6 Samarbeid om regional utvikling

Ei positiv regional utvikling er avhengig av samarbeid mellom mange aktørar på fleire nivå. I dette kapitlet blir det gitt ei vurdering av fleire typar av samarbeidsprosessar. Det gjeld fylkeskommunane si rolle som regional utviklingsaktør i samarbeid med kommunar, næringsliv og statlege aktørar. Det gjeld også samarbeidet mellom storbyane og sentrale styresmakter, som ei oppfølging av storbymeldinga. Og det gjeld internasjonalt regionalpolitisk samarbeid i høve til EU, Norden og Nordområda.

Det omfattande samarbeidet om regional utvikling som skjer mellom kommunar i regionråda og liknande samarbeidsorgan er ikkje nærmare omtalt her. I mange fylke er også regionråda viktige aktørar for samarbeid mellom fylkeskommunane, kommunane og statlege aktørar om utforminga av den praktiske utviklingspolitikken. Vedlegg 3 inneheld ein presentasjon av regionsamarbeid mellom kommunane, og ein kort oversikt over samarbeid mellom fylkeskommunane.

6.1 Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør

Regjeringa la våren 2002 fram for Stortinget St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå . Denne stortingsmeldinga, som bygde på Sem-erklæringa, la grunnlaget for dei rammene som i dag gjeld for fylkeskommunane si rolle som utviklingsaktør.

Eit sentralt element i meldinga var intensjonen om å fornye og styrkje fylkeskommunen i rolla som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunane har eit viktig ansvar for regional utvikling gjennom fylkesplanlegginga, tenesteproduksjon, forvaltning av regional- og distriktspolitiske verkemiddel og internasjonalt samarbeid. I meldinga blei det peika på at regionalt utviklingsarbeid er knytt til å sjå samanhengar, og få til samarbeid mellom ulike aktørar om strategiar og innsats, for å fremme ei ønskt samfunnsutvikling i eige område. Regjeringa ser på dette som eit viktig arbeid for å møte dei aktuelle regionalpolitiske utfordringane. Utgangspunktet for det regionale utviklingsarbeidet bør vere behovet for heilskaplege løysingar for kommunar og bedrifter. Prosessane knytte til partnarskapsarbeid, fylkesplanar eller fylkesdelplanar må vere arenaer der næringslivet og kommunane møter offentlege tilretteleggjarar på regionalt nivå.

I meldinga blei det lagt opp til at styrkinga av rolla som regional utviklingsaktør skulle skje ved at fylkeskommunen fekk

• auka mynde i forvaltninga av dei regional- og distriktspolitiske verkemidla

• ansvar for å etablere regionale partnarskap med statlege etatar og verksemder, kommunane og næringslivet, mellom anna for å utvikle regionale utviklingsprogram

Regjeringa varsla vidare at ho ville vurdere å auke delegering av mynde til regionale statlege etatar og verksemder, med sikte på å styrkje den regionale partnarskapen.

Samstundes blei det lagt vekt på at utviklinga av fylkeskommunane si rolle som utviklingsaktør mellom anna krev at rolla som utøvar av mynde blir nedtona til fordel for ei større og tydelegare leiarrolle i utviklingsarbeidet. Eit sentralt døme i St.meld. nr. 19 er rolla til fylkeskommunen ved utforming av regionale utviklingsprogram. Det blir lagt vekt på utvikling av reelle regionale partnarskapar der alle aktørane forpliktar seg på ein klarare måte enn tidlegare, samstundes som partnarskapen skal ha reell påverknad på innrettinga av strategiane i utviklingsprogrammet. Føresetnaden er at fylkestinget utarbeider mandat for partnarskapen, og at partnarskapen innanfor dette mandatet lagar eit forslag til program med finansieringsplan som blir endeleg godkjent av fylkestinget.

I stortingsmeldinga stod det også at det mot slutten av valperioden ville bli lagt fram ei vurdering av fylkeskommunane si rolle som regional utviklingsaktør, og at funksjonen til partnarskapa skulle vurderast i den samanhengen.

Oppfølging av meldinga

Som ei oppfølging av stortingsmeldinga blei i 2003 det strategiske ansvaret for størstedelen av dei regionalpolitiske verkemidla overførte frå Kommunal- og regionaldepartementet til fylkeskommunane. Om lag 1 mrd. kroner er knytte til desse verkemidla i 2005. Denne endringa blir i dag gjerne omtalt som «ansvarsreforma».

Ei anna oppfølging er etableringa av prosjektet «Fritt fram» i Oppland, som inneber at fleire statlege økonomiske verkemiddel blir sett i samanheng regionalt. Fylkestinget i Oppland prioriterer bruken av midlane på grunnlag av eit handlingsprogram som er utarbeidd i forpliktande partnarskap mellom kommunane, statlege etatar og næringslivet.

Grunnlaget for vurderinga av rolla som utviklingsaktør

Nordregio og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført ei ekstern utgreiing av fylkeskommunen si rolle som regional utviklingsaktør (Nordregio 2004). Utgreiinga er mellom anna basert på intervju med fylkespolitikarar og administrative nøkkelinformantar i fem utvalde fylkeskommunar, og med representantar for sentrale partnarskapsaktørar.

Vurderingane nedanfor byggjer på denne utgreiinga, med fokus på endringar i dei siste åra. Vurderingane er samla i to bolkar:

• Generelt om utviklingsrolla

• Utviklinga av partnarskapsarbeidet

6.1.1 Generelt om utviklingsrolla

Som nemnt over har fylkeskommunane lenge hatt ansvar for regional utvikling gjennom fylkesplanlegginga, tenesteproduksjon, forvaltning av regional- og distriktspolitiske verkemiddel og samarbeid over landegrensene. Spørsmålet i denne samanhengen er om endringane som kom etter St.meld. nr. 19 (2001–2002) har styrkt fylkeskommunane i rolla som utviklingsaktør.

Den korte tida sidan stortingsmeldinga blei lagt fram gjer det vanskeleg å svare på dette spørsmålet. Rapporten frå Nordregio gir samla sett eit inntrykk av at rolla til fylkeskommunane som utviklingsaktør ikkje er blitt vesentleg endra eller styrkt dei siste åra. Informantane frå fylkeskommunane meiner at statleg organisering og styring er eit hovudproblem for fylkeskommunane si utviklingsrolle. Det blir vist til «sektorisering», fristilling av statlege organ, selskap utan mandat til å samarbeide og ein geografi som går dårleg saman med fylkesgrensene. Mange informantar peikar også på at rolla som utviklingsaktør ikkje er blitt klart nok definert frå sentrale eller regionale styresmakter si side. Samstundes viser rapporten også til at informantane meiner det har skjedd somme endringar.

Nedanfor følgjer ein gjennomgang av vurderingar i rapporten av om ulike delar av fylkeskommunane sitt arbeid er blitt påverka i dei siste åra som følgje av styrkinga av rolla som utviklingsaktør.

Ansvar for fylkesplanlegginga etter plan- og bygningslova

Gjennom fylkesplanlegginga skal overordna mål og strategiar for utviklinga i fylket bli fastlagde. Fylkesplanen er ikkje eit rettskraftig dokument, men skal vere retningsgivande for kommunal, fylkeskommunal og statleg planlegging og verksemd i fylket. Fylkesplanen legg også premissar for miljøvern og arealbruk.

Rapporten frå Nordregio og NIBR tyder på at arbeidet med fylkesplanane i dei siste åra er blitt utvikla i retning av meir realisme og smalare, meir spissa innsatsar. Fylkesplanane er blitt både slankare, strammare og mindre ambisiøse, og den politiske involveringa i planarbeidet er blitt meir fokusert. Informantane i fylkeskommunane peikar elles på at styrkinga av fylkeskommunane si utviklingsrolle i samband med ansvarsreforma kom midt i ein fylkesplanperiode og derfor i liten grad har influert på planarbeidet.

I rapporten blir det hevda at fylkesplanlegginga i dag spelar ei nokså lita rolle som premissleverandør for den regionale utviklinga, og at planarbeidet først blir interessant når det gir tunge føringar i ulike sektorar som er viktige for regional utvikling. Det blir i denne samanhengen vist til at nøkkelen til å styrkje fylkesplanlegginga ligg nasjonalt, knytt til evna og viljen til å etablere sterkare bindingar mellom fylkesplanen og politikken for dei ulike sektorane på regionalt nivå. Som døme på statlege sektorar blir det vist til samferdsel, spesialisthelsetenesta og Forsvaret.

Rapporten går elles ikkje inn på koplingar mellom utarbeidinga av handlingsdelen av fylkesplanen eller fylkesdelplanar og arbeidet med prioritering og koordinering av utviklingsmidlar i partnarskapane.

Ansvar for viktige offentlege tenester

Fylkeskommunane har ansvar for mellom anna vidaregåande opplæring, tannhelsetenesta, sjukdomsførebyggjande og helsefremjande arbeid, regional samferdsel, museum og andre kulturtiltak. Fleire av desse oppgåvene er særs viktige for den regionale utviklinga. I samband med helsereforma i 2002 miste fylkeskommunane si tyngste oppgåve målt i tilsette og pengar. Samstundes opna reforma for ei sterkare vektleggjing av det regionale utviklingsaspektet, og dermed indirekte for ei fornying av rolla til fylkeskommunane som regionale utviklingsaktørar.

Fleire informantar gir uttrykk for at utviklingsperspektivet no skal prege dei fleste fylkeskommunale aktivitetane. I rapporten blir den vidaregåande opplæringa trekt fram som eit døme, der ein er oppteken av å utvikle kompetanse som er i samsvar med behovet til det regionale næringslivet. Rapporten viser til at dette ikkje er noko nytt, og at mange vidaregåande skolar gjennom lang tid har samarbeidd med det lokale næringslivet for å tilpasse utdanningstilboda, skaffe praksisplassar og tilby yrkesretta kurs. Samstundes blir det vist til at informantar i ein del fylke meiner det er uavklarte rolledelingar mellom avdelingar i sentraladministrasjon, skolar og andre utviklingsaktørar. Rapporten gir ikkje grunnlag for å vurdere nærmare om dette er representativt for fleire fylke, men det indikerer at koordinering og samarbeid av innsats for regional utvikling kan vere vanskeleg å få til også innanfor fylkeskommunen.

Ansvar for regional- og distriktspolitiske verkemiddel under Kommunal- og regionaldepartementet

Fylkeskommunane har lenge hatt ansvar for distrikts- og regionalpolitiske verkemiddel for regional utvikling. Fram til 1990-åra hadde dei direkte ansvar for bedriftsstøtte, der politisk samansette nærings- og sysselsetjingsstyre hadde vedtaksfullmakt i enkeltsaker. Utover i 1990-åra blei ansvaret for bedriftsstøtte lagt til SND (i dag ein del av Innovasjon Noreg) etter særskilde avtalar mellom SND og kvar enkelt fylkeskommune. Midlane var i stor grad øyremerkte frå staten, sjølv om dei blei kanaliserte via fylkeskommunane.

Gjennom ansvarsreforma er fylkeskommunane i større grad gjorde ansvarlege for dei regionale utviklingsmidlane, ved at både midlane til bedriftsstøtte og midlane til tilretteleggjande tiltak er samla i éin post og desentraliserte til fylkeskommunane. Det er lagt vekt på at partnarskapane skal foreslå rammene for innrettinga av verkemidla, som så skal bli fastlagt endeleg av Fylkestinget. Samstundes er det etablert ei klarare rolledeling mellom fylkeskommunen som tingar og verkemiddelaktørane, særleg Innovasjon Noreg, som utførarar.

Nordregio/NIBR peikar i sin rapport på at det er svært tidleg å vurdere verknadene av ansvarsreforma på fylkeskommunane si rolle som utviklingsaktør, eller for endringar i verkemiddelbruken. I tillegg varierer verknaden mellom fylka alt etter kor mykje kvart enkelt fylke får av dei desentraliserte midlane. Fordelinga er i all hovudsak distriktspolitisk motivert, og somme fylke får svært små midlar.

Informantane frå fylkeskommunane meiner det er lettare enn tidlegare å leggje regionale føringar på næringsutviklingsarbeidet, mellom anna på verksemda til Innovasjon Noreg. Nokre av informantane meiner også at ansvarsreforma har gjort fylkeskommunane meir attraktive som samarbeidspartnarar for mellom anna kommunane. Dei fleste informantane ser likevel på ansvarsreforma som ei avgrensa endring, og meiner at reforma ikkje har så mykje å seie når det gjeld å styrkje fylkeskommunane si rolle som regional utviklingsaktør.

Sjølv om ansvarsreforma var ei forenkling, ved at fleire tilskotsordningar blei slått saman og ved at det blei gitt færre føringar på bruken av midlane, meiner fleire av informantane at det framleis er for store bindingar knytte til bruken av midlane. Dei meiner at bruken av midlane i for stor grad er avgrensa til det distriktspolitiske verkeområdet, og at midlane også er for avgrensa til bestemte formål. 1 I tillegg meiner informantane frå fylkeskommunane at ansvarsreforma ikkje har gitt pårekneleg handlingsrom for fylka. Dei opplever særleg nedskjeringar av rammene til fylka midt i året som problematiske.

6.1.2 Utviklinga av partnarskapsarbeidet

I St.meld. nr. 19 (2001–2002) blei det ikkje lagt strenge rammer for korleis partnarskapsarbeidet skulle utformast. Som for utviklingsaktørrolla finst det derfor også ulike konkretiseringar av rammer for og innhald i partnarskapsarbeidet.

Rapporten frå Nordregio/NIBR går ikkje konkret inn på kva partnarskapsarbeidet omfattar i dei ulike fylka, kva for aktørar som deltek, korleis næringslivet og kommunane er representerte og korleis tilhøvet er mellom fylkesplanarbeidet og partnarskapsarbeidet. Derimot inneheld rapporten informasjon og vurderingar om roller og holdningar til partnarskapsarbeidet generelt. Utvalet av respondentar som er nytta som grunnlag for rapporten er relativt lite, og det er eit spørsmål om kor representative funna er. I rapporten går likevel ein del erfaringar igjen.

Uttrykket «partnarskap» blir brukt om ulike samarbeidsformer

Informantane i fylkeskommunane er relativt eintydige i å understreke at dei viktigaste partnarskapane blir etablerte i samband med fylkesplanarbeidet. Ordet «partnarskap» blir samstundes brukt på ulike former for samarbeid, både om bilaterale avtalar om meir avgrensa oppgåver og om breiare samarbeid med fleire deltakarar. I somme fylke er det inngått formalisere avtalar, medan andre har bygd vidare på uskrivne samarbeidsrutinar og innforståtte samhandlingsmønster. I dei fleste fylka blir det lagt vekt på at ein partnarskap er og skal vere meir forpliktande enn generelt samarbeid. Nordregio peikar likevel på at mykje av samarbeidet er organisert som før, og at ordet «partnarskap» ofte blir nytta til å namngi gamle relasjonar og etablerte samarbeidsstrukturar.

Uavklarte roller mellom regionale partnarskapar og det politiske nivået

I rapporten blir det peika på at prioriteringar som det blir semje om i partnarskapane kan vekkje strid i dei formelle politiske organa. Det blir også peika på at arbeids- og rolledelinga meir generelt mellom administrasjonen og politikarane når det gjeld utviklingsrolla ein del stader ser ut til å vere uavklart. Informantar frå administrasjonen saknar ei klarare politisk involvering i utviklingsarbeidet, medan politikarar opplever at prioriteringa av verkemiddelbruk i for stor grad er ført over til administrative styringsgrupper. I ein annan samanheng i rapporten er det vist til informantar som meiner at fylkespolitikarane har problem med å frigjere seg frå rolla som næringspolitikarar med bedrifter som kundar, til fordel for ei breiare utviklings- og tilretteleggjarrolle.

Lite strategisk forpliktande, men positivt sak-til-sak-samarbeid

I rapporten blir det peika på at uklar rolledeling mellom politikarane og administrasjonen i partnarskapsarbeidet gjer at somme partnarskapsaktørar har problem med å opptre strategisk i samarbeidet. Deltakinga blir i staden prega av taktiske vurderingar. Fleire av partnarskapsaktørane er også usikre på kva prosjekt som skal eller kan leggjast inn i partnarskapsarbeidet. Dette gjer at partnarskapsarbeidet somme stader ber preg av å vere eit sak-til-sak-samarbeid knytt til konkrete prosjekt. Fleire av informantane peikar likevel på at slikt konkret og prosjektorientert samarbeid har ein klar meirverdi for deira eigen organisasjon.

Variasjon i statleg deltaking i partnarskapane

I rapporten blir det peika på at dei statlege sektororgana på regionalt nivå i ulik grad medverkar i partnarskapane. I mange fylke opplever ein del aktørar også at det er i ferd med å utvikle seg eit A-lag og eit B-lag innanfor den regionale partnarskapen, der A-laget består av dei som har med seg pengar. Dei som ikkje har midlar opplever at dei tilhøyrer eit B-lag, som i mindre grad er i ein posisjon som gjer at dei kan påverke prioriteringane i partnarskapen. Dei opplever at høvet til å påverke er lite reelt, og at dei berre blir inviterte til å «lufte synspunkt». I rapporten blir det også vist til at fleire informantar opplever at administrasjonen i fylkeskommunane aleine definerer rammene for arbeidet, før partnarskapane blir trekte inn.

Fleirtydige signal om deltaking frå kommunar og næringsliv

I rapporten blir det fleire stader vist til at fylkeskommunane har lagt vekt på å utvikle samarbeidet med kommunane, og at fokuset på partnarskapsarbeid har forsterka dette. Samstundes inneheld rapporten fleirtydige signal om deltaking frå kommunane si side i sjølve partnarskapsarbeidet. Rapporten viser til at somme fylke har vore særleg oppteken av å knyte kommunane tettare til partnarskapane, medan andre har lagt vekt på å formalisere samarbeidet med verkemiddelaktørar, statlege etatar, universitet og høgskolar og andre eksterne samarbeidspartnarar. Det blir ikkje vist konkret korleis kommunane er knytte til partnarskapsarbeidet, men rapporten peikar på behov for å undersøkje meir systematisk representasjonen frå og mandata til kommunane i regionale partnarskapar.

Rapporten viser heller ikkje døme på korleis deltaking frå næringslivet er organisert i høve til partnarskapsarbeidet, eventuelt korleis andre planprosessar som involverer næringslivet, blir lagde til grunn for arbeidet i partnarskapane. I rapporten blir det likevel vist til at det har oppstått ein ny samarbeidskonstellasjon i høve til næringslivsaktørane, knytt til utvikling av dei regionale handlingsplanane for midlane som skal kompensere for bortfallet av den differensierte arbeidsgivaravgifta. Rapporten gir ikkje grunnlag for å vurdere nærmare kva dette inneber. Det gir likevel ein indikasjon på at dei delane av næringslivet som er aktive i desse nye prosessane, ikkje er blitt trekte aktivt inn i prioriteringar i partnarskapen når det gjeld bruken av dei ordinære regional- og distriktspolitiske verkemidla.

Små ressursar og svekt posisjon for fylkeskommunane

I rapporten frå Nordregio/NIBR hevdar informantane frå fylkeskommunane at fylkeskommunane disponerer for få ressursar og har for lite mynde til å vere meir attraktive no enn dei har vore tidlegare. Budsjetta er stramme, og fylkeskommunane har for lite å tilby deltakarane i partnarskapane til at det skal bli interessant for dei å vere med. Av rapporten går det fram at fylkeskommunane manglar finansiell styrke og tilstrekkeleg handlingsrom innanfor det gjeldande regelverket til å kunne byggje sterke partnarskapar. Rapporten går likevel ikkje inn på dei relativt store skilnadene mellom fylkeskommunane når det gjeld midlar, eller kva for reglar som er vanskelege.

Nordregio/NIBR viser til at det politisk er stor semje om å styrkje kommunane og vidareutvikle byane som motorar i den regionale utviklinga. Enkelte storbyar har også på forsøksbasis fått overta oppgåver som normalt ligg på fylkesnivået. Nordregio/NIBR peikar på at dette kan medverke til å truge legitimiteten til fylkeskommunen som regional utviklingsaktør, ved at det blir ei form for konkurranse mellom fylkeskommunane og storbyane. Dette kan bli forsterka av at framtida til fylkeskommunen er usikker, og dermed svekkje fylkeskommunen sin legitimitet og den evna fylkeskommunane har til å utøve leiarskap i partnarskapen. Nordregio/NIBR meiner også at staten burde ha satt klarare utviklingsmål, og spelereglar for utviklingsarbeidet, men det er ikkje reflektert hos informantane.

6.1.3 Vidareutvikling av rolla som utviklingsaktør og av partnarskapsarbeidet

Regjeringa legg til grunn at det har gått svært kort tid sidan fylkeskommunane fekk ei utvida rolle som regional utviklingsaktør, og at det er avgrensa kva erfaringar ein kan trekkje etter så kort tid. Regjeringa er nøgd med at fylkeskommunane har tatt på seg utfordringa med å utvikle regionale partnarskapar og at ansvarsreforma er blitt godt motteken. Hovudbiletet er at fylkeskommunane har inntatt ei offensiv holdning og at utviklinga går i rett retning.

Det er stor variasjon i kor mykje midlar kvar fylkeskommune har til regional utvikling, og fylka har ulike tradisjonar og føresetnader for regionalt utviklingsarbeid. Dette gjer at rolla som utviklingsaktør får ulikt innhald i dei ulike fylkeskommunane, noko som i nokså liten grad er fanga opp i den eksterne utgreiinga. Utgreiinga peikar likevel på ei viktig utfordring når ho seier at det kan vere behov for nærmare avklaringar av rolla til fylkeskommunane som utviklingsaktør og av arbeidet i partnarskapane. Regjeringa legg til grunn at fylkeskommunane arbeider med å utvikle og definere rolla som utviklingsaktør, både internt i organisasjonen og i høve til andre aktørar. Det er viktig at andre offentlege aktørar regionalt og lokalt er konstruktive deltakarar i dette arbeidet, og i å avklare eigne roller når det gjeld å delta og forplikte seg i partnarskapane ut frå aktuelle utfordringar og føresetnader. Dette er også eit naturleg tema for oppfølging i dialogen mellom sentralt og regionalt nivå.

I St.meld. nr. 19 (2001–2002) blei det særleg lagt vekt på behovet for å utvikle ein partnarskap for prioritering av bruken av dei regional- og distriktspolitiske verkemidla og for koordinering og forpliktande samarbeid med andre regionale og lokale aktørar med relevante verkemiddel. Regjeringa ønskjer ikkje å lage faste krav til organisering av dette partnarskapsarbeidet, men meiner at det i dialogen mellom aktørar på regionalt nivå og mellom sentrale og regionale styresmakter er behov for å sjå nærmare på tre tema:

1. Rolleavklaringar og mandat

2. Deltaking frå statsetatar, kommunar og næringsliv

3. Kopling mellom fylkesplanlegging og partnarskapsarbeid

1 Rolleavklaringar og mandat

Rapporten frå Nordregio indikerer at det er behov for tydelegare avklaring av roller i partnarskapsarbeidet, både mellom partnarskapane og Fylkestinget som endeleg avgjerdsorgan, og mellom administrasjonen i fylkeskommunen og dei andre aktørane i partnarskapen.

Det er ei krevjande utfordring å få til eit ryddig samspel i denne typen av partnarskapsarbeid, både for fylkespolitikarane, for fylkesadministrasjonen og for dei ulike aktørane i partnarskapen. På den eine sida byggjer modellen på jamlikskap og konsensus. Målet med dette er å gi fleire aktørar høve til å påverke og føle eigarskap til prioriteringar av regional- og distriktspolitiske verkemiddel, og få etablert forpliktande samarbeid om bruk av fleire typar verkemiddel. Ei slik involvering er særs viktig for å få konkretisert og følgt opp felles strategiar for regional utvikling, og for å få koordinert innsatsen regionalt. På den andre sida er verkemidla delegerte til fylkeskommunen, med Fylkestinget som endeleg avgjerdsorgan. Dette er viktig for å sikre innsyn, offentleg diskusjon og legitime politiske avvegingar ved usemje om avgjerder om bruk av verkemidla.

Skal dette fungere, krevst det klare roller, forventningar og rutinar. Regjeringa viser til understrekinga i St.meld. nr. 19 (2001–2002) om at fylkeskommunen må avklare si eiga rolle både som politisk organ og som leiar for ein regional partnarskap basert på jamlikskap, og behovet for eit klart mandat for partnarskapsarbeidet. Eit slikt mandat bør innehalde rammer for partnarskapsarbeidet når det gjeld innhald, resultat og avgjerdsprosessar. Det bør også klargjere rollene til både fylkespolitikarane, administrasjonen i fylkeskommunane og deltakarane i partnarskapsarbeidet. Utkast til mandat bør bli utforma i dialog og samarbeid mellom ulike aktørar i fylkeskommunane og aktørar i partnarskapen, og bør fornyast etter kvart fylkestingsval.

Fylkeskommunane og samarbeidsaktørane må sjølve vidareutvikle mandat for partnarskapen ut frå eigne føresetnader og erfaringar. Kommunal- og regionaldepartementet legg opp til å drøfte arbeidet med mandat for partnarskapsarbeidet med dei ulike fylka, og vil medverke til at det blir overført erfaringar mellom fylka.

2 Deltaking frå statsetatar, kommunar og næringsliv

I St.meld. nr. 19 (2001–2002) legg Regjeringa vekt på at statsetatar og verksemder med oppgåver som er relevante for regional utvikling, må delta forpliktande i dei regionale partnarskapane. Dei enkelte departementa har ansvar for å leggje til rette for og å sikre at underliggjande regionale etatar og verksemder deltek aktivt i partnarskapsarbeid der det er aktuelt. I dette ligg det også eit ansvar for at underliggjande organ medverkar til å nå regionalpolitiske mål slik dei blir konkretiserte i det enkelte fylket, og at dei kan tilpasse eventuell innsats til regionale utfordringar. Kommunal- og regionaldepartementet og Moderniseringsdepartementet har eit særleg ansvar for å koordinere arbeidet for å få ei aktiv deltaking frå statlege regionale organ i partnarskapane (jf. også omtalen av ulik geografisk organisering av statlege etatar i kapittel 5.3.4)

Samstundes er det viktig at fylkeskommunane legg opp til at dei regionale partnarskapane er opne for deltaking frå statsetatar uavhengig av om dei har økonomiske ressursar med inn i partnarskapen. Dei kan representere viktig fagkunnskap i drøftingar om prioriteringar av innsats.

Kommunane og næringslivet er både sentrale aktørar og sentrale målgrupper for innsats i arbeidet for å fremme regional utvikling. Dei utgjer samstundes store og ueinsarta grupper og interesser. Det kan derfor vere vanskeleg å få god representasjon frå kommunane og næringslivet i ein konkret partnarskap for prioritering av verkemiddel og innsats. Regjeringa vil i den samanhengen peike på at dei breie prosessane knytt til fylkesplanar eller fylkesdelplanar må vere ein viktig arena for medverknad frå kommunane og næringslivet. Regjeringa legg til grunn at strategiane for utvikling som blir etablerte i desse prosessane også ligg til grunn for prioriteringane av verkemiddel i neste omgang.

I tillegg er regionråda ofte nytta som arenaer for kontakt mellom kommunane og fylkeskommunane, og blir ofte nytta i det regionale partnarskapsarbeidet. Når det gjeld kontakt med og representasjon frå næringslivet, kan det også vere aktuelt å hente erfaringar frå arbeidet med dei næringsretta midlane som er alternativ til ordninga med den differensierte arbeidsgivaravgifta.

3 Kopling mellom fylkesplanlegging og partnarskapsarbeidet

I St.meld. nr. 19 (2001–2002) blir partnarskapsarbeidet for prioritering av regional- og distriktspolitiske verkemiddel, og koordinering med andre midlar knytt til utforming av regionale utviklingsprogram.

I samband med iverksetjinga av ansvarsreforma blei det lagt vekt på at prioriteringane må bli basert på mål og strategiar utvikla gjennom fylkesplanlegginga, jf. St.prp. nr. 1 (2002–2003) frå Kommunal- og regionaldepartementet. Det blei også lagt vekt på at resultatet av prioriteringane skulle synleggjerast i handlingsdelen til fylkesplanar og/eller regionale utviklingsprogram. Det sentrale her er ikkje kva ein kallar produktet, men at det er gode koplingar mellom ulike strategiske planprosessar i fylka og prioriteringar av innsats. Dette er viktig for å sikre at prioriteringane byggjer på strategiar som er etablerte i breie prosessar, der både kommunar, næringsliv, frivillige organisasjonar og statlege verksemder og etatar deltar.

Statlege organ og verksemder har ansvar for å utforme eigne strategiar og handlingsplanar for avgrensa tema eller målgrupper. Regjeringa legg stor vekt på at dei statlege aktørane og fylkeskommunane, der det er relevant, samarbeider om å etablere gode og koordinerte prosessar, særleg der kommunar og næringslivet er involvert. Fylkeskommunen, som regional utviklingsaktør, bør ta initiativ til dette, gjerne i samarbeid med Fylkesmannen. Tidleg og open kontakt og samarbeid er avgjerande for gode resultat. Dersom krav frå sentrale styresmakter set grenser for å få etablert gode prosessar, bør fylkeskommunen, Fylkesmannen og den statlege verksemda saman ta det opp med departement eller direktorat.

Regjeringa legg opp til å avvikle ordninga med statleg godkjenning av fylkesplanane. Forslag om dette vil bli lagt fram i samband med den revisjonen av plandelen av plan- og bygningslova som no går føre seg. Regjeringa meiner at eigengodkjenning ikkje svekkjer fylkesplanlegginga som regional arena for samarbeid og koordinering. Det kan tvert imot leggje til rette for at fylkesplanlegginga i større grad enn i dag blir ein reell regional arena for avklaring av felles utviklingsstrategiar og koordinering av innsats, også knytt til partnarskapsarbeidet om regional- og distriktspolitiske verkemiddel. Spørsmål i konkrete saker som krev avklaringar i høve til sentrale styresmakter bør reisast og avklarast når dei er aktuelle, uavhengig av kvar i planprosessane ein måtte vere.

6.2 Regionaliseringsdebatten og Regjeringa sin framdriftsplan for vurdering av mellomnivået

Debatten om styringssystemet og mellomnivået si rolle i Noreg har vore aktiv i lang tid. Sentrale tema i denne debatten er talet og storleiken på dei folkevalde forvaltningsnivåa, fordeling av ansvar og oppgåver, og kommunikasjon og samspel mellom nivåa. I debatten har det kome ulike synspunkt på behovet for og innhaldet i eit folkevalt mellomnivå. Også eventuelle endringar i ansvar, oppgåver og struktur på kommunenivå som følgje av endringar på mellomnivået er ein del av denne debatten.

I det siste tiåret er desse spørsmåla blitt vurderte i ei rad offentlege utgreiingar. I rapporten Alternativ til dagens fylkeskommunar, gitt ut av Kommunal- og regionaldepartementet i 2004, blir innhaldet i desse utgreiingane og i aktuelle stortingsdokument kort presenterte. Utgreiingane om regional- og distriktspolitikken til Effektutvalet og Distriktskommisjonen som blei lagde fram i 2004, la også vekt på dette temaet.

6.2.1 Vurderingar i og tilrådingar frå Effektutvalet og Distriktskommisjonen

Effektutvalet

Effektutvalet (NOU 2004:2) hadde som mandat å auke kunnskapen om effektar av ulike typar av statleg innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Utvalet slår fast at statleg politikk har stor innverknad på alle typar av regionar, og at den samla effekten er positiv for den regionale balansen i Noreg og for busetjinga i distrikta. Samstundes meiner utvalet at det over tid er blitt mindre distrikts- og regionalpolitikk i praktisk talt alle dei politikkområda utvalet gjekk igjennom. Utvalet hevdar at årsakene dels er redusert handlefridom som følgje av internasjonale avtalar, og dels at sektormål er blitt prioriterte framfor tverrgåande mål.

Effektutvalet understrekar at dei distrikts- og regionalpolitiske effektane av den breie politikken er størst når innsatsen på ulike sektorar verkar saman og blir sett i samanheng med den regionale konteksten dei verkar innanfor. Utvalet meiner derfor at ein større del av ansvaret for ein samordna regionalpolitikk med fordel kan leggjast til eit regionalt nivå, men at dette føreset at regionane blir større enn dagens fylke.

Distriktskommisjonen

Distriktskommisjonen (NOU 2004:19) hadde som mandat å gjennomgå heilskapen i distrikts- og regionalpolitikken og leggje fram konkrete forslag til endringar for å styrkje eller endre dagens innretting av verkemidla. Kommisjonen skulle mellom anna byggje på det faglege arbeidet i Effektutvalet. Fleirtalet i kommisjonen var representantar for dei politiske partia.

Distriktskommisjonen fremma forslag på fleire sektorområde. Kommisjonen la i tillegg stor vekt på å argumentere for endringar i styringssystemet, basert på ei desentralisering av makt til underliggjande forvaltningsnivå. Kommisjonen peika også på at den statlege politikken bør ta utgangspunkt i at ulike regionar har ulike føresetnadar for vekst.

Grunngivinga til kommisjonen er fleirdelt. Kommisjonen viser mellom anna til at globaliseringa krev at eit høgkostland som Noreg må utnytte dei fortrinna som finst lokalt og regionalt for å kunne dyrke fram høgt spesialiserte nærings- og kompetansemiljø. For å lukkast med dette må den politikken som blir utforma vere tilpassa dei lokale og regionale føresetnadene. Kommisjonen meiner at desentralisering av makt ikkje berre vil vere prioriteringseffektivt, men også kostnadseffektivt.

Fleirtalet i Distriktskommisjonen følgjer fleirtalet i Oppgåvefordelingsutvalet (NOU 2000:22), idet dei ønskjer ei styringsreform i retning av færre og større regionar med vesentleg meir makt enn dagens fylke. Eit mindretal på tre tilrår ein tonivåmodell med større kommunar som overtek mange av dei oppgåvene dagens fylkeskommunar har, kombinert med at ein representant for staten (eventuelt politisk oppnemnd) får ansvar for territoriell samordning på tvers av den statlege sektororganiseringa.

6.2.2 Forsøk på fylkesnivå

I St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå foreslo regjeringa å setje i gang forsøk med kommunal oppgåvedifferensiering og forsøk med einskapsfylke. Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. S. nr. 268 (2001–2002).

Kommunal- og regionaldepartementet har godkjent forsøk i kommunar innanfor områda barnevern, familievern, vidaregåande opplæring, veg og trafikk, bygdeutviklingsmidlar, kulturminneforvalting, felles førstelinjeteneste for A-etaten, trygdeetaten og sosialtenestene. Departementet har også godkjent eit forsøk med kommunalt ansvar for arbeidsmarknadstiltak. I tillegg har Samferdselsdepartementet godkjent forsøk i by med alternativ forvaltingsorganisering av transportsystemet i Kristiansandregionen, på Nord-Jæren, i Bergen kommune og i Trondheim kommune.

Hordaland, Rogaland og Sogn og Fjordane fylkeskommunar (Vestlandsrådet) har fått godkjent forsøk knytte til oppgåver på samferdselsområdet. Også Telemark, Buskerud og Vestfold fylkeskommunar (BTV) har fått godkjent forsøk knytte til samferdselsoppgåver, og i tillegg forsøk knytt til næringsutvikling. Oppland fylkeskommune har fått godkjent eit forsøk som gir fylkeskommunen auka ansvar for økonomiske verkemiddel som påverkar verdiskapinga og velferdsutviklinga i fylket («Fritt fram»). Departementet har i tillegg godkjent forsøk med einskapsfylke i Møre og Romsdal og i Hedmark.

Dei fleste forsøka starta i januar 2004 og varer i fire år, med opning for forlenging i to år til. Forsøka skal evaluerast. Evalueringane skal ha fokus på effektar og resultat av forsøka, og på konsekvensar for statleg styring. Nokre av evalueringane er alt blitt sette i gang. Rapportar med sluttevaluering av forsøka skal bli overlevert departementet innan utgangen av august 2007.

6.2.3 Vurdering av mellomnivået

I stortingsperioden 2005–2009 skal Kommunal- og regionaldepartementet gjennomføre ei forskingsbasert evaluering av fylkeskommunane. Resultat frå sluttevalueringa av forsøk med oppgåvedifferensiering i kommunar og fylkeskommunar og forsøk med einskapsfylke vil utgjere grunnlagsmateriale for den breie evalueringa av fylkeskommunen. I kommuneproposisjonen for 2006 vil Regjeringa presentere ei nærmare skisse til innhald for vurdering av mellomnivået. Som varsla i St.meld. nr. 19 (2001–2002) vil kommuneproposisjonen for 2006 også innehalde ein generell og heilskapleg omtale av status for fylkeskommunen si rolle og dei fylkeskommunale oppgåvene.

Kommunal- og regionaldepartementet har elles hausten 2004 utarbeidd eit fagleg innspel i den pågåande debatten om det regionale nivået, jf. rapporten Alternativ til dagens fylkeskommunar , KRD 2004. Rapporten presenterer mellom anna fem ulike modellar for organisering av det regionale nivået. Modellane spenner vidt når det gjeld både organisasjonsløysing, valordning, oppgåvedeling og geografisk inndeling. Innanfor kvar modell blir konsekvensar for mellom anna finansiering og lovgiving drøfta. Meininga er at modellane skal framstå som likeverdige alternativ. Det vil seie at departementet ikkje tek stilling til kva modellar som måtte vere å føretrekkje.

Dei fem modellane er:

• Modell med landsdelsregionar

• Modell med to forvaltningsnivå

• Folkevalt mellomnivå som samarbeidsorgan for kommunane – samarbeidsmodellen

• Modell med differensiert organisering av det regionale nivået

• Modell med einskapsfylke

6.3 Oppfølging av storbymeldinga

St.meld. nr. 31 (2002 – 2003) Storbymeldinger Om utvikling av storbypolitikk, blei lagt fram våren 2003. I meldinga slår Regjeringa fast at storbypolitikken skal byggje opp under og styrkje storbyane si nasjonale og regionale rolle, og at ho er ein naturleg del av ein samla regionalpolitikk. Dette er følgd opp i denne regionalmeldinga, og vil bli følgd opp i mellom anna ei eiga melding om hovudstadregionen i 2006.

Storbymeldinga omtalar ei rekkje spørsmål som påverkar regional utvikling. Det gjeld mellom anna regionforstørring som strategi for regional utvikling, politikk for statleg regioninndeling og, ikkje minst, FoU og innovasjon.

I storbymeldinga blei det definert seks storbyar i «norsk forstand». Det var Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø, som alle har ei sentral rolle i sin landsdel. Det blei også lagt stor vekt på dei funksjonelle storbyregionane kring desse seks storbyane. Det er i første rekkje dei storbyane som har fleire sentrale landsdelsfunksjonar som er aktuelle i samband med oppfølging av storbymeldinga. Dei andre store byane både på Austlandet (i Grenland; Nedre Glomma og Drammen) og i andre landsdelar er likevel sentrale i ein politikk for utviklinga av eit norsk bysystem med fleire kjernar.

6.3.1 Storbyane som drivkraft for regional utvikling

I storbymeldinga legg Regjeringa vekt på rolla til storbyane som drivkraft for regional utvikling. Storbyane har det beste utgangspunktet for innovasjon og verdiskaping. Som peika på i kapittel 4.2, er det her dei største FoU-institusjonane er lokalisert. Storbyane er også innfallsport for internasjonale trendar, forsking og kunnskap. Dei viktige kunnskapsintensive næringane er i stor grad lokalisert her. I kapittel 5.5.3 er det vist til storbyprosjektet om betre utnytting av innovasjonsmiljøa i hovudstaden og dei andre storbyane. Det er likevel eit komplisert spørsmål korleis byane best kan utøve ein motorfunksjon slik at dei kan representere fleire kraftsenter i ulike delar av landet.

I ein rapport frå Danmark, Hovedstaden og globaliseringen – Danmarks strategiske udfordring (Copenhagen Economics ApS, 2004) blir det peika på at ein rekkje føresetnader for vekst i den nye kunnskapsøkonomien i størst grad er til stades i storbyane, og at storleik spelar ei rolle. Analysen syner også at det er positive spreiingseffektar frå vekst i nye næringar i storbyen til resten av landet.

Eit avgjerande utgangspunkt for at storbyane skal spele ei rolle som drivkraft i regional utvikling er at dei sjølv tek eit initiativ, og saman med dei kringliggjande kommunane definerer innhald i og strategiar for utviklinga i storbyregionen. I dette arbeidet er også fylkeskommunane ofte ein viktig aktør. Eit døme på dette er Stavangerregionen, kor ein har lang erfaring med å samarbeide om viktige utviklingsspørsmål. I hovudstadregionen skjer det også mykje regionalt utviklingsarbeid mellom anna som del av arbeidet med hovudstadmeldinga. Oslo og Akershus har samarbeidd i fleire år om transport og næringsutvikling. Trondheim kommune har samarbeidd med Nord- og Sør-Trøndelag fylkeskommunar om éin felles fylkesplan som skal medverke til å få gjennomført éin regionalpolitikk for heile Trøndelag.

Det er ei utbreidd oppfatning at storbyregionane kan bli betre på til dømes innovasjon. Spørsmålet er korleis regionane vil møte denne utfordringa, og kva for rolle storbyregionane ønskjer å ta for å betre den regionale innovasjonsevna. Vi veit at storbyane har ulike erfaringar. Det er difor viktig med god erfaringsutveksling mellom dei ulike storbyregionane. Storbyprosjektet (Innovasjon 2010) har som eit av sine hovudmål å identifisere gode demonstrasjonsprosjekt i det regionale innovasjonsarbeidet i storbyregionane. Slik kan dette prosjektet bli eit viktig instrument for at storbyane skal kunne utveksle eigne erfaringar. Erfaringar frå storbyprosjektet vil liggje til grunn for vurderingar av ein meir effektiv bruk av ulike verkemiddel, i høve til å utvikle storbyane som ein regional motor i eit samspel med omlandet.

Stortinget oppmoda i Innst. S. nr. 117 (2003–2004) samrøystes Regjeringa om å leggje fram ei hovudstadsmelding. Arbeidet med denne meldinga er organisert i tett kontakt med hovudstaden og organa til kommunane og fylkeskommunane i Osloregionen. Dei har ønskt at den politiske kontakten i første rekkje skal skje gjennom den nye samarbeidsalliansen «Osloregionen», som vart formelt stifta ved årsskiftet 2004–2005. Regjeringa tar sikte på å leggje fram meldinga våren 2006. I denne meldinga blir det høve til å gå vidare i analysen av regionalpolitikk tilpassa ulike regionar. Det blir arbeidd med både styringsutfordringar i regionen, med føresetnader for verdiskaping og med hovudstadsoppgåver og særlege storbyutfordringar.

6.3.2 Betre koordinering av statleg politikk og dialog med storbyane

Regjeringa ønskjer å utvikle storbypolitikken i dialog og samarbeid med storbyane. Eit av måla er å leggje til rette for ei betre koordinering av statleg politikk overfor storbyane

Kommunal- og regionaldepartementet har invitert storbyane til å vere med å foreslå eit fornya grunnlag og eit breiare mandat for eit samarbeidsforum for storbyutvikling. Ei arbeidsgruppe, der storbyane var representert, fremma i 2004 eit forslag om dette. Arbeidsgruppa foreslo eit samarbeid mellom storbyane og departementa under namnet «Storbyforum». Gruppa meinte at dei seks storbyane bør delta i Storbyforum, og at Kommunal- og regionaldepartementet bør ta ansvar for organisering og sekretariat. Regjeringa har følgt opp dette forslaget.

Det nye Storbyforum skal ta over dei oppgåvene som var lagde til Samarbeidsforum for storbyutvikling, og samtidig få eit breiare mandat. Kommunal- og regionaldepartementet har hovudansvaret for Storbyforum, og vil samarbeide med andre departement. På bakgrunn av dette har Kommunal- og regionalministeren på vegne av Regjeringa invitert storbyane til å delta i det nye Storbyforum.

Regjeringa ønskjer at det er behova og prioriteringane til storbyane som i stor grad skal setje dagsorden for Storbyforum. Storbyforum kan nyttast til å markere saker som er viktige for storbyane, innleie prosessar og drive fram utviklinga av ein storbypolitikk. Dette gjeld tema som

• strategiar i storbyane for utvikling

• utviklingsoppgåver og regionale roller for storbyane

• handlingsrom og særlege utfordringar for storbyane

• statleg samordning

• oppgåvedeling og modernisering av offentleg sektor

• spesielle utfordringar i storbyane

«Samarbeidsforum for storbyutvikling» blei etablert i 1998, med dei seks byane som er definerte som storbyar i storbymeldinga som deltakarar. Forumet har fylt eit behov for kontakt og gjensidig informasjon når det gjeld fysisk byutvikling, planspørsmål og ei rad tilgrensa tema. Samarbeidsforumet har medverka til ei positiv utvikling når det gjeld merksemd om og fokus på storbypolitikk. Miljøverndepartementet leia forumet, som har utvikla eit viktig nettverk mellom dei seks storbyane og fleire departement. Det nye Storbyforum vil byggje vidare på erfaringane frå dette arbeidet.

På det første møtet i det administrative nettverket i Storbyforum møtte representantar for dei seks storbyane og kontaktpersonar frå ni departement. I møtet vart fokus sett på storbyane si rolle i regional utvikling. Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med storbyane også bruke Storbyforum til utvikling av indikatorar for storbyutvikling og kunnskapsgrunnlag om utviklinga i storbyregionane. I eit slikt arbeid er det sentralt å utnytte det datatilfanget som Statistisk sentralbyrå, forskingsinstitutta og byane sjølve sit med, med tanke på å teikne eit bilete som er nyttig i utviklinga av storbypolitikken.

Regjeringa varsla i storbymeldinga ei ny ordning for betre samordning i høve til store byutviklingsprosjekt i storbyregionane. Denne nye samordningsfunksjonen skal omfatte økonomiske rammevilkår for planlegging og utvikling, og vere knytt til gjennomføring av ferdige planar. Regjeringa utfordrar storbyane til å ta initiativ og til å ha aktive roller i by- og regionutviklinga. Dette tilseier at staten må vere positiv til samarbeid med storbyane når dei vil gjennomføre lokale og regionale prosjekt.

Ei administrativ arbeidsgruppe med representantar for storbyane, Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har lagt fram forslag om ei prøveordning.

Regjeringa kjem attende til denne saka i kommuneproposisjonen.

6.4 Internasjonalt samarbeid i Norden og Europa

6.4.1 Innleiing

Regionalpolitikken er eit område der det internasjonale elementet er heilt sentralt. For det første set internasjonale avtalar, som til dømes EØS-avtalen, rammer som nasjonal regionalpolitikk må halde seg innanfor. Eit konkret døme er arbeidsgivaravgifta. Det er også venta at den nye WTO-avtalen, når han er ferdig forhandla, vil innehalde eit subsidieregelverk som vil kunne ha konsekvensar for regionalpolitikken. For det andre kan internasjonalt samarbeid ofte være ei god tilnærming til regionalpolitiske utfordringar. Konkrete døme på dette er samarbeid mellom grenseregionar om felles arbeidsformidling. For det tredje er læring, kompetanseutvikling, erfaringsutveksling og politikkutvikling ein viktig del av internasjonalt regionalpolitisk samarbeid. Våre regionale utviklingsprogram har teke mykje lærdom frå EUs strukturfondspolitikk.

6.4.2 Enkelte spørsmål i høve til EØS-samarbeidet

EØS-avtalen utgjer hovudfundamentet i Noreg sitt høve til EU. Han er det viktigaste verkemidlet i Noreg sitt økonomiske samarbeid med EU, og er særs viktig for å sikre norske næringspolitiske interesser. Gjennom EØS-avtalen er Noreg ein del av den indre marknaden, ved at EU sitt regelverk for dei fire fridomane er innarbeidd i norsk lov.

EØS-samarbeidet har opna nye høve for internasjonalt samarbeid også på regionalt nivå. EØS-avtalen inneber samstundes at det nasjonale handlingsrommet for verkemiddelbruk i regionalpolitikken i aukande grad er påverka av avgjerder fatta utanfor landet sine grenser. Utvidinga av EU er generelt ei utfordring for effektiviteten til EØS og for høvet til å påverke politikkutviklinga i EU på område som har direkte konsekvensar for oss. Samstundes gjer utviklinga oss meir avhengige av at vi har ein godt fungerande EØS-avtale og bilaterale avtaler med EU.

6.4.3 Ein aktiv Europapolitikk også på det regionalpolitiske området

I samarbeidsregjeringa si europapolitiske plattform er det lagt vekt på at Regjeringa ønskjer å føre ein aktiv og realistisk europapolitikk, der Noreg tek eit medansvar for framtida til Europa og sikrar norske interesser best mogleg. I høve til EU og EØS ønskjer regjeringa mellom anna å byggje vidare på det formelle og uformelle samarbeidet som er etablert mellom EU og Noreg. Regjeringa ønskjer også å arbeide for å oppnå så stor påverknad som mogleg overfor EU, og å medverke til ein offentleg debatt om rolla til Noreg i europeisk samarbeid. Dette gjeld òg for regionalpolitikken.

Noreg tek del i fleire fora der det er naturleg å gi innspel på, og søke informasjon om, pågåande prosessar i EU. Eit godt samarbeid med medlemsstatar vi har felles interesser med er viktig for å kunne påverke tiltak som vil ha konsekvensar for oss. Det nordiske samarbeidet har ein sentral funksjon i den samanhengen. Regjeringa vil peike på at det nordiske samarbeidet er sentralt for å skaffe kunnskap og utvikle felles synspunkt med dei andre nordiske landa.

Regjeringa vil understreke at Noreg aktivt bør ta i bruk alle dei høva vi har til å presentere våre synspunkt i dei prosessane som er i gang i EU. Det er særleg viktig at dette skjer i dei innleiande prosessane der det er størst sjanse for påverknad. Lokale, regionale og nasjonale aktørar som deltek i internasjonalt regionalpolitisk samarbeid kan alle aktivt medverke til få fram dei særskilde norske regionalpolitiske utfordringane knytte til avstandar, spreidd busetnad, arktiske tilhøve og utfordrande geografi.

I høve til lokalt og regionalt nivå i Noreg, ønskjer Regjeringa å få fram kunnskap og debatt om europapolitiske spørsmål som er viktige for lokalt og regionalt nivå. Det er vidare viktig å få fram og informere om konkrete saker og regelverk som er under utvikling i EU og EØS, og som kan ha konsekvensar for lokal og regional forvaltning. Det er òg viktig å få tilbakemelding om iverksetjing og gjennomføring av EØS-regelverk.

6.4.4 Ny regionalpolitikk i EU for perioden 2007 til 2013

Omgrepet «territorial cohesion» (einsarta territoriell utvikling) har fått eit stadig sterkare fokus i EU dei siste åra. Omgrepet er også tatt inn i det nye utkastet til traktat, som saman med «social and economic cohesion» (einsarta sosial og økonomisk utvikling) utgjer hovudelementa i EU sin felles regionalpolitikk. Sjølv om medlemslanda, regionane og lokalsamfunna er ansvarlege for utviklinga av sitt eige område, blir det stadig viktigare at dette skjer i samsvar med utviklinga i tilgrensa område og i resten av Europa. Det blir derfor nå lagt større vekt enn tidlegare på å sjå Europa som ein einskap, mellom anna ved i mykje sterkare grad enn tidlegare å knyte det territorielle samarbeidet opp mot vekst og miljømåla i Lisboa- og Gøteborgprosessane.

Ei harmonisk og balansert utvikling av heile EU/EØS-området gjennom samarbeid på område av felles interesse er også av vesentleg nasjonal og regional verdi. Dette gjeld så vel grenseoverskridande som transnasjonale og interregionale samarbeidsrelasjonar. Målet er å få fram løysingar på felles utfordringar mellom naboland og regionar. Dette gjeld også utvikling av by-, land- og kystområde, med særleg vekt på små og mellomstore bedrifter. Forsking og utvikling, informasjonssamfunn, miljø, forvalting av vassressursar og sjøtryggleik, er strategiske prioriteringar og eksempel på område som best lèt seg løyse i samarbeid med andre.

Kjelde: Nordregio

EU-kommisjonen sitt forslag til ny regionalpolitikk for perioden 2007 til 2013 blei lagt fram i ein rapport 18. februar 2004. I rapporten blir det understreka at hovudprinsippa i gjennomføringa av EU sin regionalpolitikk vil bli vidareførte når det gjeld bruken av strategisk planlegging, desentralisert forvalting, overvaking og evaluering. Som i inneverande periode, er det dei fattigaste landa og regionane i EU som er prioriterte, det vil seie dei områda som har eit BNP som er mindre enn 75 prosent av EU sitt gjennomsnitt, målt i kjøpekraft. Om lag 78 prosent av strukturfondsmidla er øyremerkt desse delane av EU, gjennom målområdet «konvergens». Andre regionar i EU som har strukturelle problem vil kunne få støtte gjennom målområdet «konkurransekraft og sysselsetjing». Verknader for Noreg av endringar i statsstøtteregelverket er nærmare omtalt i kapittel 7.

EU-kommisjonen har også lagt fram forslag til tre innsatsområde for territorielt samarbeid, det vil seie vidareføring av Interreg. Desse er:

• Grenseregionalt samarbeid

• Transnasjonalt samarbeid

• Nettverksbygging og erfaringsutveksling

Det blir også lagt opp til eit eige grenseregionalt samarbeid med mellom anna Russland og Kviterussland, gjennom dei såkalla nabo- og partnarskapsprogramma. For Noreg vedkjem dette særleg det grenseregionale programmet i Barentsområdet i regi av Interreg Kolaartic, og har også konsekvensar for det transnasjonale samarbeidet i Austersjøen.

Regjeringa meiner det territorielle samarbeidet på tvers av nasjonsgrensene er viktig for å løyse felles utfordringar. Det er viktig både utifrå utanrikspolitiske og regionalpolitiske omsyn. Regjeringa vil derfor arbeide for at Noreg framleis kan vere ein aktiv samarbeidspartnar også i neste programperiode.

Omfanget og innhaldet i den framtidige strukturfondspolitikken i EU, medrekna det territorielle samarbeidet, vil bli vedtatt på EU sitt regjeringssjefsmøte, tidlegast i desember 2005. Her vil EU ta endeleg stilling til omfanget og ressursinnsatsen i det framtidige grenseregionale og transnasjonale samarbeidet. Først etter regjeringssjefsmøtet vil regjeringa avgjere den norske deltakinga i dette samarbeidet og i kor sterk grad det skal skje. I samband med ei eventuell norsk deltaking i det framtidige territorielle samarbeidet til EU, vil spørsmål som geografien til programma, innhaldet til programma og økonomi vere sentrale spørsmål.

Regjeringa vil leggje stor vekt på å sikre at Noreg skal kunne delta i dei nye nabolandsprogramma med Russland som partnar. Det er viktig å vidareutvikle samarbeidet i såvel Barentsregionen som i Austersjøregionen ut frå både utanrikspolitiske og regionalpolitiske omsyn.

6.4.5 Aktiv deltaking i nordisk samarbeid

Det nye nordiske regionalpolitiske handlingsprogrammet blei vedteke i desember 2004, og gjeld frå 2005 til 2008. Mål for det nordiske regionalpolitiske samarbeidet er å gjere stemma til Norden høyrd i Europa, å medverke til utvikling av dei nordiske landa og dei nordiske regionane sin eigen politikk, og å fremme regional og nasjonal konkurransekraft på eit berekraftig grunnlag.

Det er tre grunnar til at dei nordiske landa ønskjer å samarbeide om regionalpolitiske spørsmål:

• Dei nordiske landa har liknande geografi, og møter i mange tilfelle liknande utfordringar. EU sine konkurransereglar og EU si utforming av framtidige strukturfond er døme på saker der ei koordinering av nordiske innspel vil vere nyttig for Noreg.

• Nordisk samarbeid kan medverke til integrasjon i Norden og med andre europeiske land.

• Det nordiske samarbeidet gir ein arena der det er mogleg å lære korleis liknande utfordringar blir løyst i andre nordiske land.

Handlingsprogrammet for 2005–2008 har fokus på to hovudtema. Det eine temaet dreier seg om samarbeid over landegrenser, både i Norden og i nærområda. Sentrale aktivitetar er knytte til det nordiske grenseregionale samarbeidet gjennom mellom anna ulike Interregprogram, Nordisk Atlanterhavssamarbeid og prosjekt der både dei baltiske landa og Nordvest-Russland er med.

Det andre sentrale temaet for handlingsprogrammet er erfaringsutveksling og kunnskapsutvikling. Sentrale spørsmål og aktivitetar knytte til dette samarbeidstemaet er å følgje den politiske utviklinga i EU/EØS, EU-kommisjonen sitt forslag til ny regionalpolitikk og reforma av konkurransereglane i Europa. Dette er spørsmål som det er viktig å drøfte i nordiske samanhengar for om mogleg å finne fram til felles posisjonar. I tillegg er sentrale spørsmål knytte til korleis ulike nordiske land arbeider med utforming av regionalpolitikk og næringspolitikk innanfor dei rammene som EU/EØS-samarbeidet set. Utviklinga av det fellesnordiske forskingsinstituttet Nordregio og eit nordisk forskingsprogram er aktivitetar som også er knytte til temaet.

For Noreg har det nordiske samarbeidet på det regionalpolitiske området stor verdi. Det er viktig i seg sjølv ved at ein kan finne praktiske løysingar på problem og utveksle erfaringar. Det er også viktig fordi vi gjennom samarbeidet får ein annan og tidlegare tilgang til EU-prosessar enn det som er mogleg i EØS-prosessane på dette området. Ein har svært gode erfaringar frå begge desse samanhengane i dei seinare åra. Regjeringa vil derfor både generelt, og spesielt under det norske formannskapet i 2006, arbeide for å bruke det nordiske samarbeidet til å få fram dei nordiske og norske føresetnadene og interessene i ein større europeisk samanheng, og til stadig å heve kvaliteten på det regionale utviklingsarbeidet.

6.4.6 Samarbeid om utvikling i nærområda

Samarbeid på tvers av grensene i Europa har fått auka verd for Noreg i dei siste 15 åra. Det gjeld for samarbeidet i Barentsregionen, i Austersjøregionen, i Nordsjøregionen og i EU-programmet «Nordlige periferi». Forutan medlemsstatene Finland, Sverige og Storbritannia (Skottland), deltar Færøyene, Grønland, Island og Noreg, og på prosjektnivå også Nordvest-Russland og Canada, i Nordleg periferiprogrammet. Avstandane i programområdet er store, jf. også figur 6.1. Lange avstandar, vanskeleg topografi, utfordrande klima og vanskelege kommunikasjonstilhøve er felles kjenneteikn og utfordringar for dei områda som er omfatta av den nordlege periferien, og er med på å påverke den demografiske strukturen og vilkåra for økonomisk aktivitet.

Måla for dei ulike nærområdeprogramma varierer frå reine utanrikspolitiske mål, som fred og stabilitet mellom naboland, til meir økonomiske og regionalpolitiske mål. Utviklinga av den indre marknaden med nedbyggjing av nasjonale grenser, har vore ei sentral drivkraft for auka grenseregionalt samarbeid mellom EU sine medlemsland og land i EØS-området. Norsk deltaking i EUs regionalpolitiske program, Interreg, har vore eit vesentleg bidrag til norsk nærområde- og europapolitikk.

Barentssamarbeidet

Barentssamarbeidet blei etablert 11. januar 1993 i Kirkenes etter initiativ frå dåverande utanriksminister Thorvald Stoltenberg. Barentsrådet har sju medlemmer på utanriksministernivå (Danmark, Sverige, Finland, Island, Noreg, Russland og EU-kommisjonen). Barentssamarbeidet på regionalt nivå (Barents Regionråd) famnar om 13 fylke i Noreg, Sverige, Finland og Russland. Heile området har mange av dei same utfordringane knytte til hardt klima, lange avstandar til nasjonale senter og svært spreidd busetnad. Samstundes er regionen særs rik på naturressursar som olje/gass, skog, fisk og mineralar. Ei styrkt utvikling innanfor økonomi og regionalt samarbeid i alle landa vil venteleg ha stor innverknad både på busetjing og på verdiskaping, også i våre nordlege fylke.

På lang sikt er Russland ein strategisk marknad for Noreg, særleg når det gjeld olje/gass, maritim leverandørindustri, fiskeribransjen og generell varehandel. Murmansk og Arkhangelsk er viktige handelspartnarar for dei nordlege fylka, samstundes som auka transport over Storskog i Finnmark opnar for dei store marknadene i Moskva og St. Petersburg. Vi ser likevel svært få konkrete etableringar av norske verksemder på russisk side.

Samspelet mellom sentrale og regionale styresmakter landa imellom, og den direkte kontakten over grensene i regionen, gjer Barentssamarbeidet til eit godt politisk instrument som kan handtere spørsmål som er viktige for folk og for næringslivet i regionen. På regionalt plan er samarbeidet forankra i Barents Regionråd, med mellom anna Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommunar som medlemmer. Nokre av dei viktigaste felta for samarbeid er handelssamarbeid, næringsutvikling, transport, utdanning og miljøspørsmål.

Noreg har stilt meir enn 3 milliardar kroner til rådvelde for samarbeid med Nordvest-Russland i dei siste 11–12 åra, inkludert utvikling av næringslivssamarbeid, tildelingar til modernisering av smelteverket i Nikkel, investeringsfond for Nordvest-Russland og tiltak for å betre atomtryggleiken. Dei norske finansielle ordningane er viktige for bedrifter og fagmiljø i nordlege delar av Noreg som tar del i gjennomføringa av prosjekta. Norske pengar medverkar ofte til å framskaffe midlar frå EU eller andre internasjonale kjelder til større prosjekt i regionen. Den norske satsinga i Nordvest-Russland og Barentsregionen, både politisk gjennom Barentssamarbeidet og direkte økonomisk, har såleis positive verknader på fleire nivå.

Samarbeidsprosjekt i Barentsregionen:

• Barents Industrial Partnershipkonferansar skal stimulere til samarbeid i dei store næringane i Barentsregionen, som olje/gass, skogindustri og bergverk/metallurgi. Fleire store verksemder frå alle landa i Barentsregionen har medverka på konferansane.

• Barents transportarbeidsgruppe arbeider for å betre nettverka og koordinere transportplanane i regionen. Alle landa i Barentsregionen har transportlinjer nordfrå og til sine eigne hovudstader. Transportnettverket på tvers i regionen er derimot svært mangelfullt, noko som legg hindringar i vegen for samarbeid på alle område. Innanfor denne gruppa arbeider ein med spørsmål knytte til aust-vest jernbanetrafikk i regionen, hamner og sjøtransport (Den nordlege maritime korridor og Den nordlege sjøruta/Nordaustpassasjen).

• Utveksling av studentar over landegrensene. Fråflytting er eit problem for alle fylka i Barentsregionen. Ein viktig faktor for å halde på ungdommen er utvikling av utdanningstilbodet. Gjennom Barentssamarbeidet blir det arbeidd for at studentane lettare kan dra nytte av dei utdanningsinstitusjonane som er i regionen, same kva land dei kjem frå.

• Miljøsamarbeid. Eit av dei viktigaste spørsmåla da Barentssamarbeidet starta opp i 1993, var utfordringane knytte til miljø. Ureining frå tunge industriområde, eller manglande tryggleik ved atomanlegg på russisk side, kan skape miljø- og helseproblem også på norsk, svensk og finsk side og ramme viktige eksportnæringar.

• Urfolk. I Barentssamarbeidet er urfolk eit viktig tema, særleg for det samiske folket som bur i fire land. Kontakten med dei skandinaviske samane, og kanskje særskilt med dei norske, har hatt mykje å seie for samar og andre urfolk i Russland, som ikkje har kunna styrka sin kulturelle identitet og sitt næringsliv på same måten. Samarbeidet over landegrensene verkar truleg samlande og styrkjande også for dei norske samane.

Utvinning av olje og gass i nordområda

Den store olje- og gassaktiviteten som er planlagt både på norsk og russisk side i dei komande åra, vil gi både utfordringar og eit stort potensial for næringsutvikling i Nord-Noreg og Nordvest-Russland. Olje- og gassaktiviteten representerer ein risiko i eit sårbart og fiskerikt område, men er også eit viktig bidrag til ei meir robust næringsutvikling i den nordlege landsdelen.

Dette er bakgrunnen for at Regjeringa sette i gang ei omfattande utgreiing av verknadene av heilårleg petroleumsaktivitet i området Lofoten – Barentshavet (ULB). I samband med denne utgreiinga opna Regjeringa på nytt for heilårleg petroleumsaktivitet i dei allereie opna områda i Barentshavet sør, med unntak av nokre verdifulle område (jf. St.meld. nr. 38 (2003–2004) om petroleumsvirksomheten ). Regjeringa har sett strenge krav til petroleumsverksemda i Barentshavet når det gjeld å verne om miljøet og dei rike fiskeforekomstane. Under normal drift skal det ikkje vere utslepp til sjø frå petroleumsverksemda i dette området. Dette er ei vesentleg skjerping av krava samanlikna med kva som gjeld andre stader på norsk sokkel. Miljøkrava som er sette til petroleumsverksemda i Barentshavet er blant dei strengaste i verda.

Miljøa innanfor olje- og gassnæringa i Noreg har utvikla verdifull kompetanse og erfaring med å operere i arktiske strok, og har utvikla teknologi som er tilpassa tilhøva i Barentshavet. Regjeringa meiner at Noreg må vidareutvikle denne kompetansen i samarbeid med forskingsinstitusjonar og næringsmiljø på russisk side. Regjeringa meiner også at Noreg må utnytte spisskompetansen på å arbeide i kalde strøk og off-shore med sikte på å oppnå sikker transport langs kysten.

Utbyggjinga av Snøhvit har hatt store, positive ringverknader i den vestlege delen av Finnmark. Dei lokale og regionale leveransane til utbygginga er til no på 1,8 mrd. kroner, noko som er tre gonger meir enn først estimert. Det lokale næringslivet har vist at det kan konkurrere og har teke utfordringane ei slik utbygging har stilt det overfor.

Nordlege Maritime Korridor

Prosjektet Nordlege Maritime Korridor (NMK) er etablert for å samarbeide om utfordringar og potensial knytte til transport frå nordområda til marknadene i sør, aust og vest. NMK koordinerer samarbeidet mellom nasjonale og regionale aktørar i 20 regionar i åtte land innanfor logistikk og transport, sikker transport til sjøs, regional næringsutvikling og business-til-business samarbeid. Russland er svært oppteken av prosjektet på grunn av arbeidet med den nordlege sjøruta, og Arktisk Råd er engasjert på grunn av den forventa auken av transport av olje- og gass. EU-kommisjonen er spesielt oppteken av å utvikle tryggleiken til sjøs. I Noreg deltek alle fylkeskommunane frå Agder til Finnmark i prosjektet, og sju departement følgjer prosjektet som er koordinert av Kommunal- og regionaldepartementet.

Austersjøsamarbeidet

Aktiv norsk deltaking i Austersjøsamarbeidet er ein viktig del av vår nærområdepolitikk. Målet er å sikre fred og stabilitet i nærområda våre i aust ved å stø opp om ei utvikling av landa til velfungerande, levande og demokratiske samfunn, og ved å leggje tilhøva til rette for tillitsbyggjande samarbeid mellom Russland og dei vestlege grannane.

Eit viktig kjenneteikn ved Austersjøsamarbeidet er det store talet på aktørar som deltek og nettverk på fleire nivå. Arbeidet som er lagt ned i desse nettverka har vore ein viktig faktor for å fremme demokratisk og økonomisk utvikling, og har vore med på å leggje tilhøva til rette for utvidinga av EU.

Norske styresmakter på fleire nivå, private organisasjonar og næringslivsaktørar deltek i dette arbeidet. På det offentlege lokale og regionale nivået er det fleire organisasjonar og nettverk.

Den største organisasjonen er Baltic Sea States Subregional Co-operation (BSSSC) som vart skipa i Stavanger i 1993. BSSSC er det viktigaste subregionale samarbeidsforumet og nettverket. Austlandssamarbeidet har delteke svært aktivt i BSSSC i ei årrekkje og har styreplass i organisasjonen. BSSSC er observatør i EUs regionkomité.

Union of Baltic Cities (UBC) vart skipa i Gdansk i 1991, og har over 100 medlemmer. Dette er eit viktig og aktivt nettverk for byane i regionen. Kristiansand og Bergen er medlemmer i UBC. Også UBC er observatør i EUs regionkomité.

Som ein følgje av at 8 av dei 11 medlemslanda i Austersjørådet no er medlemmer i EU, vil det som skjer innanfor EU-samarbeidet og innanfor dialogen mellom EU og Russland, leggje viktige føringar for samarbeidet mellom statane i regionen. I toppmøtet i Tallinn i juni 2004 drøfta regjeringssjefane i medlemslanda i Austersjørådet utsiktene for og innhaldet i det framtidige regionale samarbeidet. Regjeringssjefane samla seg om møtekonklusjonar, som mellom anna seier at ein må forvente at utvidinga vil forsterke interessa for det lokale og regionale samarbeidet i regionen og tilføre samarbeidet nye impulsar. Regjeringssjefane har også tru på at Austersjøsamarbeidet vil vise seg i stand til å møte nye krav på ein fleksibel, dynamisk og nyskapande måte. Utsegna må sjåast i samanheng med at arbeidet med å fremme regionalt samarbeid over landegrenser er eit høgt prioritert innsatsområde, både i den andre aksjonsplanen for EUs Nordlege Dimensjon i interreg IIIB for Austersjølanda og i EU sin naboskappolitikk. Regjeringa vil derfor leggje vekt på at ein også frå norsk side skal medverke til at det regionale samarbeidet i vårt austlege nærområde framleis skal vere kraftfullt og fremme stabilitet, og vil vise til at støtte til grenseregionalt samarbeid er eit av dei prioriterte innsatsområda for EØS-finansmekanismane. Det er såleis viktig at norske og regionale aktørar tek del i og førar det regionale samarbeidet i Austersjøregionen vidare.