4 Fedres rett til fødselspenger
Fødselspengeordningen har utviklet seg fra å være en stønadsordning for mødrene i ukene rundt fødselen til å bli en lang stønadsperiode som kan benyttes av både mor og far. Denne utviklingen representerer et endret fokus fra kvinners biologiske rolle til foreldrenes omsorgsrolle. Reformene som er gjennomført har i stor grad vært motivert ut fra hensynet til barnets omsorgsbehov og familie- og likestillingspolitiske hensyn. Verdien av at foreldrene er hjemme med barna mens de er små, har blitt fremhevet, og det har blitt økende oppmerksomhet om betydningen av fedrenes rolle i barneomsorgen.
Fødselspermisjonen blir ofte betegnet som en foreldrepermisjon. Denne benevnelsen gir et skinn av at foreldrene er likestilte og at det er opp til foreldrene selv å avgjøre hvem som skal være hjemme med barnet. Gjeldende regler gir rom for stor valgfrihet og mulighet til fordeling av fødselspengeperioden mellom foreldrene. Det er imidlertid fortsatt sider ved regelverket som motvirker målet om større likestilling mellom mor og far i forhold til omsorgen for små barn. Det er fortsatt mor som har status som den primære omsorgspersonen. Mens mors rett til fødselspenger er helt uavhengig av hva far foretar seg, er fars rett avhengig av mors disposisjoner både før og etter fødselen. Rettighetenes utforming er derfor med på å videreføre det tradisjonelle kjønnsrollemønsteret, noe som harmonerer dårlig med den politiske målsettingen om å få fedrene til å ta en større del av omsorgsansvaret.
I dette kapitlet drøftes fødselspengeordningen med vekt på fedrenes rettigheter. I drøftingen vektlegges tre hovedhensyn: likestilling mellom mor og far, valgfrihet for familien og et brukervennlig regelverk. I slutten av kapitlet drøftes også selvstendig næringsdrivendes rett til fødselspenger.
4.1 Dagens fødselspengeordning
Stønadsperioden for fødselspenger utgjør 42 uker med full lønnskompensasjon eller 52 uker med 80 prosent lønnskompensasjon.
De tre siste ukene før fødselen og de seks første ukene etter fødselen er forbeholdt mor, mens fire uker er forbeholdt far (fedrekvoten). Resten av stønadsperioden kan på visse vilkår fordeles mellom foreldrene.
Den som tar ut fødselspengene må ha opptjent rett gjennom yrkesaktivitet før fødselen og må ha hatt pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før stønadsperioden tar til.
Fødselspengenes størrelse beregnes som hovedregel på grunnlag av inntekten til den av foreldrene som tar ut fødselspenger, oppad begrenset til 6 ganger folketrygdens grunnbeløp som p.t. utgjør 54 170 kroner.
Fars rettigheter begrenses imidlertid av bestemmelser som har sammenheng med mors yrkesdeltagelse før og etter fødselen. Dette gjelder både fars rett til fødselspenger og beregningen av fødselspengene størrelse.
Kvinner som ikke har opptjent rett til fødselspenger, får en engangsstønad som i 2003 utgjør 33 182 kroner per barn.
Fedrekvoten
Fedrekvoten innebærer at fire uker av stønadsperioden er forbeholdt far. Ukene bortfaller som hovedregel hvis far ikke benytter seg av dem. Ordningen ble innført 1. april 1993. Bakgrunnen var at man ønsket å få flere fedre til å ta aktiv del i omsorgen i barnets første leveår. Fedrekvoten er blitt betegnet som «kjærlig tvang».
Fedrekvoten gjelder uavhengig av om mor er hjemmeværende eller ikke etter fødselen. Det er altså åpnet for at begge foreldrene kan være hjemme samtidig under fedrekvoteperioden. For eksempel er det relativt vanlig at mor tar ut ferie mens far avvikler fedrekvoten. Far kan som hovedregel ikke ta ut fedrekvoten i de første seks ukene etter fødselen.
Fedrekvoten er betinget av mors yrkesdeltagelse før fødselen. Mor må ha arbeidet minst 50 prosent stilling for at far skal ha rett til fedrekvote.
Hvis mor arbeidet mellom 50 prosent og 75 prosent av full stilling før fødselen, får far lønnskompensasjon basert på mors stillingsandel. Alternativt kan fedrekvotens lengde avkortes tilsvarende.
Dersom mor har arbeidet minst 75 prosent av full stilling, får en fulltidsarbeidende far likevel full lønnskompensasjon under fedrekvoten. Denne adgangen ble innført i forbindelse med innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre (se under).
Fedrekvoten kan fordeles på flere perioder etter avtale med arbeidsgiver. Det er imidlertid ikke adgang til å ta fedrekvoten som tidskonto.
Fars selvstendige opptjeningsrett til fødselspenger
Hvis far ikke har rett til fedrekvote fordi mor ikke har opptjent rett, kan han likevel ha rett til fødselspenger på grunnlag av egen opptjeningsrett. Forutsetningen er da at det foreligger et omsorgsbehov, det vil si at mor går ut i arbeid eller utdanning etter fødselen eller er for syk til å ta seg av barnet. Far kan motta fødselspenger i opptil 39 uker med 80 prosent lønn eller 29 uker med full lønn. Begrunnelsen for at far får en kortere stønadsperiode i disse tilfellene enn hvis både mor og far har opptjent rett til fødselspenger, er at mor samtidig mottar engangsstønad.
Selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre ble innført 1. juli 2000, jf. Ot.prp. nr. 52 (1999-2000). Endringene bygget i all hovedsak på forslag fra Fedreutvalget i NOU 1995:27 Pappa kom hjem. Tidligere var det en forutsetning for fars rett at også mor hadde opptjent rett.
Fars selvstendige opptjeningsrett til fødselspenger gjelder bare hvis det foreligger et omsorgsbehov. Far har ikke rett til fødselspenger hvis mor samtidig er hjemme og tar seg av barnet. Det betyr at det er avgjørende for fars rett hva mor gjør etter fødselen.
Hvis mor arbeider mindre enn 75 prosent av full tid, blir fars rett til fødselspenger redusert tilsvarende reduksjonen i mors arbeidstid. Utgjør mors stillingsdel minst 75 prosent av full arbeidstid, får likevel far fødselspenger beregnet i forhold til egen stillingsdel.
Prosentgrensen kompliserer regelverket og skaper terskeleffekter. Vilkåret om at det må foreligge et omsorgsbehov etter fødselen for at far skal ha rett til fødselspenger, bygger på at mor anses som den primære omsorgsperson. For mor gjelder ikke tilsvarende krav. Vilkåret skaper videre problemer i praksis. Hvilke situasjoner som anses å gi et omsorgsbehov er uttømmende definert i loven. Selv om det faktisk foreligger et omsorgsbehov, utløses ikke retten til fødselspenger hvis situasjonen ikke direkte hører inn under de kategoriene som er nevnt.
4.1.1 Fedres uttak av fødselspermisjon
Helt siden 1977 har fedre hatt mulighet til å dele fødselspermisjonen med mor. Få benyttet muligheten; bare 2-3 prosent av fedrene tok ut permisjon på begynnelsen av 1990-tallet. Innføringen av fedrekvoten i 1993 førte til en radikal økning i fedres uttak av fødselspenger. I 2001 benyttet ca. 85 prosent av fedrene som har rett til fedrekvote seg av denne retten. Et viktig siktemål med fedrekvoten var at den skulle føre til at fedrene etter hvert også tar ut en større del av fødselspermisjonen enn de 4 ukene. Dette har skjedd i mindre grad enn forventet. I 2001 var det 13,5 prosent av de fedrene som tok ut fødselspenger, som tok mer enn 4 uker.
Selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for fedre er en forholdsvis ny reform som vi har kortvarig erfaring med. Tall fra Rikstrygdeverket for 2001 viser at 1 173 fedre tok ut fødselspenger på selvstendig grunnlag. Dette tilsvarer 3,5 prosent av samtlige avsluttede fødselspengetilfeller for menn det året. I 916 av disse tilfellene (78 prosent) varte stønadsperioden mer enn 39 dager.
Det er ulike forklaringer på hvorfor utviklingen går så langsomt når det gjelder fedres uttak av fødselspenger. En mulig grunn er at mødrene ønsker å være hjemme lengst mulig selv med barnet. Foreldrene samlet har rett til maksimalt 39/49 uker lønnet permisjon etter fødsel, hvorav 4 uker er forbeholdt far. Mange kvinner ønsker å være hjemme med barnet resten av tiden, for eksempel fordi de ammer. Det kan også ha med holdninger å gjøre; at mødrene ser på fødselspermisjonen som sin. Nyere forskning viser imidlertid at det er ikke mors holdning, men arbeidsgiverens holdning og fedrenes dedikasjon til arbeidet som gjør at ikke flere fedre tar ut mer permisjon. I følge forskerne Brandth og Kvande trenger fedrene hjelp til å sette grenser overfor arbeidsgiver, og da hjelper kun øremerkede permisjonsordninger. 1
En annen forklaring ligger i at ulike sider ved regelverket motvirker økt fedreuttak. Fars rett til fødselspenger er for en stor del avledet av mors rett; fars eksklusive rett er begrenset til 4 uker og gjelder bare når mor har opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet. Fars lønnskompensasjon avhenger i stor grad av mors tilpasninger før og etter fødselen; når mor arbeider deltid, blir fars lønnskompensasjon redusert tilsvarende. Etter som menn gjennomgående tjener mer enn kvinner, blir det økonomiske tapet for familien størst når far tar permisjon. Dette bidrar ikke til å styrke fedrenes rolle i barneomsorgen.
4.2 En mer likestilt fødselspengeordning
Etter regjeringens oppfatning bør mor og far bli mer likestilte i forhold til retten til fødselspenger. Dette kan bare oppnås ved å styrke fedrenes selvstendige rettigheter. Samtidig må hensynet til familiens valgfrihet veie tungt.
I en likestilt fødselspengeordning bør hver av foreldrene gis rett til fødselspenger på basis av sin egen opptjening, uavhengig av den andres tilpasninger både før og etter fødselen. Det eneste vilkåret bør være at den som mottar fødselspenger, er hjemme og tar seg av barnet og ikke er i arbeid.
Det framgår av Sem-erklæringen at regjeringen vil:
«gi fedre selvstendig opptjeningsrett til pappapermisjonen og øke omfanget av denne».
4.3 Selvstendig opptjeningsrett til pappapermisjon
Erfaringene med fedrekvoten viser at en øremerket periode til far har positiv effekt både i forhold til fordelingen mellom mor og far og i forhold til arbeidslivet. Fedrekvoten må på denne bakgrunn karakteriseres som en suksess. Magister Andreas Hompland har sagt om fedrekvoten:
«Kombinasjonen av moralsk snert, økonomisk gulrot og departemental pisk har gjort susen». 2
Regjeringen vil at det fortsatt skal være slik at en del av permisjonstiden er forbeholdt far på samme måte som en del er forbeholdt mor.
Selvstendig opptjeningsrett til pappapermisjon innebærer at fedrekvoten må gjøres uavhengig av mors tilpasning i forhold til yrkeslivet før fødselen. Det betyr at dagens vilkår om at mor må ha vært i arbeid i minst 50 prosent stilling for at far skal ha rett til fedrekvote, må oppheves. Det samme gjelder regelen om at fars lønnskompensasjon under fedrekvoten reduseres tilsvarende når mor har arbeidet mellom 50 prosent og 75 prosent stilling.
4.3.1 Fedre bør gis rett til lønnskompensasjon basert på egen opptjening under fedrekvoten
Regjeringen vil først prioritere å gi de fedre som i dag kommer inn under ordningen med fedrekvote, rett til fødselspenger basert på egen opptjening. Dette betyr at beregningen av fars fødselspenger under fedrekvoten løsrives fra mors stillingsdel før fødselen. Fars rettigheter reduseres ikke slik som i dag hvis mor har arbeidet 50-75 prosent stilling. Departementet har anslått at om lag 8 000 fedre som i dag får redusert lønnskompensasjon under fedrekvoten, derved vil få fødselspenger på eget opptjeningsgrunnlag.
Familien vil da ikke tape økonomisk under fedrekvoten på at mor arbeidet deltid før fødselen. Dette vil for øvrig delvis oppheve forskjellen som i dag gjelder for beregning av fødselspenger mellom fedrekvote og øvrig fødselspengeuttak for far og således bidra til et enklere regelverk. En endring av regelverket slik at far under fedrekvoten får fødselspenger beregnet uavhengig av mors stillingsdel, vil være særlig viktig å gjennomføre før fedrekvoten utvides.
4.3.2 Alle fedre bør gis rett til 4 ukers pappapermisjon basert på egen opptjening
Etter regjeringens vurdering bør neste skritt være å gi alle fedre rett til fire ukers fødselspermisjon basert på egen opptjening. En del fedre er i dag helt uten mulighet til å ta ut fødselspenger enten fordi mor ikke har opptjent rett gjennom yrkesaktivitet eller fordi mor er hjemmeværende etter fødselen. Svært mange fedre opplever det som urimelig at de på grunn av morens tilpasninger er avskåret fra muligheten til å være hjemme med barnet, til tross for at de selv har opptjent rett til fødselspenger gjennom yrkesaktivitet.
For at alle fedre skal ha rett til minimum 4 uker fødselspermisjon, må fars rett frigjøres fra mors yrkesaktivitet både før og etter fødselen. Far må gis rett til fødselspermisjon på basis av egen opptjening, uavhengig av om mor har arbeidet mindre enn 50 prosent stilling før fødselen og uavhengig av om mor er hjemmeværende etter fødselen.
Dersom alle fedre gis selvstendig opptjeningsrett til pappapermisjon, vil om lag 11 000 fedre som i dag er helt uten mulighet til å være hjemme med fødselspenger, få mulighet til 4 uker basert på egen opptjening.
4.4 Utvidelse av fedres permisjonsrett
Regjeringen vil på lengre sikt arbeide for å utvide fedrekvoten. Utvidelsen bør først skje etter at tiltakene nevnt i 4.3 er gjennomført. Det er viktig at begrensningene i dagens fedrekvoteordning er utbedret før kvoten utvides.
En utvidelse bør skje i form av forlengelse av den samlede permisjonstiden. Et pålegg om at fedre skal ta ut en større del innenfor den eksisterende stønadsperioden, er betenkelig av flere grunner. Det vil for det første legge sterke begrensninger på familiens valgfrihet. Mange vil dessuten oppleve det slik at far får en rett på bekostning av mor og se det som et stort tilbakeskritt i forhold til kvinners rettigheter. Fedrekvoten bortfaller videre som hovedregel i den utstrekning far ikke benytter den. Dersom fedrekvoten utvides innenfor dagens stønadsperiode og far av en eller annen grunn ikke benytter sin kvote, vil dette få store konsekvenser for familiens rett til lønnet permisjon i barnets første leveår.
Etter regjeringens syn bør alle fedre ha selvstendig rett til mer enn 4 uker lønnet fødselspermisjon, dvs en forlengelse i forhold til dagens fedrekvote. Regjeringen vil arbeide for en gradvis utvidelse av pappapermisjonen.
Regjeringen vil vurdere om det i større grad enn i dag skal være mulig for foreldrene å være hjemme med fødselspenger samtidig, for eksempel i den første tiden etter fødselen. Dette vil bli drøftet i et høringsnotat om fødselspengeordningen.
4.5 Forslag om å styrke fars rett til fødselspenger - avslutning
Etter regjeringens syn er det behov for et langsiktig arbeid for å utvikle og forbedre fødselspengeordningen slik at mor og far blir mer likestilte når det gjelder muligheten til å være hjemme med barnet i det første leveåret. De endringene som er skissert i dette kapitlet bygger på likestilling av foreldrene som omsorgspersoner og valgfrihet for familien. Endringene vil gi et enklere, mer brukervennlig regelverk.
Endringene innebærer kostnadskrevende reformer i fødselspengeordningen. I Sem-erklæringen er disse tiltakene gitt prioritet etter satsingen på barnehager, jf. 5.3.1. Regjeringen vil komme tilbake til de endringene som er omtalt i budsjettsammenheng.
4.6 Selvstendig næringsdrivendes rett til fødselspenger
I Sem-erklæringen fremgår at regjeringen vil
«gjennomgå regelverket for fødselspenger til selvstendig næringsdrivende med sikte på forbedringer».
Selvstendig næringsdrivende har i dag rett til fødselspengedekning med 65 prosent av inntektsgrunnlaget i motsetning til arbeidstakere som har rett til 100 prosent dekning. Selvstendig næringsdrivende kan imidlertid oppnå dekning på 100 prosent ved å tegne tilleggsforsikring. Tilsvarende gjelder for retten til svangerskapspenger for selvstendig næringsdrivende som innføres med virkning fra 1. juli 2003. En annen forskjell mellom selvstendig næringsdrivende og arbeidstakere er at næringsdrivende ikke har rett til omsorgspenger ved barns sykdom, en rett arbeidstakere har. Selvstendig næringsdrivende betaler samtidig arbeidsgiveravgift og trygdeavgift etter lavere satser enn det som gjelder for arbeidstakere/arbeidsgivere.
Alle kvinner skal kunne kombinere en yrkeskarriere med barneomsorg. Det er viktig at unge kvinner som velger å etablere seg som selvstendig næringsdrivende, ikke kommer urimelig dårlig ut økonomisk når de får barn, sammenlignet med arbeidstakere. Regjeringen vil derfor vurdere nærmere selvstendig næringsdrivendes rettigheter i forbindelse med svangerskap, fødsel og omsorg for småbarn. De sosiale rettighetene må ses i sammenheng med avgiftssystemet.