1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing og mål

Noreg har unike moglegheiter, og blei i 2004 for tredje året på rad kåra av FN som det beste landet i verda å leve i. Måla for Regjeringa sin økonomiske politikk er å vidareutvikle det norske velferdssamfunnet, arbeid til alle, å auke verdiskapinga, å få til ei rettferdig fordeling og å stimulere til ei langsiktig, berekraftig utvikling.

Velferda vår er bygd både på handel med andre land og på ei god utnytting av ressursane i landet. Globaliseringa, med auka konkurranse, gjer at utnytting av kunnskap og kompetanse i særeigne næringsmiljø blir stadig viktigare, samstundes som det blir stilt krav om høg innovasjons- og omstillingsevne og gode rammevilkår for konkurranseutsett næringsliv.

Stortingsmeldinga byggjer mellom anna på utgreiingane til Effektutvalet, NOU 2004:2, og Distriktskommisjonen, NOU 2004:19. Distriktskommisjonen har fremma dette forslaget til visjon for regional- og distriktspolitikken: «Vidareutvikle attraktive og livskraftige lokalsamfunn gjennom eit aktivt og konkurransedyktig næringsliv og likeverdige tenestetilbod i heile landet, med sikte på å halde ved like hovudtrekka i busetjingsmønsteret.» Denne visjonen gir eit godt uttrykk for det verdisynet som ligg bak måla og innsatsen i regionalpolitikken til denne Regjeringa.

Regjeringa vil leggje til rette for at den enkelte skal ha reell fridom til å busetje seg der ho eller han ønskjer, sikre at det blir grunnlag for likeverdige levekår i alle delar av landet, og arbeide for ei betre utnytting av potensialet for verdiskaping i ulike delar av landet.

Regjeringa har som mål for regionalpolitikken å ta vare på hovudtrekka i busetjingsmønsteret, og utløyse verdiskapingspotensialet i alle deler av landet. Busetjingsmålet til Regjeringa for dei neste tjue åra er ei meir balansert utvikling, der alle landsdelar har vekst i folketalet. Regjeringa legg vekt på at innsats for å fremme regionalpolitiske mål også skal medverke til å styrkje konkurranseevna i forhold til andre land.

Regionalpolitikken omfattar heile landet, både storbyar og bygder, og innsats på mange politikkområde er viktige for å nå måla.

Distriktspolitikken utgjer eit spesielt regionalpolitisk innsatsområde. Regjeringa har som mål for den særskilde distriktspolitiske innsatsen at han skal medverke til å styrkje grunnlaget for busetjing og verdiskaping i område og landsdelar med særlege utfordringar knytte til lågt folketal, tynne næringsmiljø og lange avstandar til større senter og marknader både for innbyggjarane og for næringslivet. Innsatsen skal medverke til å fremme sysselsetjing og utvikling av lønnsame verksemder og gi grunnlag for gode tenestetilbod og attraktive stader for næringsliv og innbyggjarar.

Dei hovudlinjene i regional- og distriktspolitikken som blei presenterte i utgreiinga for Stortinget våren 2002 ligg framleis til grunn for Regjeringa sin politikk på området. Hovudlinjene dreier seg om

• å etablere gode rammevilkår for næringslivet

• å satse sterkare på regionar og senter som har vekstpotensial, og styrkje vekstkrafta der ho alt finst

• å utnytte potensial og styrkje evna til innovasjon og nyskaping i alle delar av landet

• å delegere og desentralisere ansvar og oppgåver til regionalt og lokalt nivå

Regjeringa legg også vekt på at den regionalpolitiske innsatsen skal medverke til å fremme ei berekraftig utvikling. Berekraftig utvikling er definert som ei utvikling som tilfredsstiller behova til dagens generasjon utan å gjere det umogleg for komande generasjonar å få dekt sine behov. Dette gjeld både økonomisk, miljømessig og sosialt, der den kulturelle dimensjonen også høyrer med. Planlegging på lokalt og regionalt nivå er viktige reiskapar for å få til samverke mellom ulike verkemiddel og tiltak med sikte på å nå miljømål og sosiale og økonomiske mål.

I denne stortingsmeldinga er det lagt vekt på å klargjere samfunnsutfordringar og rammer for innsats på fleire politikkområde, med sikte på nå dei regionalpolitiske måla. I meldinga gir Regjeringa også vurderingar av ein del av innhaldet i rapportane frå Effektutvalet og Distriktskommisjonen, medan andre delar vil bli vurderte i andre samanhengar.

Innhaldet i denne stortingsmeldinga må sjåast i samanheng med fleire andre stortingsmeldingar som blir lagde fram denne våren, meldingar som omfattar tema der innretninga av politikken er viktig for å nå regionalpolitiske mål. Det gjeld til dømes stortingsmeldingane om marin næringsutvikling, om forskingspolitikken, om kultur og næring, om kulturminne og om nordområda.

Spørsmålet om framtida til fylkeskommunane og mellomnivået i norsk politikk og forvaltning blir ikkje behandla i denne stortingsmeldinga. Regjeringa legg opp til at dette spørsmålet skal behandlast i neste stortingsperiode. I kommuneproposisjonen for 2006 vil Regjeringa skissere opplegget for den behandlinga.

1.2 Regionalpolitikken skal medverke til å sikre busetjinga og auke verdiskapinga i heile landet

Regjeringa legg til grunn at det er ein gjensidig samanheng mellom busetjing og verdiskaping. Globaliseringa er ei viktig drivkraft for utviklinga i heile landet og gir nye moglegheiter. Noreg eksporterar til dømes noregsturisme for 23 milliardar kroner i året. Utviklinga i reiselivsnæringa, særleg med tanke på kor viktig ho etter kvart har blitt for sysselsetjing og verdiskaping i både bygder og byar, er eitt døme på at strukturendringar i næringslivet og på arbeidsmarknaden skjer kontinuerleg og parallelt.

Med denne stortingsmeldinga vil Regjeringa rette merksemda mot vekstpotensiala som finst i heile landet, og mot menneske som har lyst til å nytte dei. Regjeringa vil leggje til rette for at folk med bulyst og skaparlyst skal kunne bu og verke der dei sjølve ønskjer, anten det er i bygd, i mindre by eller i storby. Det er eit mål å vidareutvikle store og små stader og lokalsamfunn som er unike og attraktive for næringsliv, innbyggjarar og turistar, ikkje å viske ut skilnader mellom by og bygd, eller mellom Nord-Noreg og Sørlandet. Mangfaldet og variasjonane i landet må bli sett på som ein ressurs, ikkje som eit problem.

Verdiskapinga i landet skjer gjennom kjeder av gjensidig avhengige aktivitetar og kunnskapar knytte til menneske og næringsmiljø på ulike stader. Når ein stadig mindre del av befolkninga er sysselsett i primærnæringane og industrien, sjølv om produksjonen aukar, er det fordi det blir drive meir effektivt. Meir av sysselsetjinga og verdiskapinga kjem også til syne lengre ut i verdikjeda, i form av støttefunksjonar som sal og marknadsføring og forsking og utvikling. Dette har ein geografisk omfordelingseffekt, fordi slike funksjonar ofte bli lagt til større kompetansemiljø og i byområde. Veksten i forretningsretta tenester, IKT, bioteknologi og kulturnæringar, som har både støttefunksjonar og er eigne vekstnæringar, kjem for ein stor del i storbyområda.

Regionalpolitikk er ikkje ein «sektorpolitikk», og dei regionalpolitiske måla kan berre nåast gjennom ei brei tilnæring og gjennom samspel mellom ulike politikkområde og godt samarbeid mellom aktørane. For å ta vare på hovudtrekka i busetjingsmønstret og å utnytte verdiskapingspotensiala i alle delar av landet, vil Regjeringen ha:

• Ein økonomisk politikk som syt for gode og stabile rammevilkår for næringslivet

• Regional differensiering og desentralisering på fleire politikkområde, for betre måloppnåing og betre ressursutnytting

• Ein politikk for å fremme innovasjon og nyetableringar som er tilpassa regionale variasjonar, og som er retta inn mot å styrke regionale nærings- og kunnskapsmiljø der det er vekstkraft

• Ein brei innsats for å møte omstillingsutfordringar i område med einsidig næringsstruktur og små arbeidsmarknader

• Ei meir systematisk satsing på å utvikle attraktive mellomstore og små byregionar, saman med ein balansert vekst mellom storbyområda

Dei viktigaste konkurransevilkåra for norske bedrifter blir lagt gjennom internasjonale og nasjonale rammevilkår. Både industrien og anna konkurranseutsett næringsliv treng gode og stabile arbeidsvilkår, som til dømes stabile rente- og valutatilhøve. Det vil tryggje arbeidsplassar og gi grunnlag for at nye arbeidsplassar kjem til, og gjere det attraktivt å bu i alle deler av landet. Ikkje minst er dette viktig for skipsverfta, oppdrettsanlegga, smelteverksindustrien og mykje av det andre konkurranseutsette næringslivet som finst utanfor dei tyngste befolkningssentera.

Tru på eigne krefter er viktig for å utløyse nyskaping og vekstkraft i lokalsamfunn og regionar. Regjeringa vil fortsette arbeidet for å desentralisere ansvar og mynde til lokalt og regionalt nivå, fordi vi meiner at vekstkraft byggjast nedanifrå. Regjeringa legg samstundes vekt på å vidareføre ein særskild distriktspolitisk innsats. Dette skjer mellom anna ved å gi prioritet til bestemte delar av landet og spreidd busette område ved fordelinga av regional- og distriktspolitiske verkemiddel for sysselsetjing, næringsutvikling og gode tenestetilbod. Regjeringa legg også vekt på at uavhengig av kvar ein bur, skal den enkelte vere trygg på at han eller ho har tilgang til grunnleggjande offentlege tenester, som utdanning og helse- og omsorgstenester.

Staten byggjer ikkje landet, men skal vere ein aktiv medspelar for å få utløyst vekstpotensial. Regjeringa har fjerna flaskehalsar for innovasjon og nyetableringar i heile landet, både gjennom skatte- og avgiftsletter og gjennom etableringa av eit nytt, heilskapleg og brukarnært verkemiddelapparat som skal ha ei aktiv rolle mot både enkeltbedrifter og regionale næringsmiljø.

Utfordringar varierer mellom bu- og arbeidsmarknadsområde av ulik storleik og med ulik funksjon i ein større regional og nasjonal samanheng. Dette tyder at regionalpolitikk i brei forstand må vere differensiert og nyansert for å vere tilpassa utfordringane i alle typar av regionar, frå utkantområde til storbyar.

Regjeringa har særleg merksemd på samfunnsutfordringar i område med ein sårbar næringsstruktur eller med svikt i næringsgrunnlaget, og ønskjer å medverke til snuoperasjonar som kan gi samfunna nye vekstmoglegheiter. Mange av desse områda er ekstra sårbare for endringar i internasjonale og nasjonale rammevilkår fordi arbeidsmarknaden er sterkt knytt til enkeltsektorar eller nokre få internasjonalt konkurrerande verksemder. Desse områda har samstundes ressursar og næringsmiljø som er sentrale for norsk verdiskaping i marin og maritim sektor, i landbruksbasert næringsmiddelindustri, innanfor energiforedling, i reiselivsbransjen osv.

Vekst eller nedgang i folketal og sysselsetjing er resultat av både demografi, busetjingsval, innvandring og endringar i næringsstruktur. Sjølv om befolkninga er fordelt på alle delar av landet, bur nær 90 prosent av befolkninga i bu- og arbeidsmarknadsområde nært eit senter med minst 5 000 innbyggjarar. Tendensen er at også ein del område med småsenter og spreidd busetnad framleis vil gå noko ned i folketal. Busetjingsmålet kan ikkje bli knytt til utviklinga i enkeltkommunar. Både mål og operativ innsats må vurderast ut frå utviklinga i større bu- og arbeidsmarknadsregionar og utviklinga i og mellom landsdelar.

Dei langsiktige trendane tilseier at mål om ei meir balansert utvikling i busetjing der alle landsdelar har vekst, berre kan bli nådd gjennom ei fordeling av byveksten, både mellom storbyområda og mellom dei mellomstore og mindre byane. Tenestetilbodet, arbeidsmarknaden, kompetansemiljøa osv. gjer at mellomstore og mindre byområde blir eit «lim» for busetnadsmønsteret i landsdelane. Dei mellomstore og mindre byane bør vere viktige motorar for regional utvikling i sitt omland, på same måte som storbyområda bør vere motorar for utviklinga i landsdelane, og Osloregionen for heile landet. Eit godt samspel mellom senter og omland på alle nivå er derfor viktig.

1.3 Innsats som medverkar til å nå regionalpolitiske mål

Innsats på mange politikkområde medverkar til å nå regionalpolitiske mål. Regjeringa legg vekt på at ulike typar av innsats må sjåast i samanheng og forsterke kvarandre, slik at den samla effekten blir best mogleg. Fleire tiltak som er koordinerte kan i sum gi mykje større samla effektar i høve til utfordringane enn enkelttiltak kvar for seg.

Regjeringa vil framleis ha ein særskild innsats i område og landsdelar med svak vekstkraft i næringsliv og busetjing, og med tynne næringsmiljø med mange små verksemder og store avstandar til større sentra og marknader. Dei tyngste verkemidla er differensiert arbeidsgivaravgift og kompensasjon for avvikling av denne ordninga, midlar til lån og tilskot til bedrifter, næringsutvikling og stadutvikling over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet, ekstra tilskot til småkommunar og Nord-Noreg-tilskot i kommuneinntektssystemet og fleire spesielle ordningar i tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark. Det er knytt ulike geografiske avgrensingar til dei enkelte ordningane. Til saman utgjer denne innsatsen om lag 13 milliardar kroner i 2005. Innrettinga og omfanget av delar av innsatsen vil bli vurdert i ulike samanhengar framover, i samband med arbeidet til Inntektssystemutvalet og i samband med endringar i statsstøtteregelverket til EU frå 2007.

I tillegg kjem ein stor innsats innanfor landbruket, mellom anna grunngitt i mål om busetjing, og spesielle tiltak på ulike område for å sikre likeverdige tenestetilbod eller imøtekome behov hos spesielle målgrupper. Budsjettproposisjonen for Kommunal- og regionaldepartementet inneheld ei oversikt over dei aktuelle ordningane.

Ein stor del av dei midlane som Regjeringa stiller til rådvelde for fylka, blir nytta til utviklingstilskot og risikolån innanfor det distriktspolitiske verkeområdet. Regjeringa meiner at tilgang på kapital gjennom verkemiddelapparatet spelar ei viktig rolle i det distriktspolitiske verkeområdet, som eit supplement til kapital som ein kan skaffe seg på den private marknaden.

Ein mindre del av den særskilde regional- og distriktspolitiske innsatsen under Kommunal- og regionaldepartementet blir nytta også utanfor det distriktspolitiske verkeområdet, med vekt på å styrkje vekstkrafta og utnytte potensialet i næringsmiljø i mellomstore og mindre byområde. Regjeringa legg opp til at handlingsrommet for fylkeskommunane blir utvida ved ei justering av dei geografiske grensene for bruken av midlar til tilretteleggjing for regional utvikling. Dei geografiske grensene for bedriftsretta lån og tilskot, utanom bagatellmessig støtte, vil framleis gjelde som før.

Regjeringa meiner at desse midlane også kan brukast for å bidra til at innsatsen på andre politikkområde blir utnytta best mogleg på regionalt og lokalt nivå, gjennom samarbeidsprosjekt i randsona av ulike sektorar, der fleire aktørar kan ha delansvar og interesser utan å ha eit klart hovudansvar.

Rammevilkår, strategiar og innsatsområde for å nå regionalpolitiske mål

Etablere gode rammevilkår for næringslivet

• Den økonomiske politikken, i vid forstand, må leggje til rette for innovasjon, omstilling og effektivisering, både i næringslivet og i offentleg forvaltning. Regjeringa vil syte for at næringslivet har stabile, førutseielege og internasjonalt konkurransedyktige rammevilkår som gir grunnlag for dette. Ein økonomisk politikk som medverkar til ei stabil utvikling i produksjon og sysselsetjing, er ein føresetnad for auka verdiskaping og sysselsetjing og for å halde oppe velferdsnivået.

Differensiert politikk, desentralisering og samarbeid

• Ulik politikk for ulike regionar : Regjeringa legg vekt på at det blir ført ein politikk tilpassa utfordringar og behov i ulike typar av regionar og i ulike delar av landet.

• Desentralisering : Regjeringa vil vidareføre arbeidet med å desentralisere ansvar og mynde til offentlege aktørar regionalt og lokalt, og vil leggje til rette for samarbeid mellom kommunar, fylkeskommunar, statlege organ, næringsliv, FoU-miljø og høgre utdanning.

• Samarbeide regionalt og lokalt : Regjeringa legg stor vekt på regionalt og lokalt samarbeid om verkemiddel som er desentraliserte eller delegerte til regionalt nivå. Som regional utviklingsaktørar har fylkeskommunane ei viktig rolle i å invitere aktuelle aktørar til ein forpliktande partnarskap med klare mandat for å avklare og koordinere innretting av innsats ut frå nasjonale og regionale mål og strategiar.

• Samarbeide med storbyane : Regjeringa vil følgje opp det samarbeidet med storbyane som blei etablert i samband med storbymeldinga, mellom anna om koordinering av statleg politikk og om datagrunnlag for å følgje utviklinga i storbyområda.

• Internasjonalt samarbeid : Regjeringa legg opp til at Noreg skal halde fram med å delta aktivt i fleire typar av samarbeid for regional utvikling over landegrensene, gjennom Barentssamarbeidet, Interreg og nordisk samarbeid.

Styrkje grunnlaget for vekstkraftige regionar

• Utbygging av infrastruktur: Regjeringa vil utnytte potensialet for utviding av arbeidsmarknader gjennom utbygging av infrastruktur, særleg i mellomstore og mindre byområde. Regjeringa legg også vekt på fjerning av flaskehalsar i infrastrukturen i alle regiontypar, både for transport og for IKT.

• Lokalisering av statlege verksemder: Lokaliseringspolitikken skal medverke til å utnytte og forsterke kompetansemiljø, og gjere arbeidsmarknaden meir variert og attraktiv i landsdelssenter, i mellomstore byar og i småbyar. Det er også aktuelt å lokalisere verksemder med lite behov for spesialisert kompetanse til område med småsenter. Nye statlege verksemder skal som hovudregel lokaliserast utanfor Oslo.

• Høgre utdanning og FoU-miljø: Regjeringa vil sikre ei positiv utvikling i utdannings- og FoU-miljø i mellomstore og små byar. Dette er viktig av omsyn til tilgangen på utdanna arbeidskraft, for å auke talet på spesialiserte arbeidsplassar og for å utnytte potensialet for næringsutvikling gjennom samarbeid mellom omverda og universiteta, høgskolane og forskingsinstitutta.

Leggje til rette for innovasjon, omstilling, sysselsetjing og lønnsame verksemder

• Innovasjon: Regjeringa er oppteken av å sjå innovasjon, internasjonalisering og regionutvikling i samanheng. Innovasjonspolitikk er ein nødvendig og viktig del av regionalpolitikken, både i nasjonal politikkutforming, i regionale utviklingsstrategiar og i lokalt tiltaksarbeid. Ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk handlar mellom anna om å ta utgangspunkt i konkrete potensial og barrierar for auka nyskaping, og å ta i bruk lokale og regionale konkurransefortrinn. Det handlar også om å få til gode samarbeidsprosessar mellom næringsliv, kunnskapsmiljø og styresmakter, og å auke kunnskapen om teknologi, produkt og marknader ute og heime. Dei regional- og distriktspolitiske verkemidla skal mellom anna medverke til å utløyse vekstkraft i store og små næringsmiljø i regionar i heile landet. Regjeringa vil derfor satse vidare på inkubatorar og næringshagar, og prioritere ei eiga satsing mot høgskolemiljø for å kommersialisere forretningsidear. I tillegg, og som ei ny satsing, vil Regjeringa frå 2006 setje i gang eit program retta mot regionale klynger av spesialiserte og internasjonalt orienterte bedrifts- og kunnskapsmiljø («Centres of Expertise»). Det er allereie etablert pilotprosjekt i Ålesund, på Raufoss og i Horten.

• Omstilling: Område med tynne næringsmiljø og små arbeidsmarknader møter særlege utfordringar i arbeids- og næringslivet i takt med strukturendringar og effektivisering i tradisjonelle næringar som landbruk, fiske og industri. Hovudansvaret for nyskaping og omstilling må liggje hos næringslivet sjølv, med bistand frå lokale og regionale styresmakter, mellom anna ved bruk av næringsretta regional- og distriktspolitiske midlar. Regjeringa legg vekt på at omstillingsutfordringane må møtest i framkant, både gjennom ulike sektorpolitiske verkemiddel og gjennom dei særskilde midlane til regional utvikling under budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet. Regjeringa vil i heilt spesielle tilfelle også vurdere ekstraordinære tiltak.

• Sysselsetjing: Regjeringa vil vidareføre bruken av differensiert arbeidsgivaravgift for å styrkje grunnlaget for sysselsetjing i område med svakare vekstkraft i næringsliv og busetjing, tynne næringsmiljø med mange små verksemder og store avstandar til større sentra og marknader.

Gi grunnlag for gode tenestetilbod og attraktive stader

• Tilgang på gode tenester: Kommuneinntektssystemet skal sikre at alle kommunar og fylkeskommunar har eit likeverdig grunnlag for å gi innbyggjarane gode tenester. I tillegg kjem regionaltilskotet og Nord-Noreg-tilskotet som er grunngitt i regionalpolitiske mål. Helseføretaka skal sikre alle god tilgang til spesialisthelsetenesta.

• Attraktive stader: Byar og bygder må vere attraktive for busetjing og tilflytting og for lokalisering av verksemder. Stader som er attraktive for tilflytting og busetjing, gir også betre grunnlag for lokalisering av verksemder og for eit godt tenestetilbod gjennom tilgang på arbeidskraft. Det er viktig å utvikle strategiar for utvikling av senter og regionar som byggjer på sterke sider og styrkjer identiteten, der det også blir tatt omsyn til både kjønn og livsfase.