5 Politikk for ulike regionar

5.1 Innleiing

Dette kapitlet inneheld nærmare omtale av politikkutfordringar og innsats på samfunnsområde som Regjeringa meiner er særleg viktige for å fremme måla om vekst og auka verdiskaping i alle delar av landet og balanse i busetjing mellom landsdelane.

Den økonomiske politikken, i vid forstand, må leggje til rette for innovasjon, omstilling og effektivisering både i næringslivet og i offentleg forvalting. Regjeringa vil syte for at næringsverksemd har stabile, forutseielege og internasjonalt konkurransedyktige rammevilkår som medverkar til dette. Ein økonomisk politikk som medverker til ein stabil utvikling i produksjon og sysselsetjing er ein føresetnad for auka verdiskaping og sysselsetjing og for å oppretthalde velferdsnivået.

Samferdsel og kommunikasjon, og høgre utdanning og FoU, utgjer samfunnsretta infrastrukturar som er sentrale rammevilkår for regional utvikling, både i høve til busetjing, innovasjon og næringsutvikling. Kompetansen blir ein stadig viktigare konkurransefaktor for Noreg. At verdien av arbeidskrafta er 13 gonger høgre enn verdien av petroleumsformuen, sett ting i perspektiv. Det må derfor stillast høge krav til utvikling og utnytting av kunnskapsinfrastrukturen i alle delar av landet.

Lange avstandar til marknader, forretningspartnarar og FoU-miljø kan gjere verksemder sårbare, i takt med auka bruk av tenesteleverandørar og samarbeid på tvers av bedriftsgrenser. Regionforstørring gjennom samanknyting av arbeidsmarknader kan gjere område meir robuste for endringar i nærings- og arbeidslivet og meir attraktive for busetjing og lokalisering av bedrifter. I tillegg har lokalisering av statlege verksemder ofte mykje å seie for utviklinga av arbeidsmarknaden der dei er lokaliserte.

Ei av dei største utfordringane for landet, og dermed også for regional utvikling, er utvikling av produkt og tenester med unike kvalitetar som kan konkurrere i den internasjonale marknaden. Regjeringa vil leggje vekt på ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk, der aktiv bruk av kunnskapspolitikken og kunnskapsinfrastrukturen står sentralt som rammevilkår og verkemiddel for meir innovasjon i heile landet. I dei områda i landet kor det er dårlegast tilbod av nødvendig risikokapital for næringsutvikling, vil Regjeringa framleis stille ekstra offentlege middel til rådvelde for dei regionale utviklingsaktørane

Ei anna utfordring er å fremme omstilling og nyskaping i område med små arbeidsmarknader og einsidig næringsstruktur, som regel dominert av industri, fiske eller landbruk. Dette er viktig både for å utnytte potensiala som ligg i desse områda, og for å medverke til å fremme eit meir robust næringsliv. Endringar i næringsstrukturen og fornying gjennom omstilling, innovasjon og nyetableringar er i mange område ein føresetnad for å oppretthalde busetjinga og førebyggje akutte omstillingsproblem i lokalsamfunn og regionar.

Tilgang på arbeid er ein nødvendig faktor for busetjing, men også gode tenestetilbod og gode bukvalitetar påverkar kvar personar vel å busetje seg. Der det er tilflytting kjem det ytterlegare arbeidsplassar, både i tenestesektoren og i andre sektorar, slik at det blir ein positiv «spiraleffekt». Det er ei særleg utfordring for mellomstore byar og småbyar å vere attraktive alternativ for busetjing, som igjen kan stimulere til ein slik positiv utviklingsdynamikk. For område med spreidd busetnad er det ei særleg utfordring å rekruttere nøkkelpersonar til offentlege og private stillingar.

5.1.1 Gode og stabile rammevilkår legg til rette for konkurransedyktige bedrifter over heile landet

Regjeringa legg stor vekt på at den økonomiske politikken og skatte- og avgiftspolitikken legg gode generelle rammer for næringslivet. Ein sunn økonomisk politikk, der budsjettpolitikken og pengepolitikken saman medverkar til ein stabil utvikling i produksjon og sysselsetjing, er heilt sentral for utviklinga i ulike delar av landet. Det er ikkje minst viktig for område der relativt mange er sysselsette i konkurranseutsett industri.

Regjeringa legg også vekt på ein aktiv konkurransepolitikk, det vil seie ein politikk som stimulerer til konkurranse i Noreg. Det er viktig både for å utnytte ressursane i landet best mogleg, og for å sikre at norsk næringsliv heile tida er konkurransedyktig i høve til utlandet. Auka konkurranse medverkar også til å utjamne konkurranseforskjellar innanlands.

Regjeringa arbeider heile tida for å forenkle lover og reglar som påverkar næringslivet. Det gjeld rapporteringsplikter, pålegg og kontroll knytt til helse, miljø og tryggleik, og reguleringar av arbeidsmarknaden og arbeidsmiljøet. Regjeringa har dessutan auka innsatsen når det gjeld forenklingsarbeid, mellom anna ved å styrkje den elektroniske innrapporteringskanalen Altinn.

Regjeringa vil ha økonomiske rammevilkår i Noreg som fremmer omdanning av kunnskap til nye tenester og produkt. Eit nyskapande næringsliv må ha stabile rammevilkår. Eit av hovudmåla til Regjeringa er å føre ein økonomisk politikk som sikrar næringslivet stabile og gode rammevilkår. Dette er heilt i tråd med dei tilrådingane næringslivet sjølv gir. I den konkrete utforminga av den økonomiske politikken må ulike omsyn og formål vegast mot kvarandre. Ein forsiktig bruk av oljepengar og lågare lønnsvekst har medverka til lågare rente og redusert kronekurs, og eksportbedriftene har dermed fått betra sine vilkår.

Dersom krona blir svekt mot utanlandsk valuta, vil inntektene til eksporterande og importkonkurrerande næringar auke. Ei lågare rente vil gi bedriftene reduserte rentekostnader. Det er derfor ikkje uviktig kva nivået på desse einingane er. Det vil alltid vere svingingar i rentenivået og kroneverdien i høve til det langsiktige gjennomsnittsnivået. Ved å syte for at dei ulike områda av den økonomiske politikken spelar på lag, kan Regjeringa medverke til at måla om ei stabil utvikling i produksjon og sysselsetjing og stabil inflasjon på rundt 2,5 prosent blir nådde.

Eit godt skattesystem vil styrkje næringslivet, arbeidsplassane og verdiskapinga. Samla skatte- og avgiftslette under denne Regjeringa er på vel 22,8 mrd. kroner. Ein vesentleg del av lettane har i første omgang gått til næringslivet, mellom anna ved at investeringsavgifta og flypassasjeravgifta er fjerna. Gjennomføringa av Regjeringa sitt forslag til skattereform vil mellom anna innebere større grad av skattemessig likebehandling av kapitalinntekt og arbeidsavkastning, og vil redusere den uvissa ein har hatt i høve til EØS-avtala. Formuesskatten blir redusert med 555 mill. kroner i 2005, og Regjeringa har forplikta seg til å halvere denne skatten gjennom åra 2006 og 2007, med sikte på seinare avvikling. Dette inneber lågare samla skattlegging av kapital og betra rammevilkår for privat eigarskap. I tillegg vil skatten på arbeid bli monaleg redusert, noko som kan medverke til reduserte arbeidskraftkostnader for bedriftene.

Samla har dette gitt store lettar i kostnader for næringslivet. Lågare skattar og avgifter vil normalt stimulere til meir verdiskaping. Utan gode rammevilkår vil norsk konkurranseutsett næringsliv få store problem. I mange område utanfor dei større byane finn vi ein stor del av næringsverksemda og arbeidsplassane i den konkurranseutsette industrien. Dei delane av landet som ofte blir kalla «distriktsområde», er dermed mest sårbare for ei svekking av konkurranseevna, for dei har gjerne ein einsidig næringsstruktur.

Regjeringa har innført Skattefunnordninga som eit sentralt verkemiddel for å stimulere til meir forsking og utviklingsarbeid i næringslivet Eit overslag viser at det samla skattefrådraget for prosjekt i perioden 2002–2004, blir opp mot 4 mrd. kroner. Ei evaluering av heile ordninga vil bli lagt fram i 2007. Det er også gjort vedtak om å opprette fire nye landsdekkande såkornfond i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger, og fire regionale såkornfond som særleg skal dekkje det distriktspolitiske verkeområdet.

5.2 Samferdsel og infrastruktur

Samferdselssektoren har lenge vore tillagt ei sentral rolle i regionalpolitikken. I eit langstrekt land som Noreg, som ligg i utkanten av Europa, har store areal og lita befolkning, spreidd busetnad og svært varierande geografiske og topografiske tilhøve, er ein aktiv samferdselspolitikk ein viktig faktor for å nå mål om å utnytte verdiskapingspotensiala i alle delar av landet og ei balansert utvikling i busetnadsmønstret. St.meld. nr. 24 (2003–2004) Nasjonal transportplan 2006–2015 (NTP) legg premissane for Regjeringa sin langsiktige transportpolitikk. Stortinget gav si tilslutning til hovudtrekka i meldinga ved behandlinga 15. juni 2004, jf. Innst. S. nr. 240 (2003–2004).

I arbeidet med NTP har Regjeringa lagt vekt på utbygging av viktige transportkorridorar mellom og innanfor landsdelar, og til og frå utlandet. Dette er grunnleggjande for å få til ei positiv utvikling i alle delar av landet. Når ein skal ta omsyn til utfordringar som dei enkelte lokalsamfunna og regionane møter, bør ein vurdere kva nytte ulike typar av samferdselsinnsats har i ulike område.

Effektutvalet (NOU 2004: 2) har vurdert den kunnskapen som finst om effektar av innsats i samferdselssektoren for næringsliv, sysselsetjing, vekst og velferd, med vekt på transportnettet. Dei viser til at samanhengen mellom forbetringar i transportnettet og regionale vekstprosessar ikkje er eintydig. Utvalet peikar på at eit vilkår for at betring i transportnettet vil generere økonomisk vekst, er at transportnettet er dårleg utbygt frå før av. Da vil til dømes fjerning av flaskehalsar eller «missing links» kunne føre til auka tilgjenge for ein region, og regionen blir «opna opp» mot omverda. I tillegg peikar utvalet på at innsats i samferdsel og transportnettet kan vere ein nødvendig, men ikkje tilstrekkeleg, faktor for å fremme vekst og regional utvikling i eit område. I tillegg trengst andre utviklingsfaktorar.

Regjeringa er samd i desse vurderingane. Eit fungerande og sikkert transport- og kommunikasjonsnett utan store flaskehalsar er grunnleggjande i eit moderne samfunn. Samstundes må det vurderast nøye kva innsats ein bør prioritere for å nå målet om å fremme regional utvikling. Regjeringa vurderer regionforstørring som eit aktuelt verkemiddel i denne samanhengen.

5.2.1 Regionforstørring som strategi for regional utvikling

Analysar frå både Noreg og Sverige av tilhøvet mellom vekst og storleik i samanhengande bu- og arbeidsmarknader, viser ein relativt klar tendens: Dess meir folkerik ein region er, dess større vekst. Her verkar fleire faktorar saman. Større arbeidsmarknader gir arbeidstakarar eit større tilbod av arbeidsplassar, medan bedrifter får større tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Slike område er også mindre sårbare for kortvarige svingingar på arbeidsmarknaden. Større befolkning i ein samanhengande bu- og arbeidsmarknadsregion gir også grunnlag for eit større tilbod av private tenester.

Innsats for regionforstørring gjennom utvikling av infrastrukturen er ein viktig strategi i høve til å nå regionalpolitiske mål. Det kan auke attraktiviteten til eit område for både lokalisering av verksemder og for busetjing. Samstundes må innsatsen for å fremme regionforstørring stå i forhold til nytta. Dette vil derfor i hovudsak vere aktuell politikk i regionar med større og mindre byar.

I storbyområda kring Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim har utbygging av vegar og jernbane medverka til å etablere store og attraktive, samanhengande bu- og arbeidsmarknader. Regjeringa legg vekt på at regionforstørring nyttast som verkemiddel til å styrkje vekstkrafta også i mindre og mellomstore byområde. Det inneber både å knytte saman fleire mindre byar og å kople desse til større byområde.

Dette ligg til grunn for Regjeringa sin transportpolitikk. Samstundes er det viktig at fylkeskommunane også i sine prioriteringar vurderer innsats som medverkar til regionforstørring.

I ein studie gjennomført av Transportøkonomisk institutt (TØI-rapport 742/2002), går det fram at det er eit visst potensial for regionforstørring i ein del regionar med mindre og mellomstore byar, i form av standardheving og ferjeavløysingsprosjekt i vegnettet (jf. boks 5.1). TØI har ikkje vurdert kva det vil koste å gjennomføre desse investeringane. Dette må vurderast opp mot den nytta dei vil gi i kvart enkelt tilfelle.

5.2.2 Samanhengande bystrukturar og gode og miljøvennlege transportsystem i byområde

I St.meld. nr. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder trekte Regjeringa opp politikk for ei meir berekraftig byutvikling. Regjeringa la mellom anna vekt på at ei meir berekraftig byutvikling må sikrast gjennom langsiktige utbyggingsstrategiar og gjennom samordna areal- og transportplanlegging. Arealbruken, nye utbyggingar og større lokaliseringar må byggje opp om og styrkje kollektivsystemet. Dette er viktig med omsyn til energibruk, bymiljø og helse. Langsiktige strategiar for det regionale transport- og utbyggingsmønsteret vil også gi stabile rammer for private investeringar og for lokalisering av offentlege institusjonar.

Ei bevisst satsing på ein såkalla «fleirkjernestruktur» når det gjeld transport og lokalisering kan gi grunnlag for ein regional balanse i utvikling innanfor eit større område, og vere positivt for både miljø, arbeidsmarknad, utdanning, service og samfunnsøkonomi. Østlandssamarbeidet, der åtte fylke deltek, har gjort analysar som viser at ei positiv utvikling i fleire byregionar i utkanten av pendlingsomlandet til Oslo, kan avlaste, supplere og delvis konkurrere med hovudstadsområdet. Det gjeld Vestfoldbyane, byane i Grenland og Nedre Glomma-regionen og Mjøsbyane. Også i Rogaland og i Trøndelag er fleirkjernestruktur eit relevant perspektiv. Fylkesdelplanen for langsiktig byutvikling på Jæren har lagt grunnlaget for konsentrert arealbruk og ei konsentrert byutvikling langs jernbanesystemet, med Stavanger og Sandnes som tyngdepunkt. Det ligg også uutnytta potensial i å utvikle eit betre samspel mellom Trondheim og dei andre byane i Trøndelag.

For å utvikle ein fleirkjernestruktur er det behov for effektive transportsamband mellom tettstader og byar med ulik storleik. I område der det ligg til rette for å utvikle jernbanetilbodet, bør jernbanen ta hand om store persontrafikkstraumar. Regjeringa vil derfor over tid auke løyvingane til kollektivtransport over vegbudsjettet monaleg, og vil auke tempoet i utbygginga av jernbanen nær storbyane.

Staten bruker store ressursar på infrastruktur i og omkring byområda. Statlege investeringar i veg og bane vil i mange tilfelle berre gi full effekt dersom dei lokale styresmaktene også følgjer opp med nødvendige tiltak. Det kan gjelde tilskot til kollektivtransport, regulering av biltrafikken og arealplanlegging som legg til rette for fortetting og dermed for eit betre grunnlag for kollektivtransport. Regjeringa legg vekt på at statlege instansar skal samarbeide nært med regionale og lokale styresmakter om samordna areal- og transportplanlegging, både når det gjeld lokalisering av bedrifter og når det gjeld planlegging og utbygging av statleg finansiert infrastruktur. I somme tilfelle vil det vere fornuftig å lage avtalar mellom staten, fylkeskommunar og kommunar om verkemiddelbruk, der partane forpliktar seg til å følgje opp tiltak i lokale areal- og transportplanar. Slike avtalar må mellom anna ta utgangspunkt i planprosessen knytt til Nasjonal transportplan.

5.2.3 Utbetring av flaskehalsar og kjøp av transporttenester

Det ligg store utfordringar i å møte behovet for gode veger, der det går greitt å ta seg fram både for næringslivet og folk. Mange vegstrekningar har flaskehalsar på grunn av svingar, vanskelege stigningstilhøve, ustabile tilhøve vinterstid og risiko for ras. For å redusere ulemper for næringslivet knytt til lange avstandar er det særleg nødvendig å ha eit godt stamvegnett, men det er og viktig at andre vegar er så gode at transportane kjem raskt og sikkert fram til stamvegnettet. Regjeringa varsla i NTP ei auka satsing på stamvegnettet i alle delar av landet, der samanhengande bygging av lengre strekningar vil bli prioritert.

Der er skilnader i standard i store delar av vegnettet, særleg mellom vegkategoriane. Skilnaden i standard har auka gjennom fleire år, mellom anna fordi det ikkje har vore same standard i drift og vedlikehald på fylkesvegnettet som på riksvegnettet. Derfor er det særleg viktig at det blir løyvd tilstrekkelege midlar på alle nivå for å sikre einsarta kvalitet, og at samarbeidet regionalt er godt for å koordinere innsatsen på vegsida.

Statlege kjøp av transporttenester utgjer årleg om lag 3,2 mrd. kroner. Kjøpsordninga omfattar regionale flyrutetenester, kjøp av transporttenester på strekninga Bergen – Kirkenes og kjøp av persontransporttenester med jernbanen.

Liberaliseringa av ekspressbusspolitikken over dei siste åra har også medverka til eit betre kollektivtilbod i heile landet. Ekspressbussane er særleg viktige i område der det ikkje finst tog, men dei er også eit godt supplement i område med tog. Auka konkurranse i lufttrafikken har også gjort at reiser med fly mellom ulike landsdelar er blitt mykje rimelegare. Dette er særleg viktig for kontakten mellom Nord-Noreg og Sør-Noreg.

Regjeringa har som mål å leggje til rette for eit godt landsdekkjande flytilbod. Tilgang til ein flyplass er viktig for at det skal vere attraktivt å lokalisere seg for visse typer av næringsverksemd. I mange delar av landet er fly den einaste transportforma som er aktuell for å nå viktige funksjonar, som transport til sjukehus. Betre vegløysingar gjer at lufthamnstrukturen bør vurderast med jamne mellomrom. Store behov for investeringar, mellom anna som følgje av ei forventa skjerping av krava til tryggleik, kan også gjere det nødvendig å sjå på lufthamnstrukturen i dei nærmaste åra.

Sterkare konkurranse på flyruter med stor trafikk kan tenkjast å føre til høgre prisar og eit svekt tilbod på trafikksvake ruter. Det kommersielle flyrutetilbodet i ulike delar av landet er i stor grad halde ved like etter at luftfarten blei liberalisert i 1990-åra. Regjeringa har derfor som målsetting at størstedelen av flyrutetilbodet innanlands også i framtida skal skje på kommersielle vilkår. Regjeringa legg såleis ikkje opp til ein auke i det statlege kjøpet av flyruter, men vil følgje utviklinga nøye for å sikre at alle delar av landet har eit tilfredsstillande transporttilbod.

Mange område med småsenter og spreidd busetnad kan ikkje koplast til større arbeidsregionar gjennom investeringar i infrastruktur. I slike område vil Regjeringa syte for stabile transporttilbod med tilstrekkeleg kapasitet gjennom offentlege kjøp av transporttenester. I desse områda er det ikkje miljøomsyn som er utgangspunktet for satsing på eit kollektivt transporttilbod, men å betre grunnlaget for busetjing ved at det finst eit transporttilbod også for dei som ikkje kan nytte privatbil.

Hovudtyngda av befolkninga og næringslivet er lokalisert nær kysten. Sjøtransport er derfor viktig i det norske transportsystemet. Regjeringa har som mål at sjøtransport både held oppe og utviklar sin posisjon i marknaden, særleg innanfor godstransport. Det er også eit uttalt europeisk mål å få meir transport over frå veg til sjøtransport og bane, gjennom såkalla «intermodale løysingar» der fleire transportformer møtest. I Noreg peikar transport av sjømat, av industrigods og transport innanfor petroleumssektoren seg ut som særleg viktig. Regjeringa har også som mål å utvikle effektive og konkurransedyktige fiskerihamner som grunnlag for næringsutvikling i ulke delar av landet.

5.2.4 Utbygging av breiband

Trass i store geografiske utfordringar er Noreg blant dei beste landa i verda når det gjeld dekningsgraden for breiband. Auka medvit om rolla til det offentlege som etterspørjar av IKT-tenester, kombinert med aktiv opplæring og påverknad, særleg retta mot kommunale styresmakter, har vore vellukka.

Regjeringa sin politikk for utbygging av breiband er grundig omtalt i St.meld. nr. 49 (2002–2003) Breiband for kunnskap og vekst og i oppfølginga av Stortinget si behandling av meldinga gjennom St.prp. nr. 1 (2004–2005) frå Samferdselsdepartementet og frå Moderniseringsdepartementet.

Regjeringa meiner at breiband er ein viktig føresetnad for verdiskaping i alle delar av landet. Politikken for breiband i Noreg byggjer på prinsippa om ein open marknad med verksam konkurranse, bruk av regulering som verkemiddel for å hindre at dominerande aktørar misbrukar si stilling, teknologinøytralitet og effektiv bruk av ressursane i samfunnet.

Både OECD og EU har vurdert marknaden i Noreg, og resultata viser at politikken har fungert godt. Liberaliseringa av telesektoren har ført til betre utnytting av den eksisterande infrastrukturen og til etablering av ny infrastruktur. Dette har gitt ei positiv utvikling i form av etablering av nye aktørar og tilbod av nye tenester for næringslivet og forbrukarane over heile landet. Post- og teletilsynet opplyser at det for tida er meir enn 130 tilbydarar av breibandskommunikasjon som konkurrerer på marknaden for sluttbrukarar. Fleire av desse dekkjer eit avgrensa område innanfor ein eller nokre få kommunar. Ein stor del av den utbygginga som har skjedd i kommunar som var utan dekning, er utført av små, lokale operatørar eller av regionale kraftverk. Mange kommunar og fylkeskommunar har engasjert seg aktivt i utbygginga og i bruken av breiband.

Staten har gjennomført ein aktiv politikk for spreiing av breiband, ved å stimulere til bruk av tenester og innhald som krev nett med høg kapasitet for overføring, i staden for å finansiere utbygging av infrastruktur. Ved å stimulere til bruk av breiband har staten medverka til å etablere kunnskap om korleis ein kan utnytte breiband. Dermed har det oppstått ein positiv spiral mellom kunnskap, bruk og etterspørsel etter kapasitet for overføring av data. Auka utbygging vil stimulere til vidare utvikling av innhald og tenester, noko som igjen vil styrkje etterspurnaden etter breiband. Dette vil i sin tur auke lønnsemda i utbygginga av infrastruktur og dekningsgrad.

Marknaden for breiband er i sterk vekst. I perioden frå mai 2003 til august 2004 har dekninga av breiband i den private marknaden auka frå 64 prosent til 81 prosent. Noreg er på god veg til å nå 90 prosent dekning i 2005. «Dekning» tyder her kor mange abonnentar som kan knyte seg til ei linje med breiband til vanleg marknadspris. I dag kan alle få levert breiband med produktet «leigde linjer», slik at alle kommunar i prinsippet kan få breiband. «Leigde linjer» er dyrt, og tal frå august 2004 viser at 28 kommunar var utan eit tilbod til vanleg marknadspris. Talet på kommunar utan dekning er likevel redusert frå 215 i mai 2003. Alle delar av landet har tatt del i den sterke veksten i marknaden for breiband. I mange av dei kommunane som framleis er utan dekning, er det konkrete planar om utbygging. 1

Telenor tek sikte på at alle kommunar kan få eit tilbod om tilknyting til ADSL i 2005, i form av ein oppgradert sentral i kvar kommune. Bedrifter og hushald som ligg i nærleiken av kommunesenteret vil på denne måten òg kunne få tilbod om breiband. Det vil gjere at om lag 95 prosent av hushalda i landet vil få dekning av breiband. Dersom Telenor får innfridd ambisjonane sine, tyder dette at alle kommunane i landet innan utgangen av 2005 vil ha ei eller anna form for dekning av breiband.

Dei verksemdene som har størst behov for breiband er gjerne kommuneadministrasjonar og sjukehus. Desse institusjonane har eigne planar for breiband og tilknyting, som også andre verksemder i kommunane kan dra nytte av. Regjeringa sitt arbeid med å effektivisere og modernisere offentleg sektor vil også kunne påverke dette vidare.

Når det gjeld faktisk tilknyting, det vil seie kor mange som faktisk er tilknytt ei breibandslinje, så har veksttakta auka kvart år sidan innføringa av privatmarknaden. Det siste året har veksten i tilbod av breiband i privatmarknaden vore høgre enn i noko tidlegare år. Ved utgangen av 2004 hadde over 30 prosent av hushalda i landet tilknyting til breiband.

HØYKOM er eit sentralt verkemiddel i strategien for spreiing av breiband. Programmet er finansiert av Moderniseringsdepartementet og Utdannings- og forskingsdepartementet, og blir administrert av Noregs forskningsråd. Siktemålet med programmet er å stimulere offentlege verksemder til å ta i bruk IKT-tenester som krev breiband. Programmet medverkar på denne måten til modernisering av offentleg sektor og til infrastrukturutbygging til nytte for næringsliv og for husstandar. HØYKOM har sidan oppstarten av programmet i 1999 gitt om lag 350 mill. kroner i tilskot til 400–500 prosjekt. Dette har utløyst samla investeringar på om lag 1 mrd. kroner. HØYKOM er vidareført i 2005.

Det er ei særleg utfordring å løyse ut investeringar i breiband i område av landet med spreidd busetnad. Frå og med 2004 oppretta Regjeringa eit nytt delprogram, «HØYKOM-distrikt», spesielt innretta mot utvikling av breiband i desse områda. Dette delprogrammet vil få ein stor del av dei samla løyvingane til HØYKOM. Kartleggjingar syner at dei områda som ikkje har eit breibandstilbod, samsvarer godt med sonene A til C i det distriktspolitiske verkeområdet. HØYKOM-distrikt er derfor innretta mot område i desse sonene, med nødvendige justeringar i høve til den faktiske utviklinga i utbygging av breiband. Delprogrammet skal stimulere til ei samla planlegging av prosjekt som omfattar fleire kommunar. HØYKOM starta i 2003 ein prosess med å velje ut ein del prosjekt eller fyrtårn som skal synleggjere mål og resultat for programmet og nyttast til erfaringsformidling.

5.3 Lokaliseringspolitikk og statlege geografiske inndelingar

Regjeringa har ført ein svært aktiv lokaliseringspolitikk dei siste åra. Vedtaket i 2003 om utlokalisering av statlege tilsyn frå Osloregionen omfatta over 950 arbeidsplassar, og er det største samla utlokaliseringsvedtaket som er gjort på svært lenge. I tillegg har Regjeringa utlokalisert fleire andre verksemder og oppgåver, jf. faktaboks 5.2. Til samanlikning var det sidan 1960 og fram til 2003 i sum utlokalisert om lag 1500 arbeidsplassar frå Osloregionen. Sett i lys av den sterke veksten i alle typar av arbeidsplassar i hovudstadsregionen i høve til andre delar av landet i dei siste åra, utgjer dette ei tydeleg kursendring i bruken av lokaliseringspolitikk i regionalpolitikken.

Effektutvalet peikar på at lokaliseringa av dei statlege arbeidsplassane er viktig for dei regionane dei er lokaliserte til. Det aukar sysselsetjinga, samstundes som det gir ringverknader og styrkjer kompetansebasen i regionane. Dei mange statleg tilsette i Osloregionen i høve til befolkninga er såleis ein viktig stimulans for dette området. Effektutvalet peikar på at det kan vere målkonfliktar mellom større fridom for statlege verksemder og/eller krav om kostnads- og sektoreffektiv drift på den eine sida, og lokalisering ut frå regionalpoliske omsyn på den andre sida. Det gjeld også spørsmål knytte til nye geografiske inndelingar av statlege etatar.

5.3.1 Utvikling i geografisk fordeling av statlege arbeidsplassar

Ei kartlegging av utviklinga i statlege verksemder, utført for Effektutvalet, viser at det var store forskjellar mellom regionar i utviklinga innan statleg sysselsetjing i 1980- og 1990-åra (Lie 2003). Tabell 5.2 viser ei estimert oversikt som omfattar 67 prosent av sysselsetjinga i statleg sektor i 2000. Utviklinga i forsvaret og Telenor AS 2 , og i andre fristilte institusjonar, verksemder og mindre etatar og institusjonar, er ikkje inkluderte i tabellen, sidan det ikkje finst regionaliserte tal for desse verksemdene. Tabellen er basert på SSB si inndeling av kommunar etter sentralitet.

Den totale effekten av utviklinga i perioden har vore ei sentralisering av sysselsetjinga i statleg sektor, med størst vekst i Osloregionen og i landsdelssentera, mindre vekst i mellomstore og i små byregionar, og nedgang i småsenterregionar og i område med spreidd busetnad.

Tabellen viser også at utviklinga i 1980-åra skilde seg frå utviklinga i 1990-åra. I 1980-åra hadde mellomsentrale regionar størst sysselsetjingsvekst, og det skjedde ei desentralisert sentralisering. I 1990-åra var det derimot vekst i Osloregionen og i landsdelssentera, og sysselsetjinga i statleg sektor blei klart sentralisert.

Verknader av utlokaliseringar frå Oslo som er vedtatt eller gjennomførte av Regjeringa etter 2002, kjem ikkje fram i tabellen, men dei ville i liten grad påverke den totale fordelinga av statlege arbeidsplassar.

Det har vore ein sterk vekst i talet på utlokaliseringar frå Oslo frå 2000 og framover, sett i høve til tiåra før. Konsentrasjonen av statleg tilsette i Osloregionen må sjåast i lys av den sterke veksten i folketal i denne regionen dei siste tiåra, og behov for tenester til befolkninga i Osloregionen.

5.3.2 Erfaringar med utflyttingar frå Oslo

I ei utgreiing for Kommunal- og regionaldepartementet har Rogalandsforsking vurdert verknader av flytting av statlege verksemder frå Osloområdet ( Effekter av utlokalisering av statlege arbeidsplassar , Rogalandsforsking 2004).

Rogalandsforsking har undersøkt 11 verksemder som blei flytta frå Osloområdet til andre stader i perioden 1989–2002, av totalt 47 utflyttingar frå Osloområdet etter 1960. Utvalet varierer med omsyn til brukarar, kompetansekrav, storleik og trekk ved utflyttingsstaden, og gir eit breidt informasjonsgrunnlag (sjå også tabell 5.3). Rogalandsforsking har vurdert verknader for arbeidsmarknaden lokalt, lokale ringverknader og ulike typar verknader for dei aktuelle verksemdene:

• Arbeidsmarknaden. Utlokaliseringane har positive effektar på den lokale arbeidsmarknaden, utover talet på sysselsette. Verksemdene er stabile arbeidsgivarar i ei usikker tid med høgt tempo i omstillinga på arbeidsmarknaden. Dei gir også arbeid til høgt kvalifiserte personar. Nyetableringar får ofte ein auke i talet på tilsette over tid, medan utflytta verksemder har liten vekst i talet på tilsette.

• Ringverknader. Eitt årsverk i ei utlokalisert statleg verksemd generer eitt årsverk i tillegg gjennom kjøp av varer og tenester frå verksemda og lokalt konsum til husstanden til den tilsette. Dei 11 utlokaliserte verksemdene som er vurderte, har i liten grad medverka til utvikling av ny næringsverksemd i privat sektor gjennom direkte samarbeid. Det finst fleire døme på samarbeid mellom den utlokaliserte verksemda og utdanningsinstitusjonar. Fleire lokaliseringsstader bruker også statlege verksemder i profileringsarbeid. Dei utlokaliserte verksemdene medverkar til å styrkje passasjergrunnlaget til den nærliggjande flyplassen, noko som har særleg stor verknad i område med lågt passasjergrunnlag. Det finst også døme på at tilflytta statlege verksemder kan påverke utviklinga i heile lokalsamfunnet. Tilflytting av fleire personar med høgre utdanning, som mellom anna aktivt etterspør kulturtilbod og andre tenester, eller at tilretteleggingar lokalt for dei nye verksemdene også kjem lokalsamfunnet til gode, er døme på dette.

• Effektar for verksemdene. Dei utflytta verksemdene som er vurderte, løyser oppgåvene sine, og i ein del tilfelle på ein betre og mindre kostnadskrevjande måte enn før utlokaliseringa. Fleire av verksemdene er blitt meir effektive enn tidlegare. Denne effekten kunne sikkert vore oppnådd også utan utlokalisering, men utflytting har altså ikkje vore til hinder for ei slik effektivisering. Nokre av verksemdene har opplevd problem med bemanning i ein overgangsfase. I gjennomsnitt var berre 12 prosent av dei tilsette med på flyttinga, noko som inneber eit omfattande tap av kompetanse. Dei vurderte verksemdene har greidd å takle denne overgangen. Ein del av verksemdene har også nokre spesialfunksjonar i Oslo. Til gjengjeld er arbeidskrafta blitt meir stabil, noko som medverkar til reduserte kostnader og betre kvalitet. Dei fleste verksemdene fekk til dels store meirkostnader knytte til reiser. Ei utgreiing frå Cap Gemini & Ernst og Young frå 2000, og observasjonar frå forskarane, tilseier at fleire verksemder likevel får lågare driftskostnader etter at dei har kome i full drift på den nye lokaliseringsstaden.

Rogalandsforsking peikar på at utlokaliseringane har medverka til å byggje opp verdifulle, profesjonelle fagmiljø utanfor hovudstadsregionen, og at dei regionale effektane av statlege utlokaliseringar har vore større enn dei nasjonale fordelingsverknadene. Rogalandsforsking meiner at dei fleste typar av verksemder kan bli utlokaliserte. Det er berre der det er behov for tett og hyppig kontakt med departement eller andre organ i Oslo at det kan argumenterast for at ei verksemd bør liggje i Oslo. Brukarkontakt eller utøving av mynde blir i liten grad påverka av lokaliseringa.

Når det gjeld val av lokaliseringsstader, skil Rogalandsforsking mellom behov hos verksemdene og potensial for positive effektar på lokaliseringsstaden.

Verksemder med behov for spesialkompetanse og tilsette med høgre utdanning må ha tilgang på ein relativt stor arbeidsmarknad på lokaliseringsstaden. Verksemder med nasjonalt ansvar må også vere på stader der det er mogleg å reise tur-retur Oslo på dagen. Det bør også vere god hotell- og konferansekapasitet i området. Dersom verksemda er knytt til ein sektor, bør lokaliseringsstaden vere identifisert med den sektoren.

Positive effektar på lokaliseringsstaden kan vere knytte til kunnskapsutveksling mellom verksemda og høgre utdanningsinstitusjonar og andre offentlege verksemder. Dei kan også vere knytte til gjensidige gevinstar i samband med marknadsføring og i utvikling av infrastruktur som kjem både den statlege verksemda og andre i kommunen og regionen til gode. Sjansane for å oppnå desse positive effektane er størst dersom vertskommunen og andre aktørar i regionen viser interesse for å få den statlege verksemda lokalisert til seg, og engasjerer seg for å få tilflyttinga gjennomført.

5.3.3 Regjeringa sine vurderingar av lokaliseringspolitikken

Regjeringa vil halde fram med å føre ein aktiv lokaliseringspolitikk som medverkar til å nå dei regionalpolitiske måla, mellom anna ved å styrkje landsdelssenter utanfor Osloregionen og mellomstore og små byområde. Nye statlege verksemder skal som hovudregel lokaliserast utanfor Oslo. Avvik frå dette må bli særskilt grunngitt. Regjeringa vil også leggje til rette for utflytting av oppgåver og funksjonar frå statlege verksemder. Regjeringa legg ikkje opp til nye store utlokaliseringar av heile eksisterande verksemder frå hovudstadsområdet med det første, ettersom dette er omfattande og kostnadskrevjande prosessar.

Ved avgjerder om lokalisering vil Regjeringa leggje vekt på i kva grad den aktuelle lokaliseringa kan utnytte og forsterke kompetansemiljø som alt finst på staden. Det skal også leggjast vekt på behov i verksemdene for tilgang på kompetanse, infrastruktur og for samarbeid med andre verksemder, i tillegg til kostnadseffektivitet. Kompetansebehov kan også bli tilfredsstilt gjennom utvikling av særlege ordningar eller studietilbod på lokaliseringsstaden, i samarbeid med lokale høgskular. Det er viktig å unngå at eventuelle rekrutteringsproblem i ein overgangsfase påverkar aktiviteten i den aktuelle verksemda på ein måte som ikkje er akseptabel. Det er også aktuelt å lokalisere verksemder med lite behov for spesialisert kompetanse til område med mindre arbeidsmarknader.

Denne lokaliseringspolitikken er i samsvar med tilrådinga til eit stort fleirtal i Distriktskommisjonen.

Ein stor del av den statlege tenesteproduksjonen rettar seg mot brukargrupper lokalt og regionalt. Regjeringa legg stor vekt på at tilgangen til tenester for brukargruppene skal haldast ved like ved omlegging av slike tenester. Offentlege servicekontor og elektronisk forvaltning skal fungere som brukarretta inngangsportar på tvers av etatar og forvaltningsnivå.

Kommunal- og regionaldepartementet og Moderniseringsdepartementet har saman eit særleg samordningsansvar når det gjeld oppfølginga av lokaliseringspolitikken.

5.3.4 Geografien i organiseringa av statleg forvalting

Den regionale statsforvaltinga utgjer ca. 40 verksemder som har oppgåver innanfor ein avgrensa del av landet, over kommunenivået. Verksemdene er svært ulike, men oppgåvene er oftast knytte til utbygging av infrastruktur, tenesteyting og utøving av mynde overfor enkeltpersonar og næringslivet, eller til rettleiing og tilsyn overfor kommunane.

I dei seinare åra har den statlege regionalforvaltinga vore igjennom omfattande endringar. Ei undersøking som Statskonsult (Rapport 2002:18) har utført på oppdrag frå Moderniseringsdepartementet, syner at heile 28 etatar har endra organiseringa på regionalt nivå sidan 1997.

Inndelinga av dei regionale statsetatane har tradisjonelt følgt fylkesgrensene. Det er ein klar tendens til at fylket blir mindre viktig som inndelingseining og at det skjer ein samanslåing til færre og større einingar. Unntaket gjeld etatar som har oppgåver retta mot kommunane og der omsynet til nærleik til kommunane er viktig. Dette gjeld i hovudsak etatar som i dei siste 20 åra er blitt integrerte i fylkesmannsembetet.

Ei oversikt utarbeidd av Statskonsult over organisering av statlege verksemder med regionale einingar, viser at berre 7 av 40 verksemder har fylket som inndelingseining (Statskonsult 2004). Fylkesgrensene er likevel framleis ein viktig organiserande faktor, også i dei tilfella kor regionane omfattar fleire fylker. Det er berre 6 verksemder som bryt med prinsippet om at inndeling i regionar som hovudregel skal ha fylkesgrensene som ytterpunkt. Dette gjeld mellom anna Sjøfartsdirektoratets inspeksjonsavdeling, Jernbaneverket og Politi- og lensmannsetaten.

Årsaker til større differensiering av statlege inndelingar

Kva som er naturlege regionar for å løyse dei aktuelle oppgåvene, vil variere frå sektor til sektor. Dette er også eit spørsmål knytt til effektiv ressursbruk og til oppbygging av robuste fagmiljø. Bakgrunnen for at det har vore særleg mange inndelingsreformer i dei seinare åra, må sjåast i samanheng med dei generelle endringane i styrings- og organisasjonsformene i staten i den same perioden. Den direkte politiske styringa er blitt redusert. Styringa skjer i dag i hovudsak gjennom formuleringar av målsetjingar og løyvingar over rammebudsjett. Det blir også lagt større vekt på effektmåling og effektivitet, klarare rollefordeling, delegering og desentralisering. Auka delegering og desentralisering inneber at den enkelte sektor får større grad av fridom til å velje den organiseringa som er mest formålstenleg når det gjeld å løyse oppgåvene på sitt eige område.

Dagens fylkesinndeling har vore stabil over lang tid. Det har berre skjedd små endringar sidan 1866. På bakgrunn av dette er det forståeleg at mange statlege sektorar ikkje finn ei fylkesvis organisering av verksemda formålstenleg i høve til dei krava som blir stilte til ei moderne og effektiv forvaltning.

Samstundes er det ei aukande erkjenning av at denne styringsfilosofien inneber utfordringar når det gjeld høvet til å koordinere og samordne ulike sektorområde. Ikkje minst gjeld dette på det regionale nivået.

Erfaringar med ulike regioninndelingar

I samband med kartlegginga i 2002 gjennomførte Statskonsult også ei undersøking av oppfatningar i departement og etatar om moglege problem knytte til endringane. Departementa framheva at ulike inndelingar ikkje utgjer eit problem så lenge partane er medvitne om behovet for samarbeid og har vilje til å delta i samarbeidet. Dei framheva heller at problem i sektoren som tidligare ikkje blei sett godt nok i samanheng da ein hadde ei fylkesvis organisering, no i større grad blir planlagt løyste under ein felles synsvinkel.

I ei oppfølgjande undersøking har Statskonsult (Rapport 2004:10) sett nærmare på korleis andre aktørar opplever verknadene av den statlege regionaliseringa. Eit stor fleirtal av fylkesmennene meiner at ulik regioninndeling av statleg verksemd inneber problem i høve til fylkesmennene sine oppgåver. Særleg kommuneretta oppgåver knytte til fagleg samordning, beredskapssamordning og plansamordning er blitt vanskelegare å handtere. Kontakten mellom fylkesmennene og andre statsetatsleiarar er også blitt redusert som følgje av endra lokalisering av dei regionale etatskontora. Fylkesmennene opplever samstundes i aukande grad at sektorargument veg tyngre enn samordningsomsyn.

For fylkeskommunane skapar den differensierte inndelinga av statleg verksemd utfordringar i høve til fylkesplanarbeidet og i høve til ansvaret fylkeskommunen har som regional utviklingsaktør og som leier for regionale partnarskap. Når ein fylkesplan skal omfatte eit samordna handlingsprogram for dei statlege og fylkeskommunale sektorane, vil dette arbeidet naturleg nok bli påverka av korleis dei statlege etatane er organiserte.

Når det gjeld kommunane, blir det i Statskonsult si undersøking særleg peika på at regionalisering av statleg verksemd inneber større avstandar, og at det dermed blir vanskelegare å synleggjere lokale forhold som del av avgjerdsgrunnlaget.

Med omsyn til konsekvensar for borgarane blir den regionale statsforvaltinga opplevd som uoversiktleg, og det kan vere vanskeleg å vite kvar ein skal vende seg med ulike ærend.

Når det gjeld næringslivet sine behov, peikar NHO på at velfungerande nettverk og personlege relasjonar mellom offentlege og private aktørar er viktig for å få til ei god næringsutvikling. Når statlege verksemder endrar seg, utfordrar det dei innarbeidde samhandlingsmønstra og nettverka. Etter NHO si oppfatning er det behov for meir langsiktig tenking og ein meir samla politikk.

Regjeringa sine vurderingar av inndelingspolitikken

Regjeringa meiner at den geografiske inndelinga av statlege verksemder må ta utgangspunkt i fleire omsyn. Behovet for ei effektiv gjennomføring av den nasjonale sektorpolitikken tilseier at omsynet til ein kostnads- og formålseffektiv forvaltingsstruktur tilpassa dei aktuelle oppgåvene må vege tungt når ein skal organisere og dele inn dei ulike aktivitetane. På den andre sida er det også nødvendig å sjå dei ulike statlege sektorane som del av ein heilskapeleg politikk og ei heilskapleg forvalting, slik at ikkje mange ulike regioninndelingar får utilsikta konsekvensar. God kontakt statsetatane imellom og samhandling mellom regional statsforvalting, kommunar og fylkeskommunar, når det gjeld til dømes innsats for å fremme regional utvikling er viktig. Sist, men ikkje minst, må inndelinga ta omsyn til dei behova brukarane har. Tilgjengelege tenester og lokalkunnskap er sentrale stikkord med tanke på at borgarane og næringslivet skal vere trygge på at offentlege verksemder leverer dei tenestene dei har krav på og behov for. I tillegg kan ein del av utfordringane som blir knytte til geografisk organisering av statleg verksemder like mykje vere knytte til nye styringsformer i staten.

Desse omsyna må vegast mot kvarandre i valet av statlege regioninndelingar. For å sikre ei balansert vurdering legg Regjeringa til grunn at desse prinsippa skal vere rettleiande ved endringar i inndelinga av den regionale statsforvaltninga:

• Storleiken på regionane må vurderast med utgangspunkt i kva som er tenleg i kvart tilfelle.

• Framtidige regioninndelingar skal ha eksisterande fylkesgrenser som yttergrenser. I særlege tilfelle kan det likevel vere aktuelt med avvik frå dette, som til dømes når utstrekninga av jernbanenettet gjer at Jernbaneforvaltninga har behov for ei spesiell organisering. Kvar enkelt sektor må grunngi eventuelle avvik særskilt.

• For statlege etatar som har kommunane som viktigaste målgruppe, talar omsyna til samhandling og samordning for at strukturen i regional stat speglar kommunane si inndeling, jf. også prinsippet om at etatar med kommuneretta oppgåver bør integrerast i fylkesmannsembetet.

• Kvar enkelt sektor har ansvar for å gjennomføre ei brei vurdering av dei samla verknadene av endringar i den regionale inndelinga, mellom anna i høve til regionalpolitiske konsekvensar og koordinering av innsats for regional utvikling i regionale partnarskap, og ut frå omsynet til kommunar, næringsliv, innbyggjarar, samarbeidande etatar osv.

Kommunal- og regionaldepartementet og Moderniseringsdepartementet har eit særleg samordningsansvar når det gjeld å vurdere framtidige omstruktureringar i den regionale statsforvaltinga.

Regjeringa vil understreke at all sektorforvalting har behov for kontakt og samordning med andre samfunnsaktørar. At det skjer ei slik samordning, er ein viktig føresetnad for utvikling av gode lokalsamfunn og for rasjonelle heilskapsløysingar for samfunnet. Fylkesmannen har eit viktig ansvar for å samordne statleg forvalting der dette er tenleg eller naudsynt. I moderniseringsarbeidet blir det lagt stor vekt på at ein godt fungerande offentleg sektor skal fremme verdiskaping i næringslivet. Regjeringa understrekar at lokal kunnskap, etablering av og deltaking i ulike samarbeidsforum og raske vedtak i den statlege forvaltinga skal vere eit konkurransefortrinn for næringslivet og ein fordel både for kommunane og for enkeltinnbyggjarar. Eitt døme på konkret forbetringsarbeid er prosjektet Stat-Næringsliv i Vestfold, der fylkesmannen har tatt ansvaret for å leggje tilrette for betre samordna offentlege tenester og pålegg overfor næringslivet. Eit anna døme er deltaking frå statlege etatar og verksemder i regionale partnarskap i regi av fylkeskommunane for koordinering av innsats for regional utvikling.

Regjeringa legg opp til at framtida til mellomnivået i norsk politikk og forvalting skal vurderast i neste stortingsperiode. Den vurderinga vil også kunne ha verknader for innretninga og organiseringa av den regionale statsforvaltinga. Samstundes kan ikkje denne prosessen binde opp alt anna reformarbeid i statleg sektor. Regjeringa ønskjer derfor ikkje ei generell utsetjing av nye inndelingar av ansvarsområdet til statlege verksemder til situasjonen til mellomnivået er avklart, men vil vurdere dette spørsmålet i kvart enkelt tilfelle, ut frå dei prinsippa som er presenterte ovanfor. Når det gjeld sektoretatar som har inndelingar på tvers av fylkesgrensene, ligg det ikkje føre informasjon om særskilde problem som skulle tilseie at det er behov for å endre dei eksisterande inndelingane.

5.4 Utdanning og forsking er viktig for regional utvikling

Regjeringa legg vekt på å vidareføre eit desentralisert utdanningssystem og å leggje til rette for meir og betre forsking i dei norske FoU-miljøa. Universitet, høgskolar og FoU-institutt utgjer ein kunnskapsinfrastruktur som er heilt sentral for nærings- og samfunnsutviklinga i Noreg.

Kvalitetsreforma og eit nytt finansieringssystem skal gi betre kvalitet og høgre intensitet på utdanninga ved alle universitet og høgskolar. Regjeringa legg vekt på at desse institusjonane skal syte for utdanning og kunnskapsintensiv innovasjon både nasjonalt og regionalt, samstundes som dei er viktige delar av arbeidsmarknaden der dei er plasserte. Dei eksisterande høgskolane er i mange høve lokaliserte til mellomstore byar og småbyar eller til større bygdebyar.

Regjeringa legg stor vekt på den rolla dei ulike kunnskapsmiljøa spelar innanfor ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk. I denne politikken må arbeidet med utvikling og styrking av relevant utdanning, FoU-miljø og regionale næringsmiljø henge nært saman.

Forskingspolitikken er viktig for regional utvikling både i og utanfor dei områda som er vertsregionar for forskingsinstitusjonar. Regjeringa har nyleg lagt fram ei forskingsmelding, St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning , der hovudlinjene i forskingspolitikken for åra framover er trekte opp. Regjeringa legg til grunn at det må bli stilt høge krav til kvalitet i forsking. Forskingspolitikken skal medverke til å realisere visjonen om at Noreg skal bli eit av dei mest nyskapande landa i verda. Ein føresetnad for å greie dette er at Noreg har forskingsmiljø som er i stand til å følgje den internasjonale forskingsfronten på dei fleste fagområde. I tillegg bør vi vere leiande på visse område. Da er det behov for å samle ressursane i landet for å sikre kvalitet og ei god utnytting av relativt avgrensa økonomiske og menneskelege ressursar. Dette krev prioriteringar, fagleg spissing og konsentrasjon av ressursar til utvalde fagområde.

Regjeringa si prioritering i forskingsmeldinga av grunnforsking er særleg retta mot behovet for å oppretthalde ein brei nasjonal kunnskapsbase. Målet om auka internasjonalisering av norsk forsking er mellom anna grunngitt med at Noreg må byggje opp kunnskap på område som stadig blir utvikla internasjonalt, og at landet må utnytte nasjonale føremoner. Behovet for omstilling og effektivisering av norsk næringsliv og offentleg sektor grunngir satsinga på forskingsbasert innovasjon og nyskaping. Dei fire tematiske prioriteringane av energi/miljø, hav, helse og mat reflekterer behovet for målretta innsats mot særskilde område.

Regjeringa vil også ha eit fokus på korleis innsatsen medverkar til å utnytte potensiala for forskingsbasert verdiskaping i regionar med lågt FoU-nivå. I kapittel 3.3 blei det vist at FoU i all hovudsak skjer i universitetsregionane, og særleg i Osloregionen. Næringslivet si investering i FoU varierar sterkt etter region og bransje. For å nå målet om meir nyskaping og vekst, må fleire verksemder i heile landet jobbe meir systematisk med forsking og utvikling.

Regjeringa legg stor vekt på at forskingsmiljøa i og kring universiteta blir vidareutvikla, både gjennom grunnfinansiering og gjennom konkurranse om ressursar frå Forskingsrådet (både programmidlar og midlar til «frie prosjekt»). Likeins legg Regjeringa vekt på at forskingspolitikken skal leggje til rette for at både små og store forskingsmiljø skal kunne konkurrere om offentlege forskingsmidlar på grunnlag av kvalitet og relevans.

5.4.1 Utdannings- og forskingsmiljøa er sentrale ressursar for utvikling

Effektutvalet peikar på at politikken for høgre utdanning har hatt stor regional effekt, særleg gjennom veksten i dei statlege høgskolane. Samstundes peikar utvalet på at veksten i utdanningssektoren også er ei av drivkreftene bak sentralisering, der dei områda som ikkje har høgre utdanningsinstitusjonar eller mange arbeidsplassar som krev høgre utdanning, vil ha større vanskar med å halde folketalet oppe. Utvalet meiner også at det nye finansieringssystemet over tid kan gjere det vanskeleg å oppretthalde alle utdanningstilbod, sjølv om tilboda kan være viktige for nærings- og arbeidslivet kring utdanningsinstitusjonane.

Distriktskommisjonen peikar på at Noreg bør leggje opp til ein politikk for å styrkje og utvikle regionale fortrinn og å utvikle sterke regionale nærings- og kunnskapsmiljø, for å møte den internasjonale konkurransen. Kommisjonen meiner at finansieringssystemet for høgskolar og universitet bør gi institusjonane insitament til å tilpasse eiga verksemd til regionale behov og potensial, med sikte på å forsterke regionale fortrinn. Systemet bør også stimulere til samarbeid mellom regionale høgskolar og dei regionale forskingsinstitusjonane, og lønne lærestader som viser evne til å fremme nyskaping som er kommersielt viktig. Kommisjonen meiner også at det trengst systematisk arbeid for å utvikle FoU-miljøa også utanfor dei største byane.

Regjeringa er samd med Distriktskommisjonen og Effektutvalet i at universiteta, dei vitskaplege høgskolane, dei statlege høgskolane og forskingsinstitutta er sentrale for å få til innovasjon og utvikling i nærings- og arbeidslivet. Dei vidaregåande skolane spelar óg ei viktig rolle gjennom samarbeid med det lokale arbeidslivet. Kompetansemiljøa er i praksis ei av dei nye «vekstnæringane». Institusjonane for høgre utdanning og FoU er ein viktig del av arbeidsmarknaden der dei ligg, fordi dei gir attraktive kompetansearbeidsplassar. Lokaliseringa av utdanningsinstitusjonar og FoU-miljø er derfor viktig for kvar dei med høgre utdanning vel å busetje seg.

Studentane søker seg i stigande grad til dei store byane. Ein del institusjonar slit derfor med rekrutteringa. Finansieringssystemet premierer mellom anna institusjonane ut ifrå talet på studiepoeng studentane har tatt. Ved søkarsvikt vil dette normalt slå negativt ut. Regjeringa legg stor vekt på å vidareføre eit desentralisert og kvalitativt godt utdanningssystem.

Høgre utdanning og forsking skjer både ved universiteta, dei vitskaplege høgskolane og dei statlege høgskolane, men ikkje alle regionar kan bli sjølvforsynte med eit breitt fagspekter. Sjølv om det ikkje er ei klar rolledeling på alle område, skal utdannings- og FoU-institusjonane utfylle kvarandre gjensidig.

Den langsiktige, grunnleggjande kunnskapsutviklinga og kunnskapsformidlinga er i hovudsak lagt til universiteta og dei vitskaplege høgskolane, men også til ein del forskingsinstitutt. Kunnskapsutviklinga ved dei statlege høgskolane er kjenneteikna av vekt på meir yrkesretta og praktisk orienterte fagområde. På same måte er aktiviteten i forskingsinstitutta og innanfor ein del FoU-intensive verksemder prega av nyttemotivert og anvendt forsking. Slike tilnærmingsmåtar blir også i stor grad nytta i universitetssektoren.

Fleire av dei regionale forskingsinstitutta er relativt små. Dei har ei brei fagleg orientering med hovudvekt på samfunnsvitskapleg forsking, men dei driv også næringsretta forsking, med utgangspunkt i regionalt arbeids- og næringsliv. Regjeringa meiner at dette er verdifulle FoU-miljø, både som alternativ til dei større miljøa i universitetsbyane og i kraft av den kunnskapen dei byggjer opp om samfunnstilhøve i landsdelen. Dei regionale forskingsinstitutta er viktige diskusjonspartnarar og problemløysarar for næringslivet. Dei er også verdifulle kjelder til FoU for lokale, regionale og nasjonale styresmakter, og kan gi viktige bidrag i å kople saman bedrifter og andre FoU-miljø. Regjeringa vil leggje til rette for at styrken i desse miljøa blir vidareutvikla.

I regionalt utviklings- og innovasjonsarbeid har dei statlege høgskolane, Universitetet i Stavanger og dei regionale forskingsinstitutta gjerne vore meir i fokus enn dei andre utdannings- og forskingsinstitusjonane. Denne rolla handlar mellom anna om å vere tilbydar av tilpassa studietilbod og etter- og vidareutdanningstilbod til nærings- og arbeidslivet i regionen, FoU-partnar for både privat og offentleg verksemd, pådrivar for å skape ein entreprenørskapskultur, og organisator av samarbeids- og læringsprosessar mellom verksemder, kunnskapsmiljø og offentlege styresmakter. For innovasjonsevne i næringslivet er til dømes utvikling i høgre utdanning innan realfag og teknologiske fag viktig.

Vidaregåande skolar spelar dessutan ofte sentrale roller i sine regionar gjennom utdanning av kompetent arbeidskraft, gjennom etter- og vidareutdanning, og ved at fagpersonar deltar i formidling av ny kunnskap til bedrifter i regionen. Samarbeid om entreprenørskapssatsingar mellom vidaregåande skolar og næringslivet, og mellom høgskolar og næringslivet, er heilt sentrale verkemiddel for å auke graden av nyetableringar i Noreg.

5.4.2 Utnytting av høgre utdanning og FoU

Regjeringa legg vekt på at det skal vere eit tett samspel mellom kunnskapsmiljøa og offentlege og private verksemder. Endringar som kom i universitets- og høgskolelova i 2002, og det nye regelverket for forvalting av eksternt finansiert verksemd, har gitt universitet og høgskolar både eit insentiv til og meir ansvar for å styrkje kontakten med samfunnslivet og næringslivet. Dette blir også omtalt som institusjonane si «tredje oppgåve», i tillegg til at dei skal drive med forsking og utdanning. Den eksterne verksemda er blitt viktigare, og lovendringar legg til rette for meir kommersialisering.

Det utvida sjølvstyret som institusjonane har fått gjennom endringar i universitets- og høgskolelova, gjer det lettare for institusjonane å tilpasse innhaldet til regionale føresetnader og behov. Det gir også institusjonane større handlefridom når det gjeld å etablere aktivitet i randsona og auke samarbeidet med andre utdannings- og forskingsinstitusjonar og med samfunns- og næringslivet. Regjeringa legg vekt på at den auka handlefridommen blir utnytta. Der det ligg til rette for det, bør universitet og høgskolar søkje samarbeid med eksisterande forskingsinstitutt i arbeidet med å auke sine eksterne inntekter, framfor å etablere nye institutt.

Universitet og høgskolar må utvikle samarbeid regionalt, nasjonalt og internasjonalt knytt til innovasjon, forsking og studietilbod. Regionalt bør institusjonane delta aktivt i partnarskap med næringsliv og offentlege styresmakter for å utvikle strategiar og tiltak for regional utvikling som er baserte på utnytting av kompetanseinfrastrukturen som finst i området.

I forskningsmeldinga er det lagt fram prinsipp for eit felles finansieringssystem for universitet og høgskolar. Indikatorane blir no dei same i heile universitets- og høgskolesektoren. Det skal innførast ein felles forskingskomponent, slik at alle institusjonar blir målt på dei same indikatorane og konkurrerer om dei same midlane. Ein ny formidlingskomponent i finansieringssystemet skal samstundes gi insentiv til dei statlege høgskolane kontakt med regionalt arbeids- og næringsliv.

Næringsretta FoU er eit viktig element i innovasjonspolitikken. Investeringar i næringsretta forsking bør også resultere i kommersiell verksemd. Endringa i Lova om retten til oppfinningar som er gjorde av arbeidstakarar er eitt av dei tiltaka Regjeringa har gjennomført for å stimulere til meir kommersialisering i universitets- og høgskolemiljøa. Gjennom lovendringa har universitet og høgskolar fått høve til å overta retten til å utnytte oppfinningar som er gjort av lærarar og vitskapleg tilsette ved institusjonen, og som kan patenterast. Dei nye teknologioverføringseiningane og etablering av nye såkornfond med administrasjon lokalisert til universitetsbyane, er andre sentrale verkemiddel for auka kommersialisering. Dette er også omtalt i forskingsmeldinga og i kapittel 5.5 i denne meldinga.

Regjeringa legg vekt på at rammevilkåra for dei regionale forskingsinstitutta ikkje skal bli svekt som følgje av at høgskolar og universitet blir meir aktive mot omverda. Det er derfor gjort framlegg om at finansieringsordninga blir nøytral i høve til om universitet og høgskolar vel å drive prosjekt i eigen regi eller i samarbeid med eit institutt. I arbeidet med nytt finansieringssystem for basisløyvingar til instituttsektoren skal det leggjast vekt på omsynet til samarbeid mellom sektorane.

Overgang frå høgskole til universitet

Ved endring av lova om universitet og høgskolar i 2003 blei det opna for at etablerte institusjonar kan bli universitet etter at Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning (NOKUT) har gjennomført ei sakkunnig vurdering av søknaden etter bestemte kriterium. Hausten 2004 blei det vedtatt at Noregs landbrukshøgskole og Høgskolen i Stavanger får status som universitet. Godkjenninga er gitt på grunnlag av det faglege nivået som institusjonen allereie har nådd, og vil ikkje gi rett til anna finansiering enn før. Universitetsstatus gir institusjonane fullmakt til sjølv å skipe eller nedleggje fag på alle nivå, på linje med andre universitet. Den lokale fridomen blir såleis større enn før. I premissa frå det sakkunnige utvalet om omgjering av Høgskolen i Stavanger til universitet blir den regionale profilen til det nye universitetet understreka:

«Høgskolen i Stavanger vil da bli en ny type universitet med en annen utdanningsportefølje, en smalere forskningsprofil og en tydeligere regional tilknytning enn de øvrige norske universitetene.»

Regjeringa er samd i denne vurderinga, og reknar med at det nye Universitetet i Stavanger kan fylle den rolla det hadde regionalt som høgskole minst like bra som før.

Kriteria for universitetsstatus er strenge. Det er mellom anna ein føresetnad at institusjonen skal ha minst fire godkjende doktorgradsstudium. Det skal dessutan skje ei totalvurdering av den faglege verksemda ved institusjonen, samt av organiseringa og av infrastrukturen. Etablering av doktorgradsområde må for det første skje ut frå fagleg styrke ved høgskolen. For det andre må det vere nasjonalt behov for nye forskarutdanningar og rekruttering til desse.

Regjeringa legg vekt på at arbeidet for universitetsstatus ved institusjonane ikkje reduserer fokuset på deira regionale rolle. Det må heller ikkje verke i motstrid til det som er til gagn for forskarutdanninga for landet sett under eitt. Det kan vere like bra for det regionale nærings- og arbeidslivet at dei regionale høgskolane brukar ressursar på å utvikle sine særpreg i forhold til lokale og regionale utfordringar, og på å utvikle sine eigne sterke sider.

5.5 Ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk

Auka verdiskaping krev meir nyskaping i nærings- og arbeidslivet. Regjeringa har derfor utarbeidd ein plan for ein heilskapleg innovasjonspolitikk, og har styrkt og målretta den offentlege innsatsen for å stimulere til meir innovasjon i heile landet. Auka forsking og utvikling i næringslivet, auka samvirke mellom bedrifter, auka kommersialisering, betre samspel mellom kunnskapsinstitusjonar og næringslivet og internasjonalisering av næringslivet er viktige siktemål med dei næringsretta verkemidla.

Innovasjon skjer med utgangspunkt i individ, bedrifter, institusjonar og aktive næringsmiljø. Bedriftene sjølve, kundar og leverandørar er dei viktigaste innovasjons- og inspirasjonskjeldene, men styresmaktene skal leggje forholda best mogleg til rette og fjerne hindringar på vegen. Offentleg innsats skal støtte opp under marknadene og medverke til betre resultat for næringslivet og for samfunnet. Verkemidla for innovasjon, entreprenørskap og anna næringsutvikling skal medverke til å utløyse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsame prosjekt som elles ikkje ville blitt sette i gang.

Mange politikkområde medverkar til å leggje til rette for innovasjon. Ein heilskapleg politikk har som mål at innsats innanfor ulike politikkområde skal være koordinert, målretta og gjensidig forsterkande. Ei felles utfordring er å fjerne hindringar for innovasjon og å skape ein innovasjons- og etablerarkultur i heile landet. Behovet for auka internasjonalisering ligg i forlenginga av dette. Stabile rammevilkår og generelle verkemiddel må liggje i botnen, men innovasjonspolitikken må også tilpassast dei store variasjonane som finst i næringsstruktur og næringsmiljø i ulike delar av landet.

Regjeringa vil aktivt følgje opp St.prp. nr. 51 (2002–2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv. Her blir det mellom anna slått fast at

«det er et mål at næringsrettede tilbud og tjenester i virkemiddelapparatet tilpasses regionale utfordringer».

Regjeringa ser det som ei utfordring å få til ein samla politikk for innovasjon som er tilpassa regionale variasjonar. Politikken skal medverke til å styrkje regionale konkurransefortrinn og å byggje ned hindringar for innovasjon i alle delar av landet. Gjennom verkemiddel som er målretta mot hinder for innovasjon i ulike område, kan ein møte ulike regionale utfordringar på ein effektiv måte og utløyse potensiala for vekst der det finst menneske og miljø med idear og initiativ.

Ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk er viktig av fleire grunnar:

• Kvalitetar som er særmerkte for bestemte stader og lokale/regionale miljø, blir stadig viktigare som konkurransefaktor.

• Ein tilpassa og differensiert politikk kan betre utnytte mangfaldet i det potensialet som finst i ulike delar av landet. Variasjonar i bransje- og næringsstruktur og i ressursar som kompetansemiljø, spesialiserte tenester, kapital og arbeidsmarknad, gir spesielle fortrinn og ulike potensial.

• Målet om balansert utvikling mellom landsdelar når det gjeld busetjing, føreset at det finst eit livskraftig næringsliv og robuste arbeidsmarknader i alle delar av landet. Tiltak retta mot næringsutvikling og innovasjon skal være innretta slik at bedrifter med heilt ulike ambisjonar blir møtte på eigne premissar.

• Område som er dominerte av tradisjonelle næringar, «tynnare» næringsmiljø og lang avstand til utdannings- og forskingsinstitusjonar, treng ofte andre typar og eit breiare spekter av verkemiddel enn dei som er retta mot større og tyngre næringsmiljø.

Ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk føreset god koordinering mellom departement med regional-, utdannings- og forskings- og næringspolitisk ansvar. På departementsnivå har Kommunal- og regionaldepartementet eit hovudansvar, men ikkje eineansvaret, for å følgje opp Regjeringa sin politikk for ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk. Landbruks- og matdepartementet forvaltar til dømes verkemiddel som er spesielt retta inn mot å fremme innovasjon i område der landbruks- og skogsressursar er viktige som næringsgrunnlag. Finansieringa av verkemiddel for innovasjon skjer over budsjetta til fleire departement og må sjåast i samanheng. Midlane frå Kommunal- og regionaldepartementet blir i hovudsak forvalta av fylkeskommunane og av Innovasjon Noreg, SIVA og Forskingsrådet. For ei samla framstilling av bruken av midlar til næringsutviklings- og innovasjonstiltak over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet, viser vi til kapittel 7.

Det næringsretta verkemiddelapparatet har styrkt og forankra aktiviteten i regionane. Innovasjon Noreg, SIVA og Forskingsrådet har inngått ein samarbeidsavtale som gjeld frå 1. januar 2005. Eit viktig siktemål med avtalen er at brukarane skal kunne møte eit heilskapleg verkemiddelapparat. Eit anna siktemål er styrkt deltaking i internasjonalt forskings-, teknologi- og innovasjonssamarbeid. Det er meininga at dei ulike programma, tiltaka og kompetansen som desse aktørane har, skal spele saman for å gi størst mogleg samla effekt. Regionkontora til Innovasjon Noreg utgjer ein nær og heilskapleg brukarfront og har fått ei ny rolle i å kople fleire små og mellomstore bedrifter til internasjonale verdikjeder.

I tillegg til Innovasjon Noreg, har både SIVA og Forskingsrådet underskrive samarbeidsavtalar med fleire fylkeskommunar. Forskingsrådets tilsetjing av sju eigne regionale representantar og ei sterkare koordinering med dei andre næringsretta verkemidla, skal medverke til auka forskingsbasert innovasjon.

Regjeringa vil understreke at regional tilpassing av innovasjonspolitikken primært skjer gjennom dei prioriteringane som blir gjorde på lokalt og regionalt nivå. Gjennom desentralisering av ansvar og midlar til regional utvikling har fylkeskommunane, i partnarskap med næringslivet, utdannings- og FoU-miljø, verkemiddelapparatet og andre, fått eit større handlingsrom når det gjeld å tilpasse innsatsen til dei utfordringane næringslivet og regionane står overfor. Regjeringa har forventningar til at dette skal gi enda betre måloppnåing. Det regionale handlingsrommet for å prioritere innsats er ytterlegare utvida i dei fylka som har fått til dels store midlar til næringsretta utviklingstiltak gjennom omlegginga av den differensierte arbeidsgivaravgifta frå 1. januar 2004.

5.5.1 Regionale variasjonar i innovasjonsaktivitet og utfordringar

Innovasjonsraten, altså kor mange føretak som gjennomfører innovasjonar, varierar med geografi. Bransje- og bedriftsstrukturen er ei viktig forklaring på dette, men lokaliseringa har også innverknad på kva stimulans og høve ei bedrift har til vekst og utvikling. Innovasjon Noreg har gjort ein gjennomgang av norske data i den internasjonale innovasjonsundersøkinga «Community Innovation Study» (CIS) frå 2001 for å sjå om det er geografiske variasjonar i utfordringar, aktivitetsnivå og resultat knytte til innovasjonar i norske føretak 3 . Omtalen av regionale variasjonar er mellom anna basert på denne gjennomgangen og på opplysningar om nyetableringar i Statistisk sentralbyrå.

Innovasjon

Dei viktigaste innovasjons- og inspirasjonskjeldene for dei føretaka som innoverer er eigne tilsette, kundar og leverandørar. Dette gjeld i heile landet. Kundar og leverandørar er også viktige som samarbeidspartnarar for alle.

Tabell 5.4 viser at særleg dei nordnorske fylka og Telemark har relativt færre føretak med innovasjonar 4 enn dei andre fylka. Innovasjon Noreg, som har gått gjennom data frå innovasjonsundersøkinga CIS, peiker mellom anna på ein tendens til at innovative føretak i Nord-Noreg og i ein del andre tradisjonelle distriktsfylke, opplever økonomiske hindringar som litt større enn føretak i andre fylke.

Når føretaka blir delt inn i fire kategoriar av bu- og arbeidsmarknadsregionar etter sentralitet i staden for etter fylke, kjem det også fram eit relativt tydeleg skilje mellom mindre bygdebyar/periferi og dei andre regiontypane når det gjeld opplevinga av økonomiske hindringar for innovasjon. Skilnadene kan spegle variasjonar i næringsstruktur, og kan også vere knytt til at talet på undersøkte bedrifter i mindre sentrale område er lågare enn i meir sentrale område. Spørsmålet om økonomiske hindringar for innovasjon blir omtalt i kap. 5.5.5.

Når det gjeld eksterne kompetansekjelder som kjelder for innovasjon, som universitet/høgskolar, kommersielle FoU-føretak, konsulentar, offentlege eller private forskingsinstitutt, fagkonferansar og fagtidsskrift, finn vi ikkje noko tydeleg regionalt mønster etter fylke. Undersøkinga viser, ikkje uventa, ein generell tendes til at universitet er sjeldnare brukt som kjelde enn konsulentar, som igjen er sjeldnare brukt enn fagtidsskrift og deltaking på utstillingar. Finnmark skil seg elles ut ved at mange fleire av føretaka enn i dei fleste andre fylka seier at offentlege og private forskingsinstitutt er ei viktig innovasjonskjelde. Dette kan vere eit uttrykk for at det er få andre kompetansekjelder i nærleiken, og at lang avstand til kundar og leverandørar gjer desse mindre aktuelle som innovasjonskjelder. Når dei undersøkte føretaka blir fordelte etter bu- og arbeidsmarknadsregionar i staden for fylke, er det ein tendens til at eksterne kompetansemiljø er viktigare som kjelder til innovasjon i mindre sentrale område enn i sentrale område.

Nyetableringar

Bedriftsdynamikk, det vil seie kor raskt bedriftspopulasjonen blir skifta ut, er ikkje det same som innovasjon, men eit anna uttrykk for korleis næringslivet samla sett evnar å fornye seg og tilpasse seg endringar og nye marknadstilhøve. Konkursar og nedleggingar er ein naturleg del av bedriftsdynamikken, men blir negativt om ikkje ressursane blir tekne i bruk på nye måtar og i nye verksemder.

Ein generell og langvarig trend er at det blir etablert flest bedrifter per innbyggjar i dei store byområda, og spesielt i Oslo-området. Men biletet er langt frå eintydig. Både i 2003 og 2004 5 låg Hallingdal på andreplass, etter Oslo, målt i nye bedrifter per 10 000 innbyggjarar. Eit anna dalføre, Valdres, kom på femteplassen. Sørlandet låg også godt framme; Lyngdal/Farsund og Mandal-området klatra begge oppover frå 2003 til 2004.

I storbyområda blir det vidare etablert flest bedrifter innanfor høgteknologiske og tenesteytande næringar. Ein klar tendens er at nyetableringar kjem i bransjar som allereie dominerer i området, og spesielt gjeld det i næringsmiljø med mange bedrifter innanfor den same bransjen. Det er flest nyetableringar i industrien i område som allereie har ein sterk industrisektor, det vil ofte seie i mindre byar og i bygdeområde. På den andre sida finn vi dei lågaste tala for nyetableringar i dei tradisjonelt einsidige industrisamfunna.

Variasjonar i miljø- og systemhindringar

Faktorar som økonomisk risiko, høge kostnader og manglande finansieringsmoglegheiter er, i følgje undersøkingar, viktige hinder for innovasjon i bedrifter som allereie innoverer eller har innovasjonsplanar. Desse faktorane kan også vere til hinder for nyetableringar der det finst ein gründer med ein forretningsidé. Samstundes er det viktig å fokusere på at manglande «entreprenørskapskultur», for dårleg utnytting av dei potensiala som ligg i auka samspel mellom aktørar i næringsmiljø, og få institusjonar med innovasjonsfokus rundt bedrifter og gründerar gjer at potensiala for auka innovasjons- og nyetableringstakt blir for dårleg utnytta.

Innovasjonsforskarar har peika på nokre typiske innovasjonshindringar:

• For få komplementære aktørar i næringsmiljøet . Innovative næringsmiljø er kjenneteikna av at det finst mange bedrifter i den same eller i relaterte bransjar, nærleik til utdannings- og forskingsinstitusjonar, mellomliggjande aktørar (innovasjons- og teknologisenter, utviklingsselskap, bransjeforeiningar, verkemiddelaktørar) og nærleik til styresmakter. For få av denne typen aktørar kan være eit hinder for innovasjon i område med småsenter og spreidd busetnad.

• Mangel på samarbeidskultur, manglande kjennskap og tillit til kvarandre. Det kan vere vanskeleg å etablere regionale nettverk som medverkar til felles problemløysing, deling av kunnskap og utviklingsarbeid dersom det er lite tradisjon for og negative holdningar til slikt samarbeid. Dette kan gjelde både i forhold til andre bedrifter i næringsmiljøet, i forhold til lokale styresmakter og i forhold til forskings- og utdanningsinstitusjonar. Dette kan vere ei utfordring både i storbyområde med mange aktørar og små fysiske avstandar og i område med færre aktørar og lengre avstandar.

• Utdannings- og forskingsinstitusjonar er i for liten grad kunnskapsleverandørar og samarbeidspartnarar for dei regionale næringsmiljøa.

Utvikling og bruk av verkemiddel i ein regionalt forankra innovasjonspolitikk må ta utgangspunkt i konkrete utfordringar knytte til innovasjon i næringsmiljø, enkeltbedrifter og gründarar. Dei verkemidla som er retta mot enkeltbedrifter og verkemiddel som er retta mot samspel i regionale næringsmiljø må sjåast i samanheng. Utfordringane, graden av innovasjon og innhaldet i innovasjonar vil variere med næringar, med ulike fasar i bedriftene si utvikling og med geografiske variasjonar knytte til næringsstruktur, lokalisering og trekk ved FoU- og utdanningsstrukturen. Det vil også variere med kjenneteikn ved arbeidsmarknaden og dei menneskelege ressursane, samarbeidstradisjonar, lokal kultur og lokale tradisjonar. Til saman gir dette ein viktig kontekst, eller «lokale premissar», for å forstå utfordringar og for å prioritere innsats for å møte utfordringane.

Storbyane har ei spesielt viktig rolle for å styrkje innovasjonsevna i heile landet. Dei største FoU- og kunnskapsmiljøa, som universitet og forskingsinstitutt, er lokaliserte til storbyane. Storbyane er også i stor grad importhamner for idear frå utlandet. Storbyane, og særleg Oslo, har ein stor del av den moderne kunnskapsøkonomien. Det er viktig å utnytte dette potensialet både i innovasjonsarbeid i storbyregionane og som drivkraft for auka innovasjon i heile landet

Regjeringa sin plan for ein heilskapleg innovasjonspolitikk 6 , « Fra idé til verdi », blir følgd opp gjennom «Innovasjon 2010-arbeidet». Under denne overbygninga er det starta opp ni prosjekt. Dei nasjonale verkemiddelaktørane har fått eit særskilt ansvar innanfor oppfølginga av Innovasjon 2010. Dei ni prosjekta representerer både geografiske og bransjeretta satsingar og skal byggje opp under ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk. I prosjekta blir det lagt vekt på læring og involvering av næringsliv, kunnskapsmiljø og lokale og regionale styresmakter.

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for to av prosjekta: «Innovasjonsløft Nord» og «Storbyprosjektet», jf. boks 5.5 og 5.6. I kapittel 5.6 er gitt ein presentasjon av eit tredje prosjekt, Innovasjon Innlandet 2010, som Landbruks- og matdepartementet har eit særleg ansvar for.

5.5.2 Satsingsområde for ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk

Regjeringa legg til grunn at innovasjon og nyetableringar skjer «nedanfrå» og med utgangspunkt i menneske, bedrifter og institusjonar. Dei lokale og regionale miljøa bedriftene og institusjonane ligg i, er ein viktig ressurs.

Næringslivet og dei naturressursane og menneskelege ressursane regionane allereie har, utgjer grunnlaget for vidare vekst. Det er behov for bedrifts- og miljøorienterte og geografisk differensierte verkemiddel som er målretta mot næringslivet sine behov i ulike omgivnader. Slik innsats kan utløyse potensial både i område der det allereie er stor vekstkraft, og i område der veksttakta er lågare. Lange avstandar, små miljø og spreidd busetnad gir ekstra store utfordringar knytte til utvikling av eksisterande bedrifter og nyetableringar.

Dette er dei viktigaste satsingsområda for ein regionalt tilpassa innovasjonspolitikk:

• Styrking av eksisterande og utvikling av fleire sterke og internasjonalt konkurransedyktige næringsmiljø med lokale/regionale tyngdepunkt ved å mobilisere viktige aktørar og ressursar til samarbeid.

• Styrking av entreprenørskap og kommersialisering, der det er eit mål å stimulere til meir nyskaping i alle delar av landet, og behov for eit ekstra fokus på dei områda som har ein sårbar næringsstruktur og som treng eit meir robust nærings- og sysselsetjingsgrunnlag.

• Sikring av tilgang på ulike former for kapital til bedrifter og etablerarar som møter ekstra hindringar for innovasjon.

Utfordringane innanfor desse områda og Regjeringa sin politikk for å møte utfordringane er nærmare konkretiserte i avsnitta 5.5.3–5.5.5.

SIVA, Innovasjon Noreg og Forskingsrådet forvaltar midlar og utfører arbeid retta inn mot alle tre områda, ut frå ulik vektlegging og ei arbeidsdeling der verkemidla og arbeidsmåtane skal supplere og forsterke kvarandre. Innovasjon og nyskaping i heile landet føreset gode regionale utviklingsprosessar og eit tett samarbeid mellom verkemiddelaktørane både på regionalt og nasjonalt nivå. Verkemiddelapparatet skal ha fokus på samanhengen mellom regional utvikling, innovasjon og internasjonalisering. Organiseringa skal møte næringslivet sine behov og syte for at dei overordna måla kan bli nådde på ein så effektiv måte som mogleg.

Dei tre verkemiddelaktørane SIVA, Innovasjon Noreg og Forskingsrådet utfyller kvarandre på ein god måte. Innovasjon Noreg og Forskingsrådet tar utgangspunkt i barrierar og utfordringar for enkeltbedrifter og enkeltprosjekt og finansierer, tilfører kompetanse og bygger nettverk mellom ulike aktørar i innovasjonssystema. Rolla til SIVA i virkemiddelapparatet skal være å tilby tilretteleggjande eigarskap og nettverk for innovasjon. St.prp. nr. 51 (2002–2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv og St.meld. nr. 46 (2003–2004) SIVAs framtidige virksomhet gir utfyllande omtalar av innretninga av verkemidla og organiseringa av det næringsretta verkemiddelapparatet.

Regjeringa legg også til grunn at dei midlane som er desentraliserte til fylkeskommunane medverkar til resultat på satsingsområda som er omtalte i dette kapitlet. Innovasjon Noreg, Forskingsrådet og SIVA skal ha eit tett operativt samarbeid med fylkeskommunane, med regionale høgskolar og med andre regionale offentlege og private miljø. Program og satsingar skal ta utganspunkt i situasjonen i kvar enkelt region. Det føreset eit opplegg basert på lokal fridom og lokalt og regionalt ansvar. Gjennom desentralisering av ansvar og midlar til fylkeskommunane, har Regjeringa lagt til rette for ein betre regional tilpassing av verkemiddelbruken. Desentraliseringa gir fylkeskommunane ei sterkare rolle som regional utviklingsaktør og koplar nasjonale og regionale aktørar saman i partnarskap for regional utvikling.

5.5.3 Styrking av eksisterande og utvikling av fleire sterke og internasjonalt konkurransedyktige næringsmiljø

Innsats for å fremme utvikling av innovasjonsmiljø, verdikjeder og næringsklynger, har etter kvart fått ein viktig plass i verkemiddelapparatet. Slike tiltak er viktige for å byggje vidare på kvalitetar knytte til lokal og regional spisskompetanse.

Dei generelle økonomiske rammevilkåra i mange vesteuropeiske land blir stadig meir like. I ein slik situasjon blir kreativitet, kultur og sosiale relasjonar stadig viktigare i konkurransen om marknadsdelar, kapital og kompetanse. Desse kvalitetane er ofte stadbundne og lèt seg i mindre grad kopiere enn generelle rammevilkår. Eigenskapar ved dei enkelte næringsmiljøa blir dermed viktigare. Utforminga av politikken i mange EU-land er blitt prega av dette. I Noreg har verkemiddel som skal fremme utvikling av innovasjonsmiljø, verdikjeder og klynger etter kvart fått ein viktig plass i verkemiddelapparatet. Slike tiltak er viktige for å byggje vidare på kvalitetar knytte til lokal og regional spisskompetanse.

Internasjonalt konkurrerande næringsmiljø med mange slike «vinnande rammevilkår» 7 finst i alle delar av landet, frå storbyar til «utkantområde». Marin og maritim sektor, energisektoren og reiselivet på Vestlandet og møbelindustrien på Nord-Vestlandet er kjende døme på sterke regionale næringsmiljø. Bømlo, Kongsberg, Raufoss, Horten, Ulsteinvik og Sykkylven er konkrete døme på at lokale næringsmiljø med god tilgang på leverandørar og spesialisert kompetanse, og med lokale samarbeidstradisjonar fremmer konkurransekraft og innovasjon. Ein kultur som stimulerer både til samarbeid og konkurranse, og som gir høve for kreative koplingar mellom aktørar, har medverka til å styrkje konkurranseevna til eksisterande bedrifter og til å få fram nye, lønnsame verksemder og arbeidsplassar.

Kreative miljø og samarbeidsrelasjonar som resulterer i innovasjon blir ikkje skapt over statsbudsjettet, men offentlege verkemiddel kan vere med og leggje til rette for at kvalitetar ved miljø blir styrka og at samarbeid kan finne stad. Offentleg innsats kan på ulike måtar styrkje «innovasjonsinfrastrukturen» rundt bedriftene, stimulere bedriftene til auka bruk av eksterne innovasjonsressursar og leggje til rette for samspel mellom bedrifter og mellom næringslivet og ulike kunnskapsmiljø.

Styrking av innovasjonssystem i og rundt næringsmiljø

Sterke lokale og regionale næringsmiljø er ofte kjenneteikna av samarbeid mellom næringslivet, nærliggjande høgskolar, andre kunnskapsmiljø og private og offentlege aktørar for å møte felles utfordringar for næringslivet i regionen.

Dårleg tilgang på kompetansemiljø for bedrifter og nyetablerarar, eller eit stort innslag av bedrifter med lita erfaring med innovasjon og små ressursar, er utfordringar som ikkje kan møtast med verkemiddel retta mot kvar enkelt bedrift eller gründer aleine. Det same gjeld dersom mangel på samarbeid mellom aktørar er ei hindring for innovasjon.

Ein sentral føresetnad for å kunne styrkje ulike typar næringsmiljø er at bedriftene tar i bruk kompetansen til arbeidsstyrken og har kontinuerleg tilgang til og bruker utdannings- og forskingsmiljøa aktivt. Bedrifter som ønskjer å liggje i teten på sitt felt internasjonalt, må ha kontakt med dei FoU-miljøa som ligg i fronten internasjonalt. Motsett kan spisskompetansen i FoU-miljøa blir utvikla når dei har eit tett samarbeid med innovative bedrifter og næringsmiljø. Også teneste- og vareprodusentar som innoverer gjennom trinnvise forbetringar og i det daglege arbeidet, kan utvikle seg gjennom kontakt med FoU-miljø.

Utdannings- og forskingsmiljøa må på si side vere aktive samarbeidspartnarar og ressurskjelder for næringslivet, både i utdanningssamanheng og i FoU-samanheng. Noreg har ein godt utbygd kunnskapsinfrastruktur innanfor utdanning og FoU og eit høgt utdanningsnivå i alle delar av landet. Dette er ressursar som gjer det mogleg å styrkje ulike næringsmiljø. Dei statlege høgskolane og dei regionale institutta, som er spreidde over heile landet, bør vere viktige samarbeidspartnarar for næringslivet kring seg, jf. også kap. 5.4.

Fylkeskommunen, som leiar for det regionale utviklingsarbeidet og forvaltar av pengar til regional utvikling, speler ei svært viktig rolle i arbeidet med å styrkje innovasjonssystema i og rundt næringsmiljø, også på tvers av fylkesgrenser.

Regjeringa vil vidareføre innsatsen for å styrkje dialogen og samarbeidet mellom næringslivet, utdanningsinstitusjonar, regionale FoU-miljø og offentlege aktørar. Slik kan små, men potensielt vekstkraftige næringsmiljø i større grad bli i stand til å utnytte spisskompetanse som finst lokalt, andre stader i landet eller i utlandet.

Regjeringa vil prioritere verkemiddel og tiltak som medverkar til å senke barrierar for kunnskapsoverføring. Dette omfattar verkemiddel som er retta mot kompetanseheving og intern læring i bedriftene, og virkemiddel som har som mål å gjere FoU-miljø meir attraktive og tilgjengelige for regionalt næringsliv. Regjeringa vil også medverke til innovasjonar med utspring i samspel mellom ulike bedrifter, leverandørar og kundar i næringar med særleg betyding for verdiskaping i kvar enkelt region. Vidare kan auka fokus på design medverke til at det blir utvikla fleir unike og internasjonalt konkurransedyktige produkt og tenester frå norske bedrifter.

Regjeringa ønskjer å byggje vidare på erfaringar frå Arenaprogrammet i Innovasjon Noreg. Dette programmet har som siktemål å styrkje samspelet og verdiskapinga i regionale næringsmiljø og i ulike bransjar. I samarbeid med dei nasjonale verkemiddelaktørane og gjennom tre forsøksprosjekt er Regjeringa også i gang med å utvikle «Centres of Expertise».

«Centres of Expertise» i regionalt spesialiserte bedriftsklynger

Regjeringa har starta arbeidet med etablering av «Centres of Expertise» (CoE) i Noreg. Arbeidet er møtt med stor interesse og engasjement frå ei rad norske næringsmiljø. Ei tilsvarande ordning i Finland har vore svært vellykka. Tilpassa til norske forhold, meiner Regjeringa at dette er eit nytt, heilskapleg og sektorovergripande verkemiddel som vil gi ytterlegare spissing av og kraft til innovasjonspolitikken i Noreg.

CoE skal styrkje regionale nærings- og kunnskapsmiljø med bedrifter som har vekstambisjonar og internasjonal konkurranseevne. Programmet vil spesielt vere viktig for å stimulere vekstpotensiala i næringsmiljø knytte til mellomstore og mindre byregionar der det finst både næringsmiljø og høgskolar eller andre kunnskapsmiljø. Siktemålet med programmet er at regionale klynger av bedrifter med internasjonalt potensial skal få støtte til å utvikle tettare og meir forpliktande samarbeid, og til å gjennomføre krevjande innovasjonsprosjekt. Det blir stilt krav til både næringsmessig spisskompetanse og vitskapleg kvalitet. CoE skal vere drivne av næringslivet, men ha forpliktande samarbeidsavtalar med eit regionalt FoU-miljø.

Dei tre verkemiddelaktørane, Innovasjon Norge, SIVA og Forskingsrådet, utviklar det konkrete innhaldet i CoE-programmet, med sikte på oppstart i 2006. Dei har ansvar for gjennomføringa av forprosjektet og for at kunnskap og erfaringar frå pilotane i Horten, på Raufoss og i Ålesund blir brukte i det framtidige CoE-programmet. 2005 vil bli nytta til å samle erfaringar frå forprosjektet. CoE-programmet skal utfylle, og bli sett i samanheng med, eksisterande program og verkemiddel. Samarbeidet og samfinansieringa med verkemiddelaktørane og dei regionale partnarskapa og næringsmiljøa skal leggje grunnlaget for at dette blir ei satsing som er langsiktig og både regionalt og nasjonalt forankra. Den store interessa rundt forprosjektet tydar på at det finst eit godt grunnlag for dette.

CoE skal medverke til å utvikle dynamikken og attraktiviteten i dei regionale næringsmiljøa. Hovudfokuset er på utvikling av kompetanse og samarbeid. Både store bedrifter og mindre bedrifter skal ha klar nytte av satsinga. Det er heilt nødvendig at dei store bedriftene i næringsklynga er med og fungerer som motor. Til dømes har CoE i Ålesund større og internasjonalt suksessrike bedrifter som Rolls Royce og Ulstein som viktige aktørar.

Sentre for forskingsdriven innovasjon

Sentre for forskingsdriven innovasjon, forkorta til SFI, er eit nytt initiativ for å stimulere til auka relevans av forskinga ved universitet og høgskolar og til å styrke evna til innovasjon i næringslivet og offentleg sektor gjennom satsing på langsiktig og grunnleggande forsking. Ordninga blir etablert i samarbeid mellom næringslivet og ein offentleg forskingsinstitusjon og er retta mot næringslivets behov. SFI-ordninga skal finansierast frå Fondet for forsking og nyskaping og er nærmare omtalt i forskingsmeldinga.

Kjelde: SIVA

Innovasjonsinfrastruktur

Utvikling av ein regional kunnskaps- og innovasjonsinfrastruktur for bedrifter gjennom tilretteleggjande eigarskap og innovasjonsnettverk, er med på å utvikle miljø for nyskaping og kommersialisering. Regjeringa ønskjer å byggje vidare opp under den regionale kunnskapsinfrastrukturen med forskingsparkar, kunnskapsparkar, inkubatorar og næringshagar som sentrale bindeleddsfunksjonar i regionale næringsmiljø.

SIVA har tatt del i oppbygginga av 38 næringshagar, 18 inkubatorar, 7 industriinkubatorar, 25 forskings- og kunnskapsparkar og 60 ulike innovasjonsselskap. Dette utgjer ein sentral del av innovasjonsinfrastrukturen i regionane. Kartet (figur 5.1) over SIVA sine engasjement viser at det dekkjer heile landet og alle typar av regionar. Engasjementet inkluderar bygningar, eigedommar og innovasjonsselskap som på ulike måtar tilbyr leigetakarbedriftene nettverk av investorar og nærings- og kompetansemiljø.

Satsingane er retta mot ulike målgrupper og tilpassa føresetnadene i ulike område. Miljøa skal kunne utfylle kvarandre og utgjere eit nettverk. Innovasjon Noreg, SIVA og Forskingsrådet har ulike rollar i arbeidet.

God geografisk spreiing av forskings- og kunnskapsparkar, næringshagar og inkubatorar vil støtte opp under etablerarar og bedrifter i heile landet på ein effektiv måte. Her ligg det til rette for å utnytte synergiar mellom bedrifter og kunnskapsmiljø. Regjeringa vil leggje til rette for at SIVA kan medverke til å få betre samspelseffektar mellom miljøa, der også miljø for rådgiving og risikovillig kapital er kopla inn. Dette er ein viktig måte å leggje til rette for utvikling av sterke innovasjons- og verdiskapingsmiljø på, og er ei oppfølging av St.meld. nr. 46 (2004–2005) SIVAs framtidige virksomhet .

Regjeringa ser på næringshagane, inkubatorane og kunnskaps- og forskingsparkane som sentrale element i ein strategi for å skape vekstkraftige regionar. Innanfor den særskilde regional- og distriktspolitiske innsatsen under Kommunal- og regionaldepartementet, vil Regjeringa satse vidare på næringhagar og inkubatorar. Sjå elles boks 5.10, 5.11 og 5.14.

5.5.4 Entreprenørskap og kommersialisering

Entreprenørskap representerer ei av dei viktigaste kjeldene til vekst. Nyetablerte føretak er ei av dei viktigaste kjeldane for auka verdiskaping og sysselsetjing 8 . Eit langsiktig mål med den heilskaplege innovasjonspolitikken er å skape ein kultur for å etablere og drive forretning. I arbeidet overfor ulike målgrupper, legg Regjeringa vekt på at offentleg innsats blir utforma slik at han treffer potensielle nyskaparar blant ungdom, kvinner og innvandrarar. Regjeringa vil medverke til at utdannings- og forskingsinstitusjonar får ei sentral rolle i å skape ein god entreprenørskapskultur i alle delar av landet, og at ein større del av forskinga som skjer ved universitet, høgskular og institutt, skal gi grunnlag for etablering av nye, kunnskapsintensive bedrifter.

Heile breidda av entreprenørskaps- og kommersialiseringsverkemiddel blir drøfta både i Regjeringa sin innovasjonsplan (2003) og i stortingsmeldinga om forskingspolitikken. Satsingsområde Regjeringa meiner er ekstra viktige i ein regionalpolitisk samanheng, er

• entreprenørskap i utdanninga

• innsats for å utløyse knoppskytingspotensial frå eksisterande verksemd

• innsats for å stimulere til kunnskapsintensive nyetableringar frå høgskolane og universiteta

• innsats for å nå potensielle nyetablerarar blant kvinner og innvandrarar

Entreprenørskap i utdanninga

Regjeringa ønskjar å byggje opp under ein positiv kultur for entreprenørskap i alle delar av landet. Utdanningssystemet er ein nøkkel til auka etablerarkompetanse og til å skape ein god entreprenørskapskultur. Sjølv om satsing på entreprenørskap i utdanninga er ei nasjonal satsing, så er det lokale og regionale aktørar som legg til rette for og utviklar arbeidsmetodane. Det sterke engasjementet som skjer regionalt og lokalt på dette området er svært positivt og viktig. Fylkeskommunar og kommunar, som eigarar av grunn- og vidaregåande skolar, spelar viktige roller som tilretteleggarar og pådrivarar for entreprenørskap i utdanninga, og utdanningssystemet utøve stor kreativitet i utvikling av arbeidsmetodar og innhald i utdanninga. Sentrale utfordringar framover er å styrkje kompetansen innan entreprenørskap, og auke kontakten mellom skole og næringsliv. Regjeringa føreset at nasjonale og regionale satsingar styrkar kvarandre gjensidig.

I 2004 la Regjeringa fram strategiplanen « Se mulighetene og gjør noe med dem! ». Det er eit mål at stadig fleire elevar, lærlingar og studentar skal få både praktisk og teoretisk innsikt i korleis starte og drive ei bedrift. Førebels er det for få elevar og studentar som får tilbod om entreprenørskapsopplæring. Regjeringa vil derfor også framover ha sterk fokus på «elev-, ungdoms og studentbedrifter». Regjeringa sin visjon er at det norske utdanningssystemet skal bli blant dei beste i verda når det gjeld opplæring i entreprenørskap.

Entreprenørskap blant innvandrarar

I enkelte innvandrargrupper startar over ti prosent av mennene eigne verksemder. Samanlikna med befolkninga elles, er det likevel mindre vanleg å drive eigen verksemd blant innvandrarar. Det er også mindre vanleg å drive eigen verksemd blant innvandrarar frå ikkje-vestlege land samanlikna med innvandrarar frå vestlege land.

Kunnskap om korleis ein etablerer eigen verksemd i Noreg er viktig for auka entreprenørskap blant innvandrarar. Mange som ønskjer å skape sine eigne arbeidsplassar, har ikkje god nok kjennskap til lovar, reglar og andre rammevilkår. Også mangel på kapital, og mangel på finansielle aktørar som er villige til å gi lån, kan vere eit problem. Regjeringa ser på gründerverksemda blant innvandrarar i Noreg som eit positivt bidrag til verdiskapinga i samfunnet, og vil gjennom det næringsretta verkemiddelapparatet leggje til rette for å utnytte meir av næringspotensialet blant denne befolkningsgruppa. Regjeringa vil våren 2005 starte forsøk med etablerarverksemd for innvandrarar. Hensikta er å prøve ut korleis ein best kan leggje til rette for at innvandrarar kan etablere eigen bedrift. Hovudmålgruppa vil vere innvandrarar med tilstrekkelege kunnskapar i norsk.

Knoppskyting

Knoppskyting frå eksisterande næringsliv spelar ei viktig rolle for verdiskaping og innovasjon i mange regionar. Forsking 9 visar at knoppskytingar frå etablert industri har ein høgre overlevingsevne enn andre nyetablerte føretak.

Regjeringa vil stimulere til auka knoppskyting frå eksistende industri og vil mellom anna vidareføre industriinkubatorprogrammet i regi av SIVA. Det nye Centres of Expertise-programmet skal også legge til rette for auka fokus på knoppskyting frå eksisterande næringsliv.

Kommersialisering

Regjeringa legg stor vekt på å stimulere til etablering av kunnskapsintensive nyetableringar i heile landet. Derfor er det eit sentral mål å kommersialisere fleire idear og forskingsresultat. Kommersialisering skjer både i private verksemder og i offentlege forskingsinstitusjonar. Regjeringa sin innsats for å leggje til rette for meir kommersialisering, er behandla i forskingsmeldinga. Regjeringa vil fremme og støtte opp om kommersialiseringsarbeidet, både gjennom verkemiddelapparatet og ved å byggje ned finansielle hindringar, jf. også kap. 5.5.5.

Nærings- og handelsdepartementet skal i 2005 gjennomføre eit prosjekt for å identifisere korleis ein kan auke kommersialiseringa gjennom styrka samspel mellom verkemiddel i Forskingsrådet, såkornordningane, forskingsparkar, inkubatorar, teknologioverføringseiningar og andre verkemiddel retta mot kommersialisering.

Regjeringa ser på FORNY-programmet (Forskingsbasert nyskaping) som eit viktig verktøy for å få til meir effektiv kommersialisering av gode idear og prosjekt frå universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren. I regionalpolitisk samanheng er det viktig at FORNY, i tillegg til å ha ein prioritert innsats retta mot tunge forskingsinstitusjonar, også har ei særskilt satsing retta mot dei statlege høgskolane for kommersialisering av forretningsidear frå høgskolemiljøa (studentar og tilsette). Denne satsinga må koplast nært opp til andre næringsretta satsingar mot høgskolesektoren.

Regjeringa meiner at fylkeskommunane som regional utviklingsaktør og verkemiddelaktørane har ei viktig rolle i å vere med og etablere regionale møteplassar, nettverk og infrastruktur for entreprenørskap og kommersialisering av FoU. Eit oppsøkande og fleksibelt verkemiddelapparat er ikkje minst viktig for entreprenørar i område som ikkje har store og tunge nærings- og forskingsmiljø. Gjennom eit nasjonalt og desentralisert apparat, støttar SIVA, Innovasjon Noreg og Noregs forskingsråd opp om enkeltpersonar, bedrifter og FoU-miljø med idear, kreativitet og potensial for kommersialisering.

5.5.5 Tilgang til kapital

Innovasjonsprosessar kan vere kostnadskrevjande. Tilgang til risikokapital er avgjerande for å utløyse innovasjonspotensiala i næringslivet. Ein godt fungerande kapitalmarknad sikrar finansieringa av gode prosjekt, stoppar dei dårlege og er ein viktig del av eit innovasjonssystem. På same tid som det er ei utfordring å få fram fleire gode prosjekt i næringslivet og fleire nye vekstbedrifter, er det sentralt å ha ein kapitalmarknad som fungerer effektivt, slik at mangel på kapital ikkje blir eit hinder for utvikling av eksisterande verksemder og for at nye forretningsidear blir utvikla.

Regjeringa er oppteken av at det samla finansieringssystemet stadig betre skal medverke til nyskaping og næringsutvikling i alle delar av landet. Samfinansiering og samarbeid mellom offentlege verkemiddelaktørar og private er sentralt for å dekkje marknadssvikt og/eller regional- og distriktspolitiske målsetjingar.

Ut frå regional- og distriktspolitiske omsyn er det ønskjeleg å ha offentlege verkemiddel som fremmer vekst i næringssvake område, kor omstilling og nyskaping er særleg viktig for å nå busetjings- og verdiskapingsmåla, og der verkemidla kan supplere den private kapitalmarknaden. Verkemidla skal senke terskelen for å få utløyst gode bedriftsutviklingsprosjekt, både i «vekstbedrifter» og «levevegsbedrifter». Når det offentlege stiller ekstra midlar til risikolån og investeringstilskot til disposisjon innanfor det distriktspolitiske verkeområdet, skal målet vere å utløyse prosjekt som er samfunnsøkonomisk lønnsame.

Viktige nye tiltak dei siste åra

• Regjeringa meiner at skatte- og avgiftslettar styrkjer tilgangen på norsk privat kapital som kan medverke til å utløyse meir av verdiskapingspotensiala over heile landet. Regjeringa viser til at formueskatten er vedteken redusert i 2005, og at Regjeringa ønskjer ei vidare nedtrapping i dei nærmaste åra, med sikte på avvikling. Dette vil gi betre rammevilkår for norsk privat eigarskap, nyskaping og investeringar i Noreg.

• Regjeringa har innført Skattefunnordninga for å stimulere til meir forsking og utvikling i næringslivet. Skattefunn representerer ei vesentleg betring av dei generelle rammevilkåra for å drive FoU-arbeid. Eit overslag viser at det samla skattefrådraget for prosjekt i perioden 2002 – 2004, blir på opp mot 4 milliardar kroner. Ei evaluering av heile ordninga vil bli lagd fram i 2007. Regjeringa meiner at Skattefunn kan stimulere enda fleire bedrifter til å drive FoU-arbeid enn i dag. Samstundes har ein del geografiske område ein næringsstruktur som gjer at Skattefunnordninga og andre generelle offentlege verkemiddel ikkje treffer næringslivet i same grad overalt. Nord i landet og i innlandsregionen bør ein arbeide meir aktivt for å nå og hjelpa bedrifter som er modne for Skattefunn.

• Regjeringa har etablert ulike såkornkapitalfond som medverkar til å betre tilbodet av såkalla «risikovillig kapital» ved å medverke til at private kapitaleigarar allokerar meir privat kapital og kompetanse til prosjekt i tidleg fase. Seinast i samband med statsbudsjettet for 2005 blei det vedtatt å opprette fire nye landsdekkjande såkornfond med utgangspunkt i universitetsmiljøa i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim. Det er også vedtatt å etablere fire regionale såkornfond som særleg skal dekkje det distriktspolitiske verkeområdet. Administrasjonen for dei regionale fonda skal liggje innanfor det distriktspolitiske verkeområdet. Forvaltninga av fondet for Midt-Noreg er lagt til Namsos. For dei andre fonda blir lokaliseringa bestemt lokalt. Dei første fonda vil vere i drift frå slutten av 2005. Gjennom fondsetableringar legg vi til rette for utvikling av fleire kompetente og langsiktige investeringsmiljø i Noreg.

• Regjeringa har omorganisert det offentlege verkemiddelapparatet, slik at det skal bli betre rusta til å hjelpe etablerarar og bedrifter med å finne løysingar som er tilpassa deira behov og føresetnader og til å bidra til internasjonaliseringsprosessar, jf. visjonen til Innovasjon Noreg om «å gi lokale idear globale moglegheiter». Det regionale og internasjonale kontornettet til Innovasjon Noreg, og kjennskapen og kontaktane verkemiddelapparatet har til både lokalt nærings- og kunnskapsmiljø den private kapitalmarknaden, er viktig for å fremme kontakten mellom private kapitaltilbydarar og små og mellomstore bedrifter. Verkemiddelapparatet har også som ei svært viktig oppgåve i å stimulere til at fleire bedrifter i alle område får utnytta potensialet sitt internasjonalt. Ut frå økonomiske rammer gitt av regionale og nasjonale styresmakter, er det verkemiddelapparatet sitt ansvar at tenestene frå det offentlege blir tilpassa behova til kvar enkelt bedrift eller nyetablerar, og at både finansiering, kompetanse og nettverk, innovasjon, internasjonalisering og regional utvikling blir sett i samanheng.

Kreditt- og prosjektvurderingar frå det offentlege verkemiddelapparatet

Risikoavlastning for dei private investorane og bankane kan bety mykje for deira evne til å delta. Kundeundersøkingar og informasjon frå regionkontornettet til Innovasjon Noreg viser at samfinansiering med bankane er vanleg (25 – 30 prosent av sakene) og viktig for realisering av lønnsame prosjekt. Innovasjon Noreg sine kreditt- og prosjektvurderingar har mykje å seie for bankane sin tillit til prosjekta.

Ein funksjon verkemiddelapparatet har, er å redusere informasjonskostnadene til private kapitaltilbydarar. Ved framstilling av heilt nye produkt, etablering av nye bedrifter og ved investeringar i forsking og utvikling, er det særleg vanskeleg for dei som ikkje sjølve er direkte involvert i drifta, å vite kva utvikling ein kan vente seg. Informasjonskostnadene blir i slike tilfelle særleg høge.

Kjelde: Innovasjon Noreg

Bedrifter og etablerarar med nye prosjekt i dei minst sentrale delane av landet kan ha ekstra utfordringar knytt til at det finnes færre profesjonelle private investorar, såkornfond og ventureselskap. Bankane og verkemiddelapparatet sine roller blir desto viktigare. Reduksjon i talet på bankar og bankfilialar som følgje av oppkjøp og samanslåingar kan, på grunn av auka avstand og såleis mindre lokalkunnskap om enkeltmiljø, bety at samspelet med andre finansieringskjelder, til dømes gjennom det offentlege verkemiddelapparatet, blir enda viktigare i nokre område.

At ein investor investerar mest i nærområdet sitt, kan henge saman med at nærleik mellom prosjekteigar og kapitalkjelder gjer informasjonstilgangen lettare for begge partar. Det kan vere eit problem at kapitalmiljøa i storbyar og større senter har for liten kunnskap om lokale tilhøve og kva potensial som finst i andre område. I tillegg kjem reint praktiske årsaker, som reiseavstand og oppfølgingskostnader for prosjekt langt unna.

Kommunal- og regionaldepartementet vil arbeide med å få betre kunnskap om forhold knytte til geografi og eventuelle regionale skilnader i tilgangen på kapital og om årsakene til dette. Arbeidet vil skje i nær kontakt med mellom anna Innovasjon Noreg, og bli basert på erfaringane dei og andre aktørar i kapitalmarknaden sit med.

Finansieringsutfordringar i den første fasen

Gründerar og nyetablerte bedrifter har vanlegvis dei største finansieringsproblema i tidlege fasar. Viktige argument for etablering av såkornfond er behovet for svært langsiktig kapital og for miljø som kan tilføre både kapital, marknadskunnskap og annan spisskompetanse og vere med og lyfte potensielle bedrifter gjennom den vanskelege startfasen. Såkornkapital skal ikkje berre tilføre bedriftene pengar, men også medverke til å utvikle bedriftene gjennom aktivt eigarskap.

Gjennom oppretting av fleire såkornfond dei siste åra har Regjeringa medverka til å auke tilgangen på langsiktig kapital i startfasen i alle delar av landet. For det første er det fokus på potensiala for å få til meir kommersialisering basert på forsking, både ved universiteta og ved andre store, private og offentlege FoU-miljø, som i hovudsak er lokaliserte i og rundt storbyane. Såkornfond og FORNY-programmet (Forskingsbasert nyskaping), jf. kap 5.5.4, er to viktige verkemiddel i denne samanhengen. For det andre er Regjeringa opptatt av at geografi/lokalisering ikkje skal vere avgjerande for om gode og nyskapande forretningsidear får ein sjanse til å bli utvikla og utprøvde.

Regjeringa er særleg opptatt av å fjerne uønska hindringar for utvikling av gode prosjekt som leiar til fleire nye kunnskapsintensive «vekstbedrifter». Verkemiddel retta inn mot finansiering i ein tidleg fase er ein måte å stimulere til slik nyskaping på.

Ein rapport frå Nærings- og handelsdepartementet (2002) 10 peikar på at mangel på idear med vekstpotensial, mangel på entreprenørskap, mangel på leiings- eller kommersialiseringskompetanse og mangel på kunnskap om finansieringskjelder er sentrale kjenneteikn og utfordringar. Den typiske vekstbedrifta er ofte basert på eit teknologigrunnlag og/eller tilhøve på marknaden som tilseier eit høgt potensial og ambisjonsnivå, men også eit høgre risikonivå enn ei «levevegsbedrift».

Offentlege såkornordningar medverkar til å auke tilbodet av kapital i tidleg fase, både direkte og ved å medverke til at private kapitaleigarar allokerer meir privat kapital til prosjekt i tidleg fase. Bedriftsutviklingstilskot og rådgiving via Innovasjon Noreg og ulike verkemiddel for å kople inn og utløyse kompetanse, nettverk og finansiering, jf. figur 5.2, er viktige verkemiddel i den tidlege fasen, men også i seinare fasar. Regjeringa ønskjer å vidareføre desse verkemidla ved å stille midlar og handlingsrom til rådvelde for fylka og verkemiddelapparatet.

Finansieringsutfordringar i seinare utviklingsfasar

Innovasjonar er ikkje vellukka før dei er realiserte i marknaden og gir økonomiske resultat. Etter etableringsfasen vil den private marknaden i større grad dekkje finansieringsbehova. Kostnadene med kommersialisering blir ofte undervurderte, sjølv om innovasjonsprosjektet er knytt til eit identifisert behov i marknadene. Det kan vere vanskeleg for private finansieringskjelder og investorar å ha eit langsiktig nok perspektiv til å gå inn i slike investeringar. Her kan det offentlege ha ei rolle i å leggje til rette for å stimulere fram meir tålmodig kapital, også ut frå at behova kan variere i ulike delar av landet.

Innovasjon Noreg 11 viser til at svara frå føretaka som har delteke i dei nasjonale innovasjonsundersøkingane frå SSB i 2001, tyder på at for høge innovasjonskostnader og for stor økonomisk risiko er større innovasjonshindringar for bedrifter som er lokaliserte i område med småsenter og spreidd busetnad enn for bedrifter i meir sentrale område.

Forskjellar som klarast kan knytast til «distriktsdimensjonen», gjeld spesielt manglande sikkerheitsgiving og verdivurderingar, som heng saman med at andrehandverdien (salsverdien ved opphøyr) av fysiske investeringar som bygg, anlegg og andre mindre mobile kapitalgjenstandar er lågare enn i meir sentrale område av landet. Dermed vil risikoen for eit gitt lånebehov ved lån til slike investeringar bli høgre og låna blir dyre.

Både fysiske og «mjuke» investeringar er viktige kjelder til innovasjon og kompetanseutvikling i bedriftene. Gitt at prosjektet er levedyktig og svarar til dei vilkåra som er sett for bruk av offentlege verkemiddel, vil offentleg kapital gjennom verkemiddelapparatet spele ei viktig rolle i desse områda, som eit supplement til den private marknaden. Dette er ei viktig grunngiving for bruk av distriktsretta investeringstilskot og ekstra offentlege lånemidlar i det distriktspolitiske verkeområdet. Distriktsutviklingstilskot og distriktsretta risikolån kan nyttast innanfor sonene A, B og C i det distriktspolitiske verkeområdet. Regjeringa vil framleis stille midlar og handlingsrom til rådvelde for fylka, slik at dei kan prioritere bruk av desse verkemidla.

Regjeringa og verkemiddelapparatet er opptatt av om endringar i bankstrukturen og/eller endringar i formelle krav til risikovurderingar, til dømes gjennom det nye europeiske kapitaldekningsregelverket (Basel II), får konsekvensar for kapitaltilgangen. Vurderingar av moglege verknader av eit nytt kapitaldekningsregelverk inngår i Regjeringa sitt arbeid med å vurdere korleis det nye forslaget skal innarbeidast i norsk regelverk. Det vil bli fremma ei eiga sak til Stortinget om dette.

Det offentlege verkemiddelapparatet spelar ei viktig rolle i å medverke til å auke kompetansen om nye/endra krav frå bankane, slik at etablerarar og små og mellomstore bedrifter med små administrative ressursar blir i stand til å møte eventuelle nye krav.

5.6 Utnytte potensial og ressursar i område med sårbar næringsstruktur

5.6.1 Omstilling er ei utfordring både for næringslivet og for lokalsamfunn og regionar

Endringar i næringslivet og næringsstrukturen er både nødvendige og naturlege, og bør aktivt stimulerast gjennom nyskaping. Måla, utfordringane og satsingsområda i Regjeringa sin heilskaplege innovasjonspolitikk gjeld alle delar av næringslivet i alle delar av landet. Regjeringa vil samstundes framleis ha ei spesiell merksemd retta mot samfunnsutfordringar i område med ein sårbar næringsstruktur eller med svikt i næringsgrunnlaget. Område med små arbeidsmarknader og eit einsidig nærings- og sysselsetjingsgrunnlag er mest sårbare for endringar i internasjonale og nasjonale rammevilkår, og har ei særleg stor utfordring når det gjeld omstilling og nyskaping. Dette er samfunnsutfordringar som krev ei enda breiare tilnærming enn å fjerne flaskehalsar for innovasjon. Det gjeld i størst mogleg grad å møte utfordringane i framkant, å gripe nye sjansar og ta i bruk ressursane i eigen region på nye måtar.

Store samfunnsutfordringar knytte til endringar i næringsliv og sysselsetjing som omfattar heile lokalsamfunn og regionar finst i første rekkje på einsidige industristader og i fiskeri- og landbruksavhengige samfunn, men også i ein del område dominerte av offentleg sektor i endring, som til dømes i vertskommunar for Forsvaret. Samiske område i Indre Finnmark har også møtt store utfordringar knytte til omstilling i tradisjonell næringsutøving. I dette kapitlet går vi nærmare inn på konkrete utfordringar i desse områda, og på strategiar for å møte utfordringane.

5.6.2 Utvikling og nyskaping i framkant for å unngå akutte kriser

Større endringar i nærings- og arbeidslivet i eit område kan følgje av næringslivet sine tilpassingar til endringar i dei internasjonale konkurranse- og marknadstilhøva innanfor ein bransje, som til dømes i fiskerinæringa og i verftsindustrien. Dei kan også kome som følgje av endringar i politisk bestemte rammevilkår, slik som omlegginga av den differensierte arbeidsgivaravgifta, endringar i landbrukspolitikken og endringar i forsvarspolitikken er døme på. Verknader av slike endringar kan gi ekstra store behov for omstilling og nyskaping i lokalsamfunn og/eller regionar med ein einsidig nærings- og sysselsetjingsstruktur.

Endringane kan oppstå som akutte kriser, dersom større bedrifter må leggjast ned, eller vekse over tid ved at bedriftene generer mindre overskot og etter kvart blir lagde ned. Samfunn med eit einsidig næringsliv og/eller ei hjørnesteinsbedrift i konkurranseutsett industri er særleg sårbare. Ut frå utviklingstrendar i næringslivet kan ein, til ein viss grad, identifisere slike område.

Eit område med einsidig næringsstruktur, og særleg lokalsamfunn med éi hjørnesteinsbedrift, er ofte prega av ein kultur basert på at hjørnesteinsbedrifta har sytt for både arbeid og sosial tryggleik. I slike samfunn kan det vere ei ekstra utfordring å mobilisere til entreprenørskap og nyskaping. På den andre sida kan ein situasjon som blir oppfatta som ei krise eller ein unntakstilstand, utløyse ei ekstra stor og felles mobilisering. Spesielle «omstillingstiltak» og offentleg medverknad til «omstilling» har tradisjonelt vore særleg viktige for ein del einsidige industrisamfunn.

Under budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet er det stilt midlar til rådvelde for nasjonale verkemiddelaktørar for at dei, saman med regionale og lokale aktørar, skal utvikle verkemiddel som er særlig relevante i utviklingsarbeid for å møte omstillingsutfordringar i framkant i område med sårbar næringsstruktur.

Etablering av industriinkubatorar er eit nytt verkemiddel som er utvikla med sikte på å ta tak i utfordringane på industristader i framkant og kor samarbeid med eksisterande næringsliv om å få fart i nyskapingsarbeidet er det sentrale. Ein industriinkubator skal springe ut frå ei eksisterande bedrift eller industrimiljø, kor desse stiller lokalar, kapital, nettverk og personell til rådvelde i ein periode, og kor målet er å få til knoppskyting frå eksisterande aktivitet. Den første industriinkubatoren blei etablert i Verdal i Nord-Trøndelag i 2004, jf. boks 5.16.

I samfunn med tynne næringsmiljø er også næringshagar eit verkemiddel i arbeidet for å møte utfordringar i framkant. Industriinkubatorar og næringshagar er også omtalte i kapittel 5.5.

Det er når «omstilling» blir ein del av den langsiktige utviklings- og nyskapingspolitikken, og skjer før krisa oppstår, at sjansane for å lukkast med å få til ei positiv utvikling er størst. Område som er «i omstilling» eller er sårbare i forhold til å bli «omstillingssamfunn», har innbyggjarar og næringsaktørar med både innsatsvilje og høg spesialisert kompetanse. Den viktigaste utfordringa er å ta desse ressursane i bruk før lokalt næringsliv får problem.

Omstilling er i første rekkje eit lokalt og regionalt ansvar

Regjeringa meiner at det er eit lokalt og regionalt ansvar å arbeide langsiktig med omstilling for å unngå at det oppstår akutte krisesituasjonar. Dette er også eit syn Distriktskommisjonen deler. Regjeringa meiner at det er viktig å ha eit nasjonalt kompetansesenter for lokalt omstillingsarbeid. Innovasjon Noreg er gitt denne rolla. Ansvaret for og rollene knytte til nyskaping og omstilling i særleg sårbare område er drøfta nærare nedanfor, men må også sjåast i samband med drøfting av roller andre stader i denne meldinga og i andre dokument frå Regjeringa som omhandlar omstillingsbehov og verkemiddel for å møte slike behov.

Hovudutfordringa i omstillingsarbeid er å skape ei brei lokal forståing og mobilisering som kan resultere i at det blir sett i gang positive utviklingsprosessar i det aktuelle området. Det er særleg viktig at så mange bedriftseigarar, potensielle gründerar og innbyggjarar som råd får eit eigartilhøve til omstillinga. Dette kan vere vanskeleg å få til før det har oppstått eit akutt omstillingsbehov, men erfaringa i mange samfunn er at det er vanskeleg å snu ei utvikling når krisa alt er eit faktum.

Å definere kvar det er behov for ein spesiell innsats, og korleis arbeidet skal skje, er spørsmål som best blir handterte regionalt. Fylkeskommunen har det overordna ansvaret for ein heilskapleg regional utviklingspolitikk. Det inneber mellom anna å identifisere omstillingsbehov og prioritere bruken av midlar frå Kommunal- og regionaldepartementet saman med partnarskapa, og å arbeide for god koordinering av den samla offentlege innsatsen. Regjeringa legg vekt på at statlege etatar deltek i utviklingsprosjekt regionalt eller lokalt. Eitt døme er samarbeid mellom kommunar, bedrifter og Aetat om tilbod om ny kompetanse til personar som står i fare for å bli oppsagde eller er oppsagde.

Finansiering av spesielle omstillingstiltak

Dei særskilde midlane til regional utvikling løyvde over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet, kapittel 551 post 60, blir fordelte mellom fylka dels ut frå objektive kriterium. Ein mindre del blir fordelt ut frå skjønn på grunnlag av informasjon om omstillingsarbeid som er i gang og innmelde behov frå fylka. Fylka må sjølve prioritere bruken av dei samla regionale utviklingsmidlane i høve til strategiar og tiltak for å møte omstillingsutfordringar knytte til mindre «kriser» i lokalsamfunn. Denne praksisen vil Regjeringa halde fast ved.

God informasjon er ei utfordring for både fylka og staten. Regjeringa vil arbeide vidare med å forbetre kunnskapsgrunnlaget og dialogen med fylka om konkrete utfordringar knytte til omstilling. Når Kommunal- og regionaldepartementet på vegne av Regjeringa ber fylka om slik informasjon, vil departementet samtidig be om at fylka er løysingsorienterte i si tilbakemelding, og at dei får fram både problem, potensial og kva tiltak dei har sett i verk eller har tenkt å setje i verk. Det gjer det mogleg både for fylka og for sentrale styresmakter å planleggje og handle. Departementet vil leggje stor vekt på den informasjonen som kjem frå fylka både med omsyn til dimensjonering og geografisk fordeling av den skjønnsmessige delen. Ein god informasjon vil også gi eit betre utgangspunkt for dialogen Kommunal- og regionaldepartementet og andre departement har med fylka om utfordringar og strategiar i det regionale utviklingsarbeidet.

I heilt spesielle situasjonar er det aktuelt at staten går inn med ekstra tiltak. Dei store lokale og regionale sysselsetjingskonsekvensane av omorganiseringa i Forsvaret, og av bedriftsnedleggingar i Årdal og Høyanger og i fleire kommunar i Finnmark dei siste åra, er døme på ekstraordinære situasjonar som har utløyst særskilde statlege tiltak.

Regjeringa legg vekt på at eventuelle konsekvensar for lokalsamfunn som følgjer av endringar på ulike politikkområde, skal bli avklart i samband med drøftinga av aktuelle endringar i politikken, mellom anna som grunnlag for å vurdere om staten bør medverke med ekstra omstillingsmidlar i ein overgangsperiode.

Omstillingsbehov som oppstår lokalt som følgje av omstrukturering av statlege verksemder, må vurderast i kvart enkelt tilfelle. Regjeringa vil vurdere konsekvensar og eventuelle behov for særskild innsats i slike tilfelle.

5.6.3 Ein heilskapleg politikk for utvikling i landbruksavhengige område

Landbruket er viktig for busetjing og verdiskaping

Landbruket og landbruksrelaterte næringar er avgjerande for å sikre ein viktig del av det norske busetjingsmønstret og den norske kulturarven. Utviklinga i landbruket spelar følgjeleg ei vesentleg rolle for å sikre levande bygder og små og større senter i heile landet. I kraft av å skape arbeidsplassar, vedlikehalde kulturlandskapet og ta vare på og utvikle kultur og tradisjonar, gir landbruket grunnlag for gode og attraktive buområde, både i bygdene og i små og større senter der landbruket er ei viktig næring. Verdiskapinga i primærleddet legg grunnlaget for verdikjeder som strekk seg frå råvarekjeldene til dei internasjonale marknadene, og gir såleis grunnlag for verksemder og arbeidsplassar i mange sektorar og i alle typar av regionar. Primærnæringane og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien står i seg sjølv for ein stor del av sysselsetjinga i mange område, jf. også omtale av regionale næringsspesialiseringar i kapittel 3.

I tillegg til den sentrale rolla landbruket speler for næringsmiddelindustrien og dei andre ledda i verdikjeda for norsk matproduksjon, har koplingar mellom aktivitetar og aktørar i landbruket og andre sektorar, som til dømes reiseliv og kulturbasert næringsutvikling, blitt stadig viktigare. I ein heilskapleg politikk er det viktig å stimulere til samspel mellom næringspolitikk, norsk matkultur, reiseliv og tiltak som gir betre folkehelse og auka livskvalitet.

Ressursar og verdiar knytte til natur, utmark, kulturlandskap, infrastruktur, bygningar, mat og dyr og historikk kan kombinerast til attraktive reiselivs- og opplevingsprodukt. For å auke inntektene frå produkt og tenester basert på særeigne kvalitetar som geografi, klima, historie og kultur, vil Landbruks- og matdepartementet, saman med Innovasjon Noreg, samle og styrkje innsatsen innan landbruksbasert reiseliv. Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon har som mål å leggje til rette for utvikling og produksjon av norske matvarer med styrkt konkurranseevne og/eller betre lønnsemd både for primærprodusenten og resten av verdikjeda. Programmet er viktig for å få fram eit mangfald av særeigne matprodukt. Kulturarven og kulturlandskapet til landbruket som grunnlag for nyskapande vare- og tenesteproduksjon er eit av fokusområda i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner som Regjeringa la fram tidlegare i vår.

Utfordringane må møtast med omstilling og nyskaping

Hovudmålet for landbruks- og matpolitikken er auka verdiskaping og livskvalitet tufta på ei berekraftig forvalting av landbruket og dei ressursane som finst i bygdene. Jordvernet er viktig for å hindre at dyrka mark går tapt. Målet er å halvere den årlege omdisponeringa av verdifulle jordbruksareal innan år 2010. I landbrukspolitikken blir det lagt stor vekt på evne til nyskaping og eit høgt kvalitetsnivå på varer og tenester for å sikre god konkurranseevne og marknadstilgang for produkt frå landbruksnæringa og næringar med tilknyting til landbruket.

Utforming av ei ny landbruksavtale vil vere ein svært sentral del av den pågåande forhandlingsrunden i WTO. Dette er viktig for utforminga av den framtidige næringspolitikken i landbruket. I takt med globaliseringa av verdsøkonomien og på bakgrunn av forpliktingar som følgjer av internasjonale avtalar og auka krav til effektivisering, mangfald og nyskaping, vil landbruket og landbruksavhengige område også i tida framover måtte ha fokus på kostnadseffektivisering og auka marknadsorientering.

Regjeringa ønskjer eit livskraftig og desentralisert landbruk som utnytter ny teknologi og nye marknader. Landbrukspolitikken skal medverke til eit meir omfattande og geografisk spreidd landbruk og eit meir miljøvenleg og langsiktig landbruk enn det ei rein marknadsløysing ville ha gitt. Færre jordbruksbedrifter og færre årsverk gir nye utfordringar for målsetjingane om levande og aktive bygdesamfunn i heile landet, men strategisk utvikling av ressursane i landbruket og bygdene skal framleis danne grunnlag for framtidig verdiskaping og busetnad i bygdene.

For å medverke til auka verdiskaping er det mellom anna oppretta tre verdiskapingsprogram innan mat, trevirke og reindrift. I tillegg skal også støtteordningar retta mot skog, utmark, bioenergi, reiseliv, økologisk landbruk og anna bygdeutvikling medverke til omstilling og nyskaping. Den nye landbrukspolitikken, som Landbruk Pluss er eit uttrykk for, er viktig både for enkeltregionar og for næringsutviklinga i heile landet. Desentralisering og forenkling av verkemiddel, målretta satsing på effektivisering, nyskaping og kommersialisering og ei sterk kopling til reiselivsnæringa og kulturnæringane er sentrale element i denne politikken.

Landbruk Pluss handlar om å ta i bruk ressursane på nye måtar

Det er store uutnytta potensial når det gjeld å ta i bruk dei samla ressursane i landbruket og bygdene på nye måtar, i samarbeid med andre sektorar. Naturressursane på kvart enkelt bruk, dei menneskelege ressursane og samarbeidet mellom ulike sektorar gir grunnlag for utvikling av ny næringsverksemd.

Auka verdiskaping krev fokus på kostnadseffektivisering og på å auke verdien av produkta gjennom auka spesialisering og marknadsorientering. Ein forenkla og meir fleksibel eigedomspolitikk og moderniserte bygdeutviklingstiltak, som ser det tradisjonelle jordbruket og nye næringar meir i samanheng, er òg viktige element. Lokale og regionale nivå skal få større ansvar for å prioritere mellom ulike satsingar, med grunnlag i nasjonale og regionale strategiar.

Med denne satsinga har dei sentrale styresmaktene synleggjort behovet for å kombinere effektiviseringa innanfor tradisjonelt landbruk med ny næringsutvikling. Landbrukspolitikken skal derfor i aukande grad leggje til rette for å utvikle ny aktivitet og attraktive bustader og oppvekstvilkår parallelt med strukturendringane i landbruket. Det er lagt vekt på at ein skal gjere det attraktivt å etablere aktivitet med bakgrunn i dei samla ressursane i bygda, samstundes som det skal bli attraktivt å satse innanfor tradisjonell landbruksproduksjon eller å utvikle spesialiserte nisjeprodukt og tenester med større inntening frå marknaden.

Samarbeid om bygdeutvikling

I jordbruksoppgjeret 2004–2005 blei det vedteke ei fornying av bruken av bygdeutviklingsmidlane (BU-midlane). Formålet med BU-midlane er å leggje til rette for næringsutvikling som gir grunnlag for langsiktig, lønnsam verdiskaping og desentralisert busetnad med utgangspunkt i ressursane i landbruket generelt og i den enkelte landbrukseigedomen spesielt.

Omlegginga skal mellom anna gi det regionale nivået større ansvar og mynde. Strategiarbeidet regionalt skal gi ei betre rollefordeling mellom nasjonale og regionale tiltak, og gi større handlingsrom for regionale prioriteringar ut frå dei spesifikke utfordringane og dei nye høva til utvikling som finst. Det opnar for ein meir heilskapleg regional utviklingspolitikk.

Fylkesmennene har ansvaret for å koordinere arbeidet med å utvikle dei regionale strategiane for landbruksbasert næringsutvikling og for forvaltinga av BU-midlane. Regjeringa legg stor vekt på at dette arbeidet skal skje i eit nært og forpliktande samarbeid mellom fylkesmannen, fylkeskommunen, kommunane, Innovasjon Noreg, næringsorganisasjonane osv. Det er viktig for den heilskaplege regionale utviklingspolitikken å få til eit organisert strategisk samarbeid om bruken av ulike verkemiddel for utvikling av bygdene, som BU-midlane og dei regional- og distriktspolitiske verkemidla som er desentraliserte til fylkeskommunane. Samarbeidet bør ha fokus på eit breitt spekter av utviklingstiltak, der dei samla ressursane i bygdesamfunna blir tatt i bruk, både med utgangspunkt i landbrukseigedomen og med utgangspunkt i andre næringar eller menneskelege og naturgitte ressursar.

5.6.4 Samfunnsutfordringar knytte til omstilling og nyskaping i fiskeri- og havbruksnæringane

Heile den marine sektoren, anten det dreier seg om fiske og fangst, havbruk eller fiskeriindustri, er i ein global konkurransesituasjon. Om lag 95 prosent av all produksjon i den marine sektoren går til eksport. I mange kystsamfunn er samfunnsutviklinga sterkt knytt til verknadene av at dei marine næringane kontinuerleg må omstille seg og tilpasse seg endringar i råstofftilgang, til auka internasjonal konkurranse og til den teknologiske utviklinga. Slik omstilling gir store utfordringar i ein del samfunn, men er samstundes ein nødvendig føresetnad for framtidig vekst, lønnsemd og sysselsetjing i fiskeri- og havbruksnæringane.

På få år har det skjedd store omstillingar i fiskeri- og havbruksnæringa. Berre innanfor fiskeri er talet på aktive fiskarar om lag halvert sidan 1980. Samstundes har det vore ei oppbygging av teknisk fangstkapasitet i fiskeflåten slik at det framleis er overkapasitet i fangstleddet. Sysselsetjinga i industrileddet har skifta ein del, men har falle kraftig dei siste åra. I dei siste 10–15 åra har det særleg skjedd store strukturendringar i industrileddet, og spesielt gjeld det filetindustrien. Av filetbedriftene som var i verksemd i 1997, er over 60 prosent lagde ned, eller dei har lagt om produksjonen. Det er eit resultat av ein stadig hardare internasjonal konkurranse.

Parallelt med nedgang i sysselsetjinga innanfor fiskeri, ser vi ein auke i tilsette innanfor havbruksektoren. Men også her har talet på tilsette blitt redusert dei siste åra, samstundes som det har vore stor vekst i produksjonen.

Jamvel etter dei siste vanskelege åra med stor avskaling, er fiskerinæringa prega av høg overkapasitet. Overkapasiteten er ein hemsko for utviklinga av ei lønnsam næring. Regjeringa meiner at det er svært viktig at næringa sjølv sikrar at produksjonskapasiteten blir utnytta slik at konkurransekrafta, lønnsemda og verdiskapinga blir styrkt og blir meir stabil.

Utnytte potensiala

Regjeringa har ei målsetjing om at den marine sektoren skal vere ei marknadstilpassa, kompetansetung og innovativ kystnæring med eit industrielt fokus. Det er gode moglegheiter for framtidig vekst langs kysten basert på både eksisterande og ny verdiskaping i marin sektor. Oppdrett av nye marine artar og nye produksjonsformer er døme på dei store uutnytta potensiala som finst.

Det viktigaste Regjeringa kan gjere for å fremme ei positiv utvikling i kystsamfunn med eit eksportavhengig næringsliv, er å føre ein politikk for gode og stabile rammevilkår. Dette er avgjerande for å få til nødvendig omstilling og internasjonal marknadstilpassing for denne viktige næringa. Slik omstilling og tilpassing vil i hovudsak vere eit ansvar for næringa sjølv.

Regjeringa legg derfor vekt på å utvikle rammevilkår som legg til rette for ei robust næring med lønnsame bedrifter, slik at den marine sektoren kan medverke til verdiskaping, busetjing og trygge arbeidsplassar langs kysten. Det er også nødvendig med fokus på tiltak som gir ei betre utnytting av det marine råstoffet, betre kvalitet på produkta og meir produktutvikling. For å auke konkurransekrafta og lønnsemda i næringa er det også nødvendig med strukturtilpassingar i fiskeflåten og innanfor havbruk og foredling, slik at ein er i stand til å produsere meir effektivt.

Møte utfordringar i sårbare kystsamfunn

Samfunn med ein einsidig fiskeri- og havbruksbasert næringsstruktur er sårbare og mange har allereie møtt store omstillingsutfordringar som følgje av endringar i næringsstruktur og nedgang i talet på sysselsette innanfor marin sektor. Ei slik utvikling er ei stor utfordring både i utforminga av fiskeri- og havbrukspolitikken og i utforminga av politikk på fleire andre område. I den siste tida er dette i særleg grad synleggjort gjennom dei utfordringane som kystkommunane i Finnmark møter.

På sikt er det berre lønnsame, konkurransedyktige arbeidsplassar som kan sikre ei berekraftig utvikling langs kysten. Regjeringa er like fullt klår over, og oppteken av, dei samla konsekvensane for samfunn langs kysten av endringar i fiskeri- og havbrukssektoren og av dei spesielle behova som enkelte samfunn har som følgje av dette. Fiskeri- og kystdepartementet vil vurdere situasjonen i næringa og effektane av endringar i fiskeri- og havbruksreguleringane nøye, både med omsyn til om endringane har den tilsikta effekten på den samla lønnsemda i næringa, og med omsyn til korleis endringane påverkar utviklinga i spesielt fiskeri- og havbruksavhengige kommunar og regionar.

Regjeringa legg vekt på at omstillingsutfordringane blir møtt i framkant, både gjennom ulike sektorpolitiske verkemiddel og gjennom dei særskilte midlane til regional utvikling under budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet.

Store omstillingsutfordringar i Finnmark

Regjeringa er opptatt av den vanskelege situasjonen i Vardø og i andre kommunar langs Finnmarkskysten. Regjeringa har stor forståing for at ei vedvarande negativ utvikling over fleire år har skapt ein vanskeleg situasjon både for enkeltmenneske og for lokalsamfunn. Regjeringa har følgt utviklinga i Finnmark nøye gjennom fleire år. Ein konsekvens av dette var mellom anna at Vardø, Hasvik og Kautokeino fekk status som omstillingskommunar i 2001. Dei tre kommunane fekk statlege midlar til omstillingsarbeidet i 2001 og 2002. Gjennom ansvarsreforma i 2003 overtok fylkeskommunen ansvaret for arbeidet, med midlar frå Kommunal- og regionaldepartementet ut frå ei felles forståing om at omstillingsperioden skulle vere på i alt seks år.

Staten, ved Kommunal- og regionaldepartementet, tilfører årleg midlar til utviklingsformål i Finnmark. For 2005 er det tildelt ca. 113 mill. kroner i regionale utviklingsmidlar til Finnmark. Av dette blei 20 mill. kroner skjønnsmessig tildelt omstillingsformål i fylket. Rekna per innbyggjar er dette ein vesentleg større sum enn det andre fylke får. Fylkeskommunen har ei viktig oppgåve i å prioritere bruken av desse midlane innanfor fylket.

I nysalderinga av statsbudsjettet for 2004 blei det vedtatt å løyve 75 mill. kroner over kap. 552, post 72 til tiltak for å skape nye arbeidsplassar i Vardø og i andre lokalsamfunn i Finnmark som er i ein tilsvarande situasjon.

På bakgrunn av intensjonen med midlane som er løyvde, har departementet peikt ut 11 kommunar i Finnmark som målgruppe for midlane. To kriterium er lagt til grunn for denne utveljinga: Det er kommunar som har omstillingsstatus og kommunar som har ei høg registrert arbeidsløyse. Dei 11 kommunane er: Porsanger (omstillingsstatus), Vardø, Hasvik og Kautokeino (omstillingsstatus og høg arbeidsløyse), Loppa, Måsøy, Lebesby, Gamvik, Båtsfjord, Berlevåg og Nordkapp (høg arbeidsløyse).

Midlane skal spesielt stimulere til utvikling i dei elleve kommunane, men det er positivt om dei også har gode ringverknader for større område i Finnmark. Midlane blir nytta til individretta tiltak i regi av Aetat, langsiktige tiltak som skal skape nye arbeidsplassar, og til påfylling av kommunale næringsfond.

Vidare vil Regjeringa peike på dei sterke verkemidla som er knytte til tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark. Skatte- og avgiftsletter for innbyggjarar og næringsliv tilsvarande i overkant av 2,5 mrd. kroner i 2005 er blant dei viktige tiltaka. Verkemidla blei drøfta i St.meld. nr. 8 (2003–2004) Rikt mangfold i nord. Som ei oppfølging av meldinga, har Regjeringa forbetra ordninga med nedskriving av studielån.

5.6.5 Særlege tiltak ved omstilling i Forsvaret

Forsvaret har med si landsomfattande verksemd tradisjonelt hatt mykje å seie for busetnad, sysselsetjing og annan aktivitet i mange lokalsamfunn. Den omstillinga i Forsvaret som har gått føre seg sidan 2001, har konsekvensar for fleire kommunar og lokalsamfunn. Omstillinga blir ført vidare i perioden 2005 til 2008. For å få ei meir effektiv drift av Forsvaret blir verksemda konsentrert til færre stader. Dette er nødvendig for å oppnå dei reduksjonane i driftskostnadene som er fastsette. Det vil dermed bli færre arbeidsplassar knytte direkte til Forsvaret, og det vil bli ein redusert etterspørsel etter varer og tenester, både lokalt og sentralt. Somme stader er verksemda til Forsvaret blitt lagt ned eller flytta, eller ulike verksemder er blitt slått saman. Andre stader får tilført ny verksemd.

Forsvarsdepartementet (FD) og Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har etablert eit nært samarbeid. FD har vurdert konsekvensane for utviklinga i folketalet og sysselsetjinga for dei ti mest ramma kommunane for perioden 2005–2008, jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005–2008 . Konsekvensutgreiingane syner at i nokre få kommunar vil verknaden bli så omfattande for økonomien og sysselsetjinga at det kan bli nødvendig å tilføre ekstraordinære midlar frå staten. Regjeringa fremma derfor i St.prp. nr. 42 (2003–2004) forslag om å setje av ei ramme på til saman 60 mill. kroner for heile perioden. Midlane skal brukast til å handtere dei distriktspolitiske konsekvensane. Det blei samstundes foreslått at omstillingsarbeidet skulle organiserast på same måten som tidlegare. Det vil seie at KRD og FD samarbeider om planar og innsats overfor dei kommunane som blir hardast ramma.

5.6.6 Spesielle utfordringar i samiske område i Indre Finnmark

Næringslivet i Indre Finnmark har hatt store utfordringar knytte til omstilling. Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark, mellom anna omtalt i St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken , hadde som mål å stimulere til utvikling av næringsliv og arbeidsplassar, gjere det lettare for innbyggjarane å skaffe seg utdanning og kompetanse, og drive personretta tiltak for å lette og stimulere til omstilling i kommunar der det var viktig med ei omlegging av reindriftsnæringa. Bakgrunnen for omstillingsprogrammet i Indre Finnmark var eit aukande behov for å skape alternative arbeidsplassar i samband med omlegging innanfor reindriftsnæringa.

Omstillingsprogrammet blei i si opphavlege form avslutta ved årsskiftet 1998/99, men det blei også drive ekstraordinært omstillingsarbeid i ein overgangsperiode i 1999/2000, før omstillingsarbeidet blei overført til det ordinære verkemiddelapparatet. Norut NIBR Finnmark har på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet evaluert omstillingsprogrammet for Indre Finnmark.

Omstillingsprogrammet har ikkje gitt så gode resultat som ein ønskte. Det er viktig at erfaringane og resultata frå evalueringa blir brukte i det vidare utviklingsarbeidet i regionen. Regjeringa vil spesielt peike på at arbeidet med å leggje til rette for utviklinga av samisk næringsliv må ta utgangspunkt i dei særeigne kulturelle samfunnstrekka i dei samiske områda, der til dømes hushaldsøkonomien og hushaldsrasjonaliteten står sentralt. Hushaldsøkonomien skaper spesielle utfordringar i høve til næringsdrift. Den største utfordringa er at i område prega av hushaldsrasjonalitet, medrekna dei samiske områda, blir det ikkje bygd opp risikovillig kapital som kan blir nytta til reinvestering.

I St.meld. nr. 33 (2001–2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken blir rapporten «Ka kan æ få peng til» (Agderforsking, 1999), omtalt. I denne rapporten blir det hevda at det er ein «støttekultur» i Indre Finnmark. I dette ligg det ei forståing av at kommunane er opptekne av å bruke høge tilskotsatsar, uavhengig av støtteformål, og at ein del av næringslivet blir oppfatta å vere meir orientert mot tilskota enn mot prosjektideen og mot føremålet med støtta. Rapporten seier også at ein vidare ukritisk bruk av tilskot kan medverke til å gjere næringslivet avhengig av støtte og såleis redusere næringslivet si overlevingsevne på sikt.

Auka fokus på marknadene er avgjerande for å sikre næringar som er tilpassingsdyktige, og som kan bestå over tid. Arbeid med innovasjon, nyskapning, kompetanseheving, produktutvikling, marknadsføring og nettverksbygging er viktig for å få i gang positive utviklingsspiralar. Tilrettelegging for utbygging av infrastruktur som er viktig for næringsutvikling, kan vere eit anna viktig offentleg innsatsområde.

I oppfølginga av Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark er det oppretta eit interkommunalt utviklingsselskap, Indre Finnmark Utviklingsselskap (IFU), eigd av kommunane Karasjok, Porsanger, Tana og Nesseby. I ei treårig oppstartsfase får IFU midlar frå Kommunal- og regionaldepartementet, Finnmark fylkeskommune og Sametinget. IFU skal arbeide aktivt for næringslivet og bedriftene i Indre Finnmark for å få fram eit meir lønnsamt og variert næringsliv i regionen.

5.7 Gode tenestetilbod i alle delar av landet

Regjeringa legg vekt på at alle skal ha tilgang på grunnleggjande tenester, uavhengig av geografi, storleik på kommunen eller næringsgrunnlaget i området. Kommunane og fylkeskommunane er ansvarlege for ei rad velferdstenester til innbyggjarane, mellom anna grunnskolen, barnehagar, pleie- og omsorgstenester, helse- og sosialtenester, vidaregåande opplæring og kollektivtransport.

Det er viktig å sikre at kommunar og fylkeskommunar har økonomiske rammevilkår som set dei i stand til å tilby gode tenester. Dei viktigaste inntektskjeldene er skatteinntekter, overføringar frå staten (mellom anna gjennom inntektssystemet for kommunesektoren) og brukarbetaling. Den økonomiske politikken som har vore ført, har også medverka til at renta er redusert, og at styrkinga av kronekursen gjennom 2002 langt på veg er reversert. Dette er også viktig for kommuneøkonomien.

Gjennom inntektssystemet blir ulike føresetnader for å gi eit likeverdig tenestetilbod jamna ut. I inntektssystemet er det mellom anna lagt inn spesielle regionalpolitiske verkemiddel for små kommunar og for kommunar og fylkeskommunar i Nord-Noreg.

Fleire mindre kommunar med små fagmiljø vil i aukande grad møte ei utfordring når det gjeld i å sikre tilgang på fagkompetanse. I slike tilfelle er det viktig med samarbeid mellom kommunar eller å vurdere endringar i kommunestrukturen.

Regjeringa legg stor vekt på at tilbodet av spesialisthelsetenester blir utforma slik at det sikrar gode løysingar for befolkninga i alle delar av landet.

5.7.1 Inntekter, aktivitetar og netto driftsresultat i kommunar og fylkeskommunar

Effektutvalet peikar på at aktiviteten i kommunane er viktig regional- og distriktspolitisk, både når det gjeld tilgang på tenester og for sysselsetjinga lokalt. Aktiviteten gir også ringverknader i form av at kommunane etterspør varer og tenester frå det private næringslivet, samstundes som dei kommunalt tilsette er konsumentar av varer og tenester i lokalsamfunnet. Utvalet peikar på at dette verkar stabiliserande for busetnadsmønsteret, og at den kommunale sysselsetjinga utgjer ein større del av den totale sysselsetjinga i område med svakt næringsliv enn i område med ein større og meir variert arbeidsmarknad. Utvalet meiner derfor at endringar i rammene for kommunale inntekter og kommunal verksemd er viktige i høve til regional- og distriktspolitikken.

Regjeringa er samd med Effektutvalet sine vurderingar av dei breie verknadene av aktiviteten i kommunar og fylkeskommunar. Det sentrale utgangspunktet for staten si rolle i høve til kommuneøkonomien er likevel å sikre grunnlaget for at kommunar og fylkeskommunar kan etablere eit godt tenestetilbod til innbyggjarane i alle delar av landet, så langt råd er uavhengig av lokale tilhøve. Da er det viktig at det er samsvar mellom oppgåvene og dei økonomiske rammevilkåra for kommunesektoren.

Kommunesektoren har hatt realvekst i inntektene gjennom ein lang periode. Frå 1991 til 2001 auka inntektene med om lag 47 milliardar kroner målt i fast verdi. Dette svarar til ein årleg realvekst på om lag 2 prosent. Realveksten har halde fram etter 2001, jf. tabell 5.6. Samstundes har det vore ein sterk vekst i oppgåvene til kommunesektoren. Det er blitt gjennomført reformer både i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa i denne perioden. Det er også blitt satsa mykje på utbygging av barnehagar og på å betre tilbodet i eldreomsorga.

Kommunesektoren har hatt realvekst i dei samla inntektene kvart år i perioden. Dei frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskot, og utgjer nærmare 70 prosent av dei samla inntektene. Veksten i frie inntekter har vore svakare enn veksten i dei samla inntektene. Dette må sjåast i lys av at veksten i dei samla inntektene til kommunesektoren i stor grad har kome som øyremerkte tilskot i tilknyting til ulike reformer og satsingsområde, som til dømes barnehagar og eldreomsorg. Årsaka til realnedgangen i dei frie inntektene i 2002 var høgre kostnadsvekst i kommunesektoren enn det ein rekna med i statsbudsjettet. Dette var i første rekkje knytt til auka pensjonskostnader og høge nominelle tillegg i lønnsoppgjeret. I 2003 var svikt i skatteinntektene hovudårsaka til realnedgangen i dei frie inntektene.

Det tekniske berekningsutvalet for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) brukar netto driftsresultat som hovudindikator på økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser kor mykje kommunane sit att med etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalte, og er såleis eit uttrykk for kor mykje som er att til avsetjinga og investeringar. Det tekniske berekningsutvalet har gjort utrekningar som indikerer at kommunesektoren over tid bør ha eit netto driftsresultat på om lag tre prosent for å vere i økonomisk balanse. I dei siste åra har det gjennomsnittlege driftsresultatet samla vore på mellom 0,6 og 0,9 prosent.

I fire av dei sju siste åra har aktivitetsveksten vore sterkare enn veksten i dei samla inntektene. Dei svake netto driftsresultata i dei seinare åra må sjåast i lys av dette.

Kommunesektoren fekk også ein monaleg inntektsvekst i 2004, både i samla og i frie inntekter. Ein reknar med at inntektsveksten blir høgre enn aktivitetsveksten. Det blir også lagt opp til realvekst i inntektene i 2005. Det kan derfor bli ein betre balanse i kommuneøkonomien.

Gjennom heile perioden 1998–2003 finn vi dei høgste driftsresultata i dei minste kommunane, målt etter innbyggjartal. Kommunar med eit innbyggjartal på under 3000 har i perioden hatt eit gjennomsnittleg netto driftsresultat på mellom 2,3 og 3,8 prosent, med unntak av 2002. Kommunane med meir enn 50 000 innbyggjarar har gjennomgåande hatt eit gjennomsnittleg lågare netto driftsresultat enn kommunane elles.

Den økonomiske verksemda i kommuneforvaltinga blir i første rad styrt gjennom dei inntektsrammene som Stortinget fastset. Kommunane må tilpasse utgiftene til inntektene innanfor dei lovane og reglane som gjeld for dei ulike kommunale ansvarsområda, og innanfor det regelverket som gjeld for den kommunale økonomiforvaltinga.

Tilskot med særleg regional grunngiving

Nord-Noreg-tilskot

Inntektssystemet i kommunesektoren skal mellom anna støtte opp under regionalpolitiske mål, som å sikre busetnad og levedyktige lokalsamfunn i alle delar av landet. Kommunar og fylkeskommunar i Nord-Noreg får derfor eit eige tilskot for at dei skal kunne gi eit betre tenestetilbod enn kommunar og fylkeskommunar elles i landet, og ei høg kommunal sysselsetjing i område med eit konjunkturavhengig næringsliv. Tilskotet blir utbetalt med ein sats per innbyggjar og utgjer samla om lag 1,6 mrd. kroner i 2005.

Regionaltilskot

Regionaltilskotet er på same måten som Nord-Noreg-tilskotet grunngitt ut frå regionalpolitiske omsyn. Regionaltilskotet blir gitt til kommunar som har mindre enn 3200 innbyggjarar, og som har skatteinntekter på under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Kommunar med mindre enn 3000 innbyggjarar får fullt tilskot, medan kommunar med mellom 3000 og 3200 innbyggjarar får redusert tilskot, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005) frå Kommunal- og regionaldepartementet.

Storleiken på regionaltilskotet blir gradert etter det geografiske verkeområdet for distriktspolitiske verkemiddel (A – D). Kommunar i prioriteringsområde A får høg sats, medan andre kommunar, både innanfor og utanfor det distriktspolitiske verkeområdet, får regionaltilskot etter låg sats. Regionaltilskotet blir gitt som ein sats per kommune. I 2005 utgjer høg sats 8 070 000 kroner per kommune, medan låg sats utgjer 3 348 000 kroner per kommune.

Inntektsnivået for kommunane gruppert fylkesvis

Kommunane har ulikt nivå på dei frie inntektene. Ei samanlikning av nivået på dei frie inntektene mellom kommunane må skje i lys av at det er kostnadsforskjellar mellom kommunane i tenesteproduksjonen. Slike forskjellar kan til dømes vere knytte til alderssamansetjing og busetnadsmønster.

Tabell 5.8 viser at kommunane i Nord-Noreg har eit høgre nivå på dei korrigerte inntektene enn kommunar elles i landet. Ein viktig årsak til det høge inntektsnivået er dei regionalpolitisk grunngitte tilskota (Nord-Noreg-tilskotet og regionaltilskotet). Andre kommunar med eit høgt inntektsnivå er kraftkommunar og kommunar med andre høge skatteinntekter.

Inntektssystemutvalet

Utvalet blei sett ned i 2003 og skal leggje fram ei innstilling innan 1. oktober 2005. Mandatet for utvalet er å vurdere om inntektssystemet tek i vare kravet om rettferdig fordeling og om inntektssystemet er eit effektivt verkemiddel for å få gjennomført Regjeringa sin politikk overfor den kommunale sektoren. Utvalet er bede om å stå for ein brei fagleg gjennomgang av fordelingsmekanismane i finansieringssystemet, med sikte på å kome fram til eit enklast mogleg og mest mogleg rettferdig system.

Inntektssystemet fordeler midlar til den kommunale sektoren og er eit viktig verkemiddel for gjennomføring av velferds- og regionalpolitikken til Regjeringa. Inntektssystemet blei innført i 1986, og blei sist evaluert av eit eige utval i 1996.

Når det gjeld dei tilskota som har ei regionalpolitisk grunngiving, har utvalet fått følgjande mandat:

«Både regionaltilskuddet og Nord-Norge-tilskuddet er særskilte tilskudd for å sikre regionale og distriktspolitiske målsetninger. Utvalget bør vurdere treffsikkerheten av tilskuddene ut fra regionalpolitiske målsetninger, herunder å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Utvalget bes også om å utrede om denne typen særskilte tilskudd bør inngå i inntektssystemet.»

Utvalet vil leggje fram si innstilling hausten 2005. Regjeringa tek sikte på at forslag til eventuelle endringar i inntektssystemet skal bli lagt fram for Stortinget våren 2006.

5.7.2 Kommunestrukturen og rammer for samarbeid mellom kommunar

I dag har mange kommunar med lågt folketal små og sårbare fagmiljø, noko som kan gjere det vanskeleg å tilby gode og likeverdige velferdsordningar til innbyggjarane over heile landet. Mange kommunar vil heller ikkje ha kapasitet og kompetanse til å ta på seg ei pådrivarrolle i utviklinga av lokalsamfunnet og regionen dei er ein del av. I befolkningstette område manglar det ofte organ som kan ta avgjerder i samband med felles planleggings- og utviklingsoppgåver for større, samanhengande område utover dei kommunegrensene vi har i dag. Dermed er det innbyggjarane som må bere kostnadene ved manglande planlegging og samordning mellom til dømes transport og lokalisering av bustader, arbeidsplassar og fritidsaktivitetar. Sviktande evne frå kommunane si side til å levere tenester og resultat som innbyggjarane opplever som viktige, vil over tid medverke til at dei misser tilliten til at kommunen som politisk institusjon maktar å fylle si rolle som velferdsprodusent og samfunnsutviklar. Kravet om at staten skal overta ansvaret for fleire velferdsoppgåver vil dermed kunne auke.

Regjeringa ser på dette som store utfordringar. Regjeringa ønskjer at kommunane vurderer situasjonen samla sett og ser på korleis endringar i kommunestrukturen kan medverke til å møte utfordingane. I kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003–2004)) presenterte Regjeringa eit landsomfattande kommunestrukturprosjekt.

Kommunestrukturprosjektet

Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund har sett i gang prosjektet Framtidas kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling. Gjennom dette prosjektet er alle kommunane inviterte til å vurdere endringar i kommunestrukturen.

Målet for prosjektet er å styrkje kommunane som velferdsytarar og samfunnsutviklarar og som lokaldemokratiske arenaer. Gjennom lokale/regionale prosessar og utgreiingar om fordelar og ulemper ved kommunesamanslutningar, er det føresett at kommunestrukturprosjektet skal munne ut i eit forslag om ein robust og framtidsretta kommunestruktur. Prosjektet blir leidd av Kommunenes Sentralforbund. Innan våren 2005 skal kommunestyra uttale seg om dei inndelingsalternativa som er utgreidde for sin kommune. Regjeringa tek sikte på å presentere resultata av prosessane våren 2006.

Lovutviklingsprosjektet for interkommunalt samarbeid

Som varsla i kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003–2004)) har Kommunal- og regionaldepartementet sett i gang arbeidet med å gjennomgå og vurdere dei juridiske rammevilkåra for interkommunalt samarbeid. Målet er å etablere gode rammevilkår for interkommunalt samarbeid. Arbeidet skal munne ut i eit høyringsnotat våren 2005 med forslag til lovendringar der det er behov for det. Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å leggje fram ein proposisjon om saka våren 2006.

Høyringsnotatet vil innehalde ei oversikt over ulike samarbeidsformer, både med og utan eigne interkommunale styringsorgan. Vidare vil notatet innehalde ei vurdering av kva slags oppgåver kommunar og fylkeskommunar bør kunne samarbeide om, og i kva form det i tilfelle bør kunne skje.

5.7.3 Tilgang på helsetenester

Innanfor helsesektoren er det spesielle utfordringar både når det gjeld samarbeid mellom kommunar og når det gjeld overlappande ansvarsområde mellom den statlege spesialisthelsetenesta og den kommunale primærhelsetenesta. Regjeringa legg stor vekt på at dette ikkje skal leggje hindringar i vegen for gode løysingar for innbyggjarane. Regjeringa legg opp til at sjukehusstrukturen i stor grad skal bli vidareført, men at det bør vere aktuelt med ein del funksjonsendringar i sjukehusa.

Ny politikk for lokalsjukehusa

Regjeringa har lagt fram for Stortinget eit forslag til ny rolle for lokalsjukehusa, jf. St.prp. nr. 1 (2004–2005) frå Helse- og omsorgsdepartementet. Dette er dei viktigaste elementa i framlegget:

• Ein foreslår å satse på lokalsjukehusa i tida framover som eit sentralt element i den samla nasjonale politikken for spesialisthelsetenestene

• Lokalsjukehusa skal i sterkare grad rettast inn mot å møte behova hos befolkninga i nedslagsfeltet, særleg behova i dei store pasientgruppene, kronisk sjuke og sjuke eldre, som treng nærleik til tenestene

• Utviklinga av lokalsjukehusa skal ta utgangspunkt i fordelen med nærleik til pasientane, og det skal bli lagt opp til å utvikle tenester i grenseflata mot primærhelsetenesta

• Det skal arbeidast for å desentralisere spesialisthelsetenester der dette er fagleg og økonomisk tilrådeleg

• Dagens sjukehusstruktur skal i stor grad bli halde ved lag

• Det skal bli utvikla strategiar for lokalsjukehusa, innanfor ein regional samanheng

• Lokalsjukehusa sine oppgåver i eit samla opplegg for akuttberedskap skal bli klargjorde

• Lokalsjukehusfunksjonen i dei store sjukehusa skal bli oppgradert

Samla sett er dette eit framlegg for å halde ved like og styrkje ei desentralisert spesialisthelseteneste. Dei tekniske løysingane som no finst (mellom anna telemedisin), gjer at det også kan bli gitt avansert behandling (cellegift, dialyse) utanom dei store sjukehusa. Etablering av eit samla helsenett, Norsk Helsenett AS, frå 1. oktober 2004 sikrar rask, trygg og god kommunikasjon og eit godt grunnlag for samarbeid mellom spesialistane ved dei mindre sjukehusa og dei med spisskompetanse ved dei største sjukehusa.

Større innsats for å styrkje samhandlinga mellom spesialisthelsetenesta og primærhelsetenesta

Regjeringa legg stor vekt på å betre samhandlinga mellom tenestenivåa, mellom anna ved å desentralisere tilgangen på spesialisthelsetenester. Det er aktuell helsepolitikk å desentralisere tilbod ved å opprette distriktsmedisinske senter, distriktspsykiatriske senter, desentraliserte poliklinikkar osv., der tilbod innanfor spesialisthelsetenesta og tilbod innanfor primærhelsetenesta er samlokaliserte. Desse tilboda bør vere tilgjengelege også i område utan sjukehus. Dei regionale helseføretaka har desentralisering av spesialisthelsetenesta og samhandling med primærhelsetenesta som eit strategisk satsingsområde. Det er vedteke eit framlegg til ein heilskapleg strategi for dei regionale helseføretaka på dette området.

Det viktigaste i høve til regionalpolitiske mål er tilrådinga som gjeld desentralisering av spesialisthelsetenesta. Dei regionale helseføretaka sitt arbeid på dette feltet vil styrkje ei desentralisert spesialisthelseteneste, noko som kan ha ein positiv effekt når det gjeld rekruttering av folk med kompetanse frå universitet og høgskolar også til andre verksemder lokalt.

Mange pasientar har behov for behandling både i primærhelsetenesta og i spesialisthelsetenesta. Det er ein føresetnad at spesialisthelsetenesta arbeider saman med kommunane om å få til ei god teneste for kvar enkelt pasient. Av den grunn er fleire distriktspolikliniske psykiatriske senter lokaliserte saman med allmennlegesenter. Det er også prøvd ut ulike modellar der det er etablert somatiske spesialisthelsetenester i mindre lokale institusjonar. Dei er ofte organiserte slik at spesialistane kjem på vitjing enkelte dagar i veka. Innanfor omsorgstenesta blir fleire tenester no gitt heime hos mottakaren i staden for i sjukeheimar.

Ei slik desentralisering av tenestene kjem i første rekkje enkelte litt større tettstader til gode. For dei minste kommunane er det naturleg at dei søkjer samarbeid med nabokommunar for å få etablert gode løysingar.

Når det gjeld senter for helsetenester for fleire kommunar, vil kommunane kunne dra økonomisk fordel av å etablere senter i samarbeid med andre kommunar. For helseføretaka vil det vere naturleg å ta i bruk slike senter når ein skal desentralisere spesialisthelsetenester. Kommunane må innleie samarbeid med lokale helseføretak med sikte på å få etablert slike senter. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt tilskot til prosjektering av slike senter. Det er ein føresetnad at utgifter til drift blir dekte gjennom ordinære finansieringsformer. Regjeringa vil kome tilbake dette temaet i samband med oppfølginga av Wisløff-utvalet, som mellom anna har utgreidd rammeverket for samhandling mellom primærhelsetenesta og spesialisthelsetenesta.

Tilgang på kvalifisert personell

Ein avgjerande føresetnad for at helsetenester skal vere tilgjengelege, er god tilgang på kvalifisert personell. Helse- og omsorgsdepartementet har sidan 1997 kvart år gitt tilskot til rekruttering, til geografisk fordeling og til kvalifisering av personell i den kommunale helse- og omsorgstenesta. Dette omfattar både allmennlegetenesta, det psykiske helsevernet og eldreomsorga i kommunane.

Vidare har Helse- og omsorgsdepartementet i tida 1997–2003 gitt tilskot til prosjektering og etablering av interkommunalt legevaktsamarbeid i mange område av landet. Dei aller fleste som har søkt om slikt tilskot, har fått det. Helse- og omsorgsdepartementet har vidare sett i gang eit arbeid for å utgreie dei økonomiske konsekvensane for kommunane, folketrygda og ambulansetenesta ved drift av slike interkommunale løysingar.

5.7.4 Svalbard – Longyearbyen som lokalsamfunn

Svalbard har no fått ei eiga form for kommune i og med etableringa av Longyearbyen lokalstyre (LL) i 2002. Det er omfatta av den særlege Svalbard-politikken, og er ikkje ein del av det ordinære kommunale systemet.

Longyearbyen hadde hausten 2004 om lag 1800 innbyggjarar, av dei totalt 2700 innbyggjarane på heile Svalbard. På berre fem år har folketalet i Longyearbyen auka med i overkant av 500 personar, noko som seier litt om den raske utviklinga samfunnet der er inne i. Tidlegare stod Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS for alle samfunnsoppgåvene, men no er Longyearbyen blitt eit demokratisk styrt og på mange måtar «normalisert» samfunn. Longyearbyen lokalstyre har i stor grad dei same oppgåvene som kommunane på fastlandet, men med viktige unntak på helse- og sosialområdet. Regjeringa ønskjer å utvikle Longyearbyen som eit familiesamfunn, men ikkje til å bli eit livsløpssamfunn.

5.8 Attraktive stader for næringsliv og innbyggjarar

I ei tid der verksemder blir mindre stadbundne og mykje av sysselsetjinga og næringsverksemda er knytt til offentlege og private tenester, blir busetjingsval stadig viktigare for utviklinga i folketalet og for arbeids- og næringslivet. Desse vala er påverka av mange faktorar. Arbeidsmarknaden, utdanningstilbod og tilknyting til området er blant dei viktigaste, men ikkje einerådande. Byar og bygder må vere attraktive også på andre måtar for at folk og verksemder skal etablere seg der. Unge familiar med både norsk og fleirkulturell bakgrunn er ei viktig målgruppe for busetjing og tilflytting. For denne gruppa er tilbod til barn og unge, kulturopplevingar, friluftsliv og bustad viktig.

Mangfald og samfunn som er opne for nye impulsar er verdiar dei fleste av oss set høgt i vurderinga av viktige kvalitetar ved lokalmiljøet. Tilflytting av nye folk og oppstart av nye verksemder er viktige vitamintilskot til både små og store stader. Mangfald i bakgrunn og kulturell ballast i befolkninga er i seg sjølv ein viktig verdi, i tillegg til at det stimulerer til nytenking og nyskaping. Derfor er det også ein samanheng mellom attraktive stader og næringsutvikling. Stader som er attraktive for tilflytting og gjennom busetjing kan gi betre grunnlag for lokalisering av verksemder, både gjennom gründarverksemd og god tilgang på arbeidskraft. Stader som trekker til seg nye verksemder kan også bli meir attraktive for tilflytting.

I dette kapitlet blir det gitt fleire døme på innsats for å utvikle attraktive stader, både i små senter og i bysenter. Gjennom lokale og regionale initiativ og tiltak, og ulike pilotprosjekt støtta av ulike departement, er det samla mykje viktig læring om kva som tel i utviklinga av gode og positive lokalsamfunn. Erfaringar viser at ei positiv utvikling er avhengig av medvitne satsingar og holdningar, der ein tek utgangspunkt i sterke sider ved staden og gjer ein innsats som kan medverke til å styrkje identiteten og gi lokalsamfunnet og regionen ein unik profil. I den samanhengen kan utnytting av kulturuttrykk vere sentralt. Det er også viktig å ta utgangspunkt i variasjonar i behov som følgjer av kjønn og livsfaser.

5.8.1 Kjønn og livsfaseperpektivet i regionalt utviklingsarbeid

Ei undersøking i Møre og Romsdal 12 viser at arbeid er prioritert som nummer tre for folk som vel å flytte heim etter avslutta utdanning. Dei viktigaste faktorane er familie på staden og kjensla av å høyre heime ein plass, saman med opplevingar knytte til natur- og friluftsliv. Møre og Romsdal har utforma ulike tiltakspunkt for å byggje sosiale nettverk som gjer at utflytta ungdom har forankring i fylket eller regionen medan dei til dømes er under utdanning. Finnmark har organisert framtidsverkstader der ungdom er blitt inviterte til å kome med innspel om korleis deira lokalsamfunn kan bli betre når det gjeld å imøtekome ønske og krav som ungdomen måtte ha. Fleire fylke arrangerer også «Ungdommens fylkesting», som kjem med innspel til fylkestinget og fylkesplanen om kva som kan gjerast for å auke trivselen og kjensla av å høyre til i regionen.

Erfaringane viser at utvikling av strategiar som inkluderer utvalde grupper, medverkar til å skape attraktive lokalsamfunn for alle som bur der. Utvikling og bruk av metodar som opnar opp for at til dømes ungdom, innvandrarar og kvinner får eit reelt høve til å påverke utviklinga i sin kommune, er med på å gjere staden attraktiv som buområde. Det er da avgjerande at kommunane følgjer opp med tiltak som gjer at det engasjementet som blir vist, også blir følgt opp på ein skikkeleg måte.

Regjeringa ser dette som svært viktige erfaringar å ta omsyn til i regionalt utviklingsarbeid, særleg på stader som opplever utfordringar som følgje av skeiv alders- og kjønnsstruktur og nedgang i folketal. På slike stader er det særleg viktig å utvikle strategiar og setje i verk tiltak som gjer at staden blir attraktiv for potensielle tilbakeflyttarar og tilflyttarar. I dette arbeidet bør unge familiar og kvinner vere sentrale målgrupper.

5.8.2 Kultur som eigenverdi og som grunnlag for attraktive stader og næringsverksemd

Effektutvalet hevdar at det ikkje finst klare målformuleringar om geografisk fordeling av ressursar eller regional- eller distriktspolitiske mål i norsk kulturpolitikk. Denne påstanden skuggar for det faktum at store delar av norsk kulturpolitikk kjem i stand gjennom eit samarbeid mellom kommune, fylkeskommune og stat. Gjennomføringa av store delar av kulturpolitikken, som til dømes drift av region-/landsdelsinstitusjonar eller knutepunktinstitusjonar og finansiering av kulturbygg, byggjer på eit samarbeid mellom lokalt, regionalt og statleg nivå. Konkrete døme på samarbeid mellom forvaltningsnivåa er elles Rikskonsertane si skolekonsertordning og gjennomføringa av «Den kulturelle skulesekken». For kulturpolitikken, som er eit relativt lite lovregulert område, er eit slikt samarbeid svært viktig for å sikre kulturinstitusjonar over heile landet gode rammevilkår, og for å sikre gjennomføringa av landsomfattande tiltak.

Kulturpolitikken har som grunnleggjande idé at han skal fremme humanistiske verdiar og estetiske kvalitetar som ikkje vil bli ivaretekne på den frie marknaden sine premissar. Ein hovudbodskap i St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014 er at den profesjonelle kunsten og den fagleg forankra kulturinnsatsen har ein verdi i seg sjølv. Kulturmeldinga trekte opp hovudlinene for den statlege medverknaden i utviklinga av kulturfeltet det neste tiåret.

Utan å endre hovudinnrettinga i kulturpolitikken legg Regjeringa vekt på at også kulturpolitikken i større grad må sjåast i samanheng med andre politikkområde og dei overordna økonomiske og samfunnsmessige endringane i Noreg. Regjeringa er opptatt av samanhengen mellom kultur og næring. Dette er drøfta nærare i St.meld. nr. 22 (2004–2005) Kultur og næring .

Satsing på kultur og utvikling av kulturnæringar kan spele ei viktig rolle i regional utvikling og omstilling. Eit mangfald av gode kulturtilbod og aktivitetar kan vere med å styrkje fellesskapen, livskvaliteten og kompetansen hos innbyggjarane. Sjølv om arbeid og utdanning i særleg grad avgjer val av bustad, er også tilgangen på opplevingar og livskvalitet viktige faktorar. Kultur og kulturnæringane kan vere med å auke kjennskapen til ein region, og elles vere viktig i merkevarebyggjing og profilering av regionen, særleg sett i samanheng med reiseliv. Kultursatsing kan tilføre ein region kreativitet og dynamikk, noko som både kan føre til at det blir etablert ulike kulturnæringar og til at andre verksemder vel å etablere seg i området. Kultur kan såleis medverke til å skape nye arbeidsplassar, både heilt eller delvis offentleg finansierte og reint næringsbaserte.

Ein grunnleggjande føresetnad for at kunst og kultur også skal kunne utvikle seg til næring er likevel at det eksisterer ein dynamisk og pulserande profesjonell kultursektor og ein myldrande, kreativ underskog av talent. Det er derfor særs viktig at kreative og kunstnariske evner blir verdsette i ein tidleg fase, og at både barn og vaksne får høve til å oppleve og utfalde seg gjennom kunst og kultur. Ei prioritering av satsing på kultur i fylke og kommunar vil såleis vere eit bra utgangspunkt for å utvikle næringar baserte på kultur.

5.8.3 Spesielle satsingar retta mot bygder og tettstader

Arbeid retta mot småsamfunn

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har medverka til oppbygging av kunnskap og utveksling av erfaringar om arbeidet med å møte utfordringar i småsamfunn. «Småsamfunn» er i dette arbeidet definert som stader med lang avstand til regionale senter, vedvarande nedgang i folketal og problematisk næringsstruktur. Medverknaden har skjedd gjennom nettverkssamlingar, utgreiingar og mindre prosjekt. Det er mellom anna gitt støtte til nasjonale samlingar retta inn mot små kommunar og til nettverkssamlingar retta mot fylkeskommunane, for å medverke til utveksling av erfaringar mellom dei som arbeider innanfor dette temaområdet. Til desse samlingane er det også blitt invitert representantar frå fleire departement, som har presentert tema som har relevans og interesse i ein småsamfunnskontekst. KRD legg også vekt på å medverke til spreiing av kunnskap og erfaringar frå det avslutta utkantprogrammet.

KRD har fått utarbeidd ein rapport om utfordringar og potensial for utvikling i mindre kommunar, kalla «Plusskommuneutgreiinga», sjå boks 5.23.

Programmet for utvikling av attraktive og miljøvennlege tettstader i distrikta

Tettstadene i område med småsenter og spreidd busetnad er viktige for busetjinga og verdiskapinga. Der det er attraktivt å bu, kan det også gro fram ny verksemd, og områda kan trekkje til seg kvalifisert og motivert arbeidskraft. Miljøvennlege og godt fungerande tettstader er attraktive også for næringslivet.

For tettstadene inneber dette at det må leggjast vekt på kvalitetar som motverkar fråflytting og stimulerer tilflytting. Eit godt sosialt miljø, nære menneskelege relasjonar og lett tilgjenge til naturen er fortrinn som finst i svært mange lokalsamfunn i distrikta. I tillegg er det viktig å ta vare på og utvikle dei fysiske omgivnadene slik at stadene framstår som attraktive, og byggjer opp under historie, kultur og identitet. Møteplassar er også viktige som utgangspunkt for opplevingar, kulturaktivitetar og sosial kontakt.

I 2001 blei programmet for utvikling av miljøvennlege og attraktive tettstader i distrikta starta opp, i regi av Miljøverndepartementet. Det er eit nasjonalt program med sikte på å samkøyre verkemiddel, vidareutvikle arbeidsmåtar lokalt og formidle erfaringar med tettstadsutvikling. Programmet skal vare i fem år, og blir avslutta i 2005. I alt 16 kommunar i 4 fylke deltar i programmet.

Kommunane er hovudaktørar når det gjeld planlegging og gjennomføring av lokale tiltak i programmet, medan fylkeskommunane spelar viktige roller som rettleiarar og ressurssenter for kommunane og som koordinatorar for verkemiddel i fylka.

Det blir lagt vekt på medverknad frå ulike brukargrupper, ikkje minst frå barn og unge. Lokalt næringsliv er også ein viktig samarbeidspartnar. For å kunne få til samarbeid og partnarskap mellom kommunen, næringslivet, frivillige organisasjonar og andre aktørar, er det nødvendig med kunnskap om planlegging og samarbeidsprosessar. Mange kommunar har ikkje tilstrekkeleg kunnskap om dette. I programmet er det derfor satsa på å utvikle kompetanse lokalt for å mobilisere ulike brukargrupper og utvikle samarbeid mellom ulike aktørar.

Erfaringar og kunnskap blir formidla til alle fylke og kommunar gjennom nettverksbyggjing, årlege landskonferansar for tettstadutvikling og ein nettstad for programmet. Sjå elles boks 5.24 om erfaringar frå programmet.

Særleg innsats for lokalbutikkar

Butikken er ein viktig aktør i mange små lokalsamfunn. I område med spreidd busetnad kan det vere vanskeleg å halde oppe grunnleggjande butikktenester, på grunn av svært lite marknadsgrunnlag. Ofte er butikken det siste servicetilbodet i ei bygd, når både bensinstasjon, post, skole og andre tilbod er blitt borte. I ein slik situasjon blir butikken ein viktig leverandør også av andre tenester enn sal av daglegvarer. Dersom lokalbutikken sviktar, sviktar også ein viktig del av grunnlaget for busetnaden.

Som ein del av arbeidet retta mot småsamfunn, driv Kommunal- og regionaldepartementet eit program som skal medverke til at små lokalbutikkar kan drive verksemda vidare, kalla Merkantilt kompetanseprogram for utkantbutikkar (MERKUR). Dette programmet har fokus på kompetansebyggjing, med sikte på at utkantbutikkane skal bli meir attraktive og konkurransedyktige. Programmet skal medverke til å styrkje den butikkfaglege kompetansen, og butikken si stilling i lokalsamfunnet. Aktiviteten i MERKUR er bygd opp kring ei gruppe av konsulentar som samarbeider med butikkdrivarane om tiltak for å styrkje butikkane. MERKUR er òg i dialog med sentrale samarbeidspartnarar som Norsk Tipping, Posten og dei største daglegvarekjedene.

Programmet har styrkt fokuset på lokalsamfunnsperspektivet og legg i større grad enn før vekt på butikken som ein aktiv medspelar i lokalt utviklingsarbeid. Tanken er å sikre trivsel og tenester, i eit samspel mellom lokale styresmakter, befolkninga og butikkeigaren.

Erfaringane med MERKUR er gode. I dei siste åra er det lagt fram data som syner at utviklinga for MERKUR-butikkane gjennomgåande er positiv, sett i høve til andre butikkar dei er blitt samanlikna med. Det skal gjennomførast ei ny evaluering av MERKUR-programmet i 2005.

Satsing på ungdom i distrikta

Frå og med 1999 har Barne- og familiedepartementet hatt ei tilskotsordning til ungdomssatsing i distrikta. Formålet med støtteordninga er å stimulere til auka aktivitet og gi ungdom tru på ei framtid lokalt. Midlane går til lokale satsingar på kultur- og fritidsområdet og blir lyste ut i små kommunar i distrikta med sterk nedgang i folketalet.

Kommunane avgjer sjølve korleis satsinga konkret skal leggjast opp. Departementet ønskjer at kommunane har eit gjennomtenkt og heilskapleg arbeid, og at ungdomsmiljøet blir styrkt gjennom eit samspel mellom ungdommen og kommunale organ. Kommunane må føre ein aktiv dialog med ungdommen om korleis arbeidet skal leggjast opp. Ved tildeling av midlar legg departementet særleg vekt på at ungdom skal delta aktivt i planlegging og gjennomføring av aktivitetane. Det skal bli tatt omsyn til interessene til både gutar og jenter.

Interessa for ordninga er stor, og ho er blitt godt tatt imot i kommunane. Midlane er nytta til møteplassar og ulike ungdomsaktivitetar. Dei relativt små tilskota har ført til gode resultat og har styrkt dialogen og samarbeidet mellom kommunane og ungdomsmiljøa. I 2004 var det mogleg for 62 kommunar å søkje støtte. 41 kommunar i ti fylke fekk tilskot på opptil 100 000 kroner. Regjeringa legg opp til at tilskotsordninga skal bli ført vidare.

5.8.4 Attraktive bysenter

Bysenter er kjerna i det regionale nettverket av byar og stader, og er viktig for næringsutvikling og verdiskaping i eit kunnskapssamfunn. Regjeringa legg vekt på at det blir utvikla levande og sterke bysenter Det er særleg viktig at mellomstore og mindre byar utviklar attraktive senter med god tilgang på tenester, slik at dei blir gode alternativ for lokalisering av verksemder og for busetjing. Fleire tilbod og auka aktivitet i sentrum vil også stimulere til miljøvennleg transport og medverke til at alle befolkningsgrupper får lettare tilgjenge til vare- og tenestetilboda.

Som ei oppfølging av St.meld. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder starta Miljøverndepartementet opp fleire pilotprosjekt for miljøvennleg byutvikling. Pilotarbeidet skjer i utvalde byar.

Eit av temaa i pilotarbeidet er byomforming innanfor byggjesona, der målet er å oppnå ei meir effektiv arealutnytting og å utvikle funksjonelt mangfald, fysiske kvalitetar og gode stader i byane.

Eit anna tema er sentrumsutvikling. Målet er å fremme og styrkje levande, mangslungne og trygge senter. Utgangspunktet er at fleire bysenter er blitt svekte og har tapt marknadsdelar i høve til eksterne kjøpesenter. Forbetring av gater og byrom, tenestetilbod og aktivitetar i sentrumsområda står sentralt i prosjekta. Arbeidet har vist at det er stor politisk interesse og lokalt engasjement for sentrumsutvikling.

Utfordringa i pilotprosjekta for både sentrumsutvikling og for byomforming er å utvikle gode samarbeidsformer mellom ulike private og offentlege aktørar, både i planlegging, i utvikling og i drift. Samarbeidet i pilotprosjekta utfordrar viljen i næringslivet til å sjå heilskapleg på utviklinga i sentrum og over eit lengre tidsrom. Erfaringar frå prosjekta blir også formidla til andre byar gjennom eigne nettverkssamlingar.

I pilotprosjekta blir mellom anna staten utfordra til å vurdere korleis statleg lokaliserings- og infrastrukturpolitikk kan medverke til å få sett i gang god lokal byutvikling og til å utvikle gode samfunn. Regjeringa legg vekt på at statleg verksemd skal lokaliserast i sentrum av byområda, for å medverke til å styrkje kvaliteten og mangfaldet i bysentrum og skape god tilgjenge for publikum, anten dei bur i byane eller i omlandet omkring byane.

Kjøpesenter og bysenter

Bysenter har fått sterk konkurranse ved at det er blitt etablert kjøpesenter langs hovudvegane utanfor byane. Dette kan føre til at fleire blir avhengige av bil, og til at sentrum blir mindre viktig som aktiv og levande møtestad. For å møte denne utfordringa blei det i 1999 innført ein stopp i utbygginga av kjøpesenter for ein femårsperiode. Stortinget la til grunn at det i denne perioden skulle bli utarbeidd regionale planar med tanke på å oppnå sterkare styring med etablering av kjøpesenter. Slike regionale planar er no laga, behandla og godkjende av Miljøverndepartementet.

Planane inneheld vurderingar av utbyggingsmønster, senterstruktur og lokalisering av varehandel og andre servicefunksjonar sett i samanheng med utvikling av transportsystemet. Det er vedtatt regionale retningslinjer for lokalisering av varehandel, og sentrumsområda er blitt betre definerte. I mange regionar er det lagt ned eit stort fagleg arbeid og gjennomført grundige prosessar, der både næringslivet og kommunane har deltatt. Dei regionale planane er retningsgivande for planane i kommunane, og skal liggje til grunn for behandling av søknader om etablering av kjøpesenter. Nye planar om etablering av kjøpesenter som er i strid med regionale planar, gir grunnlag for motsegn frå fylkesmannen, andre statlege fagstyresmakter, fylkeskommunen og nabokommunane. Miljøverndepartementet har i brev til kommunar og fylke understreka at den politikken som låg til grunn for stoppen i utbygginga av kjøpesenter ligg fast.

5.8.5 Bustadpolitikken

Regjeringa ser på tilgang på gode bustader som eit grunnleggjande vilkår for gode levekår. Dei store skilnadene i utviklinga i bustadprisane mellom ulike delar av landet det siste tiåret kan påverke den reelle fridomen til å busetje seg der ein ønskjer. I nokre byområde kan høge prisar vere ei barriere, særleg for unge nyetablerte. I område med låg vekst i folketalet eller fråflytting kan bustadprisane falle, og det kan vere vanskeleg å få selt bustaden. Begge desse faktorane kan påverke mobiliteten for den enkelte innbyggjar og familie på ein uheldig måte.

Geografiske skilnader i bustadprisar har mellom anna samanheng med ulik befolkningsvekst. Byggjekostnadene er tilnærma like over heile landet, men tomteprisane varierer. Det er derfor dyrare å byggje i sentrale område enn utanfor pressområda. Det har også vore nokså store regionale forskjellar i bustadbyggjinga, og det har òg gitt utslag i bustadprisane. Til dømes har låg bustadbyggjing i Osloområdet i ein del år ført til ein sterk vekst i prisane på bustadmarknaden. Bustadbyggjinga i dette området har no auka sterkt.

Kommunal- og regionaldepartementet har inngått ein samarbeidsavtale med byggje-, anleggs- og eigedomsbransjen om å etablere og drive eit femårig program for å redusere byggjekostnadene. Målet er å få eit større tilbod av billige og gode husvere i sentrale område. Dette kan medverke til å auke tilgangen på husvære og redusere prisane i byområda, og dermed redusere dei store regionale skilnadene i prisar.

Utviklingstrekka gir ulike utfordringar når det gjeld bruken av bustadpolitiske verkemiddel. Kommunane skal kunne administrere personretta låne- og tilskotsordningar slik at avgjerdene kan takast nær brukarane og den lokale bustadmarknaden. Regjeringa har målretta bustadpolitikken mot vanskelegstilte. Husbanken står sentralt i dette arbeidet. Startlån, bustønad og bustadtilskot er aktuelle bustadpolitiske verkemiddel for at dei som har svak økonomi skal få etablert seg og bli buande i leige- eller eigarhusvære.

Frå og med 2005 blir oppføringslånet og utbetringslånet gitt av Husbanken slått saman til eit grunnlån. Det nye grunnlånet skal vere målretta mot vanskelegstilte, mot ordinære husvære der det blir teke omsyn til miljø og tilgjenge og mot bustadbyggjing i dei delane av landet der det er vanskeleg å få lån til husvære på grunn av låg panteverdi. Regjeringa ser det som ei målsetjing å sikre bustadbyggjinga i dei områda der privatbankane er tilbakehaldne med å lånefinansiere nye husvære, og det samstundes er eit lite tilbod av brukte husvære.

5.8.6 Vidare arbeid med utvikling av attraktive stader

Regjeringa meiner at programma for miljøvennleg byutvikling, tettstadprogrammet og småsamfunnssatsinga har medverka til at det er utvikla verdifulle erfaringar og kompetanse som bør førast vidare.

Regjeringa meiner at utvikling av attraktive og miljøvennlege tettstader er ein viktig strategi for å fremme identitetskjensle og gjere område med småsentra og spreidd busetnad attraktive for tilflytting og lokalisering av bedrifter.

Regjeringa legg vekt på at erfaringane frå tettstadprogrammet blir utnytta og gjorde kjende blant aktuelle kommunar, som grunnlag for vidare innsats. Fleire fylkeskommunar har tettstadutvikling som ein regional utviklingsstrategi og vurderer tettstadutvikling på lik linje med andre tiltak ved fordeling av økonomiske midlar for regional utvikling i fylket. Fylka speler òg ei viktig rolle når det gjeld å gi kommunane nødvendig rettleiing og fagleg støtte i arbeidet med tettstadutvikling. Regjeringa ser positivt på dette. Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet vil også stimulere arbeidet i kommunane med tettstadutvikling ved å medverke til å spreie kunnskap og kompetanse mellom små kommunar, mellom anna i form av overføring av erfaringar og nettverksbygging.

Regjeringa legg opp til at MERKUR skal bli vidareutvikla i samsvar med nye utfordringar, slik at programmet blir eit målretta verkemiddel for å halde oppe viktige tenestetilbod i små lokalsamfunn. Det skal framleis vere fokus på kompetansedelen av MERKUR-arbeidet, det vil seie at motiverte butikkeigarar skal få hjelp til å utvikle butikken sin i nær dialog med offentlege styresmakter og MERKUR-apparatet. Det er også aktuelt å setje i gang eit mindre utviklingsarbeid med sikte på å styrkje samarbeidet mellom butikkar, MERKUR og kommunane.

Regjeringa meiner at kommunane i små og mellomstore byregionar bør vidareutvikle samarbeidet med regionale aktørar, med tanke på å gjere særleg sentera i regionane meir attraktive for næringsutvikling og busetjing. Arbeidet bør byggje på erfaringar frå breie satsingsprosjekt i byregionar, både i Noreg og i utlandet, og på erfaringar frå andre stadutviklingsprosjekt. Det gjeld til dømes arbeidet med miljøvennleg byutvikling og tettstadprogrammet, og erfaringar frå ulike byprosjekt i Interreg. Ikkje minst blir erfaringsbasen til bykommunane og fylkeskommunane sentral. Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet vil medverke til å spreie kunnskap om vellukka satsingar, og om korleis innsats for verdiskaping, entreprenørskap og innovasjon, tenestefunksjonar, miljø, kultur og infrastruktur kan sjåast i samanheng. Regjeringa legg vekt på at arbeidet med dette skal bli betre koordinert også på sentralt hald.