7 Saksbehandling i Utanriksdepartementet ved lisensiering

Utanriksdepartementet har ansvaret for behandlinga av søknader om eksportlisens både når det gjeld forsvarsmateriell (liste I) og fleirbruksvarer (liste II).

Oppgåvene til Utanriksdepartementet er heimla i lov og forskrift.

I utgangspunktet har kvar eksportør eit sjølvstendig ansvar for å sjå til at varer, teknologi eller tenester med lisensplikt ikkje blir utførte utan at det ligg føre gyldig utførselsløyve frå Utanriksdepartementet. For å sikre slik etterleving er departementet som forvaltningsorgan pålagt å sikre at eksportørane har tilstrekkeleg kunnskap om regelverket og kontrollføresegnene.

Lisensieringsoppgåvene inneber at departementet må sitje inne med særskild ekspertise for å kunne vurdere både tekniske, rettslege og kontrollmessige aspekt i samband med søknader om eksportlisens. I tvilstilfelle avgjer departementet om ei vare eller ein teknologi er lisenspliktig.

Kontrollistene (liste I og liste II) er formelt ein del av forskriftsverket. Dei er ikkje tekne direkte inn i forskrifta, men utgjer sjølvstendige lister. På denne måten kan departementet gjere nødvendige endringar i listene ved behov. Av omsyn til eksportørane søkjer departementet å avgrense oppdateringar av listene til éin gong i året. Det kan likevel oppstå situasjonar som gjer at listene må endrast eller oppdaterast på kort varsel, t.d. i tilfelle der det blir gjort vedtak i eitt av eksportkontrollregima om å innføre kontroll på nye teknologiar som er særleg utsette i militær samanheng. Informasjon om endringar blir straks lagd ut på heimesidene til departementet (www.eksportkontroll.mfa.no).

Kontroll med ikkje-listeførte varer – «fangar alt»

Varer og teknologi som ikkje er omfatta av varelistene, kan likevel ha stort potensial i samband med utvikling eller produksjon av masseøydeleggingsvåpen. For å kunne fange opp forsøk på å anskaffe ikkje-listeførte varer for bruk i program for utvikling av masseøydeleggingsvåpen, er det etablert såkalla «fangar alt»-reglar. Det inneber at det er lisensplikt for alle typar varer, teknologi eller tenester uavhengig av varelistene når det er kjent eller ein burde ha forstått at dei er tenkte til bruk i eit masseøydeleggingsvåpen- eller missilprogram. Denne kontrollen er blitt viktigare dei siste åra og medfører svært krevjande saksbehandling.

Forskriftsendringar i 2005 inneber at det òg krevst utførselslisens for ikkje-listeførte fleirbruksvarer til land under våpenembargo vedteken av Tryggingsrådet når det ligg føre opplysningar om at varene er meinte til militær bruk. Dette er i tråd med konsensusvedtak i Wassenaar-samarbeidet i 2003 og med EU-retten.

Forskrifta inneheld òg ei føresegn om at det er lisensplikt for alle typar varer, teknologi eller tenester til militær bruk i land der det er krig, der krig truar eller der det er borgarkrig.

Kontroll med immateriell teknologioverføring

Immateriell overføring av sensitiv programvare, teknologi eller kunnskap kan m.a. skje munnleg eller ved bruk av telefaks eller elektroniske medium som Internett. Immateriell teknologioverføring krev difor andre kontrolltiltak enn den tradisjonelle grensekontrollen Tollvesenet utfører. Dei multilaterale eksportkontrollregima har dei siste åra drøfta tiltak som kan vere effektive i denne samanhengen.

Det er brei semje om at elektroniske leveransar av sensitiv programvare og teknologi representerer eit svakt ledd i eksportkontrollen, og at deltakarlanda må kontrollere overføring av sensitiv teknologi gjennom lisensieringskrav på nasjonal basis.

I den norske eksportkontrollovgivinga er immaterielle teknologioverføringar omfatta av det generelle regelverket. Slike overføringar krev løyve frå Utanriksdepartementet på same måten som annan eksport av produkt, teknologi og tenester som er omfatta av kontrollistene. Kontrollen skjer i nært samarbeid med næringslivet, og departementet legg stor vekt på informasjon og dialog også i dette spørsmålet. EU vedtok felles kontrollmekanismar for immateriell teknologioverføring i 2000, og det blir arbeidd med sikte på å etablere felles standardar innanfor dei multinasjonale eksportkontrollregima.

7.1 Eksportkontroll med forsvarsmateriell

Etter retningslinjene skal våpen og ammunisjon (kategori A-materiell) berre leverast til statlege styresmakter, eller til dei som opptrer på vegner av styresmaktene. Dette må dokumenterast. Eksportkontrollen omfattar ikkje aktivitetane til det norske forsvaret. Det er gjort unntak frå reglane når utstyret skal brukast av norske styrkar i utlandet, t.d. i samband med internasjonale operasjonar, under minerydding eller som ledd i kampen mot internasjonal terrorisme, eller når mottakaren er forsvarsstyresmakta i eit NATO- eller EU-land. Forsvarsdepartementet er pålagt å rapportere om slik utførsel kvart år.

Regelverket stiller ikkje krav om innhenting av løyve frå Utanriksdepartementet ved marknadsføring. Men slik verksemd er så langsiktig og ressurskrevjande at bedriftene normalt vil ha førehandstilsegn om at eksportlisens kan påreknast før dei legg ned store ressursar. Utanriksdepartementet behandlar førespurnader om førehandstilsegn i samsvar med retningslinjene som om det gjaldt konkrete lisenssøknader. Når departementet gir førehandstilsegn, tek ein alltid atterhald om at spørsmålet om eksportlisens vil bli vurdert i lys av situasjonen idet ein konkret søknad ligg føre.

Konvensjonell våpeneksport er i utgangspunktet eit nasjonalt ansvar, og må òg sjåast i samanheng med eigne tryggings- og beredskapsinteresser. Det er eit positivt trekk at det dei siste åra er utvikla auka internasjonalt samarbeid og koordinering også på dette området. Dette samarbeidet har òg bana veg for opnare forhold omkring eksportaktivitetane som landa driv.

Dersom ein eksportsøknad rører ved viktige forsvarsspørsmål eller materiellsamarbeidet med andre land, skal det innhentast uttale frå Forsvarsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet skal konsulterast når ein søknad rører ved viktige norske næringsinteresser.

Samarbeidsavtalar

Ved underleveransar frå Noreg til ein utanlandsk produsent i tilfelle der det ligg føre ein styresmaktgodkjend samarbeidsavtale mellom den norske og den utanlandske bedrifta, kan Utanriksdepartementet fråvike kravet om sluttbrukarkontroll. Per 1. april 2008 ligg det føre i overkant av 50 slike samarbeidsavtalar. Ordninga gjer at utsiktene til å få utførselsløyve er tilstrekkeleg kjende for eksportørane, og er såleis med på å sikre norske bedrifter truverde i ein konkurranseutsett internasjonal marknad for forsvarsmateriell.

Oppfølgingsleveransar

Fordi forsvarsmateriell ofte har lang levetid, er det nødvendig å vedlikehalde, reparere og kjøpe reservedelar til utstyret i lang tid. Tilgang til framtidig vedlikehald og reservedelar er som regel ein del av kontraktsvilkåra. Som forvaltnings- og kontrollorgan legg Utanriksdepartementet stor vekt på nært samarbeid med vedkommande eksportør frå sak til sak.

Eksportkontrollforskrifta opnar for at eit utførselsløyve kan kallast tilbake dersom lisensinnehavaren i vesentleg grad misbruker løyvet, eller dersom det skjer vesentlege endringar i grunnlaget løyvet blei gitt på.

Kontroll med formidling mellom tredjeland

Det følgjer av eksportkontrollforskrifta at handel, formidling eller annan bistand ved sal av militære varer og teknologi som er omfatta av liste I, frå eitt framandt land til eit anna, er forbode utan løyve frå Utanriksdepartementet.

Noreg har engasjert seg aktivt internasjonalt for å oppnå semje om felles kriterium som utgangspunkt for nasjonal leverandørlandskontroll med formidling av våpen. Formålet er å sikre at den nasjonale eksportkontrollen på våpeneksportområdet ikkje blir undergraven gjennom smotthol i form av formidlingsaktivitetar som styresmaktene ikkje har kontroll med. Det er ei målsetjing at flest mogeleg land innfører kontroll med formidling. Slik blir det vanskelegare for formidlarar å operere utan å bli kontrollerte av styresmaktene.

Handvåpen

Norske bedrifter produserer ikkje militære handvåpen, og slike våpen blir såleis ikkje eksporterte frå Noreg. Utførselen av handvåpen omfattar i all hovudsak samle-, jakt- og konkurransevåpen. Før det kan innvilgast eksportlisens, må det liggje føre løyve til å importere våpenet og løyve til å eige slike våpen i importladet, eller dokumentasjon på at den aktuelle våpenforhandlaren har nødvendig autorisasjon. I kapittel 9 er det gitt ei oversikt over omfanget av denne eksporten.

Noreg arbeider aktivt i relevante internasjonale forum, mellom anna i FN, Wassenaar-samarbeidet og OSSE, med sikte på å komme til semje om tiltak for å hindre at handvåpen blir omsette ulovleg eller blir leverte til grupper som styresmaktene ikkje har kontroll med, og dermed fører til destabilisering eller medverkar til å eskalere konfliktar i utsette område.

Klassifisering av forsvarsmateriell

Liste I er ei nasjonal liste over 20 kategoriar forsvarsmateriell. Utgangspunktet er at alle varer i dei 20 kategoriane som er spesielt konstruerte eller modifiserte for militære formål, er lisenspliktige. I dei fleste tilfelle er det uproblematisk å avgjere om ei vare er omfatta av liste I, og dermed lisenspliktig ved utførsel. Derimot kan det oppstå tilfelle der det er vanskeleg å avgjere om vara er omfatta av liste I. Ein av grunnane til det er at den teknologiske utviklinga dei seinare åra har ført til meir komplekse og sofistikerte varer, og at nyare teknologi med militære applikasjonar i større grad enn før blir utvikla innanfor sivile teknologiprosjekt. I slike tilfelle innhentar departementet vurderingar og råd frå relevante fagmiljø, til dømes Forsvarets forskingsinstitutt (FFI), Marinen, Luftforsvaret, Forsvarets mikrobiologiske laboratorium eller Institutt for energiteknikk (IFE). Utanriksdepartementet har fullmakt til å gjere endelege vedtak i spørsmål om produktklassifisering og lisensplikt.

Når departementet har avgjort at ei vare blir omfatta av liste I, blir det vurdert om vara skal klassifiserast som kategori A- eller B-materiell. I den vidare behandlinga av ein søknad om utførselslisens blir det bestemt kva landgruppe det endelege mottakarlandet tilhøyrer. Med utgangspunkt i stortingsvedtaket frå 1959 blir ei rekkje element lagde til grunn i ei slik vurdering, mellom anna om det er borgarkrig i mottakarlandet, eller om det er krig eller krig truar i området. I tillegg blir det lagt vekt på den politiske stabiliteten i mottakarlandet, tilhøvet til naboland, til dømes med omsyn til eventuelle territoriale krav, og på den generelle tryggingssituasjonen i landet eller området. Omsynet til menneskerettane og styresettet i mottakarlandet tel òg med i vurderinga.

Praktiseringa av retningslinjene frå Utanriksdepartementet er eit erfaringsbasert system. Avgjerder om å klarere eit land som mottakar av forsvarsmateriell frå Noreg blir tekne på grunnlag av konkrete søknader om eksportlisens. Som hovudregel vil klarering av eit land som mottakar av A- og B-materiell danne presedens.

I tillegg til lisensplikta for varer som er omtalte på vareliste I, er det lisensplikt for alle typar varer, teknologi eller tenester til militær bruk i land der det er krig, der krig truar eller der det er borgarkrig, og til land som er underlagde våpenembargo vedteken av Tryggingsrådet.

7.2 Eksportkontroll med fleirbruksvarer

Vareliste II frå Utanriksdepartementet er ei samanstilling av varelistene for fleirbruksvarer i dei multilaterale eksportkontrollregima. Dette er sivile varer som òg har viktige militære bruksområde. Fleirbruksvarer kan m.a. vere visse kjemikaliar, biologiske substansar, verktøymaskiner, laserar, gassovervakingsutstyr, grafitt, høgtrykksdyser, hydrofonar, måleutstyr, optisk materiale eller radarsystem.

Alle land som deltek i dei internasjonale ikkje-spreiings- og eksportkontrollregima, forpliktar seg til å gjennomføre nasjonal kontroll med utgangspunkt i felles varelister og retningslinjer.

Gjennom det nasjonale lisensierings- og kontrollarbeidet skal vara det er søkt om eksportløyve for, klassifiserast med tanke på mogeleg militær bruk, og sluttmottakar og sluttbruk skal fastslåast. Også risikoen for uønskt reeksport eller overføring til bruk i militære aktivitetar i mottakarlandet skal departementet vurdere.

Arbeidet med å bestemme om ei vare eller ein teknologi er omfatta av varelistene, krev særskild teknisk ekspertise. Liste II (fleirbruksvarer) er omfattande og svært detaljert når det gjeld tekniske eigenskapar. Medlemslanda i dei multilaterale eksportkontrollregima har vedteke ved konsensus at fleirbruksvarene på liste II er har signifikant potensial som element i utvikling, bruk eller produksjon av våpen, mellom anna masseøydeleggingsvåpen og leveringsmiddel (missil) for slike våpen. Vidare omfattar liste II fleirbruksvarer som kan brukast til konvensjonelle militære operasjonar. Tenester knytte til varer og teknologi på liste II krev òg løyve frå Utanriksdepartementet før dei kan leverast til utlandet.

For å avgjere om ei vare eller ein teknologi treffer parameterane og beskrivingane i liste II, kan eksportøren gjere ei sjølvstendig vurdering av vara ut frå beskrivinga i varelista. Basert på denne vurderinga og tekniske datablad, brosjyrar og liknande gjer så departementet si eiga sakkunnige vurdering. Er konklusjonen at vara krev eksportlisens, blir neste skritt å vurdere oppgitt sluttbruk og sluttbrukar for å forvisse seg om at eksporten utelukkande har sivile formål. Til hjelp i slike vurderingar har departementet tilgang til omfattande informasjon som m.a. er utveksla innanfor dei multilaterale eksportkontrollregima. I tillegg til informasjon om sluttbrukaren vurderer departementet ei rekkje andre sider ved risikoen for at ei vare kan komme på avvegar, bli omadressert undervegs eller på annan måte komme til å bli brukt i militære aktivitetar.

I tillegg til lisensplikta for varer som er oppførte på liste II, er det lisensplikt for alle varer uavhengig av listene dersom det er kjent eller burde vere forstått at vara skal inngå i utvikling eller produksjon av masseøydeleggingsvåpen eller leveringsmiddel (missil) for slike våpen. Slike «fangar alt»-saker stiller store krav til teknisk ekspertise og tilgjengeleg informasjon om både sluttbruk og sluttbrukar. Iran-forskrifta om gjennomføring av FN-sanksjonane mot landet har ført til ein kraftig auke i talet på komplekse saker som departementet skal behandle. I tillegg medfører denne kontrollmekanismen behov for målretta og tydeleg informasjon til næringslivet og samfunnet generelt om desse lovreglane.

Kontrollen som skal hindre levering av fleirbruksvarer eller -teknologi frå norske bedrifter som kan brukast i utvikling av masseøydeleggingsvåpen, er på mange måtar meir komplisert enn for militært materiell. Faren for at slike varer skal komme i hendene på terroristar eller i skjulte program for masseøydeleggingsvåpen, gjer denne kontrollen endå meir utsett. Sluttbrukarkontrollen i samband med eksport av fleirbruksvarer er såleis utfordrande.

Sentrale element i vurderinga av om ein leveranse av ei fleirbruksvare kan tillatast, er om vara kan brukast i tilknyting til våpen, deriblant masseøydeleggingsvåpen, og kven sluttbrukaren er. Når det er søkt om eksport av fleirbruksvarer, blir det gjort ei grundig teknisk vurdering av bruksområdet til produktet og om det kan tenkjast brukt i samband med masseøydeleggingsvåpen. Sluttbrukaren blir òg grundig vurdert ut frå opplysningar som ligg føre etter informasjonsutveksling i dei multilaterale regima eller bilateralt. Dersom departementet innvilgar lisens, må det liggje føre dokumentasjon på kva vara skal brukast til, og kvar ho skal brukast eller installerast. I særlege tilfelle blir det i tillegg sett som vilkår at vara skal kunne inspiserast av norske representantar utan forvarsel for å sikre at bruken er i tråd med det som er føresett.

Utanriksdepartementet vurderer òg om vara som det blir søkt om løyve til å utføre, er relevant for den oppgitte sluttbruken både i mengd og teknisk kapasitet. Søknaden blir avslått dersom det synest å vere overvekt av risiko for at vara skal inngå i eit våpenprogram i eit sluttbrukarland.

Søknaden blir òg avslått dersom eit anna medlemsland i eitt av dei multilaterale regima har rapportert avslag på ein identisk søknad. Avslag på ein eksportsøknad og bakgrunnen for avslaget blir rapportert til det relevante eksportkontrollregimet. Deltakarlanda skal ikkje undergrave avslag innbyrdes ved å innvilge identiske søknader. Det er dessutan etablert konsultasjonsmekanismar for at partane skal kunne avklare eventuelle spørsmål om innhaldet i og bakgrunnen for notifiserte avslag.

I lys av dei sivile bruksområda fleirbruksvarer kan ha, er det viktig at eksportkontrollorgana har kompetanse og ressursar nok til å behandle søknader om eksport på ein forsvarleg og kompetent måte og på rimeleg tid.

For å sikre at Noreg etterlever dei omfattande krava til kjernefysisk eksportkontroll, er det etablert særskilde retningslinjer som Utanriksdepartementet skal følgje i behandlinga av søknader som gjeld visse særleg sensitive kjernefysiske varer.

Bevisstgjering gjennom informasjon til eksportørane

Eit vilkår for å kunne gjennomføre ein mest mogeleg effektiv eksportkontroll er at det er etablert eigna samarbeid og dialog med produsentar og leverandørar av sensitive varer og teknologi. Departementet legg ein god del arbeid i å føre dialog med teknologibedrifter for å sikre at alle partar er kjende med regelverket, og at det er etablert interne rutinar for å sikre at bedrifta etterlever det. I tillegg til kontakten mellom kvar bedrift eller eksportør og departementet blir det årleg halde orienteringsmøte for eksportørane.

Både dei multilaterale eksportkontrollregima og Tryggingsrådet har fatta vedtak og innført sanksjonar mot enkeltland som krev tett samarbeid og dialog med potensielle teknologileverandørar. Utanriksdepartementet legg stor vekt på dialog med og informasjonsverksemd overfor norsk næringsliv.

Det er òg viktig for departementet å vere tilgjengeleg for næringslivet i det daglege arbeidet, både ved telefonkontakt, bruk av e-post og ved personleg kontakt. Også andre aktørar i det nasjonale apparatet har kontakt med relevante eksportørar og potensielle leverandørar av sensitive varer i informasjonsaugemed, m.a. Tollvesenet og Politiets tryggingsteneste (PST).

Det er svært viktig at norske teknologibedrifter og -institusjonar har tillit til at norske styresmakter gjennomfører ein ansvarleg eksportkontroll. For å sikre dette er informasjonsarbeid og etablering av etterlevingsrutinar i relevante bedrifter ei viktig oppgåve for Utanriksdepartementet.

Informasjon om eksportkontrollen er lagd ut på Internett under www.eksportkontroll.mfa.no. Departementet legg vekt på å skaffe publikum auka kunnskap om eksportkontroll og ikkje-spreiing, og arbeider stadig med å halde informasjonen på heimesida oppdatert og relevant.