5 Planprinsipper for utvikling av bysentrum, lokalsentre og tettsteder
Forutsetningen for en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling er et godt samspill mellom den overordnede bystruktur, som er behandlet i kapittel 4, og de enkelte delområder innenfor byområdet. Et byområde som utvikler seg innenfor en overordnet miljøvennlig struktur, vil i tillegg til bysentrum ha sine lokalsentre og tettsteder knyttet til hovedlinjene i kollektivtransportsystemet. Det er viktig at også tettstedene i byens omland og i distriktene knytter seg til et regionalt kollektivsystem. Sentrene vil være møtesteder for et større geografisk område. De vil ha ulike funksjoner som utfyller hverandre, men mange av de samme utfordringer og prinsipper for løsning av oppgavene.
Bysentrum
Et sterkt bysentrum er viktig som kjerne i en miljøvennlig bystruktur og det mest tilgjengelige område for kollektivtransporten. Bysentrum, eller bykjernen, sammenfaller som regel med det historiske utgangspunkt for bydannelsen, ved sjø eller elv med gamle bygninger og gateløp, parker og plasser fra ulike tidsepoker som forteller om byens historie. Bykjernen skal dekke etterspørsel etter varer og tjenester for hele byen og for en større region. Den skal også være et administrativt og kulturelt sentrum og sosialt møtested. Men et bysentrum vil som regel også være nærmiljø og oppvekststed. Befolkningen som bor i og nær inntil sentrum skal ha sine daglige behov for service og aktivitet ivaretatt.
Hovedutfordringer i bysentrum omfatter trafikk og tilgjengelighet, ny utbygging, rehabilitering og varsom fornyelse innenfor den eksisterende historiske bystruktur. I mange byer er det mulig å vitalisere sentrum gjennom ny og bedre utnytting av tidligere industri- og havneområder eller andre «grå» arealer.
Figur 5.1 Mange bysentre har vokst frem i møtet med sjøen, her fra Ålesund.
Foto: Halvard Alvik, Scanpix
Lokalsentre
Lokalsentrene er viktige elementer i en miljøvennlig bystruktur, både med tanke på lokale tilbud og for å redusere transportbehovet. Lokalsentre er gjerne kjernen i et av tettstedene i byens omland, en eldre forstad eller et senter i tilknytning til de mange boligområder fra 1900-tallet. De er sentrum i et av byområdets lokalsamfunn og skal i første rekke være tilbud til lokalbefolkningen. Men de skal også til en viss grad dekke ulike regionale byfunksjoner som avlastning for bykjernen. Utfordringen er å utvikle disse sentrene ut fra historiske spor og eksisterende forutsetninger til livskraftige og mangfoldige sentre for sine lokalsamfunn. De må kunne fremstå som attraktive alternativer til bykjernen, både for næringsetablering og bosetting. Ikke minst må slike lokalsentre hevde seg i konkurranse med bilbaserte kjøpesentre.
Tettsteder
Tettstedene har grodd frem av ulike årsaker og ut fra behov som ofte er endret over tid. På grunn av det store antallet og lokaliseringer over hele landet, i gamle kulturlandskap, ved kysten og vassdrag, ved vegkryss og jernbanestasjoner, i åpent lende eller i skogområder, setter tettstedene sterkt preg på landskapet. Tettstedene blir derfor en viktig del av det bilde vi danner oss av landet.
Mange tettsteder bærer i dag preg av en tilfeldig og fragmentert utbygging, der hensyn til opprinnelse og kulturmiljø ikke er blitt tilstrekkelig ivaretatt, og med liten omsorg for estetiske kvaliteter og funksjonelle behov. Stedlig byggeskikk har måttet vike for pregløse bygninger. Tjeneste- og servicefunksjoner er ofte tilfeldig lokalisert, med lange avstander mellom tilbudene. Mange steder har fortsatt gjennomfartsårer som hovedgate, med de barrierevirkninger og miljøproblemer dette medfører. Forholdene for fotgjengere og syklister kan være dårligere i tettsteder enn i sentrale bystrøk.
Det er et mål å utvikle tettstedene til miljøvennlige og funksjonelle steder som fremstår med sin egenart og historie og bidrar til å forsterke kvalitetene i det landskap de inngår i. Det ligger et stort utbyggingspotensial innenfor byggesonen i en lang rekke av tettstedene. Dette potensialet må benyttes til å utvikle klarere grense mellom tettsted og landskap, et tettere og tydeligere sentrum med bedre sammenheng mellom de ulike funksjonene, samt bedre trafikkløsninger, uterom og oppholdsarealer.
I mange tettsteder er det også stort behov for å utvikle uformelle møteplasser og mer varierte og sentralt beliggende botilbud, ikke minst mindre leiligheter for unge i etableringsfasen. Styrking av kultur- og servicetilbud er også etterspurt, men dette kan også til en viss grad tilfredsstilles gjennom tilbud i nærliggende byer og tettsteder. Mange kommuner har liten kompetanse til å møte disse utfordringene. Det er derfor iverksatt et program for «Miljøvennlige og attraktive tettsteder i distriktene», som er beskrevet senere i kapitlet.
5.1 Prinsipper for utforming av gode steder
Selv om situasjonen og utfordringene kan synes svært ulike i sentrum av større byer og småbyer, i byenes lokalsentre og i tettsteder, er det mange fellestrekk med hensyn til hvordan disse stedene bør utvikles. Målet er å utvikle trygge, vakre og opplevelsesrike steder med høy miljø- og bokvalitet for befolkningen, samtidig som natur- og kulturmiljøet ivaretas. Byer og tettsteder skal også fremstå som funksjonelle og attraktive for næringslivet.
For å sikre at utviklingen går i riktig retning, mener Regjeringen at følgende prinsipper bør legges til grunn.
5.1.1 Variert tilbud av handel, kulturaktiviteter og tjenester
Byer og tettsteders grunnidé ligger i markedsplassen - i tettheten og variasjonen av tilbud innen handel, tjenester og service, skoler, administrasjon og kulturelle aktiviteter. Det etablerte mangfoldet gjør det attraktivt å ta i bruk stedet til nye kulturaktiviteter, etablering av service, handel og annen næringsvirksomhet. Ved utvikling av byer og tettsteder bør ny virksomhet benyttes aktivt til å styrke helheten, stedets karakter og utvikling, ut over virksomhetenes egne behov. Alle utbyggere har et medansvar for å bidra til en god helhet i de fysiske omgivelsene.
Gode steder bør inneholde de viktigste tjenestene folk trenger til daglig. Det bør derfor tilrettelegges for varierte tilbud av handel, skoler, kultur- og idrettsaktiviteter og andre tjenester. En konsentrert by- og tettstedsstruktur med effektiv arealutnytting og korte avstander mellom daglige gjøremål, jf. kapittel 4, vil kunne bidra positivt til utvikling av mangfoldige og funksjonelle steder. Der det er hensiktsmessig bør flere funksjoner samlokaliseres. Dette vil kunne styrke stedet som sosialt møtested og effektivisere arealutnyttingen.
Kommunen bør ha en aktiv rolle som tilrettelegger for dette gjennom arealplanlegging og ved lokalisering av ny virksomhet; blant annet være seg bevisst når offentlige aktiviteter og institusjoner skal plasseres.
Figur 5.2 Alle ønsker levende bysentre, her illustrert med torghandel, kafé- og natteliv.
Kilde: Miljøbyprogrammet, Scanpix.
Boks 5.1 Tyssedal i Odda kommune
Kommunen har utarbeidet en stedsanalyse med bred deltakelse fra lokalsamfunnet. Tyssedal var et av pionerstedene i den storslagne vannkraftutbyggingen og industrireisingen i begynnelsen av forrige århundre. Stedet utviklet seg fra to gårdsbruk til et moderne industrisamfunn, komplett med boligområder fra forskjellige tidsepoker, skole og institusjoner. Formålet med stedsanalysen er å få fram arkitektoniske og kulturhistoriske kvaliteter i Tyssedal. Disse kvalitetene skal legges til grunn for reguleringsplanen Odda kommune ønsker å utarbeide for å ivareta det unike bygningsmiljøet. Samtidig formidles kvalitetene til befolkningen gjennom medvirkning og lokalt engasjement (lokal Agenda 21 profil), slik at stedet blir tatt vare på når Tyssefallene trapper ned sitt eierskap.
Det har vært et godt samarbeid med blant annet Tyssedal barneskole for å utvikle elevenes innsikt og forståelse for verdiene i lokalsamfunnet. Elevene har sett på Tyssedal i går, i dag og i morgen, og arbeidet skapte stor interesse og entusiasme. Resultatet er vist i utstillinger både på skolen, et folkemøte og ved Norsk Vasskraft- og Industristadmuseum.
Museet står svært sentralt i utviklingen av Tyssedal. Blant annet gjennom Tyssedalsprosjektet, som er et stedsutviklingsprosjekt støttet av SND. Kultur og reiseliv i samarbeid med lokale bedrifter står sentralt i dette arbeidet.
Figur 5.3 Kraftverket i Tyssedal, samt eksempel på bidrag fra barna i videre stedsutforming.
Foto: Birger Lindstad
Kilde: Odda kommune
5.1.2 Identitet ved vern og bruk av kulturmiljøer og kulturminner
Stedene bør utvikles ut fra sine særegenheter og historiske kvaliteter som vakre, mangfoldige og miljøvennlige samfunn. Kulturmiljøer og kulturminner er grunnleggende for byers og steders identitet og særpreg. Bygningsmiljøer og andre historiske spor kan hjelpe oss å forstå sammenhengen i by- og tettstedsstrukturene og hvordan stedet vokste frem.
I det offentlige rom og i den mindre bygnings- og gateskalaen vil kulturminner ofte utgjøre spennende og inspirerende utgangspunkt også for nye bygg og anlegg. Kulturminner er en viktig kilde for kunnskap om og opplevelse av stedet. De bidrar til å skape forankring og tilhørighet gjennom å fortelle om tidligere generasjoners samfunn og levekår. Det er i lokalmiljøet barn og unge får sin første kunnskap og erfaring om de fysiske omgivelsene og hvordan samfunnet i dag tar vare på det vi har fått overlevert gjennom historien.
Kulturmiljøet bør benyttes aktivt som ressurs for ny vekst i byer og tettsteder. I mange sammenhenger ser vi nå at kulturmiljø er et viktig profilerings- og utviklingselement i byenes og stedenes konkurranse om nye etableringer og menneskelige ressurser. Byer og tettsteder med en levende og mangfoldig kultur og attraktive bo- og leveområder er blitt vinnere når det gjelder å tiltrekke seg næringsvirksomhet, folk og aktiviteter. Rekken av nyetableringer langs Akerselva Miljøpark er eksempel på dette.
De mest vellykkede og attraktive omformingsprosjektene tar utgangspunkt i de verdiene som ligger i det eksisterende kulturmiljøet og utvikler dette videre. Ved å rehabilitere og ta i bruk eksisterende bygninger og anlegg, eventuelt i kombinasjon med nye bygg, kan en oppnå både en kvalitetsmessig og økonomisk gevinst. Materialkvaliteten i eldre bygninger er ofte fullt på høyde med tilsvarende nye materialer, og eldre bygg er også konstruert slik at det er mulig å bygge om og reparere de enkelte bygningsdelene. De historiske miljøene har ofte et intimt bygningsmiljø, gode offentlige rom og et levende preg som bør utnyttes.
Kommunen har som plan- og byggesaksmyndighet en viktig rolle i å avveie ulike hensyn og utforme lokale utviklingsalternativer. Å finne balansen mellom å ta vare på verdier og skape nye, samtidig som særpreg og funksjonalitet ivaretas, er en stor utfordring for alle involverte myndigheter. Klarhet fra kommunen i hva en vil bevare og retningslinjer for ny byforming er viktige signaler for å skape forutsigbarhet for næringsliv og ny byutvikling.
Figur 5.4 Friluftslivet i byen er av stor betydning for innbyggerne.
Foto: Svein Magne Fredriksen
5.1.3 Grønne strukturer, utearealer og byrom
Sjøfront, havn, elver, åser og store terrengdrag knytter stedene til naturgrunnlaget og er viktig for stedets identitet. Prinsipper for grønnstrukturen og adkomst til naturområder rundt byer og tettsteder er behandlet i kapittel 4. Grønne områder og vann bør også inngå i og berike de enkelte stedenes utforming og tilbud. Stedets utearealer med naturområder, parker, plasser, gater og byrom er viktige som felles bruksarealer til hverdag og fest og som uformelle møtesteder.
Bysentrum og tettsteder, lokale sentre og lokalsamfunn bør utvikles på en måte som sikrer god tilgang til grønne områder, vann, felles utearealer og idrettsanlegg med tanke på befolkningens mulighet til rekreasjon og samvær, fysisk utfoldelse og aktiv fritid. Kommunene bør unngå å ta i bruk verdifulle grønne områder i byer og tettsteder til utbyggingsformål, men sikre slike grønne arealer og bidra til at de blir satt i stand slik at de fremstår som attraktive og tilgjengelige for allmennheten. Dette krever ofte samarbeid med grunneiere, huseiere, næringsdrivende og andre på stedet. Alle, også staten som grunneier, har sin del av ansvaret for en god helhet.
For å styrke byenes og stedenes stolthet, egenart og attraktivitet bør offentlige rom rehabiliteres, utsmykkes og settes i stand. Byrommene bør utvikles til uformelle møtesteder som frister til opphold, sosialt samvær og til å bevege seg til fots og på sykkel når en skal gjøre ærend eller er på veg til jobb eller skole. Det bør også sikres en god forvaltning av disse felles verdiene, fra renhold og reparasjoner til fornyelser både av bruk og utseende.
Det er arealknapphet i mange byer og tettsteder og derfor viktig å utnytte bedre det potensialet som ligger i gategrunn og offentlig eide arealer, for eksempel idrettsanlegg og skolegårder, som ofte kan ha en ensidig og tidsbegrenset bruk. Mange skolegårder kan for eksempel trenge forbedringer, både for å være tjenelig uteareal i skoletiden og slik at de innbyr til variert bruk også utenom skoletid. Disse og andre offentlige rom kan tilrettelegges for allsidig bruk og fysisk aktivitet. Det handler om å utvikle og bygge lokalmiljøer som gjør det enkelt å velge en sunn livsstil. Felleseide arealer, som i borettslag, kan utnyttes på en måte som kommer flere grupper til gode, til for eksempel parsellhager, balløkker eller felles samlingsplass ute.
Boks 5.2 20 års målrettet arbeid med Stavanger sentrum
Stavanger kommune vil fram mot år 2005 bruke 150 mill kr på å opparbeide Tusenårsstedet Torget med Indre Vågen og Tusenårsprosjektet Blå Promenade, en 4 km gangveg langs byens sentrale havneområder. Disse store uteromsprosjektene er kronen på verket etter den langsiktige og strategiske planleggingen for å reparere byens sentrum og uterom, som i mange år har hatt tung trafikkbelastning. Inntil 1989 kjørte 20 000 biler i døgnet over Domkirkeplassen til ferjeterminalene i Østre havn. Folk måtte bevege seg i gangpassasjer under veganlegget for å komme til byens storstue og markedsplass.
Omlegging av biltrafikken var en forutsetning for bedre miljø og tilgjengelighet i sentrum. I 1983 begynte planleggingen av ny trasé for E18 utenom sentrum, i bro over Jernbane-området og tunnel under Storhaug-platået. Ny busstasjon og parkeringsanlegg for 500 biler ble anlagt under broen. Men før uterommene kunne settes i stand, måtte en helhetsplan for Stavanger sentrum utarbeides som erstatning for de mer enn hundre store og små reguleringsplaner i dette området. Etter bystyrets vedtak i 1996 av kommunedelplan for Stavanger sentrum, kunne arbeidet starte med å rehabilitere uterommene i Vågen og rundt «byens hjerte», Breiavatnet.
Ulike konkurranser er gjennomført for opparbeidelse av Sigbjørn Obstfelders plass i 1996, for nytt fiskeutsalg i Vågen i 1997 og for ny utforming av Torget og Indre Vågen i 1999. I løpet av 2000-2001 ble det utarbeidet og vedtatt ny reguleringsplan og gatebruksplan for dette sentrale byrommet. Høsten 2001 kunne politikerne vedta budsjetter for storsatsingen på byens uterom. Arbeidet med detaljprosjektering og bygging starter våren 2002. Blå Promenade og Torget med Indre Vågen planlegges åpnet på Norges 100-årsdag for unionsoppløsningen, 7. juni 2005.
Stavanger sentrum vil snart framstå med vakrere byrom og bedre tilgjengelighet for fotgjengere og kollektivtrafikken - et resultat av 20 års målrettet arbeid. Kommunen har i dag et tverretatlig team, Sentrumsgruppen, som hver måned vurderer behovet for vedlikehold og istandsetting av de offentlige gate- og plassrommene. Kommunen vil også se på muligheten for en varig ordning for bydrift og vedlikehold sammen med næringslivet.
Figur 5.5 Tusenårsprosjektet «Blå promenade» i Stavanger.
Foto: Svein Magne Fredriksen
Kilde: Stavanger kommune
Figur 5.6 Middelalderparken og det nye vannspeilet i Gamle Oslo ble åpnet i 2000 til Oslo bys 1000-årsjubileum. Parken med en rekke kulturminner ble anlagt i et område som lenge var preget av jernbanespor, asfalt og veganlegg.
Foto: Svein Magne Fredriksen
5.1.4 Gode bomiljøer
Kombinasjon av boliger, arbeidsplasser, service og kulturtilbud er viktige kvaliteter ved å bo sentralt. Samtidig kan blandet bruk av areal lett skape konflikter mellom ulike formål. Ønsket om effektiv arealutnytting i sentrale områder kan for eksempel gå ut over tilgangen til gode uteområder i tilknytning til boliger. I forbindelse med nybygging eller større ombygginger bør kommunene legge inn egnede krav til gode uteplasser, enten i direkte tilknytning til boligene, eller på steder som kan nås lett og trygt fra boligen. Boligene bør ha høy kvalitet, slik at de fremstår som attraktive. Alle nye byboliger bør sikres en uteoppholdsplass på balkong, takterrasse, i gårdsrom eller lignende.
Biltrafikken oppfattes som en av de største ulempene ved å bo sentralt. Utearealer kan forbedres gjennom skjerming av boligområdet for biltrafikk, jf. avsnitt 5.1.6. For å utvikle attraktive og miljøvennlige boliger må planleggingen av boliger skje som del av et større område der parker, plasser, stille gater og gårdsrom kan inngå som boligens uteområder. Ved å bo sentralt i en by med godt tjeneste- og kollektivtilbud, samt gode muligheter for å gå eller sykle, reduseres behovet for bilhold og arealkrevende og kostbare parkeringsanlegg. Dette bør gjenspeiles i kommunens parkeringsnormer og politikk, jf. kapittel 4.
Figur 5.7 Birkebeinerkvartalet på Fjellsiden i Bergen (med 18 boliger pr. da). Åpning i bebyggelsen slipper inn sol og gir utsikt over byen. Barnehage i første etasje til venstre. Barna bruker hele gårdsrommet for lek. Under gårdsrommet og de 84 boligene er det bygget parkeringsanlegg for hele strøket med 343 plasser i 4 etasjer. Gateparkering er fjernet og gir rom for uteplasser og lekeområder.
Foto: Svein Magne Fredriksen
Kilde: Arkitektgruppen CUBUS, NIBR
I sentrale by- og tettstedsområder bør en unngå å bygge på grønne arealer, men heller gjenbruke grå arealer, det vil si arealer som allerede er bygget ned, for eksempel med veger, parkering eller bygg som ikke er i bruk, og som kan brukes på nye måter. Arealknapphet og utbyggingsbehov fører ofte til forslag om høyhus. Tidligere forskning og erfaringer viser at tette og lave boformer gir bedre utearealer og lokalklima, bedre oppvekstmiljøer med liv mellom husene og tilnærmet samme arealutnytting som høyhus, forutsatt samme krav til uteareal pr. enhet. Ulike utbyggingsformer er vist i figur 5.9 med rundt 7-8 boliger pr. da. Rekkehus, terrassehus og lavblokker er gode alternativer til eneboligen og gir en langt høyere arealutnytting.
Figur 5.8 Tett boligutbygging med godt bomiljø og god arkitektur. Figuren viser lavblokker i Steinkjer (øverst til venstre), terrasserte boliger i Tromsø (nederst til venstre), samt lavblokker i Ålesund.
Kilde: Siv.ark MNAL Lars A. Dyrhaug, 70° N arkitektur AS, Odd Slyngstad Sivilarkitekter AS
Figur 5.9 Tre utbyggingsformer med samme arealeffektivitet. Illustrasjonen viser tre alternative utbyggingsformer med samme utnyttelsesgrad, på omlag 7,5 boliger pr. hektar.
Foto: Yvonne van Bentum, Odd Inge Worsøe, Johan-Ditlef Martens
Kilde: NIBR
5.1.5 Gode oppvekstmiljøer for barn og unge
Stadig flere barn og unge har sin oppvekst i byer og tettbygde strøk. Sentrale byboliger er mer ettertraktet, først og fremst blant de unge og eldre voksne, men også mange barnefamilier blir boende i sentrale deler av byen. Sentrale byområder må derfor utformes slik at det skapes gode oppvekstvilkår. Barn og unge har begrenset aksjonsradius. Utearealenes utforming har stor innflytelse på barn og unges hverdagsliv, deres utfoldelses- og valgmuligheter. Nærmiljøets kvaliteter er spesielt viktig for fysiske aktiviteter og sosialt samvær.
Dette betyr at den tette, bymessige boligbebyggelsen må utformes slik at området blir godt å leve og bo i, og tilfredsstillende som oppvekstmiljø. Barnehager og lett tilgjengelige, trygge og funksjonelle uterom, lekeområder og møtesteder må planlegges like omhyggelig som hus og leiligheter.
Transportsystemet må utformes med tanke på barn og unge, slik at de på egen hånd kan ta seg fram til fots, på sykkel eller med kollektivtransport. Dette er av stor betydning for barns fysiske utvikling og mestringsevne. Bevisstheten rundt «barnas transportsystem» må utvikles bedre i kommunene. Ved boliger, skoler og barnehager skal det være god tilgang til trygg ferdsel, lek og annen aktivitet i varierte og grønne omgivelser og med forbindelser til omkringliggende naturområder. Læreplanene legger vekt på miljøvern og undervisning i natur, og det er viktig at barn har et variert nærmiljø med adgang til tilrettelagte og/eller mer urørte områder.
Figur 5.10 Uterom og oppvekstmiljøer. Den tette bymessige boligbebyggelsen må utformes slik at området blir godt å leve og bo i, og tilfredsstillende som oppvekstmiljø.
Kilde: Miljøbyprogrammet, Johan-Ditlef Martens
Kommunene bør gjennom planleggingen legge til rette for at barn og unge gis gode muligheter for oppvekst og utvikling, og evne til mestring av sine omgivelser. Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen slår blant annet fast at arealer og anlegg som skal brukes av barn og unge skal være sikret mot forurensning, støy, trafikkfare og annen helsefare. I nærmiljøet skal det finnes arealer hvor barn kan utfolde seg og skape sitt eget lekemiljø.
Boks 5.3 Barneaktivitet på de voksnes premisser
Stadig mer barneaktivitet skjer på voksnes premisser. Barn er i ro 75 prosent av tiden når aktivitetene er voksenstyrt. Barn beveger seg dobbelt så mye når de er uten voksne. Barn blir ofte kjørt med bil, selv når de har kort veg dit de skal. Henting og bringing av barn og ungdom har økt i omfang, blant annet som følge av en økning i organiserte fritidsaktiviteter. I aldersgruppen 8-11 år blir 59 prosent kjørt av foreldrene.
Gjennomsnittsvekten blant barn har økt. Mange by- og bomiljøer har begrensede muligheter til fysisk utfoldelse på barns premisser. Undersøkelser i Stavanger og Oslo viser at 25 prosent av barna er motorisk underutviklet, både når det gjelder grov- og finmotorikk. I en undersøkelse i Oppegård kom det frem at 40 prosent av barna lå vesentlig bak det som ble ansett som normalt for 20 år siden. Interesse for fysisk aktivitet hos ungdom avtar med alderen. 20% av tenåringene har symptomer på muskel- og skjelettplager.
5.1.6 Tilgjengelighet og trygghet i lokalområdene
Sentrumsområder, lokalsamfunn og boligområder i byer og tettsteder skal være trivelige og innby til utendørs opphold og aktiviteter. De fleste bysentre og mange tettsteder har nå fått gågater og plasser, og mange av siste generasjons boligområder er regulert for å unngå gjennomgangstrafikk. Likevel gjenstår mye arbeid med å forbedre sentrumsområder og boligstrøk, spesielt i indre by, for å skape trygge uteområder uten dominerende biltrafikk.
Innenfor avgrensete byområder bør kommunene derfor arbeide detaljert med trafikkmønsteret, blant annet gjennom skjerming for biltrafikk og bedre vilkår for gang-, sykkel- og kollektivtrafikken. Kommunen kan gjennomføre trafikksanering eller hastighetsbegrensing. Byrom, plasser og gater kan skjermes for biltrafikk og tilrettelegges for lokale aktiviteter, slik at folk skal kunne oppholde seg ute og bevege seg trygt til fots. I boligstrøk som skjermes for trafikk, reduseres plager fra støy- og luftforurensing og trivselen øker. Trafikkfare og gateparkering reduseres, slik at det blir mulig å benytte gater og plasser til opphold, lek og sosiale formål. Det betyr mindre behov for andre utearealer i det enkelte boligprosjekt. Mulighetene for å fortette og utnytte arealene bedre øker, uten at kvaliteten på boligmiljøet forringes.
Figur 5.11 Trafikkprinsipp for Århus sentrum. Illustrasjonen viser samspillet mellom transportformene. Det brune viser ringveg eller gatenettet rundt sentrum. Det gule viser sammenhengende sykkelvegnett, det grønne viser sentrum, utformet på fotgjengernes premisser. Det røde illustrerer kollektivaksen, der bussene gis full prioritet, mens det blå viser den gjenåpnede byelven. Parkering skjer i randen av sentrum.
Kilde: Århus kommune
Lokale byområder bør legges godt til rette for gang- og sykkeltrafikk. Kollektivtransporten bør være sentralt plassert i området, med tydelige og prioriterte traseer, samt gode og lett tilgjengelige holdeplasser. Parkering kan begrenses i områder med godt kollektivtilbud og bør fortrinnsvis ligge i tilknytning til hovedvegnett i randsonen for sentrumskjerner og andre skjermede områder.
I tettsteder der vegtrafikken føres gjennom stedet, kan det satses på fartsreduksjon og opparbeiding av miljøgater med god plass til fotgjengere og syklister, opphold og gatemøblering. Skjerming av lokalområder for biltrafikk og bedre tilrettelegging for sykkel og kollektivtransport kan inngå som pilotprosjekter i arbeidet med miljøsoner. Miljøsoner er nærmere omtalt i kapittel 6.
Figur 5.12 Grønland i Gamle Oslo. Bildet til høyre viser sykkelfelt ved havnepromenaden i Tønsberg.
Kilde: Miljøbyprogrammet, Gustav Nielsen
Byer og steder har mye å tilby sine innbyggere og besøkende, men uten god tilgjengelighet er tilbudene lite verdt. Særlig er det viktig med god tilgjengelighet for grupper som eldre og funksjonshemmede. Særløsninger for enkelte grupper gir imidlertid ikke fullgode løsninger. I begrepet «universell utforming» ligger derfor en ambisjon om at et område skal kunne brukes på like vilkår av flest mulig. Dette betyr at spørsmålet om tilgjengelighet til transportmidler, arealer og bygninger må innebygges i alle tiltak og i den generelle formgivingen for å skape funksjonelle steder for alle. Miljøverndepartementet har presisert hvordan hensynet til funksjonshemmede skal ivaretas i planleggingen i rundskriv T-5/99 Tilgjengelighet for alle.
Figur 5.13 Gågaten i Hamar er organisert med tanke på ulike brukere. Brukssonene er skilt ved hjelp av elementer i gaterommet som også utsmykker gaten. Det brede fortauet er oppvarmet og gir soner for gatesalg, fotgjengere og gatemøblering. Kjøresonen i midten gir også mulighet for vinterfremkomstmidler, som for eksempel spark.
Foto: Svein Magne Fredriksen
Stedene bør også utformes slik at de ivaretar behovet for trygghet. God standard, mangfold, oversiktlighet og sosial kontroll kan bidra til dette. Erfaringene viser at omgivelser utført med høy standard, passes best på og tiltrekker seg folk, noe som igjen gir trygghet for andre. Et område som bærer preg av forfall, kan antyde at det er uten sosial kontroll og at normer for oppførsel ikke gjelder. Det oppleves lett som et utrygt sted, og folk holder seg borte.
Å bo i et sosialt velfungerende og visuelt oversiktlig område med god tilgjengelighet, trygge byrom og adkomstforhold er viktig for alle, men helt nødvendig for at barn og eldre skal ha et godt liv. God utebelysning er viktig. Ved å tilrettelegge for trygghet og planlegge for tilgjengelighet, kan en redusere behovet for ulike sikkerhetstiltak og sikre alles rett til å bruke byen og stedet.
5.1.7 Mindre støy og flere stille områder
Stille områder, fravær av plagsom støy og god luftkvalitet er meget ettertraktet i byer og tettsteder. Luftkvalitet omtales i kapittel 3 og 6. Støyproblemene kan reduseres ved i hovedsak tre typer tiltak: Gode planprosesser som forebygger støyproblemene, tiltak rettet mot støykildene og ved isolering av fasader og bygging av støyskjermer.
Mye kan oppnås ved god utforming og planlegging av den overordnete by- og transportstrukturen, av nærmiljøet og de enkelte byggeprosjektene. Vurdering av beliggenheten til boliger, skoler o.l. i forhold til trafikkårer og andre støykilder, som motorsportbaner, skytebaner og industri, er eksempler på dette. Trafikkreduksjonen må være stor for å gi en vesentlig bedring av støyplagene. Hastigheten må også reduseres betydelig for at det skal gi merkbar effekt. Kanalisering av trafikken og målrettet reduksjon av tungtrafikkandelen og nattrafikk har større potensiale for å redusere støyplagene.
Figur 5.14 Stille soner i byområder er ettertraktet.
Kilde: Miljøbyprogrammet
Ved nybygging og omforming i støyutsatte områder må en søke å begrense støyproblemene mest mulig, slik at behovet for avbøtende tiltak i ettertid unngås. Bygninger, for eksempel lager- eller næringsbygg, kan fungere som lydbuffere mot trafikkerte veger. Bevisst planlegging av boligbygg, slik at en stille side kan brukes til soverom og utearealer, vil kunne dempe støyplagen. Kommunene kan opprette «stille soner» gjennom trafikksanering, skilting og omlegging av trafikken. I stille soner må biltrafikk foregå på fotgjengernes og syklistenes premisser.
Vegtrafikken står for over 70 prosent av den kartlagte støyplagen i Norge. Ved lave hastigheter dominerer støy fra motoren og ved høyere hastigheter dominerer støy fra bildekk og vegdekker. Det er et betydelig potensial for å redusere støyen fra det enkelte kjøretøy og fra vegdekket ved teknologiske tiltak. Satsing på støysvake kjøretøy og bildekk må derfor stå sentralt i tiden fremover. Eventuelle strengere støykrav til kjøretøy og dekk må vedtas av EU, men nasjonalt kan det tas i bruk virkemidler for å stimulere til økt tilbud og bruk av de mest støysvake alternativene. Vegmyndighetene vil også arbeide med sikte på å ta i bruk mer støysvake vegdekker.
Også andre kilderettede tiltak er viktige, for eksempel å redusere støy fra annen transport, bygge- og anleggsvirksomhet, viftestøy fra industri- og forretningslokaler, støy fra eksisterende skytebaner og skjerping av forskriftskrav. Nabostøy er i hovedsak avhengig av folks adferd, men er delvis betinget av produktegenskapene og lydisoleringen i boligene. Det må derfor også fokuseres på mulighetene for å redusere støyplagen fra produkter, blant annet gjennom å styrke tilbud og etterspørsel etter støysvake produktalternativer. På grunn av internasjonale handelsavtaler har ikke Norge anledning til ensidig å stille strengere støykrav til produkter som omsettes.
Kommunene har en sentral rolle på støyfeltet. De forvalter blant annet kommunalt vegnett og installasjoner, bygningsforskrifter, helseforskrifter og hele planprosessen som det viktigste forebyggende virkemidlet på støyfeltet. Her er det viktig at spesielt kommunale plan-, bygge- og helsemyndigheter har tilstrekkelig kompetanse til å kunne foreta gode, helhetlige valg og forebygge støykonflikter. Dette gjelder utforming av strukturer både på overordnet plan og på detaljplan. Gjennomføring av flere tiltak i sammenheng vil ofte være gunstig, jf. omtalen av miljøsoner i kapittel 6.
Figur 5.15 Freiburg kombinerer parkeringshus og byboliger. Bygget fungerer samtidig som støyskjerm mot den stille sonen i sentrum. Utgangen fra parkeringshuset går direkte til gågate i det bilfrie sentrum. Terrasserte boliger på toppen av bygget og på bysiden gir høy arealutnytting.
Foto: Gustav Nilsen
Regjeringen vil prioritere arbeidet med støyforebyggende tiltak, både rettet mot kilden og for å gi bedre rammebetingelser for lokale myndigheters arbeid, blant annet utvikling av miljøsoner.
5.2 Områderettet planlegging, gjennomføring og drift
Områderettet og tverrsektoriell planlegging er et viktig virkemiddel for å oppnå mer miljøvennlige steder, for eksempel bedre sentrumsområder, næringsområder eller bo- og nærmiljøer. Forholdet mellom boliger, tjenester, arbeidsplasser, utearealer, transport og parkering må løses som en helhet. Områderettet planlegging kan omfatte bysentre, større lokalsamfunn og tettsteder, men også mindre områder i en by med potensiale for utvikling eller behov for forbedringer. Boligutvalgets innstilling (NOU 2002:2) viser til at erfaringer så langt har vist for stor grad av boliger uten tilfredstillende utearealer og trafikkløsninger. Utvalget foreslår en mer aktiv bruk av kommunedelplaner og områdeplaner for å sikre gode bomiljøer og mål om bedre miljø.
Miljøforbedringer og bedre arealutnytting i by- og tettstedsområder berører mange parter som kommunale myndigheter, grunneiere, næringsdrivende, offentlig virksomhet, beboere og frivillige organisasjoner. Erfaring viser at gode løsninger best kan oppnås gjennom utstrakt deltakelse og samarbeid mellom de ulike aktørene. Ved forbedringer og mindre utbygginger i eksisterende bomiljøer vil lokalbefolkningen være en viktig part, mens for eksempel omforming av tidligere industri- eller transportområder i størst grad involverer grunneiere og utbyggere.
Prinsipper for planlegging av gode steder er behandlet i kapittel 5.1. Her presenteres planlegging og utvikling av stedene som helhet og hovedlinjer for hvordan områderettet arbeid kan drives; henholdsvis i lokalsamfunn og sentrumsområder, ved byomforming og fortetting i for eksempel kollektivknutepunkter, samt tettsteder i distriktene.
5.2.1 Lokalsamfunnsutvikling
Gjennomføring av miljøpolitikken i byene må skje i lokalsamfunnet. Redusert forbruk, avfallshåndtering, valg av miljøvennlig transport og ivaretakelse av grøntområder for friluftsliv og rekreasjon er viktig i denne sammenheng. Skolen er sentral møteplass og senter for kultur- og fritidsaktiviteter for innbyggere i alle aldre. Skolegården blir også brukt som nærmiljøanlegg og arena for fysisk aktivitet.
Lokalsamfunnets betydning for de nære sosiale kontaktene har forandret seg for mange befolkningsgrupper. Studier viser en klar tendens til at mer av fritiden tilbringes i det urbane miljøet i bykjernen. Men like fullt understreker beboerne betydningen av et godt sosialt miljø lokalt i området og i bygningen der de bor. Spesielt er barn, funksjonshemmede, eldre og andre med begrenset aksjonsradius avhengige av nærmiljøet og lokalsamfunnet, både sosialt og fysisk.
Miljøet i et lokalområde påvirkes av en rekke sektorer, samspillet mellom sosiale og fysiske tilbud og innsats fra befolkning og næringsliv. En god samordning av arealer og bygningsmasse, personalressurser og budsjetter knyttet til lokale offentlige institusjoner, vil kunne gi bedre rammer om hverdagslivet og en mer effektiv utnytting av ressursene. Kommunen kan derfor være godt tjent med å dele byen eller tettstedet inn i flere hensiktsmessige delområder, med geografisk størrelse og funksjoner som kan betraktes som et lokalsamfunn. På den måten vil kommunen få bedre kontaktmuligheter med befolkning, organisasjoner og virksomheter i lokalsamfunnet. En inndeling i lokalsamfunn kan også gi håndterlige områder for å planlegge, se behov i sammenheng, samordne ulike tiltak og virkemidler og utvikle områdene i samspill mellom lokalsamfunnet og myndighetene. En plan for områdeutvikling, som for eksempel en lokalsamfunnsplan eller tettstedsplan, kan bestå av flere typer dokumenter, fra formelle arealplaner til budsjettinnspill og tiltakslister.
Lokalsamfunnsutvikling krever både organisering i lokalsamfunnet og en koordinering av kommunens interesser, se eksempel fra Fredrikstad i boks 5.4. Omfattende samarbeid med «lokale aktører» er både ressurs- og tidkrevende og krever kompetanse i å gjennomføre slike prosesser. Organisering av spesielt barn og unges deltaking i planarbeidet krever praktisk og pedagogisk tilrettelegging og ressurser til gjennomføring. En kopling til undervisning i skolen kan gi elevene spennende oppgaver og muliggjøre deltaking fra barn og unge i nærmiljøarbeid. Ambisjonsnivået for den lokale planleggingen og organiseringen bør derfor tilpasses de oppgaver som skal løses. Erfaringene fra nærmiljøarbeidet og Miljøbyprogrammet har avtegnet noen hovedlinjer som bør følges, dersom kommunen ønsker å utvikle et lokalsamfunnsbasert arbeid og en tverrsektoriell områderettet planlegging sammen med lokale aktører:
Lokalsamfunnene bør opprette et lokalt organ som kan være bindeledd til kommunen, for eksempel et nærmiljøutvalg, lokalsamfunns- eller et tettstedsutvalg
Kommunen bør etablere et «mottakerapparat» for henvendelser fra lokalmiljøene og bør opptre som en «enhet» utad, og ikke som uavhengige etater
Kommunen bør ta initiativ til å samordne statlige, fylkeskommunale, kommunale og lokale ressurser i området
Kommunale initiativ og forslag til tiltak må ha den nødvendige budsjett- og planmessige ryggdekning
Både den lokale og den sentrale organiseringen har betydning for hvor vellykket planlegging og utviklingsarbeid blir for lokalsamfunnet:
Lokal organisering
Lokalt kan aktørene være alt fra frivillige organisasjoner, boligbyggelag, borettslag, sameie, idrettslag, skoler, barnehager, næringslivet, lokale ildsjeler og befolkningen for øvrig. I Tromsø er det for eksempel etablert bydelsråd i fire sentrale bydeler som ledes av styre og årsmøte, mens det er utviklingslag i distriktene i kommunen. Fredrikstad har etablert lokalsamfunnsutvalg.
Boks 5.4 Lokalsamfunnsutvikling i Fredrikstad
Fredrikstad kommune med 68 000 innbyggere er delt inn i 23 lokalsamfunn med en barneskole som «sentrum». Fredrikstad ble etablert som storkommune i 1994 ved å slå sammen kommunene Borge, Fredrikstad, Kråkerøy, Onsøy og Rolvsøy. Fram til 2002 utgjorde disse enhetene «kommunedeler» med politisk og administrativt ansvar for helse, sosial og skole. Bydelsordningen er nå nedlagt og kommunen har én sentral administrasjon. Nærmiljøarbeid og lokal planlegging kom i gang i Fredrikstad under Miljøbyprogrammet og ga innspill til kommunale planer som berørte lokalsamfunnet. Organiseringen av lokalsamfunnene er derfor blitt viktig som aktivt bindeledd mellom befolkning og kommune.
Alle lokalsamfunnene skal i løpet av 2003 ha utarbeidet sine lokale planer i form av en stedsanalyse og en tiltaksplan. Hvert lokalsamfunn oppretter en arbeidsgruppe med representanter fra lokale foreninger som idrettslag, borettslag, velforeninger, pensjonistforeninger og skolen. Disse lager lokale analyser og forslag til tiltak. Arbeidsgruppen ledes av en kommunalt ansatt prosjektleder, og hvert lokalsamfunn får midler fra kommunen, til driften og til gjennomføring av forbedringer og tiltak i nærmiljøet. Kommunen har en egen faggruppe i arealplanavdelingen med ansvar for lokalsamfunnsutvikling og ønsker at etatene skal samordne sine planer og budsjetter, områderettet, for det enkelte lokalsamfunn.
Fredrikstad starter nå et prøveprosjekt i 10 utvalgte lokalsamfunn, der det velges representanter til egne lokalsamfunnsutvalg. Disse skal lage og følge opp tiltaksplanene og være høringsinstans for planer som angår lokalsamfunnet. Kommunestyret har som ledd i forsøket oppnevnt to politiske representanter for 6 av utvalgene, for å ivareta kontakten kommune - lokalsamfunn.
Mange steder er velforeningene den naturlige representant for lokalmiljøet. Uansett er det viktig å søke så stor grad av representativitet som mulig. Slike lokale organer representerer ikke noe nytt forvaltningsorgan i kommunen. De vil i all hovedsak ha en rådgivende funksjon.
Sentral organisering
Kommunen bør samordne etatenes synspunkter, interesser og budsjetter overfor lokalsamfunnene og forankre tiltak i det løpende plan- og budsjettarbeidet i kommunen. Synlige forbedringstiltak bør gjennomføres raskt, slik at folk kan se at innsatsen nytter.
I byer med desentralisert bydelsforvaltning vil det være naturlig for kommunen å bygge videre på disse. I større byer vil det kunne være flere lokalområder innen en bydel. I Hellerud bydel i Oslo, er det for eksempel etablert områdeforvaltninger for tre områder med 4500-7000 innbyggere hver. Uansett er det viktig at bydelene og lokalsamfunnene er egnede enheter i forhold til lokal planlegging og utviklingsarbeid, og at innbyggerne føler tilhørighet.
5.2.2 Utvikling og drift av sentrumsområder
Bysentrum er byens og regionens viktigste møtested. Sentrum er byens ansikt mot omverden, og bysenterets karakter er viktig for vår oppfatning av byens identitet og bilde utad. Sentrumsområdene har i mange byer lidd av sviktende omsorg. Trafikkbelastning, støy og forurensing, forfall av bygninger og miljø, forsøpling, utflytting av beboere og arbeidsplasser, og riving av gammel, til dels verdifull bebyggelse har preget enkelte bysentre gjennom en lang periode. Synlige sosiale problemer i form av åpen rusmiddelbruk og gjengdannelser blant ungdom har ført til utrygghet, særlig i de større byene.
Fremveksten av kjøpesentrene i utkanten av byene har representert en utfordring for det tradisjonelle bysenter. Kjøpesentrene gir ofte kvalitet og tilbud som bysenteret har vanskelig for å møte, blant annet innen parkering, renhold og vedlikehold. Bysenteret kan møte utfordringen ved å styrke egne kvaliteter og å satse på bydrift i samarbeid mellom offentlige og private interesser.
I de fleste norske byer er nå inntrykket at sentrumsområdene er under klar forbedring. Sentrumsutvikling var tema i Miljøbyprogrammet, der flere byer utarbeidet sentrumsplaner og en veileder ble utarbeidet med råd og eksempler til kommuner og næringsliv. Flere byer legger ned store ressurser for å utvikle sentrum. Gjennomgangstrafikken legges utenom, gater og plasser settes i stand og bilfrie soner, gågater og miljøgater innføres. Traséer og holdeplasser for buss og bane oppgraderes, gammel bebyggelse rehabiliteres og det bygges nytt med til dels høy kvalitet. Bergen kommune har satt i stand flere plasser og byrom i sentrum. Stavanger kommune har i lang tid arbeidet med å avlaste sentrum for gjennomgangstrafikk og sette i stand byrom og havnefront, se boks 5.2.
Fra begynnelsen av 90-årene har det på initiativ fra handelsnæringen blitt opprettet sentrumsorganisasjoner i norske byer. Foreningene organiserer forretninger, kjøpesentre og andre næringsdrivende i sentrum. I noen tilfelle har kommunene også vært medlem, men regelen er at det samarbeides med kommunen om prosjekter og enkeltsaker. I dag er 32 slike lokale foreninger organisert i Norsk Sentrumsforum, og det brukes ca. 50 millioner kroner pr. år på aktiviteter i bysentrene i hovedsak finansiert av handelsnæringen, banker, forsikring og gårdeiere.
Sentrumsorganisasjonenes innsats har i stor grad omfattet felles markedsføring, felles åpningstider og aktivitetsdager og samarbeid med kommunen om vedlikehold og opprydding i offentlige rom. Foreningene deltar også på ulike måter i planlegging av forbedringer i sentrumsområdene og er svært opptatt av å få flere boliger i sentrum. Likevel er det behov for en sterkere organisering i sentrum med tanke på å få til en mer effektiv driftsorganisasjon og finansiering. Der kommunen og næringslivet har gått sammen om å danne en sterk felles overbygning, har de blitt i stand til å sette i verk nødvendige tiltak for at bysenteret skal fremstå som innbydende og trekke til seg folk og næringsliv.
Flere løsninger er mulig, men de vanligste modeller for organisering av en driftsorganisasjon for bysentrum er:
Selskap som organiserer samarbeid mellom næringsliv, huseiere m.v. og har driftsansvar for spesielle områder
En felles overbygning eller samarbeidsavtale mellom kommune og næringsliv om drift og vedlikehold, for eksempel områdene langs Akerselva
Samarbeidsavtale mellom kommune og lokal beboerorganisasjon om renhold av avgrensete områder, for eksempel på Nordnes i Bergen
Et selskap som bygger og tar seg av vedlikeholdet på gatemøbler, belysning, holdeplasser for kollektivtrafikken drift og renhold og finansieres av reklameinntekter på holdeplasser eller montere
Det er behov for å oppsummere erfaringene fra ulike driftsløsninger. Her kan vi også trekke på erfaringer fra utlandet, blant annet England og Sverige.
Boks 5.5 «Byen Vår Drammen AS» - et selskap for sentrumsutvikling
En av de aller første sentrumsforeningene i landet, Byen Vår Drammen AS, ble stiftet i 1992. Bakgrunnen var den svart negative utviklingen i Drammen sentrum da de fikk konkurranse fra store kjøpesenteretableringer i omegnen. Kommunen gikk inn i selskapet på eiersiden med 30 prosent, resten sto næringsdrivende og gårdeiere i sentrum for.
Drammen sentrum har endret seg betraktelig i de årene selskapet har eksistert. To kjøpesentre er etablert, byrom og elvebredd er blitt satt i stand og omsetningen i sentrum har gått merkbart opp. Men det har også skjedd strukturendringer; Kjøpesentrene står for 85 prosent av omsetningen og svært mange av småbutikkene som var med i starten, er borte.
Arbeidsformen har også endret seg til i større grad å bli et lokalt konsulentfirma i sentrumsutvikling etter at kommunen trakk ut sitt årlige driftstilskudd og gikk over til prosjektfinansiering. Selskapet representerer et viktig bindeledd mellom kommunen og den enkelte næringsdrivende. Sammen med kommunen går selskapet ut for å få gårdeiere til å ta sin del av ansvaret for å holde byen ren og ordentlig, og det gis gunstige tilbud om å delta i vedlikeholdsprogram.
At kommunen går i bresjen, er viktig for å få gårdeiere og næringsdrivende med på laget. Selskapet deltar også i arbeidet med skilting, parkeringsløsninger, og i større prosjekter som utvikling av områdene langs Drammenselva og nå byakseprosjektet mot byjubileet i 2011. De har også overtatt ansvaret for reiselivssatsingen i kommunen og har fått utvidet geografisk nedslagsfelt og medlemsmasse.
5.2.3 Byomforming og fortetting
Omformingsområder i sentrum av byene, byenes lokalsamfunn og tettsteder blir de viktigste byutviklingsområdene i årene som kommer. Utbygging bør foregå ved mer effektiv bruk av dårlig utnyttede tomter og parkeringsplasser eller ved bruksendringer. Ved å utvikle ny bebyggelse med tilhørende grønne arealer på «grå arealer» tidligere brukt til industri-, lager- og transportformål, kan fortettingspolitikken også bidra til å styrke grønnstrukturen i byer og tettsteder.
Nye steder og byrom kan skapes som ledd i omformingen, og naturelementer som elver og sjøfront kan gjenåpnes for alminnelig ferdsel. En del sentrale byområder er allerede under utbygging, som for eksempel Nedre Elvehavn i Trondheim, se figur 5.16, mens blant annet Jåttavågen i Stavanger er under oppstart. Områdene skaper ny aktivitet og økt bruk av sentrum, samtidig som beliggenheten er gunstig med nærhet til godt kollektivtilbud. Slike områder representerer et stort potensiale for en miljøvennlig byutvikling og kan bringe nytt liv til byer og tettsteder.
Fortetting og byomforming er en sammensatt, krevende og konfliktfylt oppgave både for offentlige og private aktører. Dette forutsetter andre virkemidler og et offentlig engasjement og kompetanse av en annen karakter enn ordinær feltutbygging i ubebygde områder. Erfaringene viser at vellykket gjennomføring kan gi en vinn-vinn-situasjon med både stor samfunnsøkonomisk lønnsomhet og lønnsomhet i det enkelte prosjekt.
Figur 5.16 Nedre Elvehavn, Trondheim. Utviklingen av området startet i 1995 og forventes å være ferdig bygd ut i 2007. Området vil da inneholde ca. 900 boliger og 3000 arbeidsplasser, i hovedsak kontorer, servering og kulturtilbud. Bildet oppe til venstre viser eksempel på førsituasjonen. Bildet til høyre viser planlagt videre utbygging, mens bildet nede til venstre viser de første leilighetene som er ferdige.
Foto: Svein Magne Fredriksen, Johan-Ditlef Martens, Møller Eiendomspartner
Fordi byomformingsprosjekter ofte er konfliktfylte, er det spesielt viktig med stor bevissthet omkring hensynet til bymiljøet. Det er viktig at utbygging skjer på en slik måte at de fysiske kvalitetene i området sikres og videreutvikles. Dette innebærer blant annet å tilpasse nye utbyggingsprosjekter til områdenes karakter, arkitektur og kulturhistoriske elementer, samtidig som l landskapstrekk og grønne områder bevares. Byomforming og fortetting bør benyttes aktivt til å tilføre stedene nye kvaliteter, samtidig som det enkelte prosjekt utformes med kvalitet, jf. kapittel 5.1.
Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Landbruksdepartementet har i samarbeid med 6 kommuner gjennomført et prosjekt for å vurdere og utvikle virkemidler som kan stimulere til bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder (under omtalt som virkemiddelprosjektet). Hovedfokus har vært rettet mot gjennomføring av fortetting med vekt på å sikre kvalitet og rasjonelle prosesser. Prosjektet ble avsluttet i 2001 og viste at det største utbyggingspotensialet er knyttet til omformingsområder, for eksempel tidligere industriområder og nybyggingsområder innenfor byggesonen.
Det er sjelden mangel på planer som hindrer omforming og fortetting i byer og tettsteder, men mer gjennomføringsferdigheten. Ifølge virkemiddelprosjektet er de største utfordringene ved gjennomføringen av fortettingsprosjekter knyttet til :
Fordelingsproblemer, blant annet omfordeling av verdier mellom grunneiere
Interesse- og målkonflikter mellom beboere, grunneiere og kommune/stat
Organisatoriske utfordringer både på offentlig og privat side
Verdsettingsproblemer med stor mulighet for ulik verdsetting på privat og offentlig side
Finansieringsproblemer, blant annet knyttet til grunnlagsinvesteringer for infrastruktur.
Interessemotsetningene utgjør ofte de største hindringen for å få igangsatt og gjennomført et omformingsprosjekt. Det er viktig med et positivt samspill mellom partene i alle faser av prosjektet for å unngå at egeninteressene blir dominerende. Nøkkelen til positive samspilleffekter ligger ofte i å skille mellom felles interesser og interessemotsetninger. Samspillformene i by- og tettstedsutviklingen er i rask utvikling, og kommunene bruker ulike strategier og tilpasninger. Kommunenes utviklingsstrategi bør være tydelig med hensyn til hva slags samspill kommunen vil invitere partene til. Interessenter som for eksempel ønsker å utvikle eiendommer, vil trolig ha fordel av å vite i hvilken grad kommunen ønsker å kjøre rene, tradisjonelle reguleringsprosesser, være aktiv eiendomsbesitter eller ren forretningsmessig forhandlings-motpart i spørsmål av stor betydning for prosjektets verdi.
Erfaringer fra virkemiddelprosjektet viser klare sammenhenger mellom kommunens tilrettelegging for gjennomføring og i hvor stor grad resultatet fremstår som vellykket. Flere ulike organisasjonsmodeller har vist seg å være effektive. De mest vanlige organisasjonsmodellene er opprettelse av selvstendige kommunale eiendoms- eller tomteselskap, opprettelse av egen eiendomsenhet med mandat til å representere kommunen frem til og eventuelt som oppfølging av den politiske planbehandlingen, samt aktiv bruk av den kommunale administrasjonen for å koordinere kommunens prosjektoppfølging.
Erfaringer fra ulike fortettingsprosjekter viser at det kan være stor forskjell mellom prosjektlønnsomhet, kommunaløkonomisk lønnsomhet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Selv om de aller fleste prosjekter er samfunnsøkonomisk lønnsomme, kan det være vanskelig å få til god prosjektlønnsomhet, samtidig som kvaliteten skal sikres. Dette krever at kommunen håndterer spørsmålet om den samlede verdiskapningen eller effektiviteten i prosjektet atskilt fra spørsmålet om fordelingen mellom partene.
Figur 5.17 Byomforming ved Pilestredet Park, Oslo. Det gamle rikshospitalet med tilliggende område blir omdannet til et grønt område. Statsbygg har i samarbeid med Oslo kommune gjort utbyggingen til et byøkologisk prosjekt «Fra sykehus til sunne hus». Utbyggingen omfatter blant annet miljøvennlig riving av eksisterende bygg, bygging av 500 boliger med miljøvennlige materialer og lavt energiforbruk, samt etablering av to parkanlegg.
Kilde: Statsbygg, Spor Arkitekter
Forholdet mellom politiske og administrative prosesser er en krevende del av omformings- og fortettingsprosessene. Kommunene må skille rollen som planmyndighet og rollen som eiendomsutvikler og søke løsninger som sikrer at administrasjonens handlingsrom ikke går på bekostning av politikernes evne til å foreta prioriteringer mellom ulike samfunnshensyn. Samtidig bør de demokratiske beslutningsprosessene utnyttes som ressurs for bedre arealforvaltning.
Mange kommuner har gode erfaringer med å inngå utbyggingsavtaler mellom kommuner og private utbyggere som verktøy for gjennomføring av utbyggingsprosjekter. Fra både utbyggernes og kommunens side har slike avtaler gitt muligheter for å påvirke utformingen av prosjektet på et tidlig stadium og for å avklare finansiering, plikter og ansvar i forbindelse med gjennomføring av reguleringsplanen. Det er viktig at det er klare formelle rammer om denne type avtaler, slik at ikke fremgangsmåten undergraver planprosessene etter loven, og dermed den nødvendige åpenhet og medvirkning. I forbindelse med forhandlingssituasjoner av denne art er det viktig at kommunen skiller sine roller som planmyndighet, grunneier, forhandler, eller gjennomfører med egne økonomiske interesser.
Regjeringen vil på ulike måter legge til rette for gjennomføring av fortetting og omformingsprosjekter. Det vises til kapittel 6 for nærmere omtale av statlige initiativ.
5.2.4 Attraktive tettsteder i distriktene
Attraktive tettsteder spiller en stadig større rolle for å opprettholde bosetting og næringsliv i distriktene. Det er en målsetting å holde på dem som allerede bor i tettstedene, og samtidig bidra til at nye får lyst til å flytte dit. Sterkere satsing på eksisterende tettsteder og distriktssentra vil kunne føre til mindre press på utbygging rundt de store byene og en mer balansert by- og tettstedsutvikling. Ikke minst krever dagens unge i distrikts-Norge at stedet de skal bo, leve og arbeide skal ha flere av de kvaliteter og tilbud de større byene har. Det betyr at arbeidsplasser og nødvendig service ikke lenger er nok, det legges større vekt på varierte kultur- og fritidstilbud og steder med identitet og særpreg.
For å styrke utvikling av attraktive tettsteder er det nødvendig både med lokalt engasjement og kunnskap om god stedsutvikling, og koordinering av både offentlige og private virkemidler slik at en trekker i samme retning og kan bruke ressursene samlet og effektivt.
Program for utvikling av miljøvennlige og attraktive tettsteder i distriktene er et samarbeid mellom sju departementer med sikte på å samkjøre virkemidler, videreutvikle arbeidsmåter lokalt og formidle erfaringer i tettstedsutviklingen. Miljøverndepartementet leder arbeidet. I alt 16 kommuner og 4 fylkeskommuner deltar i det femårige programmet som startet i 2001.
Kommunene er hovedaktører i planlegging og gjennomføring av lokale tiltak i programmet, mens det regionale nivået spiller en viktig rolle som veileder og ressurssenter for kommunene, og som koordinator for virkemidler i fylkene, både fylkeskommunale og regionale statlige ordninger. Andre viktige aktører i tettstedsutvikling som NKL, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Sparebankforeningen og Husbanken deltar også i programmet.
For å kunne bidra til samarbeid og partnerskap mellom kommune, næringsliv, frivillige organisasjoner og andre aktører er det nødvendig med fagkompetanse i kommunene innen planlegging, prosesskunnskap etc. Mange kommuner har ikke selv slik kompetanse og trenger veiledning og tilgang på kompetanse utenfra, for eksempel fra fylkeskommunene.
I programmet satses det derfor på å utvikle kompetanse lokalt for å mobilisere ulike brukergrupper, og utvikle samarbeid og partnerskap mellom ulike aktører. Det legges vekt på å formidle erfaringer og kunnskap til alle fylker og kommuner. Dette gjøres blant annet gjennom oppbygging og vedlikehold av nettverk, fylkesfora for tettstedsutvikling, gjennom årlig landskonferanse og nettstedet for programmet. Programmet evalueres fortløpende for å kunne dra nytte av erfaringer underveis og justere kursen.
Boks 5.6 Stedsutvikling i Brattvåg og Melbu
Brattvåg og Melbu deltar i det nasjonale programmet «Utvikling av miljøvennlige og attraktive tettsteder i distriktene». Målet er å gjøre stedene triveligere og mer ettertraktet blant befolkning og næringsliv.
Brattvåg i Haram kommune ligger ca. 45 min. fra Ålesund og er kommunens senter. Stedet har et næringsliv der 80 prosent er maritimt rettet med blant annet flere verft, vinsjefabrikk og elektriske installasjonsbedrifter. Dette er bedrifter i utvikling med behov for høy kompetanse. De har imidlertid fått erfare at rikelig tilgang på arbeidsplasser ikke er tilstrekkelig for å rekruttere folk til stedet. I tillegg må man kunne friste med et trivelig sentrumsmiljø og et allsidig kultur- og aktivitetstilbud.
For å løse disse utfordringene, etablerte kommunen og industrien et samarbeidsforum og en felles strategi. Stedsutvikling er ett av tre satsingsområder i strategien. Det ble nedsatt en rekke prosjektgrupper med representanter fra foreninger, kommunen og det private næringslivet. I første omgang har dette resultert i bygging av miljøgate i sentrum, der fokus er lagt på trivsel og møteplasser. Andre prosjekter som er på gang er sentrumsbygg med omsorgsboliger, sykehjem, butikker, kulturhus/bibliotek og et internasjonalt kunstsymposium. Det arbeides også med å utvikle et lokalt offentlig transporttilbud, slik at folk fra Brattvåg i større grad kan få glede av ulike tilbud i andre tettsteder og byer i regionen som de ikke selv har.
Melbu er et fiskevær, fergested og skolested i Hadsel kommune. Dugnadsånden her er sterk og har lange tradisjoner, men det har vært ønskelig å aktivisere barn og unge mer i lokalsamfunnet. Gjennom et grundig mobiliserings- og prosessarbeid i oppstarten av tettstedsprogrammet ble om lag 80 nye personer trukket aktivt med i dugnadsarbeid. Det dreide seg om en lang rekke tiltak som blant annet «Torget og indre Havn» med mulighet for næringsutvikling, utvidet bruk av Litj-Brekka Kos & Amfi som møtested, «Gapahuk i fjæresteinen» for undervisning og naturopplevelse for barn og unge, samt «Aktivt møtested» i Vesterålshallen. «Aktivt møtested» skal bli et aktivitetssenter for barn og unge, der ungdom selv har et stort ansvar for planlegging og drift. Både ungdom, videregående skole, grunnskole, ungdomsklubb, idrettslag og næringsliv samarbeider om senteret. Internettkafé, treningslokale for bryting, dans og andre aktiviteter, øvingsrom for band, klatrevegger og skateboardrampe er blant de yngres ønsker for senteret.
Figur 5.18 Miljøgata har blitt et trivelig møte- av handlested for folk i Brattvåg - der det før var bilene som dominerte. Bildet til høyre viser Litj-Brekka Kos & Amfi - hvor en dugnadsgruppene i Melbu jobber med utvidet bruk og samarbed om drift..
Foto: Ola Nogva og Liv Aune