servicenæringene. Næringslivet etablerer seg sentralt på grunn av nærhet til samarbeidspartnere og kunder, mulighet for rask og effektiv transport og ikke minst for å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft.

Allerede i 1980-årene fikk byregionene det meste av veksten i sysselsettingen i landet. Denne utviklingen fortsatte på 90-tallet da de største byregionene samlet fikk nærmere 80 prosent av veksten. Sysselsettingen har økt mest i hovedstadsregionen. Byene får altså stadig viktigere roller i næringsutvikling og verdiskaping.

Kilde: SSB

3.4 Arealbruk og transport

3.4.1 Byene brer seg utover, men langsommere enn før

Den sterke veksten i antall bosatte og arbeidsplasser i byene fører til stort behov for arealer. Presset forsterkes av at arealforbruket pr. innbygger stadig øker, blant annet som følge av færre personer pr. husholdning og økende boligforbruk. Arealforbruket pr. innbygger i byene økte fra 450 kvadratmeter i 1970 til 550 kvadratmeter i 1990. Den største økningen skjedde på 70-tallet, men fortsatt øker arealforbruket relativt sett sterkere enn folketallet. Dette gir som resultat at byene vokser i utstrekning og samtidig får lavere tetthet.

Denne byspredningen (urban sprawl) fører til større avstander mellom de ulike funksjonene og økende transportbehov, særlig med bil. Dette bidrar også til å redusere artsmangfoldet, beslaglegge produktive landbruksområder og true verdifulle natur- og kulturmiljøområder.

Arealforbruket pr. innbygger er betydelig lavere i de større byene enn i mindre byer og tettsteder Dette skyldes blant annet at den bymessige bebyggelsen er mer arealeffektiv enn den spredte eneboligdominerte bebyggelsen i små tettsteder og at det er større andel ubebygde arealer i de mindre tettstedene.

Kilde: SSB

Foreløpige beregninger fra Statistisk sentralbyrå viser at gjennomsnittlig 32 prosent av tettstedsarealet brukes til boligformål. Andelen varierer fra 23 prosent i de minste tettstedene med under 500 innbyggere, til 37 prosent i tettsteder mellom 20 000 og 100 000 innbyggere. Om lag 10 prosent av tettstedsarealet er i bruk til næringsformål, og drøyt 15 prosent til veger og transport, og dette ser ut til å være nær uavhengig av tettstedsstørrelse. I de minste tettstedene er 50 prosent av grunnen ubebygd, i de største 35 prosent.

Den sterke etterspørselen etter boliger sentralt i byområdene har i de senere årene vært større enn tilbudet. Dette bidrar til ubalanse i boligmarkedet og et prispress som er uheldig ut fra den enkeltes økonomiske situasjon. Det er i dag store prisforskjeller mellom sentralt og mer perifert beliggende boliger.

Høye boligpriser sentralt og etterspørsel etter boliger i landlige omgivelser, gir økt press på utbygging i randsonene rundt vekstområdene. I konkurranse med byene legger randkommunene ofte opp til en forholdsvis spredt boligutbygging for å tiltrekke seg nye innbyggere som kan bidra til å styrke kommuneøkonomien. Spredt boligbygging i randsonen gir imidlertid dårlig markedsgrunnlag for kollektivtransport, noe som fører til økt bilbruk, behov for økt kapasitet på innfartsårene til byene og dermed større miljøbelastning.

Det er en utfordring for de lokale myndigheter å få til en bedre regional samordning av utbyggings- og transportpolitikken slik at den samlede boligbyggingen blir tilstrekkelig og lokalisert gunstig i forhold til kollektivtransportsystemet. En del byer og bynære kommuner har allerede endret sin utbyggingspolitikk i retning av økt satsing på boligbygging innenfor byggesonen, rundt knutepunkter og stasjoner for kollektivtransport. Dette gjelder for eksempel kommunene på Jæren, jf. kapittel 4.

Næringslivet har over lang tid medvirket til byspredning både gjennom omstrukturering og nyetableringer. Mange virksomheter har flyttet ut fra sentrale byområder til utkanten av byene hvor de fikk lett tilgang på arealer og god vegtilknytning. Ikke bare lagerfunksjoner og produksjonsbedrifter er lokalisert langs hovedvegene på store tomter med god plass til parkering, men også kjøpesentre og annen handelsvirksomhet har funnet det hensiktsmessig med en slik lokalisering. Tilsvarende har offentlig virksomhet, blant annet utdanningsinstitusjoner, etablert seg i byenes utkantområder.

I de senere årene har det vært en tydelig endring i næringslivets lokaliseringsmønster. Særlig de tunge vekstbransjene som kunnskaps- og servicenæringene, foretrekker en sentral lokalisering. Muligheter for å profilere seg med et tidsriktig image med urbane kvaliteter er viktig ikke minst for å tiltrekke seg attraktive arbeidstakere. Det er klare tendenser til at ny handelsaktivitet og kjøpesentre nå blir etablert i sentrum. Også andre aktiviteter som retter seg mot et større publikum, som for eksempel kinosentre og badeland, blir lokalisert sentralt. Endringer skjer også innen godstransporten, som blant annet betyr at havnenes arealbehov og krav til lokalisering er forandret. Disse utviklingstrekk har medført at sentrale arealer er frigjort til nye formål som boliger, ny næring, samt kultur og rekreasjon. Dette gjør bysentrene mer attraktive som boligområde, og bidrar til positive samspillseffekter mellom bolig- og næringsutvikling som styrker utviklingen av tettere og mer bærekraftige byer.

Ny utbygging i byer og tettsteder kan være konfliktfylt. Grønne områder kan bli utsatt for utbyggingspress, nærliggende områder kan få økt trafikkbelastning, støy og forurensning og bokvaliteten for øvrig reduseres på grunn av dårligere solforhold og tap av utsikt. Ny bebyggelse som ikke tar hensyn til kulturhistoriske elementer og verdifulle bygningsmiljøer, kan forringe stedets særpreg.

Bedre utnyttelse av bebygde arealer har i flere år vært et viktig spørsmål i byer og tettsteder. Mange kommuner har lagt vekt på fortetting i kommuneplanene, men det har vært mindre fokus på hvilke spesielle utfordringer fortettingsstrategien gir i gjennomføringen. Omsatt til praksis er gjennomføring av fortetting med kvalitet en sammensatt og krevende oppgave både for offentlige og private aktører. Komplekse eiendomsforhold, interessekonflikter, høy arealverdi og tunge investeringer i infrastrukturen gjør fortetting krevende å gjennomføre. Kommunene er både tilretteleggere og forhandlere, og må samtidig sikre politisk støtte for å gjennomføre utbyggingsoppgavene. Erfaringene var at vellykket gjennomføring av fortetting med kvalitet kan gi en vinn-vinn situasjon med positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet. For kommunene er det en utfordring å utvikle planer og strategier for byomforming og fortetting som ivaretar eksisterende kvaliteter og avveier de ulike hensynene i utbyggingsprosjektene.

3.4.2 Tettere utbyggingsmønster gir grunnlag for miljøvennlig transportavvikling

Bilen har gitt oss større aksjonsradius, større individuell frihet og har vært et viktig element i den generelle velstandsutviklingen. Utviklingen i bilbruken har imidlertid også muliggjort det spredte utbyggingsmønsteret i byområdene.

Utbyggingsmønsteret har stor betydning for konkurranseforholdet mellom forskjellige transportformer. Spredt utbygging bidrar til stor vekst i transportbehovet, fremkommelighets- og køproblemer, ressurskrevende utvidelser av vegkapasiteten og større miljøbelastning. I tillegg blir det vanskeligere og mer kostnadskrevende å betjene by- og tettstedsområdene med kollektivtransport. Store avstander og til dels manglende tilrettelegging av sammenhengende gang- og sykkelveger gjør det mindre attraktivt å gå eller sykle.

Kilde: TØI

For å løse de større byregionenes transportutfordringer, må transportveksten i større grad komme kollektivt. Dette krever blant annet en mer konsentrert utbygging. En slik utbygging vil også gi mindre tidkrevende transporter og gjør det enklere å ta seg frem ved hjelp av helsefremmende gang- og sykkeltransport. Den individuelle frihet til selv å velge transportformer vil øke og gjøre hverdagen enklere for folk flest.

Det generelle bildet er at kollektivtransportens andel av transportmarkedet i byområdene er lavt. I de største byene ligger den på mellom 10 og 15 prosent. Mindre byer og tettsteder har en lavere andel lokal kollektivtransport. Dette henger sammen med at passasjergrunnlaget for kollektivtransport er svakt, og at mindre byer og tettsteder er mer spredtbygd.

Fra 1980 til 2000 økte antall reiser med personbil med 74 prosent i landet som helhet, mens antall reiser med kollektive transportmidler, unntatt fly, har vært så å si uendret. De siste årene har det imidlertid vært en økning i antall kollektivreiser på ca. 13 prosent, unntatt flyreiser. Særlig øker persontransporten med jernbane på korte og mellomlange strekninger, dvs. i nærtrafikken rundt de største byene og i intercitytrafikken.

I de sju største byområdene gikk antall kollektivreiser per innbygger (buss, T-bane, trikk) ned med ca.10 prosent fra 1986 til 1992, og har siden steget med ca. 5 prosent frem til 1999. Det er store forskjeller mellom de ulike byområdene. Økningen etter 1992 skyldes i første rekke passasjerutviklingen i Oslo. Det vises for øvrig til nærmere beskrivelse i stortingsmeldingen om bedre kollektivtransport.

3.5 Mindre fysisk aktivitet og økte helsekostnader

3.5.1 Strukturelle samfunnsendringer gir mindre fysisk aktivitet

Samfunnet har i løpet av relativt kort tid gjennomgått store endringer som har betydning for vår fysiske aktivitet. Ærend som før krevde en tur til fots eller på sykkel i nærmiljøet, utføres i dag ofte med bil. Nesten 60 prosent av alle bilturer er kortere enn 5 km. Større avstander mellom bolig, arbeidsplass og andre målpunkt i hverdagen, medfører mer motorisert transport. Økt velstand betyr tilgang på tekniske nyvinninger som gjør fysisk aktivitet i hverdagen overflødig.

I løpet av siste generasjon er også barns lek i økende grad blitt flyttet innendørs. Stadig flere barn og unge er fysisk inaktive. En fjerdedel av norske barn bruker mer enn fire timer foran data- og TV-skjermer hver dag. Barn oppholder seg større og større del av tiden innenfor barnehage- eller skolegjerdet. Her er arealene i mange tilfeller for små for fysisk aktive barn.

Undersøkelser viser også at transport med bil eller buss til skole, barnehage og fritidsaktiviteter øker. En medvirkende årsak til dette er sannsynligvis farligere skoleveger på grunn av økt trafikk. I en skoleundersøkelse som ble utført våren 2000 oppga hele 50 prosent av elevene fra 1.-10. klasse at de ble kjørt til og fra skolen.

3.5.2 Fysisk inaktivitet medfører økt risiko for sykdom

Fysisk inaktivitet er en risikofaktor for utvikling av en rekke folkesykdommer. Inaktivitet medfører økt risiko for diabetes, hjerte-karsykdom, høyt blodtrykk, enkelte kreftformer og andre alvorlige sykdommer. Beregninger fra Finland viser at hele 30-40 prosent av nye tilfeller av hjerte- og karsykdom kan tilskrives fysisk inaktivitet. Hos barn vil passiv livsstil medføre dårlige motoriske ferdigheter, redusert muskelstyrke og utholdenhet samt økt risiko for overvekt.

Boks 3.1 Inaktivitet gir voksende helsekostnader

I løpet av relativt kort tid har samfunnet gjennomgått store endringer i befolkningens daglige fysiske aktivitet. Det er i økende grad mulig å være fysisk passiv. Dette medfører svekket helse og en rekke sykdommer og lidelser, som påfører samfunnet store behandlingskostnader og redusert livskvalitet for den enkelte. Det er ikke mulig å fremlegge nøyaktige tall for den økonomiske gevinsten ved livslang og regelmessig fysisk aktivitet, men økt fysisk aktivitet i befolkningen vil utvilsomt gi store besparelser i helsevesenet.

Diabetes 2 er en av de raskest voksende folkesykdommene med hele 5 000 nye tilfeller hvert år. Behandlingen av diabetes kostet i 1999 ca. 4,4 milliarder kroner. Moderat fysisk aktivitet antas å redusere veksten i antall nye sykdomstilfeller med over 20 prosent. Samfunnets kostnader til kreft er beregnet å være over 9 milliarder kroner pr. år, og fysisk aktivitet kan redusere antall nye krefttilfeller med nærmere 10 prosent. Medikamentutgiftene ved behandling av høyt blodtrykk var i 1999 ca. 1,3 milliarder kroner og fysisk aktivitet har et stort potensial til både å forebygge og redusere høyt blodtrykk.

I tillegg til disse tre sykdomsgruppene kommer en rekke andre lidelser, som muskel- og skjelettlidelser, revmatisme, epilepsi og psykiske lidelser, hvor fysisk aktivitet kan ha svært stor betydning som forebyggende virkemiddel. Muskel- og skjelettlidelser utgjør eksempelvis mer enn 50 prosent av sykdommene det ble skrevet ut sykemelding for i 1995. De totale sykelønnskostnadene for arbeidslivet og Folketrygden utgjør årlig ca. 40 milliarder kroner.

Foto: Gorm Kallestad, Scanpix

Verdens helseorganisasjon (WHO) beskriver den økende forekomsten av overvekt og fedme som en global epidemi, med store konsekvenser for helse og velferd. Vekten blant norske menn har økt med over 9 kg fra begynnelsen av 60-årene og frem til i dag. Kvinners vekt har vist samme økning som mennenes siden 1980. Tall fra en nyere undersøkelse i Oslo viser at 9-åringer har hatt en vektøkning på 3 kg (justert for høydeøkningen i perioden) siden 1975.

En halv tMime om dagen er nok!

Regelmessig fysisk aktivitet beskytter mot utvikling av en rekke livsstilssykdommer. For inaktive voksne vil fysisk aktivitet av moderat intensitet tilsvarende 30 minutter rask gange eller sykling gi en betydelig helsegevinst. En økning i aktivitetsnivå utover dette vil gi ytterligere helsegevinst. Aktiv transport som gange og sykling gir trim med lav terskel som enkelt kan innarbeides i hverdagen uten særlige utstyrskrav. Dette kan for mange være det som skal til for å nå anbefalingene om en halv times fysisk aktivitet per dag.

Regelmessig fysisk aktivitet blant barn og unge er nødvendig for normal vekst og utvikling, og har stor betydning for helsen. I barnehager, skoler og nærmiljøer bør det derfor legges til rette for lek ute, eller annen fysisk aktivitet. I 1999 var ca. 865 000 mennesker i Norge 60 år eller eldre, og disse er storbrukere av helsetjenester. Regelmessig fysisk aktivitet er avgjørende for eldres funksjonsevne, selvhjulpenhet og livskvalitet.

3.5.3 Utfordringen er å legge til rette for aktiv transport og livsstil

Areal- og transportplanleggingen legger viktige føringer for mulighetene til å velge transportformer og livsstil som bidrar til bedre helse. Tettere bystrukturer og god tilrettelegging for at en større andel av våre daglige reiser kan foregå til fots og på sykkel, vil gi økt fysisk aktivitet.

Det er viktig å legge til rette for andre typer fysisk aktivitet og lek i nærmiljøet. Bortsett fra ønsker om svømmehall, er de nære skogsområdene, gang- og sykkelveger og turløyper rangert som viktigst for folks fysiske aktivitet. Undersøkelser blant fysisk inaktive viser at over halvparten ønsker å komme i gang med regelmessig fysisk aktvitet dersom forholdene legges bedre til rette.

For å integrere folkehelsepolitikken bedre i areal- og transportplanleggingen, er det nødvendig å videreutvikle og formidle kunnskapen om sammenhengene mellom arealbruk, bystruktur, transportvalg og fysisk aktivitet.

3.6 Miljøutfordringer

3.6.1 Støy

Støy er et av de miljøproblemene som rammer flest mennesker i Norge. Om lag 1,5 millioner mennesker utsettes for støy på mer enn 50 desibel (dBA) i gjennomsnitt over døgnet ved boligen sin. Et flertall av disse opplever å være plaget av støy. Den viktigste kilden er vegtrafikk, som står for over 70 prosent av de kartlagte støyplagene. Andre viktige kilder er fly, jernbane og industri, men også bygg og anlegg, skytebaner, motorsportbaner og militære øvingsområder bidrar. I tillegg er folk plaget av nabostøy og støy fra produkter som gressklipper og lignende. For støy er det nasjonale målet at støyplagen skal reduseres med 25 prosent innen 2010.

Støy medfører betydelige helse- og trivselsproblemer, særlig i byer og tettsteder og nær sterkt trafikkerte veger. Støy om natten kan føre til forstyrret søvn. Opp mot fem prosent av den norske befolkningen, dvs. rundt 200 000 personer, antas å ha søvnproblemer på grunn av støy. Opplevelse av å bli forstyrret under hvile og avkobling, eller i en arbeidssituasjon, bidrar til redusert velvære og påvirker folks helsetilstand. Støy påvirker også kommunikasjon og læring.

Støyplage fører ikke i seg selv til økt dødelighet, men er et alvorlig helseproblem for svært mange mennesker. Langvarig irritasjon over støy kan påvirke utvikling av sykdom, spesielt hos de som ellers er disponert for sykdom. Stress av denne typen kan være en medvirkende årsak til forskjellige helseplager, for eksempel muskelspenninger og muskelsmerter, som er svært vanlige årsaker til sykefravær og uførhet.

Kilde: SFT

3.6.2 Lokal luftforurensning

Ren luft er viktig både for trivsel og helse. Luftforurensning er et problem i større norske byer, både i korte perioder med høy forurensning og gjennom eksponering over lengre tid. Begge deler kan medføre negative helsevirkninger og en stor del av befolkningen utsettes for konsentrasjoner som øker risikoen for helseplager og fremskyndet død, som for eksempel luftveisinfeksjoner, lungesykdommer og kreft.

Nasjonale mål for luftkvalitet er fastsatt for svevestøv, nitrogendioksid, svoveldioksid og benzen. Målene er formulert som grenseverdier for konsentrasjoner i luft. Beregninger viser at det for eksempel i Oslo er langt over 80 000 mennesker som utsettes for så høye konsentrasjoner av luftforurensning at det kan medføre økt helserisiko. De nasjonale resultatmålene for nitrogendioksid, svevestøv og benzen overskrides i flere større byer. For svoveldioksid er det ingen overskridelser i de største byene, men overskridelser kan forekomme i mindre byer med industri.

De viktigste kildene til luftforurensning i byer er utslipp fra vegtrafikk, fyring (spesielt vedfyring), utslipp fra industri og langtransportert forurensning. Det er særlig utslipp av svevestøv og nitrogendioksid som forårsaker helseproblemer for større befolkningsgrupper. Svevestøv oppstår ved slitasje av vegdekker på grunn av piggdekkbruk, eksosutslipp fra biler, vedfyring og langtransporterte luftforurensninger. Mens utslipp knyttet til vegtrafikk har størst betydning for områder i nærheten av de mest trafikkerte vegene, kan særlig vedfyring være en vesentlig kilde for høye konsentrasjoner av svevestøv i andre områder av byene. Nitrogendioksid forårsakes av vegtrafikk, men også utslipp fra skip i havn bidrar. Benzen skyldes hovedsakelig uforbrent bensin, vedfyring og andre typer forbrenning, mens konsentrasjoner av svoveldioksid skyldes industriutslipp.

Det er vedtatt nye miljøkrav til kjøretøyer og drivstoff som vil redusere utslippene av blant annet svevestøv, NO₂ og benzen fra vegtrafikken. Det er ikke vedtatt virkemidler som vil gi tilsvarende reduksjon i utslipp fra andre kilder, som for eksempel vedfyring. Beregninger viser imidlertid at det fortsatt vil være overskridelser av de nasjonale målene i de største byene i 2010, hvis det ikke settes inn ytterligere tiltak ut over det som allerede er vedtatt.

Kilde: SFT, Statens vegvesen Oslo og Trondheim kommune

3.6.3 Klimagasser og energiforbruk

Utslipp av klimagasser vil kunne føre til at den globale gjennomsnittstemperaturen ved jordoverflaten øker. En slik temperaturøkning vil kunne endre nedbørsmønstre og vindsystemer, forflytte klimasoner og heve havnivået. Disse endringene vil kunne få svært alvorlige effekter for naturlige økosystemer og for samfunnet. Forpliktelsene Norge har i forbindelse med Kyotoprotokollen innebærer at norske klimagassutslipp i forpliktelsesperioden 2008-2012 ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990.

Kilde: Bergen kommune

Flere kommuner, fylkeskommuner eller sammenslutninger av kommuner, har i de siste årene utarbeidet klimahandlingsplaner for å synliggjøre hvordan den enkelte by kan hjelpe til med å redusere klimagassutslippene. Statens forurensningstilsyn har estimert at planene til sammen kan gi en samlet klimagassreduksjon på 3,4 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter.

Aktuelle tiltak som er foreslått i de lokale planene er blant annet tilrettelegging for bruk av fjernvarme, areal- og transportplanlegging, bruk av bioenergi og satsing på mer miljøvennlige transportformer. Tiltak og virkemidler for å redusere klimagassutslippene fra blant annet energi og transportsektoren er for øvrig nærmere omtalt i St.meld. nr. 15 (2001-2002), Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk.

Kilde: SSB og Johan-Ditlef Martens

3.6.4 Grønnstruktur

Naturen i og rundt byer og tettsteder er helt sentral for befolkningens muligheter til lettvint og miljøvennlig å drive friluftsliv og andre uteaktiviteter jevnlig. Naturen med grønne strukturer, gang-, sykkel- og turveger er viktig for folks trivsel og helse og har stor betydning for lek, rekreasjon, mosjon, friluftsliv, opplevelse og sosialt samvær til alle årstider. Mye tyder også på at kontakt med natur påvirker hormoner og immunforsvar, og påskynder tilfriskningsprosessen for syke mennesker.

Foto: Svein Magne Fredriksen

Natur i byer og tettsteder er viktig som formende og identitetsskapende landskapselement og for å ivareta plante- og dyrelivet. Noe av det rikeste biologiske mangfoldet i Norge finner vi nettopp i og ved flere av byene. Dette henger sammen med at byer og tettsteder ofte er lokalisert på de biologisk mest gunstige stedene. Vegetasjonen har også positiv betydning for luftkvaliteten og virker dempende på støy.

Grønnstrukturen består blant annet av natur- og kulturlandskapene i og rundt byer og tettsteder; løkker, parker, skolegårder, kirkegårder, turveger, idrettsanlegg, kolonihager og private hager. Bekker, elver, vann og sjøområder har også stor betydning. Grønnstrukturen slik vi bruker begrepet her, er summen av disse grønne og blå områder.

Grønnstruktur under press

Veksten i by- og tettstedsområdene kombinert med økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonen, har ført til stort press på arealene både i sentrum og randsonene. Dette øker faren for nedbygging av sammenhengende grønnstruktur og nære leke- og friluftsarealer. De siste tiårene er naturområder i mange byer og tettsteder blitt oppsplittet. Hvert enkelt areal er mindre, samtidig som grønne korridorer gjennomskjæres. Dette har negative konsekvenser for biologisk mangfold, lek og opphold, samt muligheten til å ta seg frem som fotgjenger eller syklist. Årsaken er blant annet at arealer ikke er tilstrekkelig sikret og at skjer inngrep i områder som følge av utbygging og bruksendringer. I en undersøkelse av fire byer i 1996, viste det seg at bare 20-30 prosent av naturområdene fra 50-tallet består i dag.

Barn er blant de grupper i befolkningen som bruker utearealene mest, og for dem har nærmiljøet særlig stor betydning. Flere studier i byer og tettsteder viser av barns aksjonsradius er meget begrenset og at uteaktiviteten foregår nær boligen. Særlig gjelder dette de mindre barna. De fleste 5-6 åringer oppholder seg mindre enn 100 meter fra egen inngangsdør. Helt opp til 8-årsalderen er barns aksjonsradius for det store flertall mindre enn 200 meter. Mer enn halvparten av 13-16 åringene oppholder seg under 300 meter fra boligen når de er ute i boligområdet. Eldres aktivitet er også sterkt knyttet til nærmiljøet. Mindre friarealer og flere barrierer i form av trafikkerte veger rammer særlig de med minst aksjonsradius, som barn og eldre.

I mange byer er folks kontakt med sjø og vassdrag redusert på grunn av utbygging, havne- og industrivirksomhet og nedbygging langs bekker og elver. Også privatisering av strandlinjen bidrar til dette.

Kilde: SSB

Gjennomføring av grønnstrukturplaner

For å begrense videre nedbygging av naturområdene, bør kommunene utvikle en velfungerende og sammenhengende grønnstruktur. Grønnstrukturen skal i størst mulig grad binde sammen boligområder, skoler og barnehager, strandsone og markaområdene. Den skal også ha et variert innhold og dekke behovene til ulike befolkningsgrupper. I St.meld. nr. 39 (2000-2001) Friluftsliv legges det opp til at grønnstrukturen i alle kommuner med tettsteder som vokser, blir kartlagt og verdivurdert innen utgangen av 2006.

Mange byer ønsker nå å støtte opp under og videreutvikle en sammenhengende grønnstruktur som ett av hovedelementene i bystrukturen. En rekke kommuner har nedlagt et stort arbeid i å kartlegge, systematisere og tilgjengeliggjøre den «grønne» informasjonen og har utarbeidet gode planer og visjoner om å ivareta grønnstrukturen gjennom arealplanleggingen. Trondheim har for eksempel nylig utarbeidet en grønn kommunedelplan som innebærer at tidligere utbyggingsområder vil bli båndlagt, noe som berører et stort antall grunneiere.

Fremdeles skjer det likevel en tilfeldig nedbygging av grønne områder de fleste steder. Mange steder tas deler av grønnstrukturen i bruk til barnehager, idrettsanlegg og andre gode formål. Dette bidrar totalt sett og over tid til en fragmentering av grønnstrukturen og reduksjon i tilgangen på grønne områder. Mange grøntområder forvaltes dessuten dårlig. Dette gjør at store verdier som allerede ligger i de avsatte arealene og i tilretteleggingen ikke kommer godt nok til nytte. Samtidig betyr det at et stort potensial for bedre nærmiljø, god tilgang på lekearealer og gode forhold for friluftsliv i hverdagen ikke blir utløst.

3.6.5 Kulturminner og kulturmiljø

Kulturminner og kulturmiljøer under press

Kulturminnene viser oss vår kulturarv og bidrar til å gi egenart, identitet og kvalitet i byene og stedene våre. Mer konsentrert utbygging basert på fortetting og omforming av bygningsmasse øker faren for å miste verdifulle kulturmiljøer og kulturminner i byer og tettsteder. Undersøkelser fra et utvalg presskommuner nær større byer viser at ca. 1 prosent av bygninger fra perioden 1537-1900 blir revet hvert år, i tillegg til at en god del bygninger var så kraftig ombygd at de hadde mistet sin verdi som kulturminner. Utfordringen ligger i å bevare og integrere verdifulle kvaliteter både for byen og stedet som en helhet, innenfor de enkelte områder og ved utvikling av bygningsmassen. Bygge- og eiendomsbransjen ser ofte på kulturminner som en hindring for effektiv utbygging, i stedet for å se potensialet i eksisterende kultur- og bygningsmiljø.

Bestående bygningsmasse utgjør ca. 40 prosent av nasjonens realformue. Bygd miljø utgjør ca. 70 prosent. Hvordan vi forvalter denne ressursen er av stor betydning for miljøbelastningen vi produserer. Aktiv bruk av kulturminner og kulturmiljøer medvirker til bærekraftig ressursøkonomi, blant annet ved at gjenbruk gir redusert ressursforbruk og mindre forurensing.

Arkeologiske kulturminner i og under overflaten er de eneste kildene som kan gi innsyn i folks liv og virke og samfunnsforhold i tidligere tider. Landets 14 byer eller bylignende sentra fra middelalderen utgjør våre største, sammenhengende arkeologiske kulturminner. De opptar store arealer, og kulturlagene kan være opptil seks meter tykke. Undersøkelser fra Oslo, Tønsberg, Bergen og Trondheim viser at omtrent en firedel av kulturlagene fra middelalderen er fjernet. Deler av middelalderbyen er imidlertid fremdeles synlig i dagens byer, gjennom bystruktur, tomtegrenser og noen få enkeltbygninger.

Mange kulturminner og kulturmiljøer går tapt på grunn av for dårlig kartlegging, svakt kunnskapsgrunnlag og generelt manglende kompetanse hos mange viktige aktører og beslutningstakere, blant annet i kommunene og i bygge- og eiendomsbransjen. Det er også behov for å styrke kommunenes virkemidler for å forvalte kulturminnene og kulturmiljøene.

Kilde: Bergen og Trondheim kommune

3.6.6 Forsøpling og forfall

I områder med dårlig fysisk miljø ser vi tendenser til opphopning av sosiale levekårsproblemer. Lav miljøkvalitet kan bidra til økt segregering og gjøre det mindre attraktivt å etablere lokale arbeidsplasser, butikker og kulturtilbud i området.

Både negative og positive utviklingstendenser har ofte rot i det fysiske miljøet og hvor trygt og trivelig et område oppfattes. Dårlig ivaretakelse av bygningsmasse og uterom gir signaler om lav prioritet og dårlig image. Dersom et område i stedet ivaretas og utvikles på en skikkelig måte, gir det brukerne signaler om at positive endringer kan være på gang. Det er større sjanser for at publikumsattraktiv næringsvirksomhet lokaliserer seg i området, og mer aktivitet gjør området spennende og pulserende. Samlet og planmessig satsing på rehabilitering, drift og utvikling av lokalområders kvaliteter kan være det som skal til for å sette i gang en positiv utvikling, med økt bruk, trivsel, sosial kontroll og felles identitet.

3.7 Planlegging og utvikling - roller og ansvar

Kommunene har hovedansvaret for arealplanlegging og arbeidet med å utvikle og forvalte det fysiske miljøet i byer og tettsteder. Men by- og tettstedsutvikling er en svært sammensatt oppgave hvor en rekke parter bidrar, til dels med motstridende interesser. Kommunene er avhengig av et nært samarbeid med næringslivet, private og offentlige utbyggere, statlige sektormyndigheter, fylkeskommunen og nabokommunene for å kunne holde et helhetlig grep, samordne innsatsen og avveie interessene.

De fleste utfordringer innen areal- og transportplanlegging i byområdene strekker seg over flere kommuner. Den enkelte kommunes myndighet for arealplanlegging er derfor utilstrekkelig til å løse felles regionale spørsmål. Dette gir seg utslag i at nabokommuners arealplaner og valg av utbyggingsmønstre og transportløsninger ofte ikke henger sammen og gir dårlige helhetsløsninger.

Fylkeskommunen har ansvar for regional planlegging og planfaglig veiledning til kommunene, kollektivtransporten, kulturminneforvaltning og en del andre oppgaver som er viktige for by- og tettstedsutviklingen. Fylkeskommunen har imidlertid hatt få virkemidler for å påvirke de regionale løsningene, og fylkesplanene har i begrenset grad påvirket kommunenes arealplaner eller statlige transportplaner.

Regjeringen vil understreke at det er behov for å samarbeide om planspørsmål på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Regjeringen viser i denne sammenheng til gode erfaringer med regionalt samarbeid om fylkesdelplaner for avgrensede problemstillinger eller områder. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å endre planenes status i forhold til dagens situasjon, for eksempel ved å gjøre deler av fylkesplanen rettslig bindende for arealbruk i regionen, da dette vil gi fylkeskommunen en overkommunal rolle.

For øvrig vises det til Planlovutvalgets forslag om interkommunalt plansamarbeid. Eventuelle regelendringer i forhold til planutfordringer på tvers av kommunegrensene vil bli vurdert i sammenheng med forslagene fra Planlovutvalget når de foreligger.

Staten har ansvar for investeringer og drift av infrastruktur som jernbane og riksveger og rår over store statlige virksomheter med en rekke arbeidsplasser, blant annet innen høyere utdanning, helsevesen, forsvar og justisvesen. Lokaliseringsvalg og prioriteringer av statens infrastruktur og virksomhet har stor betydning for byområdenes utvikling.

Statens rolle i by- og tettstedsutviklingen er hovedsakelig å:

• fastsette nasjonale mål og prinsipper for miljøvennlig utvikling i byer og tettsteder

• utvikle og samordne nasjonale rammebetingelser, dvs. lovverk og retningslinjer, skatter og avgifter, tilskudds- og låneordninger, organisering av offentlig sektor, og i noen grad tjenestetilbud som staten støtter, for eksempel kollektivtransport

• feie for egen dør og samordne sin virksomhet overfor kommunene. Dette innebærer blant annet at statlig virksomhet bør ta hensyn til og innrettes etter kommunale og regionale planer som er basert på nasjonale mål og prinsipper

• være pådriver og støtte pilotprosjekter i byer og tettsteder, blant annet initiere samarbeid om planlegging og gjennomføring av prosjekter for prioriterte områder som bygger opp under miljøstrategiene.

• bidra til å øke kompetansen på området by- og tettstedsutvikling gjennom nettverksbygging og styrking av kunnskap

• videreutvikle system for miljøkartlegging og miljøovervåking i byene.

• delta i internasjonalt samarbeid om miljø- og bypolitikk