Del 2
En politikk for en sunn økonomisk utvikling

3 Fornyelse av offentlig sektor

3.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Det er et hovedmål for Regjeringen å forsvare og forsterke fellesskapsløsningene. Velferdssamfunnet må hele tiden videreutvikles for å sikre grunnlaget for verdiskaping, velferd og rettferdig fordeling. Dette vil både stille store krav til å prioritere, og til å forandre og fornye. Målet med fornyelsen er å styrke offentlig sektor og å gjøre den bedre tilpasset dagens og framtidens behov.

I fornyelsen av offentlig sektor er det et viktig mål å sette brukerne i sentrum. Uten en løpende omstilling og fornyelse, vil offentlige tjenester kunne bli dårlig tilpasset befolkningens behov. Det er en utvikling Regjeringen ønsker å unngå. I Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor er følgende hovedmål trukket fram:

• Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov.

• Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer innenfor offentlig sektor.

• Organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov.

De siste tiårene har en stadig større andel av befolkningen blitt sysselsatt i offentlig sektor. Dette skyldes en sterk utbygging av offentlige velferdsordninger. Flere personer er blitt omfattet av velferdsordningene, og tilbudet til hver enkelt er blitt forbedret. Samlet har dette medført sterk vekst i behovet for arbeidskraft i offentlig sektor.

Framskrivinger viser at det også i tiårene som kommer vil bli behov for en økende andel sysselsatte i offentlig sektor, jf. vedlegg 2. En viktig drivkraft bak denne utviklingen er endret alderssammensetning i befolkningen, som vil innebære økt etterspørsel etter blant annet helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester, særlig etter 2020. I tillegg til alderssammensetningen og befolkningsutviklingen, kommer en rekke andre forhold som også trekker i retning av økt behov for slike tjenester. Eksempeler på slike forhold er økte krav og forventninger fra brukerne som følge av høyere inntekts- og opplysningsnivå i befolkningen, og en teknologisk utvikling med stadig nye behandlingstilbud. Disse forholdene har historisk sett betydd langt mer for veksten i offentlig sektor enn endringer i alderssammensetningen.

Etterspørselen etter offentlige tjenester framover vil øke samtidig med at veksten i arbeidsstyrken ikke vil være like stor som tidligere. Andelen personer i yrkesaktiv alder vil bli redusert. Utviklingen går i tillegg i retning av lavere avgangsalder, økt antall uføretrygdede og økt sykefravær.

På de områder der det er foretatt sammenlignende studier av ressursbruken, har disse avdekket til dels betydelige forskjeller i ressursbruk innenfor offentlig tjenesteyting og administrasjon. Det tilsier at det er muligheter for forbedringer, både i kommuneforvaltningen og i statsforvaltningen. Utfordringene består i å finne egnede virkemidler for å oppnå slike forbedringer, uten at det går på bekostning av andre viktige hensyn, som for eksempel fordelingshensyn, hensynet til rettssikkerhet og krav til kvalitet.

For å møte disse utfordringene, vil Regjeringen arbeide for å sikre tilstrekkelig arbeidskraft for å videreutvikle tjenestetilbudet for befolkningen. Regjeringen vurderer forhold som arbeidsmiljø, skatteregler, seniorpolitiske tiltak, utforming av permisjonsordninger, samt tiltak for å dempe veksten i uførhet og sykefravær, jf. kapittel 5. Regjeringen har videre satt i verk omfattende reformer og omstillinger innenfor offentlig sektor:

• Regjeringen vil foreslå at eierskapet til sykehusene overføres fra fylkeskommunene til staten. Målet med sykehusreformen er mer likeverdige sykehustjenester over hele landet, større effektivitet, bedre funksjonsfordeling, klare og enhetlige ansvarsforhold og bedre utnyttelse av arbeidskraft og kapital.

• Regjeringen vil bedre skole- og utdanningssystemet . Det arbeides for større lokal frihet og større selvstendighet for den enkelte institusjon til å prøve ut nye organisasjonsformer og arbeidsmåter. Regjeringen vil legge om gradsstrukturen innenfor høyere utdanning, og gjennomføre tiltak med sikte på å øke studieprogresjonen. Regjeringen vil også sette ned et offentlig utvalg som skal vurdere innholdet og strukturen i det 13-årige skoleløpet.

• Regjeringen ønsker å endre organiseringen av Forsvaret , slik at Forsvaret blir bedre tilpasset dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Sammen med allerede iverksatte rasjonaliseringstiltak skal Forsvaret innen utgangen av 2005 redusere antall årsverk med om lag 5000, og årlige driftsutgifter med om lag to mrd. kroner sammenlignet med et alternativ uten omlegging.

• Regjeringen foreslår at antallet politidistrikter reduseres fra 54 til 28. Med dette tiltaket forventes både en kvalitetsheving og en bedre ressursutnyttelse, ved at frigjort personell kan kanaliseres inn i direkte tjenesteyting. Når det gjelder domstolene , ønsker Regjeringen blant annet å slå sammen de minste domstolene til større enheter.

• Regjeringen har lagt fram forslag om en betydelig omlegging av Postens ekspedisjonsnett med sikte på å tilpasse dette til endrede behov hos brukerne og for å sikre Postens konkurransedyktighet i framtiden.

• Likningsforvaltningen skal omorganiseres. Likningsforvaltningen i det enkelte fylke inndeles i distrikter som kan omfatte en eller flere kommuner. Gjennom denne omorganiseringen skal en oppnå bedre kvalitet og økt effektivitet i likningsarbeidet.

Siktemålet med reformene er å få flere og bedre offentlige tjenester tilpasset brukernes behov, ved at tjenesteytingen organiseres bedre, og ved at det frigjøres mer arbeidskraft.

Effektiv ressursbruk og større grad av brukerorientering er grunnleggende elementer i arbeidet for en rettferdig fordeling. En sterk offentlig sektor er ryggraden i fordelingspolitikken. Hvis offentlig sektor svekkes, er det de svakeste som taper. Bedre tilgjengelighet til offentlige tjenester er også av størst betydning for de svakeste i samfunnet. Det er de svakeste som ofte har de største problemene med å finne fram i et uoversiktlig regelverk, og som er mest avhengig av offentlige tjenester.

Regjeringen vil i arbeidet med fornyelse av offentlig sektor se spesielt på behovene i distrikts-Norge. Regjeringen vil føre en bevisst statlig lokaliseringspolitikk både når det gjelder fordeling av arbeidsplasser og tilgang på tjenester. Det vil særlig bli fokusert på desentralisering av eksisterende oppgaver og funksjoner, og lokalisering av nye oppgaver utenfor det sentrale Østlandsområdet.

I tillegg til reformene knyttet til enkeltsektorer omtalt i avsnitt 3.2, arbeider Regjeringen på bred basis med tiltak som kan bidra til en mer brukerorientert og effektiv offentlig sektor, jf. omtale i avsnitt 3.3. Statlig styring av kommunesektoren utdypes nærmere i avsnitt 3.4.

Regjeringen ønsker enklere tilgang til offentlige tjenester . Det må bli enklere for brukerne å få nødvendig bistand fra offentlige instanser. Etablering av offentlige servicekontorer er et viktig tiltak for å bedre kontakten mellom brukerne og det offentlige. Her kan all informasjon om kommunale og statlige tilbud samles på ett sted i kommunen, og alle skal kunne få tilstrekkelig informasjon og veiledning ved henvendelse hit. Det er store muligheter for å effektivisere og forbedre offentlige tjenester ved økt bruk av ny teknologi. I eNorge-planen legger Regjeringen vekt på at elektronisk tjenesteyting skal være hovedløsningen for forvaltningens samhandling med brukerne, at elektronisk handel skal være førstevalget ved nye innkjøp, og at elektronisk saksbehandling skal bli det normale og like akseptert som papirbaserte løsninger. Regjeringen arbeider derfor med å etablere en «døgnåpen forvaltning.» Målet er at flest mulig av de offentlige tjenestene skal være tilgjengelige over Internett for brukerne når de selv ønsker det.

Det er også nødvendig å legge økt trykk i arbeidet med regelforenkling. Regjeringen vil derfor intensivere arbeidet med forenkling av de forskrifter og regler som gjelder for næringslivet og husholdningene. Gjennom en egen «forskriftsdugnad» vil alle departementer bidra med forslag til opprydding og forenkling av eksisterende regelverk.

Regjeringen arbeider videre for å finne fram til mer hensiktsmessige organisasjons- og styringsformer . Forholdet mellom staten og kommunesektoren er viktig i den sammenheng. Fornyelse av offentlig sektor innebærer også større endringer innenfor statsforvaltningen.

Etter Regjeringens syn er det viktigste virkemiddelet for å oppnå en best mulig tjenesteproduksjon å satse på egne ansatte gjennom kompetanseutvikling og lignende tiltak, og ved å trekke med de ansatte i nødvendige endringsprosesser for å styrke offentlige tjenester. Mer effektiv drift betyr ikke nødvendigvis hardere arbeidstempo og en mer presset arbeidssituasjon for de ansatte. Det handler om å finne mer fornuftige måter å organisere arbeidet på, slik at hovedinnsatsen kan legges i de oppgavene som skal løses. Regjeringen vil dessuten legge økt vekt på personalpolitikken og på ledelse i offentlig virksomhet. Offentlig sektor trenger gode ledere og motiverte og kvalifiserte ansatte innenfor alle virksomhetsområder.

Regjeringen vurderer også om større grad av fristilling kan være et virkemiddel for å fremme økt effektivitet innenfor offentlig sektor. Økt grad av administrativ frihet i den daglige driften av institusjonene vil være særlig aktuelt innenfor høyt spesialisert virksomhet som sykehus og universiteter/høgskoler.

I dag utgjør mangelen på pålitelige data om tjenesteproduksjon, ressursbruk og prioriteringer et styringsproblem for offentlig sektor. Gjennom KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er målet å utvikle et nasjonalt informasjonssystem om ressursbruken i kommunesektoren. KOSTRA ble tatt i bruk av alle landets kommuner og fylkeskommuner fra og med 1. januar 2001. KOSTRA-data vil bedre kommunenes og fylkeskommunenes grunnlag for å planlegge og budsjettere.

Hoveddelen av tjenesteytingen i offentlig sektor finner sted i kommunesektoren (kommuner og fylkeskommuner). Slik ansvarsfordelingen mellom staten og kommunesektoren er i dag, vil statens viktigste oppgave være å gi kommunene rammebetingelser som gjør at de kan ivareta sitt ansvar på en effektiv og god måte. Gjennom større lokal frihet, mindre detaljstyring og klarere oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene , vil Regjeringen bidra til at tjenestetilbudet blir bedre tilpasset ønsker og behov lokalt. Regjeringen vil overlate mer av styringen til kommunene. En brukerorientert og effektiv tjenesteproduksjon i den enkelte kommune forutsetter også en hensiktsmessig organisering av tjenestene internt i kommunen.

Regjeringen ønsker at en større andel av kommunesektorens inntekter skal komme i form av frie midler. Som ledd i dette la Regjeringen fram en plan for å avvikle og innlemme øremerkede tilskudd i rammetilskuddet i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr. 62 1999–2000).

Stortinget har på grunnlag av forslag fra Regjeringen vedtatt endringer i kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning fra og med 2001. Endringene medfører blant annet større frihet for kommunene når det gjelder utforming av økonomiplan og årsbudsjett. Den statlige kontrollen med årsbudsjett og låneopptak vil falle bort for de fleste kommunene. Regjeringen gjennomfører videre et prosjekt hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren gjennomgås med sikte på å fjerne regler som detaljstyrer kommunesektoren. Siktemålet er å bidra til mer tjenesteproduksjon og mindre administrasjon. Forslagene omtales i stortingsmeldingen om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, som legges fram samtidig med denne meldingen, og vil også bli omtalt i Kommuneproposisjonen for 2002.

Større lokal frihet åpner også for større mangfold og forskjeller mellom kommunene. Slike forskjeller kan bety en bedre tilpasning til befolkningens behov. Men forskjellene vil også kunne være et resultat av at noen kommuner drives mer effektivt enn andre. Det er ikke alltid ønskelig at alle kommuner skal velge de samme løsningene. Det er derfor Regjeringens mål at større lokal frihet skal spore den enkelte kommune til en mer brukerorientert og effektiv drift.

Den nye konsultasjonsordningen mellom Regjeringen og Kommunenes Sentralforbund skal bidra til at statens styring av kommunesektoren i større grad skjer gjennom en dialog med kommunene. Konsultasjonsordningen ble tatt i bruk for første gang i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

En effektiv offentlig sektor er avhengig av en hensiktsmessig forvaltningsstruktur og en klar oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Oppgavefordelingen og fylkesinndelingen er nylig utredet i NOU 2000: 22 Om oppgavefordeling mellom stat, region og kommune. Regjeringen har fulgt opp utredningen gjennom stortingsmeldingen om oppgavefordelingen.

Fordelingen av oppgaver og ansvar for tjenester mellom forvaltningsnivåene har som utgangspunkt at ansvaret skal ligge så nært mottakeren av tjenesten som mulig. I stortingsmeldingen om oppgavefordelingen og det regionale nivået foreslår Regjeringen derfor å desentralisere både myndighet og oppgaver til kommuner og fylkeskommuner.

Regjeringen mener det er behov for å opprettholde et direkte valgt forvaltningsnivå mellom stat og kommune, men at det er nødvendig med endringer i organiseringen av det regionale nivået. Regjeringen ønsker å gjennomføre reformer som gir en klarere ansvars- og rollefordeling mellom fylkeskommunen og den regionale statsforvaltningen.

Til tross for store endringer i rammebetingelser og oppgaver, har kommuneinndelingen i hovedsak ligget fast de siste 30 årene. For å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger, har Regjeringen foreslått at de kommunene som slår seg sammen ikke får reduserte statlige overføringer de første 10 årene etter sammenslutningen. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger, slik at vi får sterkere kommuner som er i stand til å ta på seg flere oppgaver, og løse de eksisterende mer effektivt.

Det er videre viktig å utnytte de mulighetene som ligger i dagens system for interkommunalt samarbeid. Det foretas nå utredninger og forsøk med sikte på å undersøke muligheter for samarbeid over kommunegrensene på nye områder. Slik kan effektiviseringsgevinster hentes ut, og en kan beholde tjenestetilbudet i utkantkommuner som det ellers ikke ville vært grunnlag for. Utviklingen på IT-området vil også kunne legge grunnlag for nye og effektive samarbeidsløsninger som tidligere ikke var mulige. Av hensyn til demokrati og styring mener imidlertid Regjeringen at det ikke må legges opp til en oppgavefordeling som forutsetter et utstrakt interkommunalt samarbeid. En oppgave som desentraliseres til kommunene bør derfor som hovedregel kunne løses av den enkelte kommune. Samtidig må kommunene gis frihet til selv å velge hvordan de best kan løse de oppgaver de er gitt, enten det skjer gjennom interkommunalt samarbeid eller på andre måter.

3.2 Store reformer og omstillinger innen offentlig sektor

3.2.1 Bedre bruk av arbeidskraftressurser

Et godt offentlig tjenestetilbud er avhengig av at det er tilstrekkelig arbeidskraft med nødvendig kompetanse til å utføre de oppgavene som det offentlige har ansvaret for. På noe sikt vil veksten i arbeidsstyrken trolig stagnere, samtidig som behovet for arbeidskraft innen for eksempel helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester vil øke betydelig. Det er derfor viktig å legge forholdene til rette for at flest mulig kan ta del i yrkeslivet, og å hindre at den enkelte presses ut av arbeidsmarkedet på grunn av noe redusert yteevne, høy alder eller andre årsaker.

De samfunnsmessige kostnadene ved sykefravær og uførhet har vokst sterkt de seinere årene. Sykefraværet som dekkes av folketrygden tilsvarer nesten 100 000 årsverk. Antall uførepensjonister har også økt sterkt, og økningen har vært relativt sterkest i de yngre aldersgruppene. Svært få uførepensjonister kommer tilbake til arbeidslivet. Også førtidspensjoneringen har økt betydelig. Alt i alt bidrar denne utviklingen til å redusere mulighetene for å ivareta de store velferdsoppgavene i årene framover. Tiltak i forhold til sykefravær, uførhet og uønsket stor tidligavgang fra arbeidsmarkedet, samt gjennomgang av andre trygderegler, vil derfor stå sentralt i fornyelsesarbeidet.

Den generelle arbeidsmarkedspolitikken, med tiltak for å styrke tilbudet av arbeidskraft, er gjennomgått i kapittel 5. Her drøftes tiltak på et bredt felt, som inkluderer arbeidsmiljø, skatteregler, seniorpolitiske tiltak, utdanningssystem, samt tiltak for å dempe veksten i uførhet og sykefravær.

3.2.2 Bedre sykehus

I arbeidet med å bedre organiseringen av helsetjenesten har Regjeringen satt reformer innen sykehustjenesten og den øvrige spesialisthelsetjenesten i første rekke. Det offentlige bruker mer enn 40 mrd. kroner i året til spesialisthelsetjenester, og en hensiktsmessig organisering av disse tjenestene betyr derfor mye for ressursutnyttelsen totalt i helsesektoren.

Innen primærhelsetjenesten har en gjennom lengre tid arbeidet med forberedelse av fastlegereformen, som blir innført fra 1. juni 2001. Reformen vil gi grunnlag for mer stabilitet og nærhet i forholdet mellom lege og pasient, og dermed en primærhelsetjeneste som er bedre tilpasset brukernes behov.

Institusjonshelsetjenesten har vært preget av styringsproblemer, jf. nærmere omtale i kapittel 14. Økningen i antall behandlede pasienter har ikke stått i forhold til økningen i ressurstilgangen, og det har vært til dels store forskjeller mellom ulike sykehus og ulike fylkeskommuner mht. kostnader, ventelister mv. Tre hovedproblemer har pekt seg ut:

• Mangelen på helhetlig eierskap og styring (19 fylkeskommuner samt staten har vært eiere), og problemer med å samordne tjenestene på tvers av fylkeskommunegrenser og regioner.

• Delt finansieringsansvar mellom staten og fylkeskommunene har medført uklare ansvarsforhold og ulike forsøk på å skyve kostnadene over på det andre nivået.

• For mye detaljstyring fra sykehuseierne i den daglige driften av institusjonene kan ha bidratt til redusert effektivitet.

Regjeringen vil møte disse problemene dels gjennom en sterkere nasjonal styring av sykehustjenestene som helhet, og dels gjennom å gi de enkelte virksomhetene større selvstendighet i den daglige driften. Statlig eierskap til alle sykehusene legger grunnlaget for en bedre overordnet styring, blant annet ved at funksjonsfordelingen på tvers av fylkeskommuner og regioner kan gjøres mer hensiktsmessig. Økt selvstendighet skal sikres gjennom at virksomhetene organiseres som foretak med egne styrer. Målet med sykehusreformen er mer likeverdige sykehustjenester over hele landet, større effektivitet, klare og enhetlige ansvarsforhold og bedre utnyttelse av kapital og arbeidskraft. Felles IT-løsninger og innkjøpsordninger kan også gi store innsparinger.

Målene for sykehusreformen er således i stor grad sammenfallende med de overordnede målene for fornyelse av offentlig sektor. Sykehusreformen er en av de største reformene innen offentlig forvaltning på flere år, og det er lagt opp til at den skal gjennomføres allerede fra 2002. Dette er svært krevende og betyr at arbeidet prioriteres høyt fra Regjeringens side.

3.2.3 Bedre skole og utdanningssystem

Arbeidet med forbedringer i utdanningssystemet har mange fellestrekk med helsereformene og annet reformarbeid innen offentlig forvaltning. En viktig fellesnevner er større lokal frihet og større selvstendighet for den enkelte institusjon til å prøve ut nye organisasjons- og arbeidsformer. Samtidig skal den enkeltes rettigheter ivaretas. Det er Regjeringens syn at den enkeltes rettigheter ikke behøver å bli svekket selv om virksomhetene får større frihet til å utforme sine tilbud noe forskjellig. Tvert om vil noe større variasjoner i for eksempel undervisningsopplegg kunne innebære bedre tilpasning til den enkelte elevs og lærlings behov og forutsetninger.

På denne bakgrunn vil det bli lagt opp til forsøksvirksomhet med fritak fra bestemmelser i opplæringslova og forskrift til denne, og i lærernes arbeidstidsavtaler. Forenkling av sentrale regler for å frigjøre ressurser er et viktig område. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil blant annet gjennomgå forskriftene som regulerer vurdering av elever og lærlinger i grunnskole og videregående opplæring med sikte på forenkling. En ny forskrift vil kunne gjøres gjeldende fra og med skoleåret 2002/2003.

Holdenutvalget pekte blant annet på at et 13-årig skoleløp for grunn- og videregående utdanning er langt sammenlignet med andre land, og foreslo en evaluering av dette. Regjeringen vil ta initiativ til å nedsette et offentlig utvalg for å vurdere innhold og struktur i det 13-årige opplæringsløpet.

I Norge er mange av studieløpene i høgre utdanning lange sammenlignet med andre land. Det er også svak gjennomstrømming i en del studier, spesielt innenfor de frie og mindre strukturerte studieløpene i allmenne fag. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett, fremmer Regjeringen en rekke forslag som skal øke intensiteten og dermed studentgjennomstrømmingen i høyere utdanning.

Det legges opp til at institusjonene skal tilby mer strukturerte studietilbud og det innføres et nytt gradssystem. Hovedmodellen i det nye gradssystemet blir 3 år på lavere grad (bachelor) og 2 år på høyere grad (master). De 15 ulike doktorgradene som i dag eksisterer, foreslås erstattet med en ny felles doktorgrad, Ph.D (philosophic doctor), som skal gjennomføres med et normert tidsløp på 3 år. Institusjonene må gjennomgå de ulike fagtilbud for å vurdere kvalitetsfremmende tiltak knyttet til bl.a. faginnhold, organisering og studieoppbygging.

Videre foreslår Regjeringen å endre finansieringssystemet for universiteter og høyskoler slik at en kan kombinere forutsigbarhet, synliggjøring av forskning og i økt grad vektlegger resultater og kvalitet både innenfor utdanning og forskning.

Også studiefinansieringen foreslås endret. Den ordinære studiestøtten økes med om lag 1 000 kroner pr. måned. Økningen gis som stipend som vil øke stipendandelen fra dagens nivå på om lag 30 pst. til et gjennomsnittlig nivå på om lag 39 pst. Hele utdanningsstøtten vil imidlertid i første omgang utbetales som lån (rentefritt i studietiden), og deretter vil en andel av støttebeløpet, tilsvarende stipendandelen, konverteres til stipend etter hvert som studiene gjennomføres.

3.2.4 Omstilling i Forsvaret

Regjeringens langtidsproposisjon for Forsvaret, St.prp. nr. 45 (2000–2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002–2005, ble lagt fram for Stortinget i februar 2001. I proposisjonen har Regjeringen fokus på å modernisere og omstille Forsvaret i perioden, og tilpasse det til de sikkerhetspolitiske utfordringer. Det har vist seg at omstillingen og effektiviseringen som var planlagt gjennomført i 1990-årene ikke i stor nok grad ble realisert. Det er et sett av årsaker til dette, blant annet ble utgiftsbehovet feilbedømt og de politiske retningslinjene ble ikke fulgt opp med forutsatte midler, eller med forpliktende vedtak om omlegging av fredsorganisasjonen. For å rette på dette har Regjeringen denne gangen valgt å ta et helhetlig grep ved at Stortinget også inviteres til å fatte konkrete vedtak til omlegging av fredsorganisasjonen som oppfølging av politikken de gir tilslutning til.

Regjeringen vektlegger en redusert struktur med mobile og fleksible styrker med høy reaksjonsevne tilpasset de ulike risiko-scenarier. I tillegg til å satse på det nasjonale forsvaret foreslår Regjeringen også hvordan Forsvaret bedre kan organisere sin innsats i forhold til internasjonale organisasjoner. Det Forsvaret vi har i dag er planlagt ut fra gårsdagens trussel om et massivt angrep mot Norge. Dette er et mindre sannsynlig scenario enn mange andre trusler vi står ovenfor. I moderniseringen av Forsvaret vil Norge beholde evnen til å kunne bygge opp et sterkere invasjonsforsvar, dersom den sikkerhetspolitiske situasjonen på lengre sikt skulle bli forverret.

Regjeringen foreslår i proposisjonen omfattende forslag til organisasjonsendringer og nedbemanning. Forsvarets ledelse og kommandostruktur vil bli redusert i omfang og effektivisert og tilpasset størrelsen på styrkestrukturen. Forsvarets virksomhet vil bli konsentrert til langt færre steder, men Regjeringen legger stor vekt på at Forsvaret fortsatt skal være til stede i alle landsdeler. Det er Regjeringens mål at de som må forlate Forsvaret stimuleres til frivillig avgang. Forslagene til endringer innebærer en lenge utsatt og nå helt nødvendig tilpasning av Forsvarets organisasjon til dagens budsjettnivå og de sikkerhetspolitiske utfordringer. Et sterkere, mindre topptungt forsvar, med større reaksjonsevne og mobilitet, er en forutsetning både for bedre nasjonal forsvarsevne og for evne til samarbeid med våre allierte.

3.2.5 Reformer innen politi og rettsvesen

Regjeringen har som mål at politi- og lensmannsetaten mer effektivt skal kunne forebygge og bekjempe kriminalitet, yte flere og bedre tjenester, samt bli mer kostnadseffektiv. Dette er utgangspunkt for forslaget til politireform, jf. St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000.

Etaten må organiseres slik at den bedre kan møte de nye kriminalpolitiske utfordringene, gi bedre effekt av de tilgjengelige ressursene, samt oppfylle de krav samfunnet og publikum forventes å stille til politiets nærvær i tiden framover. Hensynet til publikum står sentralt i reformen, og det er en klar forutsetning at det skal ytes en kvalitativt bedre polititjeneste.

Hovedstrukturen for dagens politidistriktsinndeling ble lagt for mer enn hundre år siden. Den er ikke tilpasset dagens samfunn og skaper ofte urasjonell arbeidsfordeling, dårlig ressursutnyttelse og manglende samordning og styring. Politi- og lensmannsetaten har i de senere år fått betydelig ressurstilførsel av personell, materiell og driftsmidler, samt forbedringer i de øvrige rammebetingelsene. Kriminalitetsutviklingen har for øvrig vært bekymringsfull og representerer en økende utfordring.

Reformen er først og fremst en organisasjonsreform, hvor etableringen av Politidirektoratet var første skritt. Regjeringen foreslår endringer i politidistriktsstrukturen, samt andre organisasjonsmessige utviklingstiltak. Blant annet foreslås antall politidistrikter redusert fra 54 til 28. Man forventer å oppnå kvalitetsheving og bedret ressursutnyttelse ved å forene flere politidistrikters kunnskapsressurser i ett distrikt. Reduksjonen av antallet politidistrikter til 28 vil anslagsvis frigjøre 440 årsverk. De frigjorte personellressursene skal kanaliseres inn i oppgaver og funksjoner som gir bedre tjenesteyting, en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse og større kostnadseffektivitet.

Regjeringen ønsker å styrke publikums tilgang og tillit til domstolene. Derfor har Regjeringen vurdert struktur og oppgaver til dagens førsteinstansdomstoler, jf. St.meld. nr. 23 (2000–2001) Førsteinstansdomstolene i framtiden. Regjeringen ønsker å styrke domstolene ved å slå sammen de minste domstolene til større enheter. Dermed vil den enkelte domstol bli mindre sårbar, få et bredere juridisk fagmiljø, og vil lettere kunne håndtere komplekse og langvarige saker.

I framtiden skal domstolene konsentrere virksomheten om de dømmende og tvisteløsende oppgavene. Regjeringen har derfor foreslått at tinglysinger overføres fra domstolene til Statens kartverk. Ved dette vil dessuten all informasjon om eiendommene – adresser, eierforhold, heftelser, reguleringsplaner – bli samlet på ett sted. For publikum betyr dette en vesentlig forenkling. Regjeringens intensjon om å etablere offentlige servicekontorer i alle kommunene er sentral i denne sammenheng. Planen er at både privatpersoner og næringslivet skal kunne få eiendomsinformasjon og veiledning ved den enkelte kommunes servicekontor. I tillegg har Statens Kartverk kontor i hvert fylke.

Administrasjonen av våre 99 domstoler er i dag lagt til en avdeling i Justisdepartementet. For å synliggjøre den dømmende makts uavhengige stilling i forhold til de øvrige statsmaktene, foreslår Regjeringen at det opprettes en sentral Domstolsadministrasjon lokalisert utenfor Justisdepartementet.

3.2.6 Reformer innenfor samferdselssektoren

De mest omfattende endringene innenfor samferdselsområdet for øyeblikket skjer i postsektoren. I St.meld. nr. 37 (1999–2000) la Regjeringen fram forslag om en betydelig omlegging av ekspedisjonsnettet for å tilpasse dette til endrede behov hos brukerne og for å sikre Postens konkurransedyktighet i fremtiden. De tradisjonelle postkontorene skal erstattes av 300–450 Posthandel og 30–50 Posten Bedrift drevet av Posten selv og minimum 1100 Post i Butikk og/eller offentlige servicekontorer drevet av samarbeidspartnere. Tjenestetilbudet ved Post i Butikk/offentlige servicekontorer vil bli tilpasset markedet på det enkelte sted, men grunnelementet skal minimum dekke de krav som stilles i konsesjon til Posten. De gjenværende egendrevne poststedene skal oppgraderes, og lønnsomheten skal sikres ved at poststedene tilføres nye tjenester. Posten og DnB/Postbanken tar sikte på å videreutvikle sitt samarbeid innenfor rammen av et restrukturert ekspedisjonsnett, slik at det også i framtiden tilbys finansielle tjenester gjennom hele ekspedisjonsnettet. Omfanget av landposttjenesten vil inntil videre i hovedsak bli opprettholdt på dagens nivå. Det tas sikte på å implementere den nye ekspedisjonsnettstrukturen innen utgangen av 2001.

Regjeringen vurderer for tiden organiseringen av produksjonsvirksomheten til Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartsverket. Videre har Regjeringen i St.meld. nr. 13 (2000–2001) foreslått en omlegging av Kystverket. Hensynet til effektiv ressursutnyttelse står sentralt i de vurderingene som gjøres. I St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal Transportplan 2002–2011 gis for første gang en samlet og helhetlig framstilling av politikken for de ulike transportgrenene, inklusive sjøtransport.

3.2.7 Omorganisering av likningsetaten

Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 1 (2000–2001) å omorganisere likningsforvaltningen etter den såkalte distriktsmodellen. Stortinget har sluttet seg til forslaget. Modellen innebærer at likningsforvaltningen i det enkelte fylke inndeles i distrikter som kan omfatte én eller flere kommuner. I hvert distrikt vil det være ett distriktskontor. Det vil kun være en likningssjef for hvert distrikt, og han eller hun vil ha tilholdssted på distriktskontoret med fullmakt til å disponere hele distriktets ressurser.

Skatteetaten skal fortsatt være representert i alle kommuner. Den vil imidlertid ikke alltid være representert med et eget likningskontor som i dag, men vil kunne være representert ved etatskontor (lokalkontor) eller gjennom kontor med etatsfunksjoner . Etatskontorene vil ha mange likhetstrekk med dagens likningskontor, mens kontor med etatsfunksjoner vil være kontorer som samarbeider med andre offentlige virksomheter. Sistnevnte vil primært ivareta publikumshenvendelser, men kan eventuelt også ta seg av enkel saksbehandling på vegne av etaten.

Etter Regjeringens vurdering vil de foreslåtte endringene bidra til å øke både effektiviteten og legitimiteten i likningsarbeidet, og reformen er et viktig ledd i Regjeringens fornyelsesprogram. Målet er å bedre resultatene med omtrent samme ressursinnsats som i dag. Det er beregnet at den nye organisasjonsmodellen i likningsforvaltningen, kombinert med omdisponering av ansatte, kan gi en effektiviseringsgevinst tilsvarende om lag 400 årsverk. Etableringen av den nye organisasjonsstrukturen vil gjennomføres i løpet av om lag tre år fra og med 2001.

3.3 En mer brukerorientert og effektiv offentlig sektor

3.3.1 Enklere tilgang til offentlige tjenester

Døgnåpen forvaltning og bruk av IT

Målrettet bruk av informasjonsteknologi (IT) er et viktig virkemiddel for å realisere Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor. Informasjonsteknologi kan brukes til å effektivisere og heve kvaliteten på offentlig forvaltning, både når det gjelder selve tjenesteytingen og når det gjelder informasjon overfor brukerne. Internett blir stadig viktigere som kanal mellom forvaltningen og den enkelte bruker. Nesten to tredjedeler av befolkningen har i dag tilgang til Internett og en stor del av disse bruker nettet regelmessig. Bruken av Internett har til nå i hovedsak dreiet seg om utveksling av informasjon, men mer aktiv bruk av ulike tjenester har gradvis fått økt utbredelse, som for eksempel elektroniske betalingstjenester og billettbestillinger. Denne utviklingen har ført til økte forventninger og krav til at kontakten med det offentlige også kan skje elektronisk, og at offentlige tjenester raskere kan bli tilgjengelig på nett.

Tilgang til offentlige tjenester gjennom de elektroniske kanalene gir muligheter for økt tilgjengelighet og større fleksibilitet med hensyn til lokalisering. Flere offentlige etater er kommet godt i gang med omlegging av sine tjenester for å utnytte de elektroniske kanalene, for eksempel skatteetaten og arbeidsmarkedsetaten. Videre er det en rekke eksempler på at offentlig informasjon om regler, skjemaer etc. er tilgjengelig over Internett. 8 av 10 statlige etater og mange kommuner har web-side på Internett. Utviklingen i det offentlige tilbudet på nettet går fra å publisere informasjon til også å inkludere elektroniske selvbetjeningsløsninger. Det er et mål at det skal være mulig å utføre juridisk bindende elektronisk samhandling med forvaltningen, som for eksempel innrapportering av merverdiavgift, innvilgelse av søknader og skifte av adresse.

Regjeringen legger stor vekt på at alle skal ha god tilgang til offentlige tjenester gjennom elektroniske og/eller tradisjonelle kanaler. Det er samtidig viktig å opprettholde et tilbud til dem som ikke har mulighet for eller ønsker å benytte seg av elektroniske kanaler. Elektroniske tjenester vil imidlertid etter hvert bli hovedløsningen, og innenfor rammene av kravet om likebehandling av publikum vil Regjeringen stimulere brukerne til å ta i bruk elektroniske tjenester etter hvert som de etableres.

«Døgnåpen forvaltning» er en fellesbetegnelse på slike elektroniske selvbetjeningsløsninger som er tilgjengelige for brukerne når de selv ønsker det. Elektroniske selvbetjeningsløsninger kan gi effektiviseringsgevinster både for forvaltningen og brukerne. En viktig forutsetning for å høste effektiviseringspotensialet knyttet til elektroniske tjenester, er at publikumssystemer er koblet til interne saksbehandlingssystemer og fagsystemer.

Regjeringens eNorge-plan har som mål at elektroniske tjenester skal være forvaltningens hovedløsning overfor brukerne innen 2003. Behovet for en tradisjonell førstelinje vil derfor bli redusert. Det må imidlertid fortsatt gis et godt tilbud til brukere som av ulike årsaker ikke har tilgang til Internett eller kan bruke elektronisk nettbaserte tjenester. Det vil også være flere offentlige tjenester som ikke egner seg som nettjenester. Offentlige servicekontorer vil spille en sentral rolle i denne sammenhengen.

Offentlige servicekontorer

Offentlig forvaltning kan framstå som oppsplittet og uoversiktlig for brukerne. Det kan være vanskelig å vite hvor en skal henvende seg, og oppsplittingen kan også føre til at brukerne kan bli kasteballer mellom ulike etater og instanser. Dette er i særlig grad et problem for brukere som mangler nødvendige resurser til å nå fram i det offentlige byråkratiet med sin sak. En fragmentert og vanskelig tilgjengelig offentlig forvaltning vil derfor også kunne skape eller forsterke sosiale ulikheter. Av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet og kravet til likebehandling av alle uansett bakgrunn og ressurser, vil Regjeringen arbeide for en enklere og mer oversiktlig offentlig forvaltning. Etableringen av offentlige servicekontorer er viktig tiltak for å realisere dette.

Offentlige servicekontorer innebærer at det skal være ett felles møtested mellom brukerne og statlige og kommunale etater og tjenester. Her skal brukerne få informasjon, rettledning om forvaltningen og hvilke etater som har ansvaret for deres sak, og hvordan saken vil bli behandlet videre. Det offentlige servicekontoret skal ta i mot søknader og andre henvendelser og formidle kontakt og avtaler med etatene når det er nødvendig for brukerne å treffe disse direkte. De offentlige servicekontorene skal også ha fullmakter til å utføre enkel saksbehandling og inneha beslutningsmyndighet etter avtale med de deltakende etatene. Hvor omfattende denne beslutningsmyndigheten skal være, avgjøres av de statlige etatene på deres områder, mens kommunene avgjør om og i hvilken grad kommunal beslutningsmyndighet skal legges til de offentlige servicekontorene. Etableringen av offentlige servicekontorer er frivillig, men det er Regjeringens mål at det på sikt skal være et eller flere servicekontorer i alle kommuner. Både statlige etater og kommuner kan være vertsetat/eier.

Det er satt i gang et prosjekt i Akerhus som skal etablere permanente offentlige servicekontorer i alle kommunene i fylket. På statlig side har arbeidet vært konsentrert om å gjøre skatteetatens, trygdeetatens og Aetats tjenester tilgjengelige, men det er viktig at det er åpent for alle å delta. Dette vil avgjøres i samarbeid mellom eieren av det offentlige servicekontoret og den etaten som er interessert. Statlig saksbehandling kan legges til offentlige servicekontorer på forskjellige måter, som for eksempel ved delegering av fullmakter til kommunen, til tilsatte fra andre statlige etater som er representert ved det offentlige servicekontoret, eller ved at den aktuelle statlige etaten har egne tilsatte i kontoret. Som et minimum skal alle statlige etater delta med en informasjonspakke som gjør informasjonsmateriale, skjemaer og lignende tilgjengelig ved de offentlige servicekontorene.

Offentlige servicekontorer er først og fremst et tiltak for å gjøre offentlig forvaltning mer brukerorientert, og å øke kvaliteten på offentlige tjenester. Både kommunene og staten bør imidlertid også kunne høste effektiviseringsgevinster ved en slik ordning, blant annet gjennom bedre samordning av tjenestene og mer effektiv informasjonsutveksling på tvers av etater og kontorer. Det er et mål at etableringen av offentlige servicekontorer skal kunne samkjøres med utviklingen av elektronisk forvaltning, slik at kontorene også får en rolle i å hjelpe folk til å bruke de nettbaserte tjenestene som blir etablert.

3.3.2 En enklere og mer fleksibel forvaltning

Organisasjonsformer og styring

Offentlige myndigheter ivaretar ofte mange ulike oppgaver på samme tid, og en sammenblanding av ulike roller kan føre til habilitetsproblemer. Eksempler på slike mulige rollekonflikter er rollen som eier og regulatør (myndighetsutøver), og rollen som næringsdrivende og tilsyns- og kontrollinstans på samme sektor. I noen grad har slike rollekonflikter blitt løst ved at ulike roller legges til ulike deler av forvaltningen. Spørsmålet som reises stadig oftere er i hvilken grad det er mulig å håndtere alle statens roller på samme tid innenfor dagens organisering.

I forhold til tjenesteyting som det offentlige har påtatt seg ansvaret for, kan det skilles mellom følgende oppgaver:

• produksjon/framstilling av tjenestene

• regulering av tjenestene

• finansiering av tjenestene

• fordeling av tjenestene

• kontroll/tilsyn med tjenestene.

I den tradisjonelle forvaltningsorganiseringen, hvor offentlige tjenestetilbud er en integrert del av offentlig forvaltning, er alle disse oppgavene/funksjonene ivaretatt av offentlige myndigheter.

Organisering av offentlig tjenesteproduksjon som en integrert del av offentlig forvaltning kan være et hinder for fleksibilitet og raske omstillinger, blant annet for å fange opp endringer i etterspørselen og å kunne tilby nye produkter tilpasset behovene. Organisasjonsformene må med bakgrunn i blant annet brukernes økende krav tilpasses krav til fleksibilitet og omstilling. Særlig innenfor mer spesialisert tjenesteproduksjon kan organisering som forvaltningsorgan være vanskelig å forene med kravene om en tilpasningsdyktig og fleksibel organisasjon, og dermed hindre en effektiv ressursutnyttelse. Det er for eksempel lite hensiktsmessig at spørsmål av driftskarakter avgjøres av politiske organer.

Ulike former for fristilling av offentlige virksomheter kan være hensiktsmessig for å oppnå effektivitet og brukertilpasning. Fristilling av offentlig virksomhet kan imidlertid skje uten at en går så langt som til å skille ut virksomheten i form av selvstendige rettssubjekter. Forslaget om overgang til nettobudsjettering ved universitetene er et slikt tiltak, som etter intensjonen skal gi institusjonene økt administrativ frihet og gjøre det lettere å tilpasse seg endringer i rammebetingelsene.

Et hovedskille går mellom offentlig virksomhet organisert som forvaltningsorgan, og offentlig virksomhet organisert som eget rettssubjekt. Men også innenfor disse to hovedgruppene av tilknytningsformer finnes det ulike alternative organisasjons- og selskapsformer som representerer ulik grad av fristilling av virksomheten fra overordnet myndighet.

Det kan argumenteres for at økt fristilling fremmer effektivitet, men samtidig reiser full juridisk fristilling flere spørsmål om i hvilken grad myndighetene fortsatt kan styre tjenestetilbudet. Omdanning av tidligere forvaltningsorganer til selvstendige rettssubjekter (for eksempel statsforetak eller aksjeselskap) innebærer at etatsstyring må erstattes med andre styringsvirkemidler. Viktige samfunnshensyn som sikring av likeverdig tilgang på tjenester over hele landet, kan ivaretas på andre måter enn gjennom direkte etatsstyring, for eksempel ved konsesjoner, kjøp av tjenester, markedsregulering og regulering av sektoren ved lov og forskrifter. Videre kan myndighetene styre selvstendige rettssubjekter ved å inngå kontrakter med de fristilte virksomhetene (kontraktsstyring). Statens eierrolle er diskutert nærmere i kapittel 4.

Regelforenkling

Antallet lover og regler har i de senere årene vokst betydelig. Et omfattende regelverk kan innebære at det er nødvendig med store administrative ressurser i de enkelte virksomhetene for å holde oversikt over og å sikre at reglene etterleves. Et uoversiktlig regelverk kan medføre både ineffektivitet og være et problem for rettssikkerheten. I fornyelsesarbeidet er det derfor et mål å få et mer oversiktlig og brukervennlig regelverk. Regjeringen gir derfor arbeidet med regelforenkling høy prioritet. Dette gjelder både for det private næringsliv som bruker og for offentlig sektor som forvalter av regelverket.

Et overordnet mål for regelverksarbeidet er å bidra til oversiktlig struktur og god tilgjengelighet/lesevennlighet, samtidig som man unngår utilsiktede og unødige administrative kostnader.

Et regelverk med forutsigbare og stabile rammebetingelser for næringslivet, er også viktig for næringslivets kostnader og konkurranseevne. Det er et mål for Regjeringen at næringslivet og dets organisasjoner skal medvirke i utformingen av nye lover og regler. Alternative reguleringsformer, som for eksempel økonomiske incitamenter, vil i større grad bli vurdert. Regjeringen ønsker også i større grad å rette søkelyset mot næringsøkonomiske konsekvenser av nytt regelverk.

Nærings- og handelsdepartementet har utarbeidet en veileder som departementene skal følge i arbeidet med nye lover og regler. Denne veilederen skal blant annet sikre at konsekvensene for næringslivet av forslagene til nye lover eller regler blir vurdert. Departementet er videre i ferd med å gjennomføre et pilotprosjekt for bruk av testpanel. Testpanelet består av et representativt utvalg bedrifter, og disse blir bedt om å vurdere om et konkret lovforslag vil gi dem administrative byrder eller lettelser. Målet med prosjektet er å vurdere om dette er en effektiv måte å kartlegge konsekvensene av nytt regelverk på.

Et annet tiltak som er i gang er «forskriftsdugnaden», hvor alle departementene deltar for å rydde opp i og forenkle forskrifter. Resultatet av dette arbeidet er at noen forskrifter er blitt opphevet, noen er blitt slått sammen og noen er blitt forenklet. Regjeringen ønsker også å fjerne unødige hindringer for elektronisk kommunikasjon. Alle departementene har derfor gjennomgått sine lover, regler og forskrifter for å kartlegge bestemmelser som er til hinder for elektronisk kommunikasjon. En samleproposisjon om dette vil bli lagt fram for Stortinget våren 2001.

Arbeidet med elektronisk saksbehandling og elektronisk innrapportering vil fortsette. Regjeringens mål er at alle skal kunne kommunisere elektronisk med det offentlige, og at virksomhetene skal kunne gi en og samme opplysning bare en gang. Gjenbruk av data skal være hovedregelen. Oppgaveregisteret har i denne forbindelse en sentral funksjon.

Statens omfattende krav om rapportering er et av hovedankepunktene mot statens styring av kommunesektoren. Skal kommunene i større grad kunne tilpasse tjenestene og oppgaveløsningen til brukernes behov, må de få større handlingsrom. Statlig regelverk rettet mot kommunesektoren som innebærer unødige bindinger på tjenesteproduksjon, organisering og forvaltning i kommuner og fylkeskommuner skal avskaffes eller endres, med mindre det er nødvendig med regler for å ivareta tungtveiende nasjonale hensyn. Regjeringen arbeider med en betydelig forenkling av rapporteringen både ved forenklinger i KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) og ikke minst ved å redusere den rapporteringen som skjer i tillegg til KOSTRA. Resultatene av arbeidet er beskrevet i stortingsmeldingen om oppgavefordelingen, og vil også bli omtalt i Kommuneproposisjonen for 2002.

Bedre samordning og organisering av statsforvaltningen

Regjeringen vil utvikle en mer oversiktlig og effektiv statsforvaltning og overføre ressurser fra administrasjon til tjenesteyting. Regjeringen ser behov for å utvikle departementene som mer framtidsorienterte sekretariater for politisk ledelse, blant annet ved at andre typer oppgaver delegeres. Videre bør antall enheter på direktoratsnivå vurderes redusert. Samtidig bør det vurderes om enkelte av statens roller kan være i konflikt med hverandre, og derfor bør skilles organisatorisk.

En gjennomgang av forvaltningens organisering kan ikke bare skje sektorvis, men bør også fokusere på funksjoner som er likeartet for mange sektorer. En slik funksjon er statlig tilsyn som er en av statens viktigste funksjoner som myndighetsutøver. Denne skal sikre kontroll med hvordan rettslige forpliktelser etterleves både av offentlige og private virksomheter, og borgerne må ha tillit til at sikkerhet blir ivaretatt uavhengig av nærings- og sektorinteresser.

Det er i alt nærmere 50 forvaltningsorganer med tilsynsoppgaver. Den nåværende inndelingen i tilsynsorganer er dels sektorspesifikk (eks. Jernbanetilsynet og Oljedirektoratet), dels knyttet til enkelte tverrgående temaer (eks. Datatilsynet og Arbeidstilsynet). Dette gir en fragmentert struktur med gråsoner og overlapping mellom ansvarsområdene. Dårlig samordning kan være en belastning for brukerne, samtidig som kompetansen og ressursene i tilsynsorganene både sentralt og regionalt ikke utnyttes godt nok.

Regjeringen vil spesielt vurdere organiseringen av tilsynsorganene på sikkerhetsområdet. Det er et mål å sikre tilliten til at sikkerhet blir prioritert. Regjeringen vil videre arbeide for bedre samordning og eventuelt sammenslåing av virksomheter som ivaretar tilsynsoppgaver. Målet med dette er å redusere belastningen på brukerne (tilsynsobjektene) gjennom samordnet kontroll, harmonisering og eventuelt reduksjon av regelverk og utvikling av felles tilsynsmetodikk. Samordning vil skape bredere fagmiljøer som kan høyne kvaliteten og styrke kapasiteten, samtidig som ressursbruken til internadministrasjon kan reduseres. Større organer gir bedre muligheter for å gjennomføre risikoanalyser og prioritere ressursene dit behovet er størst, noe som kan gi både økt kvalitet og effektivitet.

3.3.3 Arbeidsgiver- og personalpolitikk

De ansatte er viktige støttespillere for å få til den ønskede fornyelsen av offentlig sektor. En forutsetning for å gjennomføre en nødvendig fornyelse er at de ansatte og virksomhetene bidrar aktivt i prosessen. Regjeringen vil derfor legge opp til samarbeid med de ansattes organisasjoner i fornyelsesarbeidet, samtidig som det må sikres at den enkelte ansatte kan komme med innspill og påvirke prosessen.

Offentlig sektor må kunne konkurrere effektivt om arbeidskraften. Potensialet for belønning av nytenkning og kreativitet må utnyttes bedre. Statens lønns- og forhandlingssystem bør derfor gjennomgås, samtidig som en i større grad tar i bruk de mulighetene som ligger innenfor dagens ordninger. Ordningen med ventelønn for statsansatte under nedbemanning vil bli gjennomgått med sikte på at den skal bli et bedre virkemiddel i omstillings- og fornyelsesarbeidet. Ordningen vurderes med sikte på at overtallige hurtigere skal komme over i ordinært arbeid.

Offentlig sektor har mange konkurransefortrinn, ikke minst fordi det tilbys interessante oppgaver og gode utviklingsmuligheter under ordnede, trygge og forutsigbare arbeidsforhold. For blant annet å kunne møte krav fra arbeidstakere i ulike livsfaser, tar Regjeringen sikte på å tilrettelegge for arbeidsformer som fjernarbeid og fleksibilitet i ordinære arbeidsforhold.

Lederne i offentlig sektor har det daglige ansvar for oppfølging og resultater i fornyelsesarbeidet. Dette krever at de sikres handlingsrom gjennom tilstrekkelig fleksibilitet og nødvendige fullmakter, og at det utvikles belønningssystemer som bidrar til at de gitte rammer og fullmakter kan utnyttes på en god måte.

Lederne er tiltenkt større ansvar og myndighet til å gjennomføre omstillinger i egen virksomhet. Samtidig skal lederne stilles mer direkte til ansvar for resultater. De øverste ledernes kontrakter er i dag individbasert med mulighet for belønning av gode prestasjoner og forflytning til andre oppgaver når lederne ikke når de oppsatte målene. Utformingen av toppledernes kontrakter vil bli gjennomgått med utgangspunkt i at tydeligere belønningsformer må motsvares av klarere reaksjonsmåter der hvor resultatene uteblir. Et nytt topplederprogram er startet opp med deltakere både fra kommunal og statlig sektor. Programmet er i stor grad innrettet mot å mobilisere og kvalifisere for ledelse av fornyelsesprosesser i forvaltningen.

En viktig forutsetning for Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor vil være å skape arenaer for medvirkning og dialog med brede grupper av befolkningen. Skal målene for fornyelsesarbeidet nås, må tiltakene utvikles i nær dialog med brukerne av offentlige tjenester. Graden av brukertilfredshet er et viktig styringssignal. Regjeringen ønsker derfor å legge vekt på resultatene fra brukertilfredshetsundersøkelser når politikken utformes. Det skal gjennomføres tilsvarende undersøkelser i 2002 for å få målt eventuelle endringer i brukernes tilfredshet med tjenestene.

For å nå de ulike målgruppene er det nødvendig med en rekke virkemidler og arenaer for informasjon og kommunikasjon. Det vil bli lagt vekt på både tradisjonelle og mer utradisjonelle virkemidler for å skape rom for medvirkning. Dette kan for eksempel skje gjennom folkehøringer, dvs. møter mellom befolkning og politikere om ulike fornyelsessaker. Det vil bli arrangert temamøter mellom fagfolk i forvaltning, forskningsmiljø, næringsliv m.m. og ulike former for workshops om viktige fornyelsesspørsmål. En del departementer utvikler brukerpaneler på viktige spørsmål, og dette er arbeidsformer som vurderes anvendt på flere områder. Ny teknologi gir muligheter til å utvikle nye, elektroniske møteplasser. Sentralt i dette arbeidet er fornyelsesweben, www.dep.no/fornyelse , og departementenes nettsteder.

3.3.4 Andre virkemidler i fornyelsesarbeidet

Det er et mål for Regjeringen at bedre ressursutnyttelse innen offentlig sektor skal oppnås gjennom virkemidler som bruk av informasjonsteknologi, bedre organisering, styring og ledelse av offentlige virksomheter, fornyet arbeidsgiver- og personalpolitikk og regelforenkling.

Frivillige organisasjoner og virksomheter kan også bidra til å fornye offentlig sektor, blant annet ved å fungere som et supplement og korrektiv til offentlige tilbud. Den frivillige innsatsen er ofte rettet mot oppgaver som det offentlige ellers måtte ivareta. En eventuell reduksjon av det frivillige arbeidet ville dermed øke presset på offentlig sektor. Regjeringen mener at frivillige organisasjoner bør spille en aktiv rolle i framtidens velferdssamfunn, og vil derfor legge til rette for og stimulere til økt frivillig innsats.

Det kan imidlertid også være aktuelt å benytte andre virkemidler for å stimulere til mer effektiv drift. I dette avsnittet gjennomgås noen virkemidler som har til felles at de stimulerer til konkurranse mellom virksomhetene.

Fritt brukervalg

Fritt brukervalg innebærer at brukerne fritt kan velge tjenesteprodusent. Dette kan blant annet bety at tjenesteprodusentene vil måtte konkurrere om brukerne. I hvilken grad fritt brukervalg gir økt konkurranse mellom tjenesteprodusentene avhenger blant annet av finansieringsmåten. Dersom inntektene gjøres avhengig (helt eller delvis) av antall brukere, gir dette tjenesteprodusentene motivasjon til å øke aktiviteten. Dersom finansieringsformen derimot er aktivitetsuavhengig og fullstendig offentlig finansiert, vil det ikke ha noen umiddelbar økonomisk effekt dersom en tjenesteprodusent mister brukere. Ved at budsjettrammene over tid tilpasses aktiviteten, vil det likevel være mulig å gi de enkelte virksomhetene motivasjon for å tiltrekke seg brukere også innenfor et rammefinansieringssystem.

Økt valgfrihet øker også brukernes behov for informasjon om forskjeller i kvalitet mellom ulike tjenesteytere for å kunne foreta et valg. Dersom fritt brukervalg skal fungere etter hensikten, må det derfor legges til rette for slik informasjon fra det offentliges side.

Målestokkonkurranse (benchmarking)

Målestokkonkurranse er en form for konkurranse uten markeder. Sammenligning av resultater, kostnader, kvalitet mv. mellom likeartede offentlige virksomheter, vil kunne gi informasjon om hvilke enheter som har forbedringspotensial. Konkurranseelementet er knyttet til at egen virksomhet blir «testet» mot tilsvarende virksomheter, og vil være avhengig av hvilke incitamenter som er knyttet opp mot sammenligningene, for eksempel gjennom belønning/sanksjoner og offentliggjøring av resultater.

Dersom en skal kunne bruke data om tjenesteproduksjon, kostnader, effektivitet mv. til styringsformål, kreves det gode rutiner for innsamling og bearbeiding av data, samt trygghet for at datakvaliteten er tilfredsstillende. Data om offentlig tjenesteyting har til nå vært mangelfull på mange områder. På enkelte områder har det i noen år vært arbeidet systematisk med sikte på å bedre datagrunnlaget, blant annet gjennom arbeidet med Samdata- publikasjonene på sykehussektoren. Formålet med Samdata har vært å bearbeide tjenestedata og kostnadsdata slik at det gir mulighet for å analysere forskjeller mellom sammenlignbare enheter (sykehus) og utviklingen over tid. Informasjon som blir tilgjengelig gjennom KOSTRA, jf. avsnitt 3.4.5, og andre systemer må brukes aktivt av offentlige myndigheter for at de skal kunne bidra til bedre styring. Statistikk av denne typen vil ikke kunne erstatte behovet for nærmere analyser og gjennomgang av enkelte tjenesteområder eller tjenesteprodusenter. Løpende statistikk og sammenligningsdata kan imidlertid bidra til å avdekke på hvilke områder det er problemer, og hvor det er behov for nærmere undersøkelser.

Analyser som sammenligner ressursbruk innen ulike deler av offentlig sektor som til nå er gjennomført i Norge, jf. boks 3.1, gir grunnlag for å fastslå at det er et potensial for forbedringer. De gir imidlertid i liten grad holdepunkter for å si noe sikkert om hvilke virkemidler som skal til for å utløse dette potensialet. Forskning om årsaksforhold/forklaringsfaktorer er nødvendig, og vil kunne gi noe sikrere svar på spørsmålet om hvilke virkemidler som kan bidra til å bedre ressursbruken.

Anbudskonkurranser/kontraktstyring

Anbudskonkurranse innebærer at man auksjonerer ut retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av en offentlig virksomhet. Anbudskonkurranse har tidligere vært mye benyttet innen bygg/anlegg (veier, bruer, bygninger) og støttetjenester i offentlige virksomhet (kantinedrift, rengjøring, vaskeri, trykkeri mv.). Videre er det til dels utstrakt bruk av anbud innen tekniske tjenester og renovasjon. I de senere årene har noen få kommuner også prøvd å anvende konkurranseutsetting i forhold til helse- og sosialtjenester som for eksempel alders- og sykehjem og hjemmehjelp, uten at dette har blitt systematisk vurdert/evaluert. Hensikten med konkurranseutsetting er å oppnå en mer kostnadseffektiv produksjon av tjenestene gjennom konkurranse om oppdraget, eller å oppnå et kvalitativt forbedret tilbud uten kostnadsøkninger.

3.4 Deltakelse på lokalt nivå og statlig styring av kommunesektoren

Et velutviklet demokrati er en viktig forutsetning for et effektivt og rettferdig samfunn og en grunnleggende verdi i seg selv. For Regjeringen er styrking av lokaldemokratiet viktig for å fornye offentlig sektor. Effektiv offentlig tjenesteproduksjon krever bredere deltakelse enn det nasjonale demokratiet gir anledning til. Regjeringen vil arbeide for at den statlige styringen utformes med sikte på et levende og styrket lokaldemokrati, og en mest mulig effektiv ressursutnyttelse.

Hoveddelen av tjenesteytingen i offentlig sektor finner sted i kommunesektoren. Forholdet mellom staten og kommunesektoren står derfor sentralt i fornyelsesarbeidet. Slik ansvarsfordelingen mellom staten og kommunesektoren er i dag, vil statens viktigste oppgave være å gi kommunene rammebetingelser som gjør at de kan ivareta sitt ansvar på en effektiv og god måte. Gjennom større lokal frihet, mindre detaljstyring og klarere oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, vil Regjeringen bidra til at tjenestetilbudet blir bedre tilpasset ønsker og behov lokalt.

3.4.1 Deltakelse på lokalt nivå

Situasjonen for lokaldemokratiet

For at kommuneforvaltningen skal fungere som organ for politiske prioriteringer og løsning av fellesoppgaver, må det eksistere en viss selvstendighet i forhold til det statlige nivået. Samtidig er kommuneforvaltningens oppgave også å bidra til gjennomføringen av den nasjonale velferdspolitikken. Dette skaper forpliktelser både for staten og kommunene. For kommunene betyr dette at de har et ansvar for å gi innbyggerne grunnleggende tjenester på en rekke velferdsområder. Kravet om likeverdige tjenester uavhengig av bosted har stått sentralt i hele etterkrigstiden. Forholdet mellom det lokale selvstyret og likhetsidealet er motsetningsfylt, men det har vært stor enighet i Norge om at kommunene skal ha en sentral rolle i velferdsproduksjonen. Ikke minst skyldes dette hensynet til lokaldemokratiet, og at dette gir innbyggerne større anledning til å påvirke utformingen av tjenestene det offentlige yter.

Gjennom valg og andre former for kontakt mellom offentlige institusjoner og det sivile samfunnet kan innbyggerne blant annet stille spørsmål ved, kritisere og debattere hva det offentlige foretar seg og hvordan skattebetalernes penger brukes. Valg innbyr innbyggerne til å ta stilling til om de politikerne som har ansvaret for offentlig ressursforvaltning bruker pengene til formål som tjener innbyggerne sine interesser, og om politikerne har bidratt til en positiv samfunnsutvikling. Dette er mekanismer som må være til stede både på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Både stortingsvalget, sametingsvalget, fylkestingsvalget og kommunevalgene gir innbyggerne anledning til å ta stilling til hva de synes om hvordan samfunnet styres og hvordan offentlige ressurser brukes.

Selve kommunebegrepet er knyttet til en fellesskapstanke – lokalsamfunnet og dets innbyggere skal selv stå for løsning av fellesoppgaver både med hensyn til hva det skal arbeides med og hva innholdet i oppgavene skal være. Dette forutsetter at innbyggerne selv får anledning til å påvirke hvordan kommunen organiserer sin virksomhet, og hvilke prioriteringer som blir gjort. Dette skjer hovedsakelig gjennom representative folkevalgte organer med kommunestyret i ledelsen.

I St.prp. nr. 62 (1999–2000) Om kommuneøkonomien 2001 mv. beskrives situasjonen for lokaldemokratiet. Valgdeltakelsen ved kommunevalgene og fylkestingsvalgene er redusert de siste 20 årene, jf. boks 3.2. En pessimistisk tolkning av denne utviklingen er at folk ikke lenger ønsker eller vil bruke tid på å sette seg inn i politiske spørsmål, og derfor forholder seg mer likegyldige enn før til hvem som skal velges inn i kommunestyret og fylkestinget. Et tilleggsmoment kan være at folk oppfatter det slik at politikerne har fått mindre makt og innflytelse, både nasjonalt (som følge av globalisering mv.) og lokalt (statlig detaljstyring), slik at de har blitt mer likegyldige til hvem som sitter i posisjon. I St.prp. nr. 62 (1999–2000) pekes det også på andre mer optimistiske forklaringsfaktorer. Det viser seg at folk i stor utstrekning er tilfredse med de offentlige tjenestene de mottar. Dette kan også være en grunn til at så mange lar være å stemme. Videre pekes det på at folk i økende grad kan ha kryssende interesser i forhold til det offentlige, og at dette skaper en usikkerhet som gjør at folk lar være å stemme. Som skattebetalere vil de kunne se lavere skattenivå som et mål, men for å motta offentlige tjenester er de også interessert i at det offentlige krever inn tilstrekkelig med skatter og avgifter for at tjenestene skal kunne produseres. Høyere politisk bevissthet og kunnskap kan også føre til mindre lojalitet til enkeltpartier, og at flere lar være å stemme; man har et bedre grunnlag for å vurdere partiene. Dette gjør det også vanskeligere å ta et bevisst valg mellom partier enn det var tidligere, da lojalitet til ett parti var det viktigste kriteriet for manges stemmegivning.

I NOU 2001:3 foreslår Valglovutvalget enkelte tiltak som kan øke valgdeltakelsen og det lokale engasjementet:

• Økt anledning for velgerne til å påvirke personvalget, særlig ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.

• Studenter får anledning til å velge om de vil la seg manntallsføre i studiekommunen eller bostedskommunen.

• Lokal initiativrett: Kommunestyret/fylkestinget er forpliktet til å ta stilling i en sak dersom for eksempel 2 pst. av kommunens/fylkeskommunens innbyggere krever det.

• Det bør åpnes for større muligheter for borgerne til å kommunisere med det offentlige via Internett og e-post.

Valglovutvalgets utredning er nå på høring, med høringsfrist 15. mai 2001. Regjeringen tar sikte på å følge opp utredningen med å fremme forslag til ny valglov for Stortinget i vårsesjonen 2002.

Lokaldemokratiet kan ikke bare måles i valgdeltakelse. En viktig del av lokaldemokratiet er måten kommunen organiserer kontakten med innbyggerne på. Kommunene kan legge til rette for en større kontaktflate mellom kommunen og innbyggerne. Regjeringen er særlig opptatt av at den oppvoksende generasjon engasjerer seg i politisk arbeid. Det er viktig at ungdom er representert i folkevalgte organer eller på annen måte blir hørt av disse slik at ungdommens interesser kan bli ivaretatt. Regjeringen ønsker å stimulere til tiltak som kan bidra til at ungdommer i større grad deltar i det lokalpolitiske arbeidet.

Over tre fjerdedeler av kommunene arrangerte folkemøter i 1995 og 1996. Om lag en tredjedel av kommunene arrangerte brukermøter de to årene. Det er blitt mer utbredt med befolkningsundersøkelser og brukerundersøkelser. Mer enn halvparten av kommunene ga ut informasjonsavis, og mange kommuner sender kommunestyremøtene over lokal-TV og nærradio.

En viktig del av lokaldemokratiet er også den mulighet innbyggerne har til å sette i gang aksjoner og selv ta initiativ overfor kommunen. For eksempel oppga hele 30 pst. i lokalvalgundersøkelsen i 1999 at de i de fire siste årene hadde skrevet under opprop eller underskriftskampanje for å påvirke en avgjørelse. 25 pst. oppga at de i de siste fire årene hadde tatt kontakt med en lokalpolitiker for å påvirke utfallet av en sak i kommunestyret.

Regjeringen er også opptatt av å vurdere nye former for medvirkning. Noen av disse ser vi i dag brukt i andre land. Dette er mekanismer som i større grad skal gi befolkningen anledning til å påvirke offentlige beslutninger direkte. Et eksempel er innføring av ordninger der innbyggerne gjennom egne initiativ kan fremme saker overfor politiske organer som de ønsker behandlet. Et annet eksempel er folkejuryer som er en ordning der en tilfeldig utvalgt gruppe lekfolk drøfter et offentlig prosjekt som har betydelige konsekvenser for lokalsamfunnet. Gruppen tar til slutt et standpunkt og gir råd til beslutningstakerne. Dette er nyttige supplement til den etablerte valgkanalen, og Regjeringen vil legge til rette for at lokale styresmakter i større grad kan ta i bruk slike muligheter for direkte medvirkning.

Generelt er Regjeringen opptatt av å utvide folks muligheter til å stille spørsmål ved og drøfte den offentlige politikken. Stort spillerom for kommunene og fylkeskommunene, og lokale mekanismer som bedrer folks muligheter til å påvirke kommune- og fylkeskommunepolitikken, er viktig for å få til en offentlig forvaltning som ivaretar folks behov og som arbeider effektivt. Et godt utviklet lokaldemokrati hvor det legges til rette for god kommunikasjon mellom kommunen og innbyggerne er en viktig forutsetning for en godt fungerende offentlig forvaltning.

Et eksempel på tiltak som kan bidra til fornyelse av demokratiet og det folkelige engasjement er Lokal Agenda 21 (LA21), jf. boks 3.3. LA21 er en prosess som utfyller mer tradisjonelle virkemidler såvel i miljøvernpolitikken som på andre områder. Den sterke koplingen mellom globale utfordringer og lokal handling vil kunne tjene til å styrke engasjementet.

Demokrati forutsetter at noen er villige til å stille til valg. Mange steder i landet er det vanskelig å få fylt opp listene ved lokalvalg. Å flytte ansvar og beslutninger som i dag tas nasjonalt til kommunene, vil gjøre det lokalpolitiske arbeidet viktigere og mer interessant.

Frivillige organisasjoners rolle

Frivillige organisasjoners virksomhet er viktig både i forhold til demokrati og deltakelse, sosial integrasjon, kunnskapsformidling og produksjon av velferdstjenester. Omfang av og utvikling i frivillig virksomhet er nærmere beskrevet i vedlegg 2. Her framgår det blant annet at 54 pst. av befolkningen deltok i en eller annen form for frivillig (ubetalt) arbeid i 1998, og at arbeidsinnsatsen til sammen tilsvarte om lag 157 000 årsverk, herav 126 000 årsverk i regi av frivillige organisasjoner. Omfanget av frivillig arbeid i Norge er svært høyt i internasjonal sammenheng.

Regjeringen mener at frivillig arbeid i lag og organisasjoner er viktig og vil derfor gi organisasjonslivet gode kår. Det er særlig viktig å legge til rette for økt aktivitet på lokalnivå. Stortinget vedtok derfor, etter forslag fra Regjeringen, å øke bevilgningene til de frivillige organisasjonene i statsbudsjettet for 2001. Regjeringen mener det er viktig at ulike støtteordninger lokalt og sentralt gjennomgås med tanke på forenklinger for å sikre at disse er mest mulig målrettet, fleksible og lite byråkratiske.

3.4.2 Grunnlaget for statlig styring

Kommunalt selvstyre er en grunnleggende verdi ved det norske styringssystemet. Nærhet til innbyggerne og kunnskap om lokale forhold gjør at lokale folkevalgte kan tilpasse prioriteringer og virkemidler til lokale behov og lokale forutsetninger.

Statens styring av kommunesektoren har som mål å ivareta viktige nasjonale hensyn. Kommunalt selvstyre kan i enkelte tilfeller komme i konflikt med andre sentrale verdier. Eksempelvis kan forholdet mellom det lokale selvstyret og likhetsidealet være motsetningsfylt. I NOU 2000: 22 Om Oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune peker Oppgavefordelingsutvalget på seks hensyn som staten har særlig ansvar for å ivareta i forhold til organiseringen og styringen av den offentlige forvaltningen.

For det første dreier det seg om å ivareta rettssikkerheten i samfunnet. For det andre skal behovet for å dele godene likeverdig mellom individer, samfunnsgrupper og ulike geografiske områder vektlegges. For det tredje skal det tas nasjonaløkonomiske hensyn , blant annet for å sikre en stabil utvikling i økonomien med høy sysselsetting. For det fjerde har offentlige myndigheter et ansvar for at miljø- og naturressurser forvaltes på en god måte. For det femte har staten et særlig ansvar for å sørge for samordning og effektivitet i forvaltningen. Det siste hensynet er hensynet til minoriteter . Det er staten Norge som har underskrevet ulike internasjonale menneskerettskonvensjoner og dermed påtatt seg forpliktelser overfor minoritetsgrupper som samer, innvandrere og flyktninger. Men også kommuner og fylkeskommuner har samme plikt som staten til å sørge for at disse forpliktelser blir gjennomført. Regjeringen vil understreke at dette blant annet betyr at hensynet til minoriteter skal være med når det lokalt tas politiske valg.

3.4.3 Økonomiske virkemidler

Inntektssammensetningen i kommunesektoren

De frie inntektene til kommunesektoren (skatt og rammetilskudd) utgjør i 2001 anslagsvis 70 pst. av de samlede inntektene, jf. figur 3.1. Øremerkede overføringer utgjør om lag 16 pst., mens gebyrinntektene (brukerbetalinger) utgjør knapt 13 pst.

I figur 3.2 er utviklingen i henholdsvis frie inntekter, øremerkede overføringer og gebyrinntekter vist for perioden 1990–2000. Figuren illustrerer at andelen frie inntekter er vesentlig redusert, fra om lag 80 pst. i 1990 til om lag 70 pst. i 2000. Andelen øremerkede tilskudd er om lag fordoblet fra 8,5 pst. i 1990 til knapt 17 pst. i 2000. Betydningen av gebyrinntekter har også økt noe.

Kilde: Finansdepartementet.

Kommunesektoren styres blant annet gjennom inntektsrammer. Rammene bestemmes i hovedsak av skattegrunnlag/skattører, nivået på statlige overføringer og regler for brukerbetaling. Kravet om balanse mellom inntekter og utgifter gjør at kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene. Kommunene har en viss frihet over eget inntektsgrunnlag, ved at de selv kan velge om de vil kreve inn eiendomsskatt. De kan i tillegg i noen grad bestemme nivået på brukerbetalingen.

De økonomiske rammene til kommunene er avgjørende for det tjenestetilbudet som kan gis. Den viktigste årsaken til forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene er forskjeller i inntektsnivået. Regjeringen legger derfor vekt på at inntektssystemet for kommunene skal gi grunnlag for et likeverdig tjenestetilbud i alle kommuner, noe som også var bakgrunnen for at Regjeringen i St.prp. nr. 62 (1999–2000) Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 la fram forslag til endringer i inntektssystemet. Gjennom inntektssystemet utjevnes både forskjeller som skyldes at kommunene har ulike inntekter fra skatt på inntekt og formue, og forskjeller som skyldes at kommunene har ulike kostnader knyttet til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet ivaretar også distriktspolitiske hensyn.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Rammefinansiering er det generelle prinsippet for finansiering av kommunesektoren. Dette innebærer at kommunesektoren i hovedsak skal finansieres gjennom skatteinntekter og rammetilskudd. Disse inntektsartene utgjør de såkalte «frie inntektene». Rammefinansiering innebærer at midlene som stilles til rådighet for kommunesektoren, kan disponeres fritt innenfor gjeldende lover og regelverk. Midlene er ikke knyttet direkte til bestemte formål og oppgaver som kommunene utfører. Rammefinansiering som prinsipp begrunnes blant annet med at slik finansiering fremmer:

• effektiv prioritering, ved at tjenestetilbudet bedre tilpasses lokalbefolkningens behov

• kostnadseffektivitet, ved at produksjonen av tjenestene kan tilpasses lokale forhold

• bedre makroøkonomisk styring, ved at staten da gir faste inntektsrammer

• et mer levende lokalt folkestyre.

Veksten i øremerkede overføringer det siste tiåret må ses i sammenheng med at sykehusene nå for en stor del finansieres gjennom øremerkede tilskudd, samt at handlingsplanene innenfor blant annet eldreomsorg og psykiatri i hovedsak er finansiert gjennom øremerkede tilskudd.

Hensikten med øremerkede tilskudd er å vri kommunenes prioriteringer i retning av den tjenesten som det ytes tilskudd til. Ved at staten gjennom et øremerket tilskudd dekker en del av kostnadene ved å yte en tjeneste, antas det at kommunen/fylkeskommunen vil produsere mer av denne tjenesten enn det som ville ha vært tilfellet uten øremerket finansiering.

I St.meld. nr. 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunane, ble det pekt på følgende forhold som kan begrunne øremerkede tilskudd til kommunesektoren:

• Det er et nasjonalt ønske om lokal utbygging av en tjeneste som står svakt, uten at det er stilt eksplisitt krav til utbyggingstakten. Eksempler på dette er tilskudd til barnehager, omsorgsboliger og sykehjemsplasser.

• Tilskuddet kan betraktes som «betaling» for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet. Eksempel er tilskudd til regionsykehus som betaling for undervisning av medisinstudenter.

• Tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk. Eksempel er forsøk med gratis barnehagetilbud til 5-åringer i en bydel i Oslo.

• Et tiltak har klare positive ringvirkninger ut over den kommunen som finansierer tiltaket, som for eksempel tilskudd til kommunale avløpstiltak.

• Kommuner og private utfører de samme tjenestene, og staten subsidierer den private virksomheten. Eksempler på dette er tilskudd til fastlønnsordninger for allmennleger og fysioterapeuter, der staten subsidierer private leger/fysioterapeuter gjennom stykkprisrefusjoner fra folketrygden.

Den sterke økningen i øremerkede tilskudd de siste årene har gitt økt oppmerksomhet rundt de ulempene slik finansiering medfører i forhold til effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og grunnlaget for lokalt selvstyre.

Øremerkede tilskudd kan føre til at innsatsen på ulike tjenesteområder ikke reflekterer innbyggernes ønsker og behov på en god måte. Ressursinnsatsen og tjenesteomfanget kan bli for stort på tjenesteområder som subsidieres og for lavt på andre tjenesteområder. Utstrakt bruk av slike tilskudd kan også medføre at effekten av de ulike tilskuddsordningene delvis motvirker hverandre, og at de samlede virkningene av systemet blir uoversiktlig. Slik kan treffsikkerheten til hvert enkelt tilskudd bli lav.

Tilskuddsordninger med lav kommunal medfinansiering kan bidra til å svekke kommunenes kostnadsbevissthet. Generelt kreves større administrative ressurser for å fordele midler gjennom øremerkede tilskudd enn gjennom rammetilskuddet. Etter bestemmelsene i Økonomireglementet for staten må det utformes mål for det enkelte øremerkede tilskudd, oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen, og regnskap for bruk av midlene må innhentes. Videre må ordningen evalueres med jevne mellomrom for å kunne vurdere om man når de fastsatte målene. Fra kommunenes side kreves betydelige ressurser til å utforme søknader, handlingsplaner og rapporter til statlige myndigheter.

Øremerkede tilskudd av refusjonspreget karakter, for eksempel tilskudd til bygging av omsorgsboliger, gjør den overordnede økonomiske styringen vanskeligere, fordi bevilgningene øker i takt med aktiviteten. Dessuten innebærer øremerking statlig detaljstyring, som kan bidra til å svekke det lokale folkestyret. Undersøkelser viser at øremerkede tilskudd som krever kommunal medfinansiering også vil forsterke inntektsforskjellene mellom kommuner.

Regjeringen vil ta konsekvensene av at omfattende øremerking av midler til kommunesektoren har klare negative effekter. På bakgrunn av dette, og etter sterke ønsker fra kommunesektoren selv, legger Regjeringen opp til å redusere omfanget av øremerkede tilskudd som går til kommunesektoren. Regjeringen la derfor fram en plan for å avvikle og innlemme øremerkede tilskudd i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr. 62 1999–2000). Planen omfatter perioden 2001–2007, og innebærer at vel halvparten av alle øremerkede poster innlemmes i inntektssystemet eller avvikles. Disse postene utgjør vel halvparten av de samlede øremerkede overføringene i 2000.

Spesialisthelsetjenesten i dagens fylkeskommune er i stor grad finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Når disse oppgavene fra 2002 overføres til staten, vil dette medføre at øremerkede tilskudd som andel av samlede inntekter til kommunesektoren går vesentlig ned.

3.4.4 Lovbasert styring

Kommuneloven er det sentrale rettslige rammeverket rundt kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. Loven gir regler om organiseringen av kommunene og fylkeskommunene, om forholdet mellom organene i kommunene og fylkeskommunene, om prosessene rundt beslutninger og vedtak, og om statlig kontroll med kommunene og fylkeskommunene. Kommuneloven bygger på et prinsipp om at oppgavetildelingen skal skje til kommunestyret eller fylkestinget som i utgangspunktet er tillagt all myndighet til å se virksomheten som en helhet, tilpasset lokale forhold. Ut fra dette har kommunene og fylkeskommunene ansvaret for å organisere virksomheten.

Overføring av oppgaver og ansvar fra staten til kommuner og fylkeskommuner skjer med hjemmel i lov. Oppgavefordelingsutvalget peker på tre hovedformer for lovbaserte virkemidler som i særlig grad påvirker styringsforholdet mellom stat og kommune. Dette er for det første rettighetslovgivning og standardkrav . Hoveddelen av offentlige velferdstjenester ligger innenfor det kommunale ansvarsområdet. Dermed må kommuner og fylkeskommuner oppfylle en rekke rettigheter, ikke minst innenfor undervisningssektoren og helse- og omsorgssektoren. Oppgavefordelingsutvalget påpeker at slik lovgivning synes å øke i omfang. På den ene siden kan rettighetslovgivning ivareta behovet for nasjonale standarder. På den andre siden vil hensynet til kommuners og fylkeskommuners handlefrihet svekkes. Hvis tanken om lokalt selvstyre for kommuner og fylkeskommuner skal ha et reelt innhold, må det være ressurser igjen når minstestandarden på de ulike områdene er nådd. Videre må det være aksept for ulikheter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Den andre formen for lovbasert styring er knyttet til klageadgang og klageordninger . Hensynet til lokalt selvstyre kan tilsi at klagesaker som kan medføre prøving av det lokalpolitiske skjønnet, bør avgjøres i kommuner eller i fylkeskommuner gjennom interne klageordninger. Hensynet til rettssikkerhet tilsier at klageorganet bør være uavhengig av og stå fritt i forhold til det organet som har ansvar for å yte tjenesten. Hovedregelen i dag er at staten har ansvar for å behandle klagesaker over kommunale og fylkeskommunale vedtak.

Den tredje formen for lovbasert styring er knyttet til tilsyn, kontroll og rapportering . Den er en følge av at staten har behov for å følge opp at regelverket etterleves, og at nasjonale mål og føringer ivaretas av kommunene og fylkeskommunene. Kontroll- og tilsynsoppgaver som ivaretas av regional statsforvaltning, er i hovedsak knyttet til etterlevelsen av lov og regelverk, mens rapportering dreier seg om kommunenes og fylkeskommunenes tilbakemelding til staten om oppgaveløsningen og tjenesteytingen er i samsvar med de nasjonale målene. Statlige myndigheter har behov for å følge opp at nasjonal politikk blir gjennomført, både gjennom kontroll- og tilsynsbestemmelser, og gjennom krav til rapportering. Det er samtidig viktig at dette behovet balanseres mot hensynet til lokalt selvstyre og kostnader knyttet til ulike kontrollordninger. Veiledning og rådgivning fra statlige til kommunale myndigheter er ellers blitt oppfattet som et stadig viktigere virkemiddel i den statlige styringen som utøves av regional statsforvaltning.

Eksempel på denne formen for lovbasert styring er økonomibestemmelsene i kommuneloven. Stortinget har på grunnlag av forslag fra Regjeringen vedtatt endringer i kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning fra og med 2001. Sentrale prinsipper for god økonomiforvaltning videreføres, samtidig som reglene blir enklere. De nye økonomibestemmelsene vil innebære at den automatiske statlige kontrollen med årsbudsjett og låneopptak erstattes av en kontroll som bare iverksettes ved økonomisk ubalanse i kommunen. Den statlige kontrollen vil dermed falle bort for de fleste kommunene.

Det blir større frihet for kommunene når det gjelder utforming av økonomiplan og årsbudsjett. Ved innføring av informasjonssystemet KOSTRA i alle kommuner og fylkeskommuner, jf. avsnitt 3.4.5, blir det mulig å sammenlikne tjenesteytingen i egen kommune/fylkeskommune med andre sammenliknbare kommuner/fylkeskommuner. Målet er at slik kunnskap skal gi grunnlag for forbedringer i den enkelte kommune med sikte på mer velferd for hver krone.

Regjeringen gjennomfører et prosjekt hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren gjennomgås for å gi kommuner og fylkeskommuner større muligheter til å foreta egne prioriteringer. Prosjektet skal bidra til mer tjenesteproduksjon og mindre administrasjon ved at unødvendige regler som detaljstyrer kommunesektoren fjernes. En viktig forutsetning for å realisere prosjektets mål er at staten viser en grunnleggende tillit til kommunene og fylkeskommunene. Statlig regelverk rettet mot kommunesektoren må være begrunnet i «tungtveiende nasjonale hensyn».

Regjeringen legger stor vekt på forenklinger når det gjelder krav om kommunale handlingsplaner på enkeltområder, særlig regler om tekniske forhold, samt faglige kompetansekrav og bemanningsordninger. Resultater fra dette prosjektet vil bli presentert i Kommuneproposisjonen for 2002, og i stortingsmeldingen om oppgavefordelingen.

I forbindelse med Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor er det satt ned en interdepartemental gruppe som har fått i oppdrag å gjennomgå rapporteringsordninger rettet mot kommunesektoren. Målet for dette arbeidet er å fremme forslag til kutt og forenklinger i eksisterende rapporteringsordninger. Prinsipper for dette arbeidet er at rapporteringsordninger tilknyttet øremerkede tilskudd som innlemmes i rammetilskuddet avvikles, det skal ikke innhentes regnskapsopplysninger fra kommuner/fylkeskommuner utover den ordinære regnskapsrapportering, og all annen rapportering skal avvikles eller samordnes med/inngå i den ordinære KOSTRA-rapporteringen. Reduksjonen i omfanget av rapporteringskrav er en prioritert oppgave for Regjeringen, og arbeidet er gitt høy prioritet i departementene.

3.4.5 Andre styringsformer

Staten benytter seg også av virkemidler som ikke formelt sett innebærer plikter for kommunene og fylkeskommunene. Det kan dreie seg om plankrav til kommunal virksomhet, handlingsplaner for bestemte sektorområder, eller det kan være informasjonstiltak med sikte på å påvirke den kommunale virksomheten, for eksempel gjennom rundskriv, veiledning og kurs/konferanser. Selv om denne typen virkemidler ikke alltid formelt binder kommunene, kan effekten av virkemidlene likevel være sterk. Dette kan skyldes at virkemidlene ofte blir oppfattet som mer forpliktende enn det er grunnlag for.

Effektivitetshensyn kan tale for at styringssignaler fra myndighetene i størst mulig grad dreier seg om målene for virksomheten (resultatmål), krav til kvalitet og tilgjengelighet mv., og i mindre grad er rettet mot hvordan målene nås (organisering, ressursbruk mv.)

Konsultasjonsordningen

I forbindelse med statsbudsjettarbeidet for 2001 ble det iverksatt en prøveordning med konsultasjoner med Kommunenes Sentralforbund. Konsultasjonene tar utgangspunkt i at det er Stortingets og Regjeringens ansvar å fastsette de nasjonale økonomiske og politiske målene for kommunesektoren. Konsultasjonene har således ikke til hensikt å redusere mulighetene for nasjonal styring, men siktemålet er å gjøre styringen mer hensiktsmessig.

Regjeringen mener at konsultasjonsordningen kan bidra til å:

• skape felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgavene som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme

• redusere statlig styring gjennom regelverk og øremerkede midler ved at staten og kommunesektoren sammen blir enige om hvordan kommunesektorens ressurser bør prioriteres

• effektivisere ressursbruken og styrke lokaldemokratiet ved å gi økt lokal frihet til å løse oppgavene

• gi kommunesektoren mer stabile og forutsigbare rammebetingelser

• bedre informasjonsgrunnlaget for Regjeringens og Stortingets styring av kommunesektoren

• sikre at metodikken og beregningene i budsjettoppleggene er forståelige, konsistente og etterprøvbare

• Konsultasjonsordningen vil bli aktivt brukt og videreutviklet i forbindelse med gjennomføringen av fornyelsesprogrammet.

KOSTRA-prosjektet

Styring basert på resultatmål krever at resultatene kan måles på en tilfredsstillende måte. Det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA ble innført for alle kommuner og fylkeskommuner fra 1. januar 2001. Rapportering etter KOSTRA-modellen om ressursbruk og tjenestedata fra alle kommuner og fylkeskommuner er nå etablert. Nøkkeltall om tjenesteproduksjon og ressursbruk er tilgjengelig på Internett.

Nøkkeltallene gir informasjon til nytte for både staten og kommunesektoren. Staten får bedre grunnlag og å vurdere sammenhengen mellom kommunal økonomi og tjenesteproduksjon på alle sektorer. Nøkkeltall om produktivitet, prioriteringer og dekningsgrad gir informasjon som grunnlag for økt kostnadseffektivitet.

Kommunene kan hente ut nøkkeltallene og bruke dem i sine plan- og måldokumenter, årsberetninger, budsjettdokumenter og analyser. Den enkelte kommune kan ved sammenlikninger med andre finne fram til kommuner som har gode erfaringer om hvordan kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon kan organiseres mest mulig effektivt. KOSTRA gir på denne måten bedre muligheter for oppfølging av mål og politiske prioriteringer, samt muligheter for å identifisere områder der det er behov for omstillings- og effektiviseringstiltak. KOSTRA vil bidra til redusert administrativ ressursbruk ved at rapporteringen er forenklet og innholdsmessig redusert, samt at rapportering som før var på papir er blitt erstattet med elektronisk rapportering.

3.5 Oppgavefordeling, kommunestruktur og organisering av det regionale nivået.

Det er et overordnet mål for Regjeringen at endringer i ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene skal fremme målsettingene om en enklere og mer effektiv forvaltning. Oppgavefordelingsutvalgets utredning, NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, utgjør en viktig bakgrunn for drøftingen av spørsmålene vedrørende oppgavefordelingen og organiseringen av det regionale nivået. Regjeringen fremmer samtidig med langtidsprogrammet en stortingsmelding om disse spørsmålene. Verken Oppgavefordelingsutvalgets utredning eller stortingsmeldingen drøfter Sametingets rolle og oppgaver i forhold til stat, region og kommune. En hovedutfordring i samepolitikken er å innpasse Sametingets rolle og stilling som legitimt folkevalgt og administrativt organ i det norske styringssystemet. Dette vil bli tatt opp i stortingsmeldingen om norsk samepolitikk høsten 2001.

3.5.1 Generelle prinsipper for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene

Ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene har som ett av flere viktige utgangspunkt at ansvaret skal ligge så nært mottakeren av tjenesten som mulig. Det betyr at man på lokalt nivå lettere kan tilpasse tjenestetilbudet til det behovet for tjenester som finnes i kommunen eller fylket. Det er bred enighet om at et slikt utgangspunkt fremmer en effektiv tjenesteproduksjon.

Med utgangspunkt i hensynet til henholdsvis brukerne, lokalt selvstyre og deltakelse, samt nasjonale mål, formulerte Oppgavefordelingsutvalget syv retningslinjer for oppgavefordelingen:

• Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.

• Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.

• Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.

• Staten bør ha ansvaret for oppgaver som krever sentrale beslutninger, og som forutsetter et nasjonalt helhetsbegrep for god oppgaveløsning.

• Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater mot hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

• Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.

• Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

3.5.2 Desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunene

Kommunene er den primære velferdsprodusenten i offentlig forvaltning. Regjeringen ser det som viktig å satse videre på en desentralisert velferdsutvikling, der kommunene fortsatt vil spille en hovedrolle. Tidligere i kapitlet er det pekt på fornyelses- og effektiviseringstiltak, som har som mål å redusere den statlige styringen og dermed øke kommunenes handlefrihet. Nedenfor omtales tiltak for å desentralisere oppgaver innenfor miljøvernområdet og landbruksområdet til kommunene.

Bakgrunnen for Regjeringens forslag på miljøvernområdet er å styrke det kommunale miljøvernarbeidet og gjøre det kommunale miljøansvaret tydelig. Enkelte oppgaver som i dag ligger på statlig nivå vil bli lagt til kommunalt nivå. Ved å gi kommunene større ansvar, ønsker Regjeringen å stimulere til lokal forankring, økt kunnskap, forståelse og aksept for viktige miljøvernpolitiske oppgaver, både hos de organer som fatter beslutningene og hos dem beslutningene gjelder. Dette vil kunne bidra til å vitalisere lokaldemokratiet. Kommunale myndigheter har som oftest bedre kunnskap enn staten om de lokale forholdene som gjør seg gjeldende i konkrete saker. De vil derfor under bestemte vilkår være i stand til å løse dem både mer effektivt og på måter som er mer tilpasset lokale muligheter og begrensninger.

Kommunene skal få ansvar for å løse de lokale miljøproblemene og sikre miljøkvaliteten lokalt, samt for å bidra i arbeidet med nasjonale og overnasjonale miljøutfordringer. Eksempler på miljøutfordringer av lokal karakter er:

• lokal forurensing (støy, forsøpling, lukt/lokal luftforurensning)

• kulturminner av lokal verdi

• friluftsområder for lokal bruk og

• naturområder med lokal verneverdi.

Regjeringen vil i samarbeid med kommunesektoren gjennomgå områdene i miljøvernpolitikken, og vurdere hvor kommunene bør ha ansvaret og virkemidlene. For å kunne utføre sine oppgaver har kommunene behov for økonomiske virkemidler. Regjeringen vil vurdere lovendringer som gjør det mulig for kommunene å skaffe seg inntekter, jf. eksisterende ordninger når det gjelder avfalls-, avløps- og piggdekkgebyr, for mer generelt å kunne finansiere det lokale miljøvernet.

For miljøutfordringer eller interesser av nasjonal eller overnasjonal karakter bør ansvaret fortsatt ligge på statlig nivå. Det vil likevel åpnes for at myndighet og oppgaver i mange tilfeller kan utføres av kommunen, men da innenfor statlige rammer.

I 1994 overførte staten ansvaret for den lokale landbruksforvaltningen til kommunene. Kommunene ble gjennom jordloven § 3 og skogbruksloven § 4 tillagt en selvstendig rolle som landbruksmyndighet. Fra 1. januar 2000 har kommunene også førstelinjeansvar for nærings- og bygdeutviklingssaker som administreres av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Landbruksdepartementet har gjennom St.meld. nr. 17 (1998–99) Verdiskapning og miljø – muligheter i skogbruket og St.meld. nr. 19 (1999–2000) Om norsk landbruk og matproduksjon varslet at en ytterligere desentralisering er ønskelig, blant annet for å legge til rette for en størst mulig nærhet mellom forvaltning og ulike brukergrupper. Meldingen stadfestet også at kommunene har en viktig rolle ved utformingen av en lokal landbrukspolitikk innenfor rammene av den nasjonale landbrukspolitikken, og at det legges stor vekt på å øke kommunenes handlingsrom som landbruksmyndighet innen enkelte saksfelt.

Regjeringen vil følge opp meldingene, slik at kommunene kan bli en enda viktigere aktør i gjennomføringen av landbrukspolitikken. Slik stimuleres lokal forankring, forståelse og aksept for viktige landbrukspolitiske oppgaver. På denne måten kan også landbruket bli en integrert del av næringspolitikken i kommunene.

Følgende mål legges til grunn for gjennomgangen på landbruksområdet:

• styrking av den landbrukspolitiske dialogen med kommunene

• et større engasjement i kommunene om landbrukspolitiske utfordringer

• et økt landbrukspolitisk ansvar og handlingsrom til kommunene

• enklere forvaltning og administrasjon av virkemidlene

• gode og rasjonelle kontroll- og styringstiltak overfor kommunene.

På flere områder innenfor landbruksforvaltningen ligger det til rette for ytterligere desentralisering og forenkling. Oppgaver som egner seg kan være innenfor miljø, bygdeutvikling og skogbruk. Regjeringen vil også fokusere på forenkling av rapporteringen fra kommunene innenfor landbruksområdet. Arbeidet vil bli startet opp i samarbeid med blant annet kommunesektoren våren 2001.

Regjeringen vil også vurdere å desentralisere andre oppgaver og myndighet til kommunene. Ved økt desentralisering av oppgaver og myndighet, er det viktig at kommunene på en god måte makter å løse sine oppgaver. Med det store ansvaret kommunene har for tjenesteytingen til befolkningen, blir en av de mest sentrale utfordringene i forvaltningsutviklingen å sikre at kommunene blir konkurransedyktige leverandører av tjenester til befolkningen.

3.5.3 Kommunestruktur

De siste 30 årene er rammebetingelsene til kommunesektoren vesentlig endret. Endringer i befolkning, næringsliv, bosettingsmønster og kommunikasjoner har skapt nye geografiske forutsetninger for kommunesektorens virksomhet. Nye reisemåter har redusert avstandene, og kontaktmønsteret er mange steder forandret. Mange har fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen enn til senteret i sin egen kommune. Andelen av befolkningen som bor i byer og tettsteder er langt større enn for en generasjon siden. Samtidig har kommunesektoren, i takt med oppbyggingen og utviklingen av det norske velferdssamfunnet, fått ansvar for langt flere og mer krevende oppgaver.

Til tross for disse store endringene, har kommuneinndelingen i hovedsak ligget fast. Den siste landsomfattende gjennomgangen av kommuneinndelingen kom som følge av Schei-komiteens arbeid på 1960-tallet, der tallet på kommuner ble redusert med 290. Da denne reformen var sluttført, var det 454 kommuner i Norge. I dag er det 435 kommuner i Norge. I tabell 3.1 er kommunene fordelt etter innbyggertall. Tabellen viser at over halvparten av kommunene i Norge har under 5 000 innbyggere.

Da Stortinget behandlet St.meld. nr 32 (1994–95) om kommune- og fylkesinndelingen, slo et flertall fast at kommunesammenslutninger skulle baseres på frivillighet. En viktig begrensende faktor for frivillige sammenslutninger har vært at kommunene som slår seg sammen, gradvis over 5 år har fått reduserte statlige overføringer.

For å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger, foreslo Regjeringen i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 å innføre et nytt inndelingstilskudd innenfor rammene av inntektssystemet. Inndelingstilskuddet innebærer at de kommunene som slår seg sammen ikke får reduserte statlige overføringer de første 10 årene etter sammenslutningen.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å legge forholdene til rette for frivillige kommunesammenslutninger. Målet er å styrke det lokale forvaltningsnivået, slik at vi får sterkere kommuner som er i stand til å ta på seg flere oppgaver. Derigjennom kan også flere beslutninger underlegges lokaldemokratisk behandling. Det viktigste motivet for frivillige kommunesammenslutninger bør være hensynet til brukerne og effektiv ressursutnyttelse.

Mange kommunale oppgaver løses gjennom interkommunalt samarbeid. Dette gjelder for eksempel næringsmiddeltilsyn og legevaktordninger. Flere kommuner prøver nå ut interkommunalt samarbeid i form av funksjonsdeling på nye områder som økonomi, skoleadministrasjon, sosialtjenester og andre funksjoner der det er mulig å utnytte ressursene bedre gjennom å samarbeide. Statlige instanser som trygdekontor og arbeidskontor trekkes også noen steder inn i et slikt samarbeid. På den måten kan det være mulig å opprettholde statlige kontorer i områder der de ellers ville stå i fare for å bli nedlagt. Regjeringen vil stimulere til denne type forsøk med interkommunalt samarbeid som kan gi gode og effektive lokale løsninger. Der en finner gode, helhetlige løsninger kan interkommunalt samarbeid være et godt alternativ til kommunesammenslutninger. Av hensyn til demokrati og styring mener imidlertid Regjeringen at det ikke må legges opp til en oppgavefordeling som forutsetter et utstrakt interkommunalt samarbeid. En oppgave som desentraliseres til kommunene bør derfor som hovedregel kunne løses av den enkelte kommune. Samtidig må kommunene gis frihet til selv å velge hvordan de best kan løse de oppgaver de er gitt, enten det skjer gjennom interkommunalt samarbeid eller på andre måter.

Samtidig er det viktig at de statlige forvaltningsleddene på regionalt nivå støtter kommunene i form av rådgivning og veiledning i oppgaveløsningen. Denne funksjonen tiltar i viktighet når nye oppgaver og økt myndighet overføres til kommunene, parallelt med at individets rettigheter gis en stadig sterkere forankring i lov- og forskriftsverk.

3.5.4 Organisering av det regionale nivået

Helt siden fylkesreformen på midten av 1970-tallet har det pågått en debatt om fylkeskommunens rolle i forvaltningen, og om utformingen av det regionale nivået generelt. I forbindelse med Stortingets behandling av meldingen om kommuneinndelingen (St.meld. nr 32 (1994–95)) ga stortingsflertallet uttrykk for at det var behov for å få foretatt en helhetlig gjennomgang av oppgave- og funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Oppgavefordelingsutvalget ble oppnevnt, og et sentralt element i utvalgets mandat var å evaluere erfaringene med fylkeskommunen som eget forvaltningsnivå, samt å vurdere oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og regional statsforvaltning. Hovedbudskapet i utvalgets utredning er at det er et reformbehov på regionalt nivå. Reformbehovet knytter seg dels til organiseringen og virkemåten til dagens fylkeskommune, og dels til oppgavefordelingen mellom fylkeskommunen og regional statsforvaltning.

I utgangspunktet er det staten og kommunene som utgjør de sentrale leddene i vårt velferdssystem. Kommunene utfører tunge velferdsoppgaver, blant annet på helse-, sosial- og utdanningsområdet, og vil gjennom sin nærhet til brukerne ha de beste forutsetningene for å tilpasse oppgaveløsningen til lokale behov.

Det er imidlertid også behov for å opprettholde et selvstendig folkevalgt forvaltningsnivå mellom stat og kommune. For det første er det behov for et regionalt nivå og regional oppgaveløsning på områder der offentlige oppgaver er kommuneoverskridende og krever regional politisk forankring. I særlig grad gjelder dette planleggings- og utviklingsoppgaver der det er behov for å se regionen under ett. For det andre løses flere offentlige oppgaver også mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn de fleste kommuner har med dagens kommunestruktur. For det tredje krever en effektiv nasjonal politikk for samfunnsutvikling og økt verdiskapning aktiv medvirkning og tilpasning ut fra regionale forhold. Denne tilpasningen kan det regionale politiske nivået, dvs. fylkeskommunen, best ivareta. En fjerde begrunnelse er knyttet til at de regionale utviklingsoppgavene krever politisk avveining og skjønn. Fylkespolitikerne står direkte ansvarlig overfor innbyggerne i fylket, og vil være best skikket til å gi avgjørelser i saker knyttet til regionale utviklingsspørsmål demokratisk legitimitet.

I et representativt demokrati er direkte valg den sterkeste formen for demokratisk forankring – velgerne har direkte innflytelse på den politiske sammensetningen av styringsorganene, og kan ved neste valg stille partiene og representantene til ansvar for arbeidet som er gjort. Sammenlignet med alternative modeller legger direkte valg også bedre til rette for at innbyggerne utøver innflytelse i perioden mellom valgene; muligheten for ikke å bli gjenvalgt disiplinerer de folkevalgte til å følge velgernes ønsker også i valgperioden. Erfaringene med den direkte valgte fylkeskommunen er gode i forhold til demokratisk representativitet. I forhold til situasjonen før 1976 kan det fremheves at kvinnene nå er kommet med i fylkespolitikken for fullt, yngre aldersgrupper er bedre representert og partisammensetningen har blitt bredere og langt mer rettferdig. Økt kvinnerepresentasjon er for øvrig et generelt trekk ved samfunnsutviklingen etter 1976. Regjeringen ser det som ønskelig at et framtidig regionalt nivå beholder en bred sammensetting av det politiske styringsorganet. Dette sikres best ved å opprettholde et direkte valgt regionalpolitisk forvaltningsnivå.

I stortingsmeldingen om oppgavefordelingen og det regionale nivået blir det gjort nærmere rede for de konkrete endringene på det regionale nivået, samt øvrige endringer i oppgavefordelingen.

4 Økt verdiskaping i næringslivet

4.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

For å nå Regjeringens hovedmål i den økonomiske politikken, må vi både skape verdier og fordele goder. Det er vår evne til å utnytte og prioritere bruken av våre samlede ressurser effektivt som avgjør den samlede verdiskapingen og dermed også hvilket velferdsnivå Norge kan ha. Vår evne til å utvikle nye produkter og ny teknologi er sentral for å lykkes. Det er også viktig at arbeidskraft og kapital benyttes på de områder i økonomien der verdiskapingen er høyest. Regjeringens mål i næringspolitikken er å legge til rette for innovasjon, omstilling og effektivisering i næringslivet for dermed å sikre høyest mulig verdiskaping og velferd.

Verdiskaping kan anta ulike former. Verdiskapingen skjer både i næringslivet og ved offentlig tjenesteyting. Miljøkvalitet, fritid og rekreasjon er også en form for verdiskaping, siden forbedringer på disse områdene også bidrar til å øke vår velferd. Veksten i samfunnets ressursgrunnlag, ressursbruken i offentlig sektor, samt målene for miljø-, energi-, distrikts- og regionalpolitikken gir rammer for verdiskapingen i næringslivet. Det samme gjør kravene til helse, miljø og sikkerhet (HMS). I dette kapitlet omtales Regjeringens politikk for økt verdiskaping i næringslivet innenfor disse rammene.

Verdiskapingen i næringslivet påvirkes i stor grad av den generelle økonomiske politikken. Det viktigste bidraget den økonomiske politikken kan gi for å sikre høy verdiskaping i næringslivet, er en jevn og balansert økonomisk utvikling. Utjevning av svingningene i økonomien bidrar til bedre utnytting av ressursene og mindre usikre rammebetingelser for næringslivet. Det er også viktig at den økonomiske politikken baseres på langsiktige vurderinger av offentlige inntekter og utgifter, slik at man unngår den usikkerheten og de omstillingskostnadene som følger av omlegginger av den økonomiske politikken.

Nedbygging av handelshindre og teknologisk utvikling gjør at stadig flere næringer er utsatt for internasjonal konkurranse. Selv om noen bedrifter vil tape på økt konkurranse, medfører samtidig nedbyggingen av handelshindre store markedsmuligheter i utlandet for norske bedrifter. Selv om petroleumsformuen og kapitalen i Statens petroleumsfond gir oss økte muligheter til å finansiere forbruket av varer og tjenester som er produsert i utlandet, er denne formuen langt fra stor nok til å finansiere hele forbruket framover. Det er derfor viktig at den generelle økonomiske politikken er innrettet slik at omfanget av konkurranseutsatt næringsliv er tilstrekkelig stort. Norsk næringsliv må derfor sikres konkurransedyktige rammebetingelser. Det er den samlede effekten av ulike rammebetingelser som er avgjørende. Konkurransedyktige rammevilkår bestemmes derfor av langt mer enn skattesatser, støtteordninger, konkurransepolitikk og andre tradisjonelle næringspolitiske virkemidler.

Regjeringen vil føre en framtidsrettet næringspolitikk der ressursinnsatsen gir god avkastning for samfunnet. Næringspolitikken må stimulere til lønnsomme omstillinger. Samtidig må politikken innrettes slik at omstillingskostnadene blir minst mulig. Det er derfor viktig at den offentlige virkemiddelbruken sikrer nødvendige endringer i næringsstrukturen og i produksjonen. Dersom strukturbevarende næringsstøtte, skjerming fra internasjonal konkurranse, markedsmakt eller reguleringer hindrer en kontinuerlig og hensiktsmessig omstilling, kan omstillingsprosessene senere bli langt mer smertefulle.

Regjeringen vil generelt legge til rette for lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. Dette skal skje både gjennom en politikk for nyskaping og vekst og gjennom å legge til rette for internasjonalt konkurransedyktige rammevilkår. Regjeringen vil legge vekt på å utforme rammebetingelsene slik at næringsmiljøer som er veletablerte og sterke i Norge, som fiskeri og havbruk, energi (olje og gass) og maritime næringer skal kunne videreutvikle seg. Regjeringen vektlegger også at IKT-sektoren, som følge av dens betydning for økonomien generelt over tid, bør prioriteres.

Det arbeides kontinuerlig med å forenkle og fornye eksisterende regelverk, blant annet innrapporteringsordninger fra næringslivet til det offentlige, for å øke produktiviteten i næringslivet.

Effektive kapitalmarkeder er nødvendig for at kapital kanaliseres til de mest lønnsomme investeringene. Nyetablerte og små bedrifter kan imidlertid i noen grad ha særlige problemer med å få finansiering i det private markedet. Regjeringen legger derfor vekt på å bedre kapitaltilgangen for nyetablerte og små og mellomstore bedrifter. Dette er viktig for å stimulere til at flere prosjekter som faktisk er lønnsomme, realiseres og utvikles.

For å styrke norske kapitalmiljøer foreslo Regjeringen å opprette et statlig/privat investeringsselskap. Stortinget sluttet seg til dette og har i statsbudsjettet for 2001 bevilget 2,45 mrd. kroner til investeringsselskapet, som skal etableres i partnerskap mellom private investorer og staten. Det skal etableres ett eller flere selskaper hvor private skal ha majoritet med 51 pst. av aksjekapitalen. Det er lagt til grunn at staten går inn med kapital på samme betingelser som de private, og at investeringsselskapet skal opptre kommersielt i forhold til sine investeringer. Hovedhensikten med investeringsselskapet er å styrke det aktive og langsiktige eierskapet i norske kapitalmiljøer. Nærings- og handelsdepartementet er i dialog med blant annet private investorer for å teste ut ulike modeller for investeringsselskapet. Regjeringen vil komme tilbake til organiseringen i en stortingsmelding våren 2001.

Det offentlige eierskapet i norsk næringsliv er omfattende. Begrunnelsen for offentlig eierskap har variert over tid, men har i første rekke vært knyttet til behov for kontroll med nøkkelressurser, korrigering av markedssvikt og for å sikre utnytting av stordriftsfordeler, fordelingshensyn og hensynet til nasjonal næringsutvikling. Utvikling av reguleringsverktøy og teknologi gjør at behovet for statlig eierskap av hensyn til samfunnsøkonomiske eller sektorpolitiske interesser endres over tid. I tillegg er det økt oppmerksomhet om håndteringen av rollekonflikter mellom staten som eier og som tilsyns- og reguleringsmyndighet i flere sektorer.

Regjeringen vil derfor ta initiativ til at formålet med eierskapet i statens ulike selskaper gjennomgås og klargjøres. Regjeringen vil kontinuerlig vurdere på hvilke områder statlig eierskap er nødvendig for å ivareta overordnede politiske mål. På områder hvor staten utøver eierskap vil Regjeringen vurdere i hvilken grad et bedre forvaltningsmessig skille av statens ulike roller som eier og som reguleringsmyndighet er hensiktsmessig. Regjeringen ønsker i større grad å rendyrke statens rolle som eier i forhold til rollene som regulerings- og tilsynsmyndighet, særlig for selskaper med et forretningsmessig formål. En klargjøring og styrking av eierrollen kan bidra til større legitimitet og effektivitet i utøvelsen av statens roller.

Regjeringen legger vekt på å stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap. Eiernes nasjonalitet vil kunne ha betydning blant annet for lokalisering av nøkkelfunksjoner som ledelse og forsknings- og utviklingsaktiviteter. Fysisk nærhet kan dessuten ha betydning for informasjonstilgangen forut for strategiske beslutninger. Regjeringen mener også at staten gjennom sitt direkte eierskap i norsk næringsliv kan bidra til å sikre nasjonalt eierskap.

Regjeringen ser det som viktig med ytterligere handelsliberalisering gjennom multilaterale handelsregelverk eller regionalt handelssamarbeid. Regjeringen legger stor vekt på arbeidet med å få i gang en ny bred runde i Verdens handelsorganisasjon(WTO). Handelspolitikk og politikk rettet mot hjemmemarkedet blir stadig tettere sammenvevd. Regjeringen vil legge vekt på aktiv deltakelse i forhold til sentrale organer i EØS-samarbeidet for best mulig å sikre norsk innflytelse på viktige felter for norsk strukturpolitikk og næringsliv. Det norske tollregelverket er til tross for de forenklingene som er gjennomført de siste årene, komplisert og uoversiktlig. Regjeringen vil derfor gå inn for en gradvis avvikling av tollsatsene på industrivarer.

Regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som har startet arbeidet med å gjennomgå norsk konkurranselovgivning på bred basis. Behovet for denne gjennomgangen er blant annet begrunnet i erfaringene med den norske konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler, utviklingen i EUs og EØS’ konkurransepolitikk, samt spørsmålet om desentralisert håndheving av EØS-avtalens konkurranseregler.

4.2 Stabile rammevilkår for næringslivet

Et viktig formål med den økonomiske politikken er å stabilisere den økonomiske utviklingen over tid, slik at en unngår unødig produksjonstap i lavkonjunkturer og store omstillingskostnader. Men det er også grunn til å regne med at en stabil økonomisk utvikling i seg selv bidrar til en effektiv ressursbruk også på lang sikt. Stabile rammevilkår reduserer næringslivets kostnader knyttet til usikkerhet. Det er lettere å utarbeide rasjonelle planer, spesielt for langsiktige irreversible investeringer, når bedriftenes rammebetingelser ligger fast. Erfaringer tilsier at stabile rammevilkår også er viktig når det gjelder valg av lokaliseringsland, selv om dette ikke i seg selv er et tilstrekkelig vilkår for at Norge skal beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet. Det har vært til dels store svingninger i produksjon og etterspørsel etter varer og tjenester i Norge fra 1970-årene. Det siste tiåret har imidlertid vært preget av høy vekst og vesentlig større stabilitet enn de to foregående. Det er grunn til å tro at den økonomiske politikken har bidratt vesentlig til dette.

Regjeringen vektlegger at det aller viktigste for å sikre en sunn økonomisk utvikling for norsk næringsliv er at den generelle økonomiske politikken bidrar til stabile og forutsigbare rammebetingelser, og at politikken er innrettet mot lav pris- og kostnadsvekst innenlands. Det betyr ikke minst at budsjettpolitikken, det vil si nivået på offentlige inntekter og utgifter, må bidra til å stabilisere den generelle aktiviteten i økonomien. Dette er til beste for næringslivet, men det er også avgjørende for at vi over tid skal sikres en best mulig velstandsutvikling.

Vilkårene for verdiskaping i næringslivet bestemmes av mange forhold. Mange av disse er bedriftsinterne eller knyttet til utviklingen i produktmarkedene, arbeidsmarkedet og andre markeder. De har således ingen tilknytning til de rammebetingelsene som bestemmes direkte av myndighetene. På den annen side påvirkes næringslivets rammebetingelser av myndighetenes politikk innenfor et svært bredt spekter av områder. Statlige investeringer, ikke minst innenfor infrastruktur, utdanning og forskning, øker produktiviteten i næringslivet. Myndighetenes politikk på miljø- og energiområdet gir på tilsvarende måte viktige rammebetingelser. Kvaliteten på offentlige tjenester generelt og de oppvekstvilkårene, utdanningsmulighetene og kulturtilbudene som befolkningen i Norge tilbys, har også stor betydning for næringslivets rammebetingelser over tid.

Næringspolitikken i tradisjonell forstand, slik som blant annet konkurransepolitikk og handelspolitikk, utgjør derfor bare en liten del av de rammebetingelser myndighetene legger for næringsvirksomhet i Norge. Dette er helt avgjørende for å forstå hva som over tid betyr noe for hvor attraktivt det er å drive næringsvirksomhet i Norge i forhold til andre land. Konkurransedyktige rammevilkår betyr derfor langt mer enn skattesatser, støtteordninger mv. Hvor godt vi lykkes i å legge til rette for konkurransedyktige rammevilkår vil derfor ikke kunne måles langs en enkelt dimensjon. Situasjonen i norsk økonomi, som blant annet er kjennetegnet av høy levestandard, lav arbeidsledighet, høy yrkesdeltakelse, høyt utdanningsnivå og gode miljøstandarder, tyder på at de rammevilkårene som har vært lagt så langt, har bidratt til en god utvikling. Regjeringens mål er å videreføre en slik utvikling gjennom den politikken det redegjøres for på ulike områder i dette programmet.

En hovedårsak til internasjonal handel er at landene er ulike, og disse ulikhetene gir grunnlag for spesialisering og byttehandel mellom land. Norges posisjon innen skipsfart, oljeindustri, fiskeri og havbruk er eksempler på en slik spesialisering. For å utnytte fordelene ved det internasjonale varebyttet, må en tilstrekkelig del av norsk næringsvirksomhet være i stand til å konkurrere på de internasjonale markedene. Samtidig må disse bedriftene kunne tilby konkurransedyktig avlønning til arbeidskraften og avkastning til kapitaleierne. Over tid er produktiviteten avgjørende for hvor høy lønn det internasjonalt konkurranseutsatte næringslivet kan tilby. Økt produktivitet innebærer at det er behov for færre ressurser for å produsere en gitt mengde varer og tjenester. På lengre sikt vil produktivitetsvekst gi mulighet for større forbruk og velferd i landet, uten underskudd i utenriksøkonomien.

Lønnsdannelsen i Norge skjer i sentrale og lokale forhandlinger, og er bare et stykke på vei et resultat av den enkelte bedrifts konkurranseposisjon. Hvis lønnsforhandlingene generelt gir en lønnsvekst som er høyere enn produktivitetsveksten, vil internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv ha en ulempe i konkurransen med andre deler av økonomien om arbeidskraften. Mens skjermede næringer i stor grad kan velte økte lønninger over på produktprisene, vil dette ikke være mulig for bedriftene i den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren, fordi kundene raskt vil kunne kjøpe tilnærmet like utenlandske produkter istedenfor norske. Resultatet blir i stedet nedbygging av sektoren og svekket utenriksøkonomisk balanse. Nedbyggingen kan også bidra til økt arbeidsledighet.

Regjeringen vil generelt legge til rette for lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. Dette skal skje både gjennom en politikk for nyskaping og vekst og gjennom å legge til rette for internasjonalt konkurransedyktige rammevilkår. Regjeringen vil i tillegg legge vekt på betydningen av å utvikle ny virksomhet på grunnlag av de ressursbaserte fortrinnene, den kompetansen og de næringsmiljøene Norge allerede har.

4.3 Omstillinger og nyetableringer i næringslivet

4.3.1 Omstillinger av næringsstrukturen

Endringer i næringsstrukturen og økonomisk vekst henger sammen. På den ene siden er økt effektivitet et resultat av at arbeidskraft og andre ressurser flytter fra bedrifter med lav lønnsomhet, og dermed liten evne til å lønne ressursinnsatsen, til bedrifter der avlønningsevnen er bedre. På den andre siden forskyves forholdet mellom næringer som følge av økonomisk framgang, fordi økte inntekter og endringer i prisene endrer sammensetningen av etterspørselen. I Norge, som i andre vestlige land, er endringene i fordelingen av sysselsettingen på henholdsvis primærnæringer, industri og tjenesteyting et uttrykk for denne sammenhengen. Etter at sysselsettingen i første halvdel av forrige århundre forskjøv seg kraftig fra primærnæringene til industrien, har etterkrigstiden vært preget av at privat og offentlig tjenesteyting har økt sin andel av sysselsettingen og produksjonen, jf. tabell 4.1. Fra 1970 til 1999 økte tjenesteytingens sysselsettingsandel fra om lag 55 pst. til om lag 75 pst. Spesielt sterk har sysselsettingsveksten vært innenfor offentlig helsearbeid og sosialt omsorgsarbeid, hvor andelen av samlet sysselsetting har økt fra 7 pst. til om lag 19 pst. Framskrivingene i kapittel 6 tyder på at andelen sysselsatte personer i tjenestesektoren vil fortsette å øke.

Sammensetningen av internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv i Norge, spesielt det eksportrettede næringslivet, er et godt eksempel på den spesialiseringen som har fulgt av relativt rikelig tilgang på naturressurser som vannkraft, skog og fisk i forhold til andre land. Transport av varer til og fra utlandet har i stor grad måttet skje sjøveien, og det har gitt grunnlag for en sterk tradisjon innen skipsfart. Utvinningen av olje og gass har bidratt til å forsterke inntrykket av at eksporten er ressursbasert. Utbyggingen av petroleumssektoren har også ført til en markert overgang fra skipsbygging til bygging av oljeplattformer og andre offshoreleveranser fra norsk verkstedindustri. Utbyggingen av petroleumsvirksomheten, og bruk av oljeinntektene innenlands, bidro til å svekke den kostnadsmessige konkurranseevnen og å redusere industriproduksjonen i 1970- og 1980-årene. Nedbyggingen av importvernet i løpet av denne perioden førte til at det særlig var importkonkurrerende industri som ble bygget ned. Størrelsen på jordbruket og den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien skyldes fortsatt skjerming av disse sektorene.

For Norges vedkommende har spesielt utvinningen av olje og gass bidratt til å gjøre veksten i BNP høyere enn den ellers ville vært. Det skyldes at verdien av olje og gass gir opphav til en grunnrente som gir ekstraordinær avkastning. Framveksten av petroleumssektoren og bruken av petroleumsinntektene har samtidig stimulert både arbeidsinnsats, investeringer og produktivitet i Fastlands-Norge.

De årlige omstillingene i norsk næringsliv er imidlertid betydelig større enn det utviklingen i økonomiske størrelser og sysselsettingstall for aggregerte næringer kan tyde på 1 . Nyregistreringer av bedrifter har i 1990-årene ligget mellom 24 000 og 30 000 foretak pr. år, noe som tilsvarer omtrent 10 pst. av eksisterende foretak. Antallet deregistreringer har ligget mellom 18 000 og 38 000 i den samme perioden, jf. tabell 4.2. Også bruttostrømmene av arbeidskraft mellom bedrifter er store innenfor alle næringer. Tallene tyder på at omstillingsevnen i norsk økonomi ikke er dårligere enn i andre OECD-land, til tross for at kostnadene ved ansettelser og oppsigelser er relativt store i Norge.

Bremsing eller hindring av omstillinger gjennom næringsstøtte og ulike former for konkurranseskjerming betyr at den samlede verdiskapingen reduseres. Næringspolitikken må derfor stimulere til lønnsomme omstillinger framfor å bevare bedrifter og næringer med lav lønnsomhet. Samtidig må politikken innrettes slik at omstillingskostnadene blir minst mulig. Det er svært viktig at arbeidskraften blir brukt på de områder der den er mest lønnsom. Det er derfor viktig at de offentlige virkemidlene sikrer nødvendige endringer i næringsstrukturen og i produksjonen. Dersom strukturbevarende næringsstøtte, skjerming fra internasjonal konkurranse, markedsmakt eller reguleringer hindrer en kontinuerlig og hensiktsmessig omstilling, kan omstillingsprosessene senere bli langt mer smertefulle. Det vises til avsnitt 4.4 for en nærmere omtale av retningslinjer for næringsstøtten.

Problemene med å gjennomføre omstillinger der de som blir berørt opplever endringene som en forverring av levekårene, gjør det enda viktigere å føre en generell økonomisk politikk som bidrar til en stabil økonomisk utvikling. For Norge er det en større utfordring å oppnå en stabil vekst enn det er for mange andre land. Mangel på langsiktighet i den økonomiske politikken som følge av høye oljeinntekter, kan føre til et overforbruk som ikke er opprettholdbart på lengre sikt, jf. beskrivelsen av Vegringsalternativet i kapittel 6.

Vegringsalternativet illustrerer behovet for en type omstillinger som har vist seg vanskelig å gjennomføre uten betydelige kostnader for samfunnet. Ved økt bruk av petroleumsinntekter vil norske konkurranseutsatte produkter erstattes av import, og sysselsetting og andre ressurser vris i favør av tjenesteyting og annen virksomhet som er skjermet fra internasjonal konkurranse. Dersom denne prosessen må reverseres, vil kostnadene kunne bli betydelige. Veksten i konkurranseutsatt sektor vil ikke finne sted uten at forbruket skjæres ned. Den enkelte vil oppleve svakere reallønnsvekst enn det man har vent seg til og forventer, fordi konkurranseevnen til konkurranseutsatt sektor må bedres. Med de stivheter man har i lønnsdannelsen, er det grunn til tro at det vil være betydelige kostnader i form av blant annet arbeidsledighet ved denne omstillingsprosessen, dersom den må skje i et stort omfang.

4.3.2 Samspill mellom bedrifter

Teknologisk utvikling, i form av blant annet sterk reduksjon av transport- og kommunikasjonskostnader og friere kapitalbevegelser mellom land, vil kunne endre den internasjonale og nasjonale lokaliseringen av bedrifter og vil kunne gi økt geografisk konsentrasjon av økonomisk virksomhet.

Den klareste indikasjonen på endringer i lokaliseringsmønstre er utviklingen i direkte investeringer over landegrensene, jf. omtale i avsnitt 4.5. Avkastningen, og dermed bedriftenes valg av lokalisering, vil blant annet avhenge av skattenivå, lønnsnivå og andre kostnader. Avhengig av type produksjon, vil avkastningen videre avhenge av nærhet til kunder, kvalifisert arbeidskraft, naturressurser og andre viktige innsatsfaktorer. Konsentrasjonen av kraftkrevende industri på Vestlandet kan forklares ut fra tidligere tiders høye kostnader knyttet til transport av kraft, mens konsentrasjonen av kjøpesentre i området ved Oslo Sentralstasjon er et eksempel på lokalisering utfra hensynet til kundenærhet. Lokaliseringen kan også, i tilfeller hvor det bygges opp lokal kompetanse, avhenge av hvor mange andre aktører som velger samme lokalisering.

Både lokalt, nasjonalt og regionalt ser man eksempler på at relativt like virksomheter lokaliserer seg på samme sted. En slik bakgrunn for geografisk opphopning blir ofte kalt klyngedannelse, og kan skyldes at lønnsomheten i hver enkelt bedrift øker som følge av at andre aktører lokaliserer seg på samme sted. Når en klynge blir mer attraktiv som lokaliseringssted jo flere aktører som etablerer seg i klyngen, er klyngemekanismene selvforsterkende. I boks 4.1 drøftes klyngeskapende mekanismer nærmere.

For et land ligger den eventuelle fordelen ved etablering av næringsklynger i at avkastningen på arbeidskraft og andre innsatsfaktorer blir høyere enn den ville vært i en situasjon uten klynger. Den nasjonale lokaliseringen av levedyktige internasjonale klynger innen en bestemt bransje vil kunne avspeile både nasjonale fortrinn knyttet til for eksempel stedbundne naturressurser (petroleum, skog, tilgang på kraft osv.), nærhet til store markeder for produktene, samt historiske tilfeldigheter eller næringspolitiske tiltak. Antallet levedyktige bransjeklynger innenfor vareproduksjon vil avspeile forholdet mellom kostnadsmessige fordeler ved geografisk konsentrasjon og kostnadene ved internasjonal transport og distribusjon av produktene som framstilles i bransjen. Høye transportkostnader gjør det lønnsomt å legge produksjonen nær markedene, og den geografiske konsentrasjonen i produksjonen vil være relativt lav.

Muligheten for kunnskapsoverføringer innenfor et felles miljø kan tilsi at klyngedannelser er spesielt relevante innenfor kunnskapsintensive næringer, ofte i tilknytning til universiteter og forskningsparker. Et eksempel er Silicon Valley, hvor et stort antall IKT-bedrifter har nær tilknytning til forskningsmiljøer i forbindelse med NASA og Stanford universitetet. Markedskoblinger blir likevel i flere tilfeller hevdet å være viktigere enn denne typen indirekte virkninger. For eksempel viser en studie av IKT-klyngen i Michigan at koblinger via det lokale venture-kapitalmarkedet synes å ha gitt det største opphavet til klyngedannelsen. Boks 4.2 omtaler den finske IKT-klyngen.

For at de selvforsterkende klyngemekanismene skal virke, må antallet aktører i klyngen overstige en kritisk masse. Myndighetene kan her spille en rolle ved å bidra til stabile og gode rammebetingelser. Regjeringens næringspolitikk er blant annet basert på at det er viktig å utforme rammebetingelser slik at næringsmiljøer som er veletablerte og sterke i Norge, som fiskeri og havbruk, energi (olje og gass) og maritime næringer, skal kunne videreutvikle seg. Regjeringen vektlegger også at IKT-sektoren, som følge av dens betydning for økonomien generelt over tid, bør prioriteres. Det vises også til omtalen av særskilte tiltak for enkeltbedrifter og næringer i avsnitt 4.4, og til omtalen av forskningspolitikken i kapittel 7.4.

Nærmere om fiskeri- og havbruksnæringen

Fiskeri- og havbruksnæringen er et av de områdene hvor det har skjedd store endringer de senere årene. Det skyldes blant annet en bevisst satsing fra myndighetenes side. Den norske fiskeri- og havbruksnæringen har tilgang til noen av verdens største og mest produktive kyst- og havområder. Det gir et gunstig utgangspunkt for å utvikle en lønnsom og miljøtilpasset fiskeri- og havbruksnæring som kan bidra til verdiskaping, sysselsetting og bosetting langs kysten. Flere studier har pekt på at det kan være et betydelig potensial for økt verdiskaping fra sektoren. Fiskeri- og havbruksnæringen er allerede en av Norges største eksportnæringer. Fra 1990 til 1999 ble eksportverdien mer enn doblet, fra 14,4 mrd. kroner til 30 mrd. kroner. Norge er blant verdens største eksportører av sjømat.

Videre ekspansjon av næringen krever først og fremst at inntjeningen er så stor at de ansatte kan få en god avlønning og et godt arbeidsmiljø, samtidig som investorene får en tilfredsstillende avkastning. I tillegg må miljøbelastninger og konflikter med andre brukergrupper minimaliseres. Næringens evne til å skape et positivt bilde av framtidsmulighetene kan også være et viktig bidrag til utdanning og rekruttering av kompetent arbeidskraft.

Tilgang på rene fjordområder er en annen sentral forutsetning for å utvikle havbruksnæringen. Tidligere tiders utslipp av miljøgifter har ført til at betydelige fjordområder i dag er så forurenset at de ikke er egnet til slik virksomhet. Regjeringen vil styrke havmiljøpolitikken ved å utforme en overordnet og helhetlig forvaltning av hav- og kystområdene, gjennom samarbeid med berørte myndigheter. Næringsmiddelmyndighetene har pr. i dag innført kostholdsråd eller restriksjoner for i alt 24 havne- og fjordområder. Regjeringen ser det som viktig å hindre en videre forurensing av Norges fjordområder gjennom blant annet å forsterke beredskapen for å hindre skipsulykker i norske farvann, jf. kapittel 8.4.7. Det vil dessuten være en viktig utfordring å redusere dagens helse- og miljøproblemer knyttet til forurensede sedimenter i havner og fjorder.

Regjeringens politikk overfor fiskeri- og havbruksnæringen er basert på at myndighetene skal gi rammebetingelser som gjør det mulig å realisere investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Næringen antas å ha muligheter for å øke sin verdiskaping sterkt i forhold til dagens nivå. Lønnsom utvikling av næringen er sterkt avhengig av forskning og utvikling (FoU) for å utvikle nødvendig kompetanse knyttet til oppdrett av nye arter og foredling av sjømat. Regjeringen har utpekt marin forskning som ett av de prioriterte områdene innenfor forskningen. Innføringen av en FoU-avgift fra 1. januar 2001 vil også styrke næringens bidrag til den samlede FoU-innsatsen.

Fortsatt vekst innen fiskeri- og havbruksnæringen vil i tillegg være basert på god utnyttelse av de tradisjonelle ressursene, balansert og bærekraftig vekst innen oppdrett av laks og ørret, utvikling av nye arter innen oppdrett og dyrking av andre marine råstoffer, større grad av bearbeiding, utvikling av nye arter innen oppdrett og dyrking av andre marine råstoffer, utnyttelse av biprodukter, og ikke minst utnyttelse av ulike komponenter av marine organismer (enzymer mv.) og marint råstoff.

Utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien vil utvide perspektivet og gi nye muligheter for mange aktiviteter i tilknytning til fiskeri- og havbruksnæringen. For eksempel vil både miljøovervåking, ressursforvaltning, kontroll, produksjonsprosesser og ikke minst handelen kunne få andre rammebetingelser som følge av denne utviklingen.

Fiskeri- og havbruksnæringen i Norge arbeider i og henvender seg til et globalt marked. Det forventes ytterligere nedbygging av handelshindringer. Dette medfører økte krav til effektivitet og konkurransedyktighet for norske aktører i fiskeri- og havbruksnæringen. Markedene er i stor grad dominert av store kjededannelser, både i de enkelte nasjonene og over grensene. Finansiell styrke og handlefrihet kreves av de aktørene som skal posisjonere seg internasjonalt. På den andre siden vil det fortsatt være betydelig rom for spesielle nisjesatsinger som krever en egen strategisk tilnærming og tilpasning. Norsk fiskeri- og havbruksnæring må kunne følge begge disse veiene.

Adgang til de mest attraktive markedene er viktig for utviklingen av næringen i Norge. EUs utvidelse østover vil kunne medføre dårligere markedsadgang til mange land som EFTA nå har frihandelsavtaler med. Det ligger derfor en særlig utfordring i å sikre Norges markedsinteresser knyttet til en utvidelse av EU. Framtidige forhandlinger i WTO vil kunne bli avgjørende for å få bedre markedstilgang. Også utviklingen i Russland og enkelte andre land, som for eksempel Japan og Kina, vil være av stor betydning.

4.4 Særskilte tiltak for bedrifter eller næringer

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kalles næringsstøtte. Tiltakene kan være alt fra direkte subsidier til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Kilde: Finansdepartementet.

I 1999 var den beregnede statlige budsjettmessige næringsstøtten utenom særskilte skatte- og avgiftlettelser på 18,6 mrd. kroner, og utgjorde 1,7 pst. av BNP.

Støtten til næringslivet økte kraftig gjennom siste halvdel av 1970-årene og begynnelsen av 1980-årene. Senere har det skjedd en viss nedbygging av støtten. Dette gjelder i særlig grad fiskeristøtten, jf. omtale i kapittel 10, og løpende støtte gitt for å kompensere for manglende konkurranseevne i bestemte industrisektorer eller til tapsbringende enkeltselskap. Den spesifikke driftsstøtten til skipsbyggingsindustrien, som utgjorde over en tredjedel av samlet støtte til gruppen industri, bergverk og tjenester i 1999, er avviklet for kontrakter inngått fra og med 1.1.2001. Dette følger av et regelverk for støtte til skipsbyggingsindustrien som er vedtatt av EØS-landene. Jordbruket mottar fremdeles betydelig løpende støtte. I 1999 utgjorde støtten til jordbruket om lag 67 pst. av den samlede budsjettstøtten utenom skatte- og avgiftslettelser.

Støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringene, kan kalles generelle eller horisontale ordninger. Disse ordningene skal ivareta bestemte formål som regional utvikling, internasjonalisering, forskning, utvikling og innovasjon og etablering av ny virksomhet. Støtten forvaltes i stor grad av SND og NFR. Selv om ordningene i utgangspunktet er generelt tilgjengelige, er støtten likevel mer konsentrert til enkelte næringer enn andre, blant annet som følge av organiseringen gjennom bransjeprogrammer og den geografiske lokaliseringen av næringene.

Overføringer over budsjettets utgiftsside til ulike ordninger med direkte regionalpolitisk formål utgjør en liten andel av all næringsstøtte som er begrunnet i distriktshensyn. Den næringsspesifikke støtten til landbruket er i stor grad begrunnet i hensynet til bosetting og levedyktige samfunn i distriktene. I tillegg kommer blant annet den geografiske differensieringen av arbeidsgiveravgiften.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som ikke er direkte synlige på statsbudsjettet, for eksempel skjerming mot internasjonal konkurranse. Statistisk sentralbyrå (SSB) beregner en indikator for omfanget av samlet næringsstøtte. Den effektive støtten defineres som den ekstra godtgjørelsen arbeidskraft og kapital får som følge av offentlige støttetiltak. Indikatoren viser støtten til en næring som andel av avlønningen til arbeidskraft og kapital i næringen. Den siste beregningen er gjennomført for 1998 og omfatter i tillegg til direkte subsidier blant annet særskilte skatte- og avgiftslettelser/-sanksjoner, skjerming fra utenlandsk konkurranse og prisforskjeller på elektrisk kraft.

Den totale støtten til jordbruket i 1998 er beregnet til om lag 18 mrd. kroner, svarende til en effektiv støtte på 96 pst. av avlønningen til arbeidskraft og kapital i næringen. Den effektive støtten til jordbruket består nesten utelukkende av subsidier og skjermingsstøtte. Ved siden av jordbruket, peker foredling av kjøtt og meieriproduksjon seg ut når det gjelder effektiv støtte i prosent av lønns- og kapitalinntekten. Et viktig mål med støtteordninger for næringsmidler er å veie opp for fordyrende skjermingsstøtte på viktige innsatsvarer fra jordbruket. Den direkte støtten er imidlertid større enn et slikt kompensasjonsbehov skulle tilsi. Næringen produksjon av metaller har også en relativt høy effektiv støtterate. Næringen har blant annet fordel av fritaket fra forbruksavgift på elektrisk kraft og fritaket fra CO₂ -avgiften.

Årlige beregninger foretatt av OECD viser at den totale jordbruksstøtten i Norge også er meget høy i internasjonal sammenheng. Tilsvarende oppdaterte internasjonale sammenligninger av total støtte foreligger ikke for andre næringer.

Økt adgang til internasjonale markeder er til stor fordel for små land som Norge. Det skyldes de fordelene som ligger i spesialisering, samtidig som import gjør det mulig å øke forbrukernes valgmuligheter. Internasjonal handel gjør det også mulig å utnytte stordriftsfordeler, siden størrelsen på hjemmemarkedet ikke begrenser produksjonen.

Regjeringen vil legge vekt på å skjerpe konkurransen der den er liten, framfor å skjerme enkelte bedrifter som hevder seg dårlig i markedskonkurransen. Økt internasjonal handel er et viktig element i en konkurransefremmende politikk. I en situasjon med knapphet på arbeidskraft, vil enhver virksomhet som får støtte, fortrenge annen virksomhet. Næringsstøtte brukt på feil grunnlag kan forhindre omstillinger som øker den samlede verdiskapingen, framfor å stimulere til slik omstilling.

Næringsstøtte kan imidlertid brukes der det oppstår markedssvikt som fører til for lav produksjon enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. I tillegg kan næringsstøtte brukes der samfunnet har andre mål enn det den enkelte bedrift har for sin virksomhet. For eksempel er støtten til jordbruket begrunnet også utfra hensynet til bevaring av kulturlandskap, biologisk mangfold og spredt bosetting.

Hovedkilder til markedssvikt er indirekte virkninger eller mangel på informasjon. Positive indirekte virkninger mellom bedrifter betyr at økt produksjon i en bedrift øker produktiviteten i andre bedrifter, uten at dette tas hensyn til av private aktører. Der myndighetene har god informasjon om de grunnleggende årsakene til denne typen indirekte virkninger, kan det være hensiktsmessig med næringsstøtte gjennom tilskudd, subsidierte lån eller andre stimulerende tiltak. Støtten bør i størst mulig grad rettes mot kilden til markedssvikten eller målet en ønsker å oppnå uavhengig av næring. Dette betyr at støtten ikke vil fordele seg jevnt over alle næringer.

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. Hensynet til internasjonale forpliktelser har fått større betydning for utformingen av næringspolitikken gjennom EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Landbruksavtalen i WTO. All støtte utenom jordbruk og fiske, skal som hovedregel ifølge EØS-avtalen godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan. EØS-avtalen har bestemmelser som setter effektive begrensninger for det nasjonale handlingsrommet med hensyn til næringsstøttens intensitet i de enkelte prosjektene. Manglende oppmerksomhet om internasjonale avtaler og støttetiltakenes konkurransevirkninger kan lede til sanksjoner eller handelskonflikter.

I stortingsmeldingen om SND som Regjeringen legger fram våren 2001, legges disse retningslinjene til grunn for bruken av virkemidler. SND skal arbeide for økt innovasjonsevne og høyere kompetansenivå i norsk næringsliv, og fokusere på innovasjons- og kompetansemiljøer og kunnskapsbasert næringsliv på generelt grunnlag. På enkelte områder vil det imidlertid være naturlig å arbeide med enkeltbransjer for å nå målene om innovasjon og kompetanse på en best mulig måte.

4.5 Eierskap og kapitaltilgang i næringslivet

Eierskap i norsk næringsliv

Eier- og selskapsform kan ha stor betydning for konkurranseforhold, kapitaltilgang og kompetanse i næringslivet, jf. boks 4.3. Den offentlige eierandelen i norsk næringsliv er noe høyere enn i de fleste andre OECD-land. Den utenlandske eierandelen i norsk næringsliv er økende, men relativt konsentrert når det gjelder næringssektorer. Norske direkte investeringer i utenlandsk næringsliv er også økende.

I Norge, som i de fleste andre land, er de fleste selskapene ikke børsnoterte. Av alle ikke-finansielle aksjeselskap 2 sett under ett, stod selskap notert ved Oslo Børs for bare 16 pst. av den samlede bokførte totalkapitalen og 5 pst. av driftsinntektene i 1998 3 . I tillegg kommer selskaper som ikke er organisert som aksjeselskap. Dette gjelder blant annet personlige foretak og flere offentlig eide selskaper innenfor kraftsektoren (blant annet Statkraft og Statnett). I likhet med i de fleste europeiske landene har imidlertid antallet børsnoterte selskaper økt raskt i 1990-årene. Markedsverdien ved Oslo Børs som andel av BNP er økt i varierende takt fra 25 pst. i 1989 til 49 pst. i 1999.

Figur 4.2 viser at utenlandske eiere har økt sin eierandel i børsnoterte selskaper fram til 1995, og at eierandelen deretter har ligget rundt en tredjedel. Det offentlige 4 har, etter en sterk økning fra slutten av 1980-årene fått redusert sin eierandel etter 1994 og fram til børsnotering av Telenor høsten 2000 5 . Gruppen privatpersoner og gruppen andre selskaper enn finansielle og statlige har fått redusert sine andeler. Andelen institusjonelle investorer (banker, aksjefond, forsikringsselskaper, pensjonskasser m.m.) økte sin andel noe i siste halvdel av 1990-årene. Dette skyldes i hovedsak økt sparing i aksjefond. Internasjonalt har det vært en utvikling i retning av større institusjonell sparing, og at institusjonene fordeler investeringene over flere land for å redusere risikoen. Veksten i aksjefond og utlendingers plasseringer i norske aksjer kan delvis ses som en del av denne trenden. Utenlandske plasseringer ved Oslo Børs er i økende grad rene porteføljeinvesteringer. I 2000 falt eierandelen til institusjonelle investorer ved Oslo Børs, noe som blant annet kan reflektere aksjefondenes økte plasseringer i aksjer i utlandet.

¹⁾ Tall for aksjonærstrukturen før 1998 er svært usikre, men hovedtrenden i den historiske utviklingen kan likevel i hovedsak leses av figuren slik den er satt opp.

Kilde: Oslo Børs, Statistikk 1994 og Verdipapirsentralen.

En undersøkelse av eierstrukturen i norske foretak viser at ikke i noe annet vest-europeisk land har private individuelle investorer en så liten direkte eierandel av den samlede markedsverdien i børsnoterte selskaper 6 . Den offentlige eierandelen ved Oslo Børs er på den andre siden relativt høy i europeisk sammenheng. Den offentlige eierandelen er trolig enda høyere for ikke-børsnoterte selskaper. Den høye offentlige eierandelen i norsk næringsliv kan i stor grad tilskrives eierskap i store enkeltselskaper som blant annet Norsk Hydro, DnB, Telenor, Statoil, Statkraft, Statnett og kommunale kraftselskap.

I de senere årene har det vært økt oppmerksomhet om behovet for krevende, aktive eiere som tar styringsansvar. En forutsetning for dette er eiermakt. Dersom en ser på eierandelen til den største eierposten i selskapene, er eierskapet i norske selskaper tilsynelatende fragmentert og spredt sammenlignet med de fleste andre europeiske land. Sammenlignes eierandelen til de tre største eierpostene i selskapene, er bildet et annet. USA og Storbritannia er de landene som har lavest eierkonsentrasjon.

Regjeringen ser det som viktig at norsk næringsliv er lønnsomt og attraktivt å investere i for både norske og utenlandske investorer. Utenlandske investorer og eiere kan bidra til økt kapitaltilgang til norsk næringsliv og til at foretak i Norge får økt tilgang til markeder ute. Videre kan utenlandske eiere stimulere til å videreutvikle norsk næringsliv gjennom sin kunnskap og sine ressurser.

Nasjonalt eierskap

Rett etter krigen var sikring av nasjonalt eierskap i ressursbearbeidende virksomheter anført som et motiv for statlig eierskap. I 1990-årene har problemstillinger knyttet til nasjonalt eierskap igjen blitt aktualisert. Dette har skjedd parallelt med internasjonaliseringen av selskapsstrukturene og økningen i fusjoner og direkte oppkjøp over landegrensene. Norges Banks tall for direkte investeringer, dvs. investeringer med sikte på innflytelse 7 , viser at både investeringer ut og inn av Norge har økt.

Målt i løpende priser økte den samlede beholdningen av utenlandske direkte investeringer i norsk næringsliv, på og utenfor børs, fra om lag 65 mrd. kroner i 1989 til over 230 mrd. kroner i 1999. Det er store forskjeller i fordelingen av utenlandske direkte investeringer i norsk næringsliv. Over 40 pst. av den utenlandske kapitalen i Norge var plassert i oljevirksomheten i 1999.

I alle årene fra 1989 til 1996 investerte norske industribedrifter mer i utlandet enn utenlandske aktører investerte i industribedrifter i Norge. I 1997 økte imidlertid beholdningen av utenlandske direkte investert kapital i norske industribedrifter vesentlig mer enn norske industribedrifters direkte investeringer i utlandet. Det er likevel slik at norske industribedrifter samlet i perioden 1989–1997 har investert noe mer i utlandet enn utenlandske aktører har i norske industribedrifter. Målt på denne måten har med andre ord norske industribedrifters eierinteresser i utlandet økt mer enn utlendingers eierinteresser i norske industribedrifter i den aktuelle perioden. Det foreligger ikke komplette beholdningstall for direkte investeringer etter utgangen av 1997.

Regjeringen legger vekt på å stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap. Det antas at eiernes nasjonalitet har betydning blant annet for lokalisering av nøkkelfunksjoner som ledelse og FoU-aktiviteter. Fysisk nærhet kan ha betydning for informasjonstilgangen forut for strategiske beslutninger. NOU 1995: 16 Fra sparing til egenkapital (Spare- og egenkapitalutvalget) pekte på at norske eiere kan ha større tilbøyelighet til å ta nasjonale hensyn også i beslutninger om etablering og nedlegging eller i beslutninger om lokalisering. Det er imidlertid lite konkret kunnskap om hvor avgjørende selve eierskapets nasjonalitet er for denne typen beslutninger.

En svensk undersøkelse fra 1999 8 viser til at lokalisering av hovedkontorer og forskningsenheter bestemmes av ulike faktorer. Lokalisering av hovedkontorer og strategiske markedsfunksjoner er knyttet til global ekspansjon og behovet for fysisk nærvær til kundene i eksportmarkedene. Lokalisering av sysselsetting i forsknings- og utviklingsavdelinger synes mer påvirket av næringsklimaet i de enkelte landene, for eksempel tilgangen på kompetansemiljøer. En undersøkelse foretatt av SNF finner ikke vesentlige forskjeller mellom utenlandsk og norsk eierskap, jf. boks 4.4.

Nærmere om offentlig eierskap

Det offentlige eierskapet utøves blant annet gjennom heleide statsforetak, særlovselskaper, statsaksjeselskap og deleide aksjeselskaper. I tillegg har det offentlige rene porteføljeinvesteringer.

Omfanget av statlig eierskap er stort i Norge, sammenlignet med andre industriland. Bakgrunnen og begrunnelsen for dette eierskapet er ofte mer knyttet til historiske enkelthendelser enn til en samlet statlig eierstrategi. En stor del av statens eierskap er knyttet til høsting av naturressurser, naturlige monopoler eller distriktspolitiske hensyn. Et innslag av statlig eierskap i bankvesenet ble foranlediget av bankkrisen og ønsket om å hindre sammenbrudd i banksystemet. I tillegg har staten porteføljeplasseringer gjennom Folketrygdfondet. Staten bidrar også med egenkapitalinvesteringer gjennom SND, SIVA og såkornfondene.

Behovet for statlig eierskap av hensyn til samfunnsøkonomiske eller sektorpolitiske interesser endres over tid. Dette skyldes blant annet at myndighetenes tidligere motivasjon for å eie, i dag kan sikres gjennom andre virkemidler enn direkte eierskap, for eksempel gjennom lovreguleringer, konsesjoner og/eller statlig kjøp av tjenester. De siste årene har flere selskaper blitt omdannet til ordinære aksjeselskaper, delprivatisert, børsnotert og i noen tilfeller privatisert fullt ut. Dette har forandret rammene omkring statens eierutøvelse. Både endringene i innholdet og rammene omkring statens eierskap gjør det nødvendig å vurdere hvilke områder der statlig eierskap fortsatt er nødvendig for å nå overordnede mål, og samtidig klargjøre de spesifikke målene for eierskapet i hvert enkelt tilfelle.

Driften av statlige selskaper er i dag mer forretningsmessig motivert enn tidligere. Statens eierskap i tapsbringende industri- og bergverksbedrifter er i stor grad avviklet. På mange andre områder er eierskapet beholdt samtidig som utøvelsen av eierrollen i liten grad er begrunnet i sektorstyringshensyn. Kraftmarkedet ble, som eksempel, deregulert meget tidlig i Norge, men fortsatt er det et stort innslag av offentlig eierskap i kraftsektoren. Det er ingen motsetning mellom statlig eierskap begrunnet i å sikre at meravkastningen av naturressurser tilfaller fellesskapet og utøvelse av eierrollen utfra rene forretningsmessige kriterier. Det er imidlertid en forutsetning for å få fram hele meravkastningen i slike statseide selskaper at staten utøver eierskapet på en forretningsmessig god måte. Statlig eierskap begrunnet med å sikre nasjonal lokalisering av hovedfunksjoner krever en statlig eierandel som sikrer negativt flertall, dvs. over 1/3 av de stemmeberettigede aksjene, gitt at lokalisering av de aktuelle enhetene er nedfelt i vedtektene. Norge er en liten, åpen økonomi med et lite egenkapitalmarked. Dette reiser spesielle utfordringer i forhold til nasjonalt eierskap. Regjeringen ser på statlig eierskap som et viktig virkemiddel for å sikre nasjonalt eierskap i næringslivet, og for å sikre fellesskapet en høy andel av den verdiskapingen som bygger på våre felles naturressurser.

Når staten opptrer som kommersiell eier, er det viktig å skille statens eierrolle fra de øvrige rollene staten spiller i økonomien. Dette er for det første viktig av hensyn til konkurrerende virksomheter, som skal føle trygghet for at statseide bedrifter ikke blir gitt fordeler som konkurrentene ikke har. Det er for det andre viktig av hensyn til de statseide foretakene, som har behov for at staten opptrer som en forutsigbar eier i forhold til bedriftenes forretningsmessige mål. Og endelig er det viktig av hensyn til staten selv, fordi rolleblanding skaper uryddige styringsforhold og gjør det vanskelig for staten å opptre som en god eier samtidig som andre samfunnsoppgaver blir ivaretatt. Overføringen av forvaltningen av eierskapet i Telenor fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet er et eksempel på at en har lagt vekt på å skille mellom reguleringsmyndighet og eier. Andre eksempler er overføringen av forvaltningen av den statlige eierandelen i NOAH AS fra Miljøverndepartementet til Nærings- og handelsdepartementet, og overføringen av forvaltningen av det statlige eierskapet i Norsk Medisinaldepot fra Sosial- og helsedepartementet til Nærings- og handelsdepartementet.

Svak eierstyring kan gi opphav til feil bruk av samfunnets ressurser. Behovet for god eierkompetanse bør være sterkere for selskaper som i mindre grad blir vurdert av et marked. I selskaper hvor staten ønsker å stå som eneeier eller deleier, er det derfor spesielt viktig at eierskapet forvaltes profesjonelt for å sikre avkastning på fellesskapets ressurser ved blant annet å stille krav til utbytte. I selskaper der staten har avgjørende eierinnflytelse bør staten derfor være en krevende eier. Organiseringen av det statlige eierskapet må ses i en slik sammenheng.

Med utgangspunkt i en gjennomgang av ulike begrunnelser for statlig eierskap, har en interdepartemental arbeidsgruppe vurdert problemstillinger knyttet til statens rolle som eier i forhold til statens rolle som reguleringsmyndighet. Regjeringen vil som et ledd i arbeidet med fornyelse og effektivisering av offentlig sektor gjennomgå organiseringen og formålet med statens eierskap.

Regjeringen ønsker i større grad å rendyrke statens rolle som eier i forhold til rollene som regulerings- og tilsynsmyndighet, særlig for selskaper med et forretningsmessig formål. En klargjøring og styrking av eierrollen kan bidra til større legitimitet og effektivitet i utøvelsen av statens roller, og dermed gi større verdiskaping for fellesskapet.

Det er viktig å vurdere statens eierskap i hvert enkelt selskap for seg. Regjeringen vil derfor gjennomgå og klargjøre målene for de ulike statlige selskapene og formålet med statens eierskap i det enkelte selskapet. Statens selskaper bør gis en organisasjonsform som er tilpasset bedriftens formål og utfordringer.

For selskaper hvor det forretningsmessige formålet er dominerende, vil Regjeringen vurdere å flytte eierskapet til ett eierdepartement. Dette innebærer at en tydeligere skiller eierrollen fra rollen som reguleringsmyndighet. Videre vil en slik modell gjøre det mulig å øke kompetansen og erfaringen om eierspørsmål gjennom spesialisering i et bredere eiermiljø. Eventuell risiko knyttet til å konsentrere for mye eiermakt i ett departement, kan tale for at eventuell overflytting av selskaper bør skje gradvis, etter grundige vurderinger for hvert selskap og gjennomgang av andre funksjoner i eierdepartementet.

Regjeringen vil ta initiativ til at departementer som ivaretar statens eierskap i ulike selskaper, må vurdere om virkemidler knyttet til reguleringsoppgaver kan komme i konflikt med eierrollen. Uavhengig av eventuelle framtidige endringer, som endret departementsplassering eller opprettelse av eierskapsorganer, er det viktig at embetsverket organiseres slik at en i størst mulig grad skiller utøvelsen av eierrollen fra andre oppgaver.

Departementene har i dag ulike erfaringer og vil kunne følge ulike interne prosedyrer for behandling av større eiersaker som kapitaltilførsel, utbyttepolitikk, avkastningskrav og eierstruktur. For å bidra til raskere behandling av eiersaker og et forsvarlig og uavhengig beslutningsgrunnlag, vil Regjeringen vurdere å fastlegge bestemte saksbehandlingsrutiner for sin interne behandling av eiersaker. Det bør blant annet sikres at det gjennomføres lønnsomhetsanalyser av tilstrekkelig kvalitet til at en kritisk uavhengig investor eller kreditor kan ta beslutninger. Staten som eier må gjøre sine egne vurderinger og ta selvstendige beslutninger på bakgrunn av materialet som utarbeides.

Et eget eierskapsorgan, som ivaretar statens eierskap, kan bygge opp et eiermiljø som i større grad enn embetsverket i departementene har mulighet til å drive aktiv forvaltning av eierandelene. På den andre siden vil et slikt organ kunne representere en betydelig maktkonsentrasjon. En administrasjon som forvalter verdier for flere hundre mrd. kroner, og ivaretar eierandeler i store selskaper innenfor en lang rekke sektorer, vil ha stor innflytelse i næringslivet og overfor myndighetene.

Regjeringen vil utrede spørsmålet om opprettelse av ett eller flere eierskapsorganer nærmere. En slik utredning vil blant annet kunne åpne for ulike løsninger for ulike selskaper, og videre bør plasseringen av slike organer i departementsstrukturen vurderes nærmere.

Ikke-børsnoterte selskaper bør verdsettes og evalueres regelmessig. Statens avkastningskrav og utbyttepolitikk og sammensettingen av styret vil være sentrale virkemidler i eieroppfølgingen av alle statlige selskaper som har et forretningsmessig formål.

Dersom selve eierutøvelsen brukes til å oppnå samfunnsmål, bør disse presiseres og konkretiseres i tydelig formålsbeskrivelse og klare virksomhetsmål som kan etterprøves.

Næringslivets tilgang på kapital

Kapitalmarkedet spiller en nøkkelrolle i den moderne økonomien ved å transformere sparing til investeringer, bidra til å spre risiko og ved sin betydning for eierskapsstrukturen i næringslivet. I perioden etter den andre verdenskrigen var mangel på privat kapital i det norske markedet et medvirkende motiv for statlig eierskap. I løpet av de siste tiårene har kapitalmarkedene blitt stadig mer globale, blant annet som følge av teknologisk utvikling, avvikling av valutareguleringene, EØS og GATS-avtalen. Flere tilbydere av kapital opererer i flere land, og flere etterspørrere søker etter finansiering utenfor landets grenser.

Forhold kan tyde på at markedene for egenkapital ikke er like tett internasjonalt integrert som markedene for rentebærende papirer. Blant annet vil lokal kunnskap være en fordel med hensyn til å redusere den særlige risikoen forbundet med egenkapitalplasseringer. Volumet ved Oslo Børs er relativt lite sammenliknet med aksjemarkedet i andre land. Markedsverdien som andel av BNP var om lag 43 pst. i 1997, noe som var under det internasjonale gjennomsnittet på omlag 67 pst., men ganske nær den europeiske medianen på 49 pst. Tilsvarende tall for Danmark, Sverige og Finland var hhv. 55 pst., 116 pst. og 61 pst 9 . Til tross for integrasjonen av de internasjonale kapitalmarkedene, er det i de fleste land likevel en sterk sammenheng mellom innenlandsk sparing og innenlandske investeringer.

Myndighetenes viktigste oppgave er å påse at kapitalmarkedet fungerer så godt som mulig i forhold til å realisere lønnsomme investeringer. En årsak til at det kan oppstå svikt i markedet for ekstern kapitaltilførsel er informasjonsproblemer. I kapitalmarkedet vil ofte en ekstern investor eller långiver ha mindre informasjon om bedriftsinterne lønnsomhetsforhold enn bedriften selv. Bedriften kan velge å holde tilbake relevant informasjon overfor private investorer av frykt for at andre skal overta prosjektet. Investor eller långiver vil dermed ofte vurdere risikoen som høyere enn den faktisk er, noe som gir seg utslag i økt rente. Det kan føre til at prosjekter som faktisk er lønnsomme, ikke realiseres. Informasjonsproblemet er trolig størst for nyetablerere og for små bedrifter. Det skyldes blant annet at omsetning av andeler i slike bedrifter sjelden skjer på utbygde og regulerte markedsplasser (børs), eller at bedriftene ikke har tilstrekkelig renommé. Problemet forsterkes av at det nettopp er disse bedriftene som har begrenset egenkapital å sette inn i prosjektet.

En annen konsekvens av dette informasjonsproblemet er at den enkelte finansieringsinstitusjonen kan forsøke å redusere sine samlede «informasjonskostnader» ved å konsentrere virksomheten om relativt få bransjer og om bedrifter i sin geografiske nærhet. En slik utvikling kan gi seg utslag i manglende konkurranse i enkelte deler av kapitalmarkedet.

I en del tilfeller vil investor kreve pant i eiendeler for å sikre investeringen. Dette kan imidlertid være vanskelig når investeringen er i kompetansebasert virksomhet der kunnskapskapitalen ikke kan pantsettes. Sikkerhet gjennom pantsetting vil også kunne være et problem i distrikter hvor annenhåndsmarkedet for omsetning av kapitalutstyr fungerer dårlig.

Myndighetene supplerer i dag det private kapitalmarkedet. Et viktig spørsmål er hvor langt myndighetene skal gå i å øke kapitaltilbudet. Tradisjonelt har investeringene, målt som andel av BNP, vært høye i Norge sammenlignet med andre land. Kapitalavkastningen har imidlertid vært relativ lav, gjennomsnittlig 7–8 pst. samlet realavkastning i industrien. Disse tallene tyder ikke på at rasjonering av lønnsomme investeringsprosjekter har vært og er et stort problem for Norge. Dette var også en av konklusjonene i NOU 1995: 16 (Spare- og egenkapitalutvalget). Snarere tyder tallene på at investeringer med lav lønnsomhet er blitt realisert i betydelig omfang.

Næringsrettet finansiering består av finansielle virkemidler rettet direkte mot etablerere og bedrifter, og omfatter grunnfinansieringslån, risikolån, garantier, egenkapital, tilskudd og stipend. Hoveddelen av de offentlige midlene kanaliseres gjennom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). I tillegg disponeres finansielle virkemidler av kommuner og fylkeskommuner og av en rekke mindre, enkeltstående institusjoner. De viktigste kildene til offentlig risikokapital er:

Såkornkapitalordningen. Såkornfondene går inn i risikoprosjekter med høy forventet lønnsomhet. Prosjektene skal være i en tidlig fase hvor det ordinært er vanskelig å oppnå finansiering i egenkapitalmarkedet. Ordningen skal søke å fange opp slike prosjekter uavhengig av hvor de er initiert. Målet er å tilføre prosjektene en kombinasjon av langsiktig kapital og relevant kompetanse. Det er etablert et landsomfattende fond som også dekker Østlandet, samt fem regionale fond som dekker Innlandet, Sørlandet, Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge. Staten har hittil bevilget 390 mill. kroner i ansvarlige lån og 97,5 mill. kroner i tapsfond. Fondene er opprettet som aksjeselskaper eid av private. SND har imidlertid styrerepresentasjon i fondene. En er nå i ferd med å nå målet på 390 mill. kroner privat kapital, og fondene ser dermed ut til å få en samlet investeringsramme på 780 mill. kroner.

Venture . Det er i dag rundt 23 ventureselskaper i Norge, og SND-Invest er en av de største aktørene i bransjen. Det ble i 1999 reist 1,2 mrd. kroner i ny kapital gjennom disse selskapene, noe som var en kraftig nedgang fra 3,7 mrd. kroner i 1998. Selv om markedet har vært i sterk vekst, med unntak av 1999, er det lite i europeisk sammenheng. I Norge har nesten all venturekapitalen blitt investert i IKT-selskaper.

Investeringsselskap . Stortinget har på inneværende års budsjett bevilget 2,45 mrd. kroner til et investeringsselskap som skal etableres som et partnerskap mellom private investorer og staten. Det skal etableres ett eller flere selskaper hvor private skal ha majoritet med 51 pst. av aksjekapitalen. Det er lagt til grunn at staten går inn med kapital på samme betingelser som de private, og at investeringsselskapet skal opptre kommersielt i forhold til sine investeringer. Hovedhensikten med investeringsselskapet er å styrke det aktive og langsiktige eierskapet i norske kapitalmiljøer.

Regjeringen vil utnytte de statlige virkemidlene aktivt der det er svikt i kapitalmarkedet for å bidra til vekst og nyskaping. Samtidig vil disse virkemidlene bli brukt gjennom et partnerskap mellom private og det offentlige for å stimulere til lønnsomme investeringer i norsk næringsliv. En slik politikk setter betydelige krav til myndighetenes kompetanse og evne til å innhente informasjon om relevante markedsforhold. Mangel på kompetanse og informasjon kan føre til at ulønnsomme prosjekter støttes, noe som kan føre til at lønnsomme prosjekter fortrenges. Derved reduseres den samlede avkastningen av kapitalen.

4.6 Handelspolitikk

Utviklingslinjer og norske prioriteringer

Særlig for en liten økonomi, er åpning av markedene på tvers av landegrensene viktig for å kunne utnytte mulighetene for spesialisering, for å styrke konkurransen i markedene og for å sikre tilgang på og overføring av ny teknologi. Det multilaterale handelssystemet spiller en viktig rolle på global basis. GATT ble etablert i 1948 og erstattet av WTO i 1995. I motsetning til GATT som bare omhandlet handel med varer, omhandler WTO i tillegg handel med tjenester og handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter. Dessuten omfatter WTO også et styrket regelverk med et felles tvisteløsningssystem. Gjennom til sammen åtte store forhandlingsrunder har handelshindre blitt bygget ned og regelverket blitt utvidet til nye områder. Det er imidlertid fortsatt rom for ytterligere liberalisering både i Norge og andre WTO-land. Forhandlinger er med utgangspunkt i den eksisterende avtalen i gang når det gjelder landbruk, tjenester og handelsmessige sider ved immaterielle rettigheter.

I tillegg til WTO, er de regionale handelsavtalene, EØS, EFTA-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler med blant annet en rekke land i Øst-Europa, et viktig rammeverk for norsk handel. Bearbeidede jordbruksprodukter er en del av avtalene, mens tradisjonelle jordbruksprodukter som melk, kjøtt og korn ikke er dekket av de regionale avtalene. Fisk og fiskeprodukter er fullt innarbeidet i EFTAs frihandelsavtaler mens EØS-avtalen ikke gir full frihandel for fisk og fiskeprodukter. En EU-utvidelse østover vil bety at norsk eksport til de nye medlemslandene underlegges EØS-avtalens ordninger. Dette vil i utgangspunktet medføre dårligere rammebetingelser for norsk fiskeeksport til de nye medlemslandene. Hvor uheldig dette vil slå ut for norsk fiskerinæring avhenger av hvilke kompensasjonsordninger Norge tilstås når nåværende frihandel opphører.

Med unntak av landbruk og fisk er det bestemmelsene i EØS-avtalen som har størst betydning for utviklingen i norsk næringsliv og næringspolitikk. Om lag 73 pst. av Norges eksport går til EU. Det meste av EF-retten som regulerer det indre marked, gjelder også Norge. Dette regelverket utvikles stadig. Fra 1994 er nærmere 2 000 nye EØS-rettsakter blitt inkorporert i avtalen. Disse kommer i tillegg til de 2 000 som opprinnelig var omfattet av den. Det er opprettet et eget uavhengig overvåkings- og kontrollorgan, EFTA Surveillance Authority (ESA), som skal sikre at det felles regelverket håndheves også av EFTA-landene i EØS.

Handelspolitikk og politikk rettet mot hjemmemarkedet blir stadig tettere sammenvevd. På en rekke områder påvirker internasjonale forpliktelser norsk struktur- og næringspolitikk:

• Flere av de norske reguleringsreformene i enkeltmarkeder, som i luftfart og telesektoren, er iverksatt i samsvar med forpliktelser etter avtaler med EU eller EØS-avtalen. Forslag til bestemmelser om ytterligere reguleringsreformer på områder som for eksempel post og jernbane, behandles for tiden i EU.

• Loven om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrifter er en iverksettelse av de internasjonale forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom EØS-avtalen og Avtalen om offentlige anskaffelser i WTO. Loven om offentlige anskaffelser har bestemmelser om bruk av anbudsprosedyrer ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier, og hindrer forskjellsbehandling i anskaffelsesprosessen mellom leverandører i ulike land.

• Loven om offentlig støtte til næringslivet og tilhørende forskrifter ivaretar forpliktelser etter EØS-avtalen og Subsidieavtalen i WTO. Hensikten er å hindre næringsstøtte som påvirker konkurransen over landegrensene, samtidig som det skal være mulig å korrigere for markedssvikt og tillate et visst handlingsrom for samfunnspolitiske mål.

• Handelen med landbruksvarer er fra 1. januar 1995 regulert av Landbruksavtalen i WTO. Avtalen etablerer rettigheter og plikter når det gjelder markedsadgang, interne støtteordninger og eksportkonkurranse. I de nyoppstartede forhandlingene om landbruk i WTO, må partene forventes å gå lenger enn eksisterende forpliktelser.

• Krav til produkter som stilles av miljø-, helse- eller sikkerhetsmessige årsaker øker i omfang og påvirker internasjonal handel. Innenfor WTO er det to avtaler som skal hindre at standarder, tekniske forskrifter samt helse- og sikkerhetskrav skaper unødige hindringer for handelen. I EØS er nedbyggingen av tekniske handelshindre kommet langt. På grunnlag av felles krav til helse, sikkerhet og miljø utarbeides det fortløpende felles europeiske standarder.

For en liten, åpen økonomi som den norske, er det fordelaktig at det multilaterale handelsregelverket styrkes, og at handelen liberaliseres ytterligere. Regjeringen går inn for en ny bred runde i WTO. Den bør i tillegg til de pågående forhandlingene på områdene landbruk, tjenester og handelsmessige sider ved immaterielle rettigheter, også omfatte markedsadgang for industrivarer, fisk og fiskeprodukter, elektronisk handel, investeringer, konkurransepolitikk, offentlige anskaffelser, anti-dumpingregler og miljø. På landbruksområdet er målet for forhandlingene å sikre et nasjonalt handlingsrom til å føre en aktiv landbrukspolitikk som gir grunnlag for jordbruksdrift over hele landet, jf. nærmere omtale i kapittel 10.

Utviklingen i EU, blant annet i retning av nye samarbeidsformer som EØS-avtalen ikke har kunnet ta høyde for, stiller norske myndigheter overfor store utfordringer for å sikre norsk innflytelse og deltakelse på områder av stor betydning for rammene for norsk politikk og næringsliv. På det Europeiske Råds toppmøte i Lisboa i mars 2000 ble det enighet om en strategi for å utvikle den europeiske økonomien basert på innovasjon og kunnskap. Den europeiske næringspolitikken vil kunne påvirke situasjonen for norsk næringsliv og gi viktige impulser til å utforme norsk næringspolitikk. Regjeringen vil aktivt benytte EØS-samarbeidet for å kunne påvirke de samarbeidsprosesser som pågår innenfor EU.

Tollsatsene på norske industrivarer

Mesteparten av importen til Norge av industriprodukter finner i dag sted tollfritt innenfor frihandelsområder som følge av EØS-avtalen og EFTA-avtalene med tredjeland. De ordinære norske tollsatsene er i tillegg generelt lave med unntak for landbruksvarer, som har meget høye tollsatser. Mange typer tekstiler og klær har også en viss tollbeskyttelse. Det norske tollregelverket er imidlertid, til tross for en rekke forenklingstiltak som er gjennomført de siste årene, komplisert og uoversiktlig. Dette har dels sammenheng med det store antallet tollsatser og de mange frihandelsavtalene som er inngått. Selv om det gjennomsnittlige tollnivået på industrivarer bare er på 0,5 pst., gjenstår det fortsatt nesten 1 500 tollsatser på industrivarer. Inntektene til staten fra toll på industrivarer er redusert de senere årene og anslås til vel 900 mill. kroner i 2000. I 1998 sto importen fra utviklingsland for 57 pst. av tollinntektene fra industrivarer, mens importen fra EU bidro med 20 pst. En avvikling av industritollen vil blant annet gi følgende fordeler:

• Bidrag til redusert prispress gjennom lavere priser på varer til konsumentene og innsatsvarer til næringslivet, og økt realinntektsnivå for landet som helhet. Virkningene kommer delvis direkte gjennom lavere tollsatser, og delvis indirekte gjennom økt konkurranse.

• Enklere rammebetingelser for næringslivet. Dette stimulerer nyetableringer og er særlig til fordel for små og mellomstore bedrifter.

• Frigjøring av administrative ressurser i bedriftene og tolletaten. Blant annet vil næringlivets behov for å forholde seg til det detaljerte opprinnelsesregelverket reduseres.

• Større troverdighet i WTO som gir rom for en aktiv norsk deltakelse i markedsadgangsforhandlinger i en eventuell ny bred forhandlingsrunde. I slike forhandlinger vil fisk og fiskeprodukter gis spesiell oppmerksomhet.

• Bedring av utviklingslandenes markedsadgang i Norge, både ved at avgiftsbelastningen på utviklingslandenes produkter blir lavere og ved forenkling av administrative prosedyrer knyttet til eksporten.

Regjeringen vil derfor gradvis avvikle tollsatsene på industrivarer.

4.7 Konkurransepolitikk og markedsreguleringer

Konkurranse er et virkemiddel for å sikre god ressursutnyttelse. Ressursene overføres til bedrifter som er konkurransedyktige fra virksomheter som er mindre konkurransedyktige, og medvirker på denne måten til nyetablering og en effektiv næringsstruktur. På denne måten legger vi også grunnlaget for velferden. Konkurranse motiverer bedriftene til å utnytte produksjonsressursene best mulig ved å redusere kostnadsnivået og forbedre sine produkter og ytelser. For eksempel viser studier at den tidlige liberaliseringen av telekommunikasjonsmarkedet i Finland er en viktig faktor bak Finlands suksess og forsprang innen IKT. Med gode markedsregler i form av for eksempel krav til helse, miljø og sikkerhet, samt tilsyn, klageorganer og effektiv informasjonsflyt, vil konkurransen bidra til et mer effektivt næringsliv. I siste instans vil økt konkurranse komme forbrukerne til gode gjennom flere, billigere og bedre produkter. Dette innebærer at konkurransepolitikk og forbrukerpolitikk ofte har felles mål om å hindre at det sløses med ressurser i produksjonen. Politikkområdene bør derfor sees mer i sammenheng.

Konkurranseovervåking

Det er viktig at gevinsten av økt bruk av markedsmekanismen nasjonalt og internasjonalt ikke motvirkes av næringsaktørenes egen adferd. Det er en utfordring å hindre at aktører i økonomien utnytter markedsmakt, begrenser konkurransen og i egen vinnings hensikt setter konkurransemekanismene til side, for eksempel gjennom fusjoner i markeder med svært få aktører, markedsavtaler eller ulike former for kundebindinger.

Et sentralt virkemiddel i konkurransepolitikken i Norge er konkurranseloven fra 1993. Konkurranseloven fastsetter rammebetingelser for hvordan næringsdrivende skal opptre i markedene.

I saker hvor handelen mellom EØS-land kan påvirkes, vil EØS-avtalens konkurranseregler komme til anvendelse. Norske myndigheter håndhever ikke disse reglene i dag. EU-kommisjonen har satt i gang et arbeid for å effektivisere håndhevingen av konkurransereglene, og det kan gå i retning av at nasjonale konkurransemyndigheter skal håndheve konkurranseregler under EØS-avtalen.

Det er behov for en bred gjennomgang av konkurranselovgivningen på bakgrunn av erfaringene med den norske konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler, utviklingen i EUs og EØS’ konkurransepolitikk, samt signalene fra EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan, ESA, om at nasjonale konkurransemyndigheter i større grad bør håndheve EUs og EØS-avtalens konkurranseregler. Regjeringen har derfor nedsatt et offentlig utvalg som har startet dette arbeidet. Det er videre behov for å vurdere om dagens klageordning for enkeltvedtak etter konkurranseloven, hvor Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klageinstans, er hensiktsmessig. Ansvars- og oppgavefordeling mellom konkurransemyndighetene og myndigheter med reguleringsansvar innenfor enkeltsektorer bør også vurderes.

Reguleringsreformer i sektorer med innslag av naturlig monopol

I de fleste markeder vil myndighetene tilstrebe at det finnes et så stort antall aktører at konkurransen blir virksom, prisene blir lave og ingen har urimelig høy fortjeneste. Enkelte sektorer i økonomien er imidlertid kjennetegnet ved at det ikke er grunnlag for effektiv konkurranse, hovedsakelig som følge av at det er vesentlige stordriftsfordeler i produksjonen. I slike tilfeller kan det være sløsing med samfunnets ressurser å etablere flere konkurrerende tilbud. For blant annet å hindre at éneoperatøren (monopolbedriften) produserer for lite og tar for høye priser, må den reguleres.

Flere sektorer er kjennetegnet ved at de er delt i en del hvor det er grunnlag for monopol og deler hvor det er grunnlag for konkurranse, jf. tabell 4.4. I de senere årene har myndighetene i ulike land valgt å regulere infrastrukturdelen/monopoldelen særskilt, samtidig som andre deler av sektoren åpnes for konkurranse. Teknologisk utvikling og åpning av større markeder har også medført at begrunnelsen for de omfattende enerettsområdene er svekket.

I Norge er det gjennomført omfattende reguleringsreformer blant annet i kraftmarkedet, luftfartsmarkedet og telemarkedet, samt selskapsmessige oppsplittinger og en viss liberalisering innenfor jernbanesektoren og posten. Det er ikke gjennomført noen samlet evaluering av reformene. Fortsatt har de tidligere enerettsaktørene dominerende posisjoner innenfor områder som tidligere var regulert. Konkurransepresset innen kraftmarkedet og telemarkedet synes imidlertid å ha økt betraktelig. Erfaringene tyder på at forbrukerne har høstet fordeler av reguleringsreformene innenfor områdene kraft, tele og luftfart.

Regjeringen vil legge til rette for økt konkurranse på det norske jernbanenettet. Dette kan styrke jernbanen som transportmiddel gjennom økt effektivitet, og bedre utnyttelse av ledig kapasitet på dagens jernbanenett. Tilrettelegging for flere aktører vil blant annet bli vurdert utfra hensynet til tilgjengelig sporkapasitet og til trafikksikkerheten. Det legges i denne omgang vekt på å åpne jernbanenettet ytterligere for konkurrerende selskaper innen godstransport.

Ifølge EUs postdirektiv skal det treffes beslutninger om å videreføre den gradvise og kontrollerte liberaliseringen av postmarkedet i Europa. I forslag til nytt direktiv foreslås blant annet vektgrensen for brevpost som kan omfattes av enerettsområdet kraftig redusert. Postdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen. Det er derfor stor sannsynlighet for at et vedtatt endringsdirektiv også vil bli en del av EØS-avtalen, hvilket betyr at reglene vil innføres i norsk rett.

Dereguleringer av ulike sektorer reiser nye regulatoriske spørsmål. Åpning for konkurranse betyr ikke overgang til et marked uten regler. Økende vekt på bruk av markedsmekanismen kan skape større behov for generelt virkende rettsregler. Markedet har stort behov for den forutsigbarhet som faste spilleregler kan gi. Dette kommer i tillegg til reguleringer som skal ivareta overordnede samfunnshensyn av annen karakter som helse, sikkerhet og miljø. En vellykket deregulering krever til dels detaljert kunnskap om det enkelte marked, blant annet for å kunne sikre overordnede samfunnshensyn uten at kostnadene ved etableringer i markedet skal bli for høye.

Det oppstår særskilte reguleringsbehov når ett og samme selskap samtidig har virksomhet innenfor et område hvor det er naturlig monopol og/eller regulerte eneretter, og et område som er konkurranseutsatt. For eksempel er Posten pålagt å føre separate regnskaper for enerettstjenester og posttjenester utenom enerettsområdet fra og med regnskapsåret 1997, for blant annet å redusere muligheten for kryss-subsidiering. Videre vil for eksempel gjenstående stordriftsfordeler i ulike deler av telenettet kreve effektiv regulering for å sikre at alle aktørene i telemarkedet får tilgang til nettressurser på likeverdige og rimelige vilkår. På denne bakgrunn er det nå forskriftsfestet en plikt for tilbyder med sterk markedsstilling å gi tilgang til det faste aksessnettet for andre aktører i telesektoren.

Åpning av markeder hvor staten er inne som eier i det (eller ett av de) dominerende selskapet har økt fokuset på statens ulike roller som regulerings -og tilsynsmyndighet og som eier. Krav til like konkurransevilkår mellom utøvende virksomheter (private som statlige) gjør at aktørene må ha tillit til at rolleblanding unngås. For å etablere et klarere forvaltningsmessig skille mellom eier og reguleringsrollen innen telesektoren, er Telenor overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 4.5.

Prinsipper for tildeling av begrensede ressurser eller eksklusive retter

Både ønsket om å unngå overinvesteringer der det er vesentlige stordriftsfordeler og behovet for å unngå overbeskatning av begrensede fellesskapsressurser, kan gjøre det nødvendig å begrense antall aktører som driver på et område. Tradisjonelt er eksklusive rettigheter til å drive på et område blitt tildelt gjennom en politisk og/eller administrativ prosess etter søknad, eller videreført med utgangspunkt i historiske rettigheter til en bestemt produsent. Bruk av anbud/auksjoner kan sikre at de mest effektive produsentene får rettigheten til å drive på et område, samtidig som verdien av en eventuell «knapphetsrente» vil tilfalle fellesskapet og ikke eierne av bedriftene som får konsesjonen.

Norske myndigheter benytter i dag auksjon/anbud blant annet ved tildeling av tollkvoter og ved tildeling av retten til å drive en rekke regionale flyruter. Samferdselsloven åpner for bruk av anbud ved tildeling av ruteløyver (ferjedrift kun som en forsøksordning). Auksjoner har også vært et av virkemidlene som har vært drøftet i miljøsammenheng, for eksempel med hensyn til utslippskvoter, jf. nærmere omtale i kapittel 8. Norske myndigheter har til nå likevel i liten grad benyttet auksjoner og anbud ved tildeling av ulike eksklusive rettigheter.

Bruk av auksjon/anbudsrunde krever at det offentlige er i stand til å spesifisere (forut for budrunden) i kontrakten hvilket produkt som ønskes. Ved for eksempel utlysing av kortbanenettet innen luftfart bestemmes ruter, frekvenser, tidspunkter og billettpriser på forhånd. Tradisjonell styring av aktørene på et område gjennom regler eller eierstyring, krever også innsikt. Regel- og eierstyring kan imidlertid lettere justeres fortløpende over tid. Ved anbudsrunder vil lengden på kontraktsperioden bestemme når kontraktskriteriene kan justeres. Auksjonsformen kan imidlertid være et press for myndighetene til å klargjøre og synliggjøre hvilket produkt som ønskes, og slik bedre kontrollen og evalueringen av produktet, der dette er påkrevd.

Konkurranse om leveringer av varer og tjenester til det offentlige

Lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrifter omfatter alle offentlige organer og fastsetter regler for valg av tilbyder ved offentlige anskaffelser. Hovedregelen er at offentlige anskaffelser skal lyses ut på anbud. Dette skal sikre konkurranse om offentlige oppdrag og likebehandling av næringsaktører.

Omfanget på offentlig forvaltning medfører at det offentliges bruk av anbudstildelinger har betydning for det generelle konkurransepresset i norsk næringsliv, særlig i sektorer som har høy grad av naturlig skjerming fra utenlandsk konkurranse. I 1999 kjøpte den offentlige forvaltningen, det vil si statsforvaltningen samt kommuner og fylkeskommuner, varer og tjenester for drøyt 144 mrd. kroner.

En undersøkelse utført i 1996 10 viste at etter innføring av loven i 1994, var det skjedd store endringer i innkjøpsrutinene i offentlig sektor. Ved å gå over fra direkte kjøp til mer bruk av anbud/tilbud hadde mange oppdragsgivere opplevd prisreduksjoner i størrelsesorden 5–20 pst. Besparelsene var i hovedsak oppnådd ved konkurranse fra norske leverandører.

Ny lov om offentlige anskaffelser ble endret høsten 2000. En av de viktigste endringene er at det ble lagt til rette for å innføre felles regler for alle statlige og kommunale anskaffelser uavhengig av anskaffelsens verdi.

Innen EU pågår det et større arbeid med å revidere reglene for offentlige anskaffelser. Nye direktiver vil tidligst kunne forventes å tre i kraft i 2003–2004. Regjeringen ønsker å være i forkant av utviklingen når det gjelder å modernisere og tilpasse regelverket for offentlige anskaffelser.

5 Et arbeidsliv for alle

5.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Regjeringen legger derfor stor vekt på et arbeidsliv med plass til alle. Deltakelse i arbeidslivet er noe langt mer enn å heve lønn. En jobb sikrer den enkelte inntekt, et sosialt nettverk og muligheter til å bruke sine evner og ressurser. Sosiale forskjeller er mer enn noe annet knyttet til mangel på arbeid. Arbeidsledighet kan lett føre til passivitet og avmakt hos den enkelte, samtidig som langtidsledighet ofte fører til problemer med å vende tilbake til arbeidslivet. Selv om mye fungerer godt, går utviklingen på enkelte viktige områder i gal retning. Dette gjelder særlig omfanget av sykefravær og uførhet.

Et godt arbeidsmiljø og en sikker arbeidsplass er viktig for den enkeltes motivasjon og muligheter for å være i arbeid fram til pensjonsalderen. I Norge er det høye krav til det fysiske arbeidsmiljøet og det er bygget opp et omfattende avtaleverk som sikrer de ansatte innflytelse over arbeids- og lønnsvilkår, som skal motvirke diskriminering, sikre at helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt og verne mot usaklige oppsigelser.

Arbeidslivet er preget av høy omstillingstakt. Den årlige tilgangen og avgangen av arbeidsplasser utgjør så mye som 8–10 pst. av det eksisterende antall arbeidsplasser. Jobbsikkerhet for den enkelte kan derfor ikke bare sikres gjennom tiltak på den enkelte arbeidsplass. En må også gi den enkelte evne og mulighet til å mestre omstilling. Evne til omstilling er blitt stadig viktigere som følge av nye måter å organisere arbeidet på. Endret arbeidsorganisering kan både ses i sammenheng med innføring av ny teknologi, økte krav til kunde- og brukerorientering og arbeidstakere med krav til fleksible løsninger.

Med de endringene en ser innenfor arbeidslivet, må det vurderes om dagens arbeidslivsreguleringer er godt tilpasset dagens arbeidsliv. På den andre siden er det fortsatt mange som arbeider innenfor en tradisjonell arbeidsorganisering med forholdsvis liten innflytelse over egen arbeidsdag. For å unngå at omstillinger og nye krav slår ut i økte forskjeller, vil Regjeringen legge til rette for en ny og samlet lovgivning for arbeidslivet.

Tilbudet av arbeidskraft i Norge har vist seg å være svært fleksibelt. Gjennom oppgangen på 1990-tallet økte arbeidsstyrken mer enn befolkningsutviklingen skulle tilsi, slik at yrkesdeltakelsen nå er kommet opp på et svært høyt nivå. Sammenlignet med andre land er yrkesdeltakelsen høy i Norge, særlig for kvinner.

Framover anslås veksten i arbeidsstyrken å bli vesentlig lavere enn i de senere tiårene. Mens arbeidsstyrken har økt med om lag 25 000 personer i gjennomsnitt pr. år siden begynnelsen av 1970-årene, kan veksten fram til 2010 anslås til vel 10 000 personer pr. år i gjennomsnitt, og deretter anslås veksten å stoppe opp. Dersom nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter, vil antall utførte timeverk vokse mindre enn arbeidsstyrken. Samtidig vil behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren øke kraftig etter hvert som befolkningen eldes og vedtatte velferdsreformer innfases.

Denne utviklingen stiller oss overfor særlige utfordringer. I tillegg er trolig arbeidskraftreserven i Norge relativt liten fordi vi i utgangspunktet har en svært høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet i internasjonal sammenheng. Sammen med den gode utviklingen i yrkesdeltakelsen har imidlertid sykefraværet, uføretilgangen og tidligavgangen fra arbeidsmarkedet økt. Dette har konsekvenser for den enkelte så vel som for samfunnet som helhet. Resultatet for samfunnsøkonomien av den sterke veksten i overføringsordningene er at større byrder legges på den yrkesaktive delen av befolkningen. Redusert tilgang på arbeidskraft reduserer også vekstevnen i økonomien. I tillegg medfører økt sykefravær og uføretrygding økte utgifter over statsbudsjettet som ellers kunne vært brukt til å bedre tjenestetilbudet.

For å skape rom for å satse mer på prioriterte felter må offentlig ressursbruk effektiviseres, yrkesdeltakelsen stimuleres og avgangen fra arbeidslivet begrenses. Regjeringen vil iverksette et bredt sett av tiltak som sikrer dette.

Like viktig som å gjennomføre tiltak som fører folk inn i arbeidsstyrken, er det å hindre at stadig flere faller ut. Terskelen inn i arbeidslivet må bli lavere, samtidig som terskelen ut må bli høyere. For å styrke arbeidslinjen må det legges til rette for at flere kan og vil stå lengre i arbeid. Årsakene til at stadig flere går ut av arbeidslivet før fylte 67 år er sammensatte. Det har på den ene siden sammenheng med den enkeltes ønske om å forlate arbeidslivet og utformingen av pensjons- og stønadsordninger og skattesystemet. På den andre siden vil forhold i arbeidslivet kunne gjøre at flere føler det som problematisk å innfri arbeidslivets krav. Det er neppe tvil om at jobben kan bidra til å påføre mennesker sykdom og uførhet. Dette kan være knyttet til fysisk slitasje og farlige arbeidssituasjoner, men også til stress, dårlig ledelse og sosialt arbeidsmiljø og en oppjaget arbeidssituasjon.

Holdningene til eldre arbeidstakere har blitt påvirket av god tilgang på yngre arbeidskraft. I årene framover vil tilgangen av yngre arbeidskraft bli mindre. Dette kan i seg selv bidra til at arbeidsgivere oppfatter eldre arbeidstakere som en viktig ressurs. Erfaringer fra arbeid med seniorpolitikk i ulike virksomheter viser at det kan være god økonomi å satse på eldre arbeidstakere. For den enkelte kan tilknytning til arbeidslivet representere viktige verdier. Det gir for eksempel anledning til å utnytte evner og anlegg, til utfoldelse og til livslang læring. I dagens situasjon, med mangel på arbeidskraft i mange sektorer og utsikter til lav vekst i arbeidsstyrken i årene framover, er satsing på eldre arbeidstakere særlig viktig. Gjennom arbeidet med seniorpolitikk vil Regjeringen synliggjøre hvilken ressurs eldre arbeidstakere er, og bidra med kunnskap om hvordan bedriftene bedre kan legge til rette for en personalpolitikk som også møter eldre arbeidstakeres ulike behov.

I Norge er det gjennom de siste tiårene blitt lagt bedre til rette for å kombinere yrkesliv og omsorg for barn gjennom bedre barnehagetilbud, skolefritidsordninger, samt bedre permisjonsordninger ved fødsel og for småbarnsforeldre. Fleksibiliteten i barnehagene har de senere årene økt for å tilpasse tilbudet bedre til foreldrenes arbeidstid. Den høye yrkesdeltakelsen blant norske småbarnsforeldre må ses i sammenheng med gode tilbud for barn. Regjeringen vil videreføre dette arbeidet slik at barnehagetilbudet kan møte brukernes behov og ønsker på en enda bedre måte enn i dag, jf. kapittel 12.

For å sikre et arbeidsmarked med høy geografisk og yrkesmessig mobilitet er det viktig å ha en effektiv og god arbeidsmarkedsetat som kan bistå med tilpasset service både til arbeidsgivere og overfor personer som trenger hjelp for å komme i arbeid. For at arbeidsmarkedstiltakene skal gi størst effekt, må de rettes mot de grupper som har størst problemer på arbeidsmarkedet. Regjeringen vil særlig prioritere unge, langtidsledige, innvandrere og personer med lav utdanning.

Innvandrere fra land utenfor OECD-området har gjennomgående lav yrkesdeltakelse og høy arbeidsledighet. Regjeringen vil vurdere tiltak som kan bidra til å øke yrkesdeltakelsen blant denne gruppen. Målrettede tiltak overfor nyankomne innvandrere og flyktninger er særlig viktig for å sikre varig deltakelse i samfunnslivet. Det vises til kapittel 12 for en nærmere omtale av særskilte tiltak overfor denne gruppen.

Et godt utdanningssystem skal bidra til at det er tilstrekkelig utdannet arbeidskraft til å møte behovene i arbeidslivet. På den annen side innebærer deltakelse i utdanning at studentene i hovedsak ikke er disponible på arbeidsmarkedet. I dag er norske studieløp lange sammenlignet med hva som er vanlig i andre land. Kortere studieløp og raskere studieprogresjon blant studentene vil gjøre at ungdom kan komme tidligere ut i fast arbeid. Regjeringen har i St.meld. nr 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett varslet tiltak for å legge til rette for dette, jf. kapittel 13.

Den framtidige verdiskapingen og videreutvikling av velferdsstaten er avhengig av at vi klarer å opprettholde en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke og at arbeidskraften nyttes best mulig. Gjennom etter- og videreutdanningsreformen vil Regjeringen legge til rette for at alle yrkesaktive skal ha mulighet til kompetanseutvikling. Dermed legges et viktig grunnlag for at arbeidstakerne er bedre rustet til å møte krav til omstilling og ny kompetanse, og for at arbeidsstyrken skal fungere godt i en økonomi som blir stadig mer kunnskapsbasert. Regjeringen vil legge vekt på at tiltakene i kompetansereformen blir utformet slik at flest mulig kan gjennomføre opplæring uten å måtte tre ut av arbeidsmarkedet.

Arbeidskraftbehovet må også i framtiden i all hovedsak dekkes ved innenlandske arbeidskraftressurser, selv om mulighetene til arbeidsinnvandring vil bli enklere enn i dag. Regjeringen legger til grunn at hovedprinsippet om at innvandringen til Norge skal være begrenset og kontrollert, videreføres. Rekruttering av arbeidstakere fra utlandet, også utenfor Norden og EØS, er likevel aktuelt for å dekke behovet for faglært arbeidskraft i årene framover. Som hovedregel bør det satses på å rekruttere arbeidstakere som etter regelverket kan få varig opphold og like muligheter, rettigheter og plikter i Norge som befolkningen ellers. Det gir mindre fleksibilitet i nedgangstider, men er i tråd med viktige prinsipper og verdier i innvandringspolitikken. Regjeringen vil iverksette en rekke tiltak som vil gjøre det enklere å rekruttere etterspurt kvalifisert utenlandsk arbeidskraft. Tiltakene vil både gjøre det enklere for arbeidssøkerne og arbeidsgiverne og forenkle saksgangen hos utlendingsmyndighetene.

Mange av de som i dag er uføre eller på annen måte har mistet tilknytningen til arbeidslivet, har både evne og lyst til å arbeide, dersom det legges bedre til rette for det. Som nasjon må vi se på denne arbeidskraftressursen som viktigere og mer verdifull enn noen gang. Et arbeidsliv for alle krever nytenking med hensyn til måten vi legger til rette for at hver enkelt kan yte en innsats ut fra sine egne forutsetninger. Dette kan ikke myndighetene gjøre alene. Arbeidsgiverne må ta et hovedansvar for å ivareta og tilrettelegge samt skape gode og sunne arbeidsplasser i tillegg til at den enkelte arbeidstaker og partene i arbeidslivet må bidra.

Sandman-utvalget drøftet ulike tiltak for å redusere sykefraværet og uføretrygdingen og foreslo en helhetlig tiltakspakke. Regjeringen vil følge opp Sandman-utvalgets utredning i en egen sak for Stortinget senere i år. Regjeringen vil der legge vekt på en politikk som skal bidra til å dempe økningen og helst redusere sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister. Utviklingen på dette området, og utsiktene framover gjør at det er svært viktig å snu utviklingen bort fra økt tilgang til uføretrygd og økt sykefravær. Regjeringen vil imidlertid ikke svekke arbeidstakernes rettigheter i sykelønnsordningen.

Regjeringen har allerede startet arbeidet med å revurdere uførepensjonen til personer som har utsikter til å komme tilbake til arbeidslivet eller hvor det er muligheter for å bedre utnyttelsen av restarbeidsevnen. Dette arbeidet vil ha høy prioritet.

Trygdeordningene er av stor betydning for å sikre folks trygghet og velferd. Det er vanskelig å unngå at avkortingsregler ved overgang fra trygd til arbeid, i kombinasjon med skattereglene for enkelte fører til lav økonomisk gevinst ved yrkesaktivitet i forhold til å motta trygd. For å forhindre at arbeidsstyrken blir mindre enn det som er gunstig for samfunnet som helhet, er det viktig å sikre at velferdsordningene er utformet slik at det lønner seg å arbeide. Regjeringen vil i forbindelse med oppfølgingen av Sandman-utvalget vurdere ulike forslag til endringer i regelverket for å kombinere uføretrygd og arbeid. Arbeidstilbudet til lavinntektsgrupper øker relativt sett mye når lønnen etter skatt blir høyere, og potensialet for økt tilbud av arbeidskraft ved en reduksjon i marginalskattesatsene er trolig størst ved å få deltidsarbeidende til å arbeide mer. Regjeringen vil derfor redusere skatten på arbeid.

5.2 Utviklingen på arbeidsmarkedet

Den sterke veksten i norsk økonomi gjennom mesteparten av 1990-tallet har resultert i lav arbeidsledighet og rekordhøy yrkesdeltaking. Sysselsettingen økte med nesten 260 000 personer fra 1993 til 2000. Samtidig ble arbeidsledigheten redusert med mer enn 3 prosentpoeng. I vedlegg 2 er det gitt en mer detaljert oversikt over utviklingen på arbeidsmarkedet.

Sysselsettingsveksten gjennom 1990-tallet var særlig sterk blant ungdom og kvinner. Sysselsettingen blant ungdom har i stor grad fulgt konjunkturene, og oppgangen i sysselsettingen siden 1994 for denne gruppen må ses i sammenheng med nedgangen fra slutten av 1980-tallet og fram til 1993. Ungdom går imidlertid i liten grad inn i fulltidsstillinger, og mange unge kombinerer utdanning med arbeid. I 2000 var gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid for ungdom i alderen 16–19 år 21 timer, mens gjennomsnittet for alle sysselsatte var 35 timer. Den sterke sysselsettingsveksten blant kvinner følger en mer langsiktig trend, og sysselsettingsfrekvensen for kvinner har nærmet seg nivået for menn. Blant kvinnelige sysselsatte arbeider imidlertid om lag halvparten deltid, mens bare 10 pst. av mennene jobber deltid.

I de siste 25 årene har det vært en sterk vekst i yrkesdeltakelsen blant småbarnsmødre. I 2000 var rundt 81 pst. av kvinnene med yngste barn på 3–6 år, og rundt 74 pst. av kvinnene med yngste barn på 0–2 år yrkesaktive. For begge gruppene er det mer enn en fordobling av yrkesaktiviteten siden begynnelsen av 1970-tallet. I disse tallene inngår imidlertid også personer som har fødselspermisjon, siden arbeidsmarkedsstatistikken også inkluderer midlertidig fraværende.

Innføringen av kontantstøtteordningen har bidratt til å redusere kvinners tilbud av arbeid. Samtidig ser det ut til at den langsiktige tendensen til at kvinner velger heltid framfor deltid er brutt. Statistisk sentralbyrå har beregnet virkningene på tilbudet av arbeid av kontantstøtten. 11 For perioden etter innføringen av kontantstøtten i august 1998 har kvinners sysselsetting blitt redusert med 3 700 årsverk pr. år som følge av kvinner som helt har sluttet å arbeide. I tillegg kommer en antatt reduksjon på 1 700 årsverk ved at kvinner har redusert sin arbeidstid. De langsiktige virkningene av kontantstøtten kan imidlertid være større. Under forutsetning av at kvinner fritt kan velge arbeidstid og barnehagetid, har Statistisk sentralbyrå beregnet at på lang sikt vil kvinners tilbud av arbeid reduseres med om lag 10 000 årsverk som følge av kontantstøtten. Yrkesdeltakelsen til småbarnsfedrene ser ikke ut til å ha blitt påvirket av kontantstøtteordningen.

Andelen deltidssysselsatte har vært stabil gjennom 1990-tallet, og i 2000 arbeidet 26 pst. av alle sysselsatte deltid. Omfanget av deltid er vesentlig større blant kvinner enn menn, og det er også betydelige forskjeller mellom næringer. Tjenesteytende næringer har en særlig høy andel deltidssysselsatte. I 2000 var det ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) 67 000 undersysselsatte, dvs. deltidssysselsatte som ønsket en høyere stillingsbrøk. Samlet sett svarer dette til 25 000 årsverk. Det er imidlertid stor gjennomstrømning blant de undersysselsatte. Ifølge AKU hadde 4 av 5 av de som var registrert som undersysselsatte i 1. kvartal 1998 forlatt gruppen ett år senere.

Selv om ledigheten er kommet ned på et lavt nivå og langtidsledigheten er lavere enn på lenge, er det enkelte grupper som har høyere ledighet. Innvandrere fra land utenfor OECD-området har en ledighet som er vesentlig høyere enn andre grupper, jf. egen omtale under. Ungdom har også en høyere ledighet enn gjennomsnittet, men ledighetsperiodene for denne gruppen er korte. Registrert ledighet blant ungdom i alderen 20–24 år var på 4,5 pst. i 2000, mot 2,7 pst. for alle grupper. Samtidig var gjennomsnittlig varighet av ledighetsperiodene 11 uker for ungdom i alderen 20–24 år, mot 20 uker for alle ledige. Registrert ledighet blant eldre er høyere enn gjennomsnittet, og eldre har vesentlig lengre ledighetsperioder enn andre grupper. Den høye langtidsledigheten blant eldre må både ses i sammenheng med regelverket for å motta dagpenger, som gjør at personer over 64 år kan heve dagpenger til de går av med alderspensjon, og at mange arbeidsgivere er skeptiske til å ansette eldre personer.

Også i internasjonal sammenheng er yrkesdeltakingen i Norge høy. I 1999 var 78 pst. av befolkningen i Norge i alderen 16–64 år sysselsatte. Til sammenlikning var sysselsettingsandelen for EU 63 pst., mens den for OECD-området under ett var 66 pst. I løpet av de siste 30 årene er det bare tre medlemsland i OECD som har hatt en sysselsettingsfrekvens over 80 pst., henholdsvis Sverige, Island og Sveits. Alt i alt er trolig potensialet for ytterligere vekst i yrkesfrekvensene i Norge begrenset.

Innvandreres situasjon på arbeidsmarkedet

Innvandrere fra ikke-vestlige land har vesentlig høyere ledighet enn nordmenn. Førstegenerasjons innvandrere fra Afrika hadde i 2000 en arbeidsledighet på 14 pst 12 ., mens den var 10 pst. for innvandrere fra Asia og Øst-Europa. For innvandrere fra Sør- og Mellom-Amerika var arbeidsledigheten på 8,5 pst., mens den lå mellom 3 pst. og 4 pst. for innvandrere fra vestlige land.

Innvandrere er i større grad konsentrert i aldersgruppen 25–54 år og har en større andel menn enn befolkningen totalt. Når en tar hensyn til kjønn og alder, forsterkes dermed bildet av at innvandrere har lavere yrkesdeltakelse enn nordmenn. Innvandrere som er kommet til landet som flyktninger har de største problemene på arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten blant flyktninger var i 1998 om lag dobbelt så høy som blant innvandrere generelt.

Den høye etterspørselen etter arbeidskraft de senere årene har imidlertid gjort det lettere for innvandrere å skaffe seg inntektsgivende arbeid. Etter 1997 har ledigheten blant innvandrere gått merkbart ned. Forskjellen i ledighet mellom innvandrere og befolkningen ellers er redusert fra over 7 prosentpoeng i 1996 til om lag 5 prosentpoeng i 2000.

En undersøkelse gjennomført av Bratsberg 13 om innvandreres tilpasning til arbeidsmarkedet, viser at sysselsettingen øker raskt de første ti årene etter ankomst. Det synes imidlertid å være en tendens til at innvandrere faller ut av arbeidsmarkedet tidligere enn befolkningen totalt. Studien viser også at selv om en justerer inntekten for utdanning, yrke og år siden innvandring, er det en klar sammenheng mellom inntektsnivå og bakgrunnsland.

Årsakene til at innvandrere har større problemer på arbeidsmarkedet enn andre grupper er sammensatte. Det skyldes både forhold som mangelfulle kunnskaper i norsk, mangelfull eller ikke etterspurt kompetanse/utdanning, manglende erfaring fra og kunnskaper om norsk arbeidsliv, og diskriminering. Vanskeligheter knyttet til godkjenning av utdanning fra hjemlandet kan også være en hindring for å komme inn på arbeidsmarkedet.

En undersøkelse 14 basert på tall fra Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse for innvandrere fra 1996 har kartlagt sammenhengen mellom utdanning, språkkunnskaper og inntekt blant ikke-vestlige innvandrere. Undersøkelsen viser at inntektseffekten av utdanning fra utlandet er liten, mens effekten av utdanning fra Norge er svært lik den man finner for arbeidstakere med norskfødte foreldre.

Tiltak for å bedre innvandreres situasjon på arbeidsmarkedet er nærmere omtalt i kapittel 12.5.

Økonomiske konsekvenser av økt innvandring

Økt arbeidsinnvandring vil påvirke norsk økonomi både på kort og lengre sikt. For å illustrere mulige økonomiske virkninger av økt innvandring er det gjennomført beregninger hvor det legges til grunn en nettoinnvandring på 25 000 personer pr. år fram til 2050, mot en nettoinnvandring på 10 000 personer pr. år i basisalternativet. Det er lagt til grunn to forskjellige forutsetninger med hensyn til yrkesdeltakelse – en hvor innvandrere har samme yrkesdeltakelse som befolkningen ellers (full integrering) og en hvor det er lagt til grunn en lavere yrkesdeltakelse, på linje med hva ikke-vestlige innvandrere hadde i 1998 (moderat integrering).

Med en slik innvandring blir befolkningens størrelse i 2050 om lag 1,2 mill. personer høyere enn i middelalternativet. Dette innebærer at inntektene fra realkapital og oljeformuen/Petroleumsfondet spres på flere personer. Mengde realkapital pr. sysselsatt går ned, slik at gjennomsnittlig arbeidsproduktivitet og reallønnsnivå blir lavere. Til tross for en økt andel yrkesaktive i befolkningen, går BNP pr. innbygger og disponibel inntekt pr. innbygger dermed svakt ned. I begge beregningene gir økt innvandring noe økt rom for tjenestetilbudet i offentlig regi, illustrert ved at antall timeverk i offentlig forvaltning pr. innbygger øker med henholdsvis 6 pst. og 12 pst. fram mot 2050. Effekten er imidlertid ikke svært sterk, sett i forhold til den betydelige økningen i innvandring som er lagt til grunn i disse beregningene. På lengre sikt vil den beregnede gunstige effekten av økt innvandring for de finansielle balansene i offentlig forvaltning svekkes fordi også innvandrere vil opparbeide pensjonsrettigheter, og bidra til å øke behovene i helse- og omsorgssektoren. Beregningene er omtalt mer i detalj i vedlegg 3.

Effekten av økt innvandring på veksten i arbeidsstyrken og finansieringen av pensjonsforpliktelsene er usikre, og avhenger blant annet av hvilke forutsetninger som gjøres om yrkesdeltakingen. Beregningene viser at det er vanskelig å trekke noen klare konklusjoner med hensyn til hvilken betydning eventuelt økt innvandring vil kunne ha for å møte utfordringene knyttet til at den norske befolkningen vil bli eldre i tiårene framover.

5.3 Avgang fra arbeidslivet

5.3.1 Status for avgangen fra arbeidslivet

Samtidig med den gode sysselsettingsutviklingen de senere årene, har det vært en tendens til at en stadig større andel pensjoneres før fylte 67 år gjennom bruk av uførepensjon og ulike tidligpensjonsordninger. I tabell 5.1 vises forventet avgangsalder når en ser folketrygdens alders- og uførepensjon samt avtalefestet pensjon (AFP) under ett. Tabellen viser forventet avgangsalder for alle personer som pensjoneres under de aktuelle ordningene, samt forventet avgangsalder for de som pensjoneres etter henholdsvis 50 og 60 år. I de to siste kolonnene ser en dermed bort fra virkningen av unge uførepensjonister som påvirker den forventede avgangsalderen relativt sterkt. Det er imidlertid nettopp i de yngre aldersgrupper at uføretrygdingen har økt særlig sterkt de siste årene.

Tabellen illustrerer at uansett hvilken aldersgruppe en ser på, så ble den forventede avgangsalderen redusert i perioden 1995–1998, mens det var en liten økning fra 1998 til 2000. Nedgangen i perioden sett under ett skyldes både økt tilgang til uførepensjon og økt bruk av AFP. Totalt sett er den forventede avgangsalderen litt lavere for kvinner enn for menn. Dette har sammenheng med at andelen kvinner med uførepensjon er høyere enn for menn.

Noe av avgangen før 67 år er frivillig gjennom tidligpensjonsordninger. For en del av de som benytter tidligpensjonsordninger, kan det imidlertid også oppleves som et press fra arbeidsgiver eller kollegaer om å gå av. Mulige årsaker til dette kan for eksempel være at eldre blir oppfattet som mindre produktive eller å ha problemer med å omstille seg til nye oppgaver.

For andre er avgangen fra arbeidslivet knyttet til at sykdom eller skader gjør at man har problemer med å fortsette i jobb. Denne avgangen er i all hovedsak ufrivillig, selv om det også her vil være slik at det økonomiske ytelsesnivået kan påvirke bruken av ordningene for den enkelte. I tillegg vil fordelingen av kostnadene i disse ordningene mellom arbeidsgiver og folketrygden kunne påvirke insentivene til å legge til rette for et arbeidsmiljø som i mindre grad resulterer i sykdom og uførhet.

I boks 5.1 er det redegjort for de ulike støtteordningene for personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har problemer med å stå i arbeidslivet. Sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger er midlertidige ytelser som gis med tanke på at mottakeren skal tilbake i arbeidslivet, mens uføretrygd er en kompensasjon for varig uførhet.

I de senere årene har det vært en sterk vekst i uføretrygding. De fleste personer som får uføretrygd har tidligere vært sykmeldt eller vært gjennom tiltak med tanke på å kunne være i arbeidslivet. Den økte uføretrygdingen er derfor en konsekvens av økningen i sykefraværet.

5.3.2 Utviklingen i sykefravær, yrkeshemmede og uføre

Sykefravær

Rikstrygdeverket har kun statistikk for fravær som går ut over arbeidsgiverperioden på 16 dager. For å få et bilde av det totale sykefraværet, må det også tas hensyn til sykefraværet i arbeidsgiverperioden, som det imidlertid finnes begrenset med statistikk over. Tidligere undersøkelser som har vært gjennomført for å sammenligne omfanget av sykefraværet i arbeidsgiverperioden og i sykepengeperioden, har konkludert med at om lag halvparten av det totale sykefraværet er innenfor arbeidsgiverperioden. Ut fra slike forutsetninger kan det samlede gjennomsnittlige sykefraværet i 2000 anslås til om lag 25 dager pr. arbeidstaker.

Figur 5.1 illustrerer den kraftige veksten i sykefraværet i de senere årene, og viser at sykefraværet i trygdeperioden nå tilsvarer nesten 100 000 årsverk. Veksten i 2000 tilsvarte alene om lag 10 000 årsverk.

Kilde: Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Økningen i sykefraværet gjenspeiler seg også i statens utgifter til sykepenger med en nedgang i utgiftene fra 1991 til 1994, og deretter en sterk oppgang, jf. tabell 5.2. Økningen fra 1994 til 2000 var på 67 pst., og er uttrykk for vekst både i sykepengegrunnlaget og i sykefraværet, samt at andelen sysselsatte har økt i denne perioden.

Sykefraværet har aldri vært høyere enn det var i år 2000. Sykefraværet er klart høyere for kvinner enn for menn, og sykefraværet blant kvinner har økt sterkere enn for menn, jf. tabell 5.3. Fra 1999 til 2000 økte antall sykepengedager med 11,6 pst. pr. sysselsatt.

Langtidsfraværet (utover 8 uker) har stått for en stigende andel av fraværstilfellene i perioden 1995–2000. Andelen sykepengemottakere som går ut hele sykepengeperioden (52 uker) har ligget på mellom 4 og 5 pst. siden 1995, og i 2000 gikk 4,1 pst. av alle sykmeldte ut hele sykepengeperioden. Rundt 7 pst. av de sysselsatte sto for om lag 80 pst. av det samlede fraværet som folketrygden dekket i 2000.

Personer under rehabilitering og yrkesmessig attføring

Det har vært en betydelig økning i antall mottakere av rehabiliteringspenger fra 1994 til 2000, jf. tabell 5.4. Det skyldes at stadig flere sykmeldte bruker opp sin sykepengerett. En økende andel av tilgangen til rehabilitering kommer direkte fra sykepenger. Om lag 70 pst. av de som mottar rehabiliteringspenger, er yngre enn 50 år.

I 2000 var 57 400 yrkeshemmede registrert i Aetat. De siste par årene har det vært en økning i antall yrkeshemmede. Økningen må både ses i sammenheng med den generelle økningen i sykefraværet og at kravet om at attføring skal være forsøkt før det kan gis uførepensjon, er innskjerpet. Det er stor gjennomstrømning blant de yrkeshemmede. I løpet av 2000 avsluttet 29 000 personer attføring, og 34 000 kom til. 60 pst. av de yrkeshemmede mottok attføringspenger i 2000. Om lag 30 pst. av de registrerte yrkeshemmede er under 30 år.

Utviklingen i antall uførepensjonister

Antall personer som mottok uførepensjon, steg kraftig på slutten av 1980-tallet og nådde et foreløpig toppunkt i 1991–92. Fra 1992 til 1994 var det en liten nedgang, mens det de siste årene igjen har vært en betydelig økning. Fra 1995 til 2000 har antallet økt fra om lag 236 000 til om lag 280 000. Figur 5.2 viser utviklingen i tilgangen til uførepensjon og totalt antall uførepensjonister.

Det er flere kvinner enn menn som mottar uførepensjon. Ved utgangen av 2000 utgjorde kvinnene 57 pst. av uførepensjonistene. I aldersgruppene under 50 år er det imidlertid flere mannlige enn kvinnelige uførepensjonister. Andelen uførepensjonister stiger sterkt fra 55 år for både kvinner og menn.

Antall nye uførepensjonister har økt fra om lag 25 000 pr. år i 1995 og 1996 til vel 33 000 pr. år i 1998 og 1999, for så å vise en nedgang til om lag 30 000 i 2000. Økningen har vært sterkere for kvinner enn for menn. Fra 1999 til 2000 var det en nedgang i tilgangsratene til uførepensjon for alle aldersgrupper. Med unntak av for aldersgruppen 65–67, var tilgangsratene til uførepensjon for alle aldersgrupper høyere i 2000 enn i 1993, jf. figur 5.3. Nedgangen for aldersgruppen 65–67 år må ses i sammenheng med veksten i antall AFP-pensjonister i samme periode. Både i NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon og i NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering konkluderes det med at rundt 20 pst. av AFP-pensjonistene ville vært uførepensjonister dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Sykdommer i muskel- og skjelettsystemet og bindevev, psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser utgjør over 60 pst. av diagnosene blant de uføre. Blant nye uføre i 1999 hadde over en tredjedel diagnoser knyttet til sykdommer i muskel- og skjelettsystemet eller bindevev. Kvinner har i større grad diagnoser knyttet til sykdommer i muskel- og skjelettsystemet, mens menn har en større andel diagnoser knyttet til sirkulasjonssystemet.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Økningen i uførepensjonering av personer under 35 år har vært særlig sterk relativt sett. En analyse fra Rikstrygdeverket 15 viser en økning av psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser blant ungdom som har fått innvilget uførepensjon.

5.3.3 Mulige årsaker til avgangen fra arbeidslivet

Årsakene til at stadig flere går ut av arbeidslivet før fylte 67 år er sammensatte. På den ene siden har dette sammenheng med den enkeltes ønske, basert på en avveining av forholdet mellom arbeid og fritid, om å trekke seg ut av arbeidslivet før pensjonsalder. Utformingen av stønadsordninger og skattesystemet vil ha betydning for hvor attraktivt det er å trekke seg tilbake. På den andre siden vil forhold i arbeidslivet, som for eksempel kravet til kompetanse og effektivitet, kunne gjøre at flere har problemer med å innfri arbeidslivets krav og derfor ufrivillig bli støtt ut av arbeidslivet. Det første forholdet betegnes gjerne som tiltrekkingsmekanismer, mens den andre sammenhengen betegnes som utstøtingsmekanismer. De to mekanismene kan også spille sammen ved at eksistensen av gunstige støtte- og stønadsordninger kan legge press på arbeidstakerne om å bruke dem, og samtidig gjøre det lettere for arbeidsgivere å presse dem ut. Eksistensen av gunstige tidligpensjonsordninger kan dermed bidra til å endre holdningene til hva som er en naturlig avgangsalder, og dermed virke normdannende.

I Sandman-utvalget ble det drøftet en rekke forhold som kan tenkes å ha medvirket til den sterke økningen i sykefraværet og tilgangen til uførepensjon. Sandman-utvalget konkluderte med at det ikke kan pekes på enkeltstående faktorer som alene kan forklare den sterke veksten i sykefraværet og nye uføretrygdede.

Holdninger til eldre arbeidstakere og tidligavgang

Både arbeidsgiveres holdninger til eldre og direkte og indirekte kostnader knyttet spesielt til eldre arbeidstakere kan lede til at eldre stiller svakere i arbeidslivet. Ifølge NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering er det en generell tendens til at eldre blir diskriminert ved nyansettelser, forfremmelse og opplæringstilbud. Dette til tross for at forskning om aldringsprosessen viser at det er få holdepunkter for at eldre under 70 år skal ha problemer med å mestre arbeidssituasjonen som følge av alderssvekkelse og alderssykdommer. Ifølge NOU 1998: 19 er det ikke noen betydelig forskjell i jobbutførelse mellom eldre og yngre arbeidstakere. Generelt er forskjellene større innen hver aldersgruppe enn forskjellene mellom aldersgrupper.

En FAFO-undersøkelse 16 om pensjoneringsatferd, som blant annet kartla hvilke grunner folk mellom 60 og 70 år hadde for å gå av med pensjon, viste at om lag en av fire hadde gått av på grunn av forhold som kan knyttes til utstøtingsmekanismer. 14 pst. av de spurte hadde gått av på grunn av «oppsigelse, forventninger fra arbeidsgiver eller kollegaer», mens 10 pst. hadde gått av fordi «jobben var for anstrengende». Beslutning om tidligpensjonering er oftest tatt i god tid før en velger å gå av, og yngre aldersgrupper synes å ha sterkere ønske om å gå av tidlig enn eldre aldersgrupper.

Generelt stiger lønningene med økt erfaring, og det er en tendens til at eldre arbeidstakere opprettholder sitt lønnsnivå mot slutten av yrkeskarrieren. Hvis produktiviteten flater ut eller reduseres mot slutten av yrkeskarrieren (eller arbeidsgiver antar det), vil dermed eldre arbeidstakere bli (oppfattet som) relativt dyrere enn yngre. Dette kan bidra til at yngre arbeidstakere blir foretrukket framfor eldre. Dette kan bli forsterket ved at enkelte indirekte lønnskostnader øker med arbeidstakerens alder, for eksempel feriepenger og premier til ytelsesbaserte pensjonsordninger i arbeidsforhold.

Omstillingstakten i norsk økonomi er forholdsvis stor. Hvordan disse omstillingene foregår, vil ha betydning for eldres arbeidsmarkedssituasjon. Både lover, avtaleverk og normer kan ha betydning for bedriftenes strategi ved nedbemanning. Lov- og avtaleverket gir visse fordeler for eldre arbeidstakere, mens normer og mulighetene til å benytte offentlig finansierte tidligavgangsordninger kan bidra til at eldre blir oppsagt før yngre.

Sosiale normer har betydning for hvordan folk oppfører seg og tilpasser seg på en rekke områder i samfunnslivet, også i forhold til tidligavgang fra arbeidslivet. Over tid vil normer og insentiver kunne ha betydning for hvilket nivå på avgangsalderen fra arbeidslivet som festner seg. Hvis avgangsalderen fra arbeidslivet først forskyves nedover, viser erfaringer at det må relativt sterke virkemidler til for å snu utviklingen.

Skatte- og trygdesystemet for AFP-pensjonister og uføretrygdede

Skatte- og trygderegler vil for enkelte grupper kunne ha innvirkning på valget mellom å stå lenger i arbeid eller å gå ut av arbeidslivet. Selv om de fleste får redusert inntekt etter skatt ved overgang til AFP, vil det for enkelte være slik at en sitter igjen med en nettogevinst ved å redusere arbeidstiden og motta delpensjon innenfor AFP-ordningen. Hvor mye man går ned i inntekt ved overgang til AFP avhenger av hvilken inntekt man har når man er i arbeidslivet. For de med middels og høye inntekter vil inntektsbortfallet kunne være betydelig. For de med lave inntekter vil tapet være mindre.

En lønnstaker i privat sektor som har en årsinntekt på kr 200 000, vil for eksempel kunne gå av med en AFP-pensjon på i overkant av 124 000 kroner. I dette tilfellet er personens årlige inntektstap etter skatt ved å velge pensjon på 29 689 kroner, det vil si en kompensasjonsgrad etter skatt på 80 pst., jf. tabell 5.5.

Dette inntektstapet er relativt lite sett i forhold til det bortfall av skatteinntekter og den utgiftsøkningen som pensjoneringen medfører. Ved en lønnsinntekt før skatt på 200 000 kroner ga lønnen opphav til 52 252 kroner i inntektsskatter og 28 200 kroner i arbeidsgiveravgift. Samlet reduksjon i skatteinntekter blir altså 80 452 kroner. I tillegg kommer utgiftene til pensjon etter skatt på 118 059 kroner. Samlet beløper disse summene seg til 198 511 kroner, det vil si sju ganger så mye som pensjonistens egne kostnader ved pensjonering. Tabell 5.5 illustrerer tilsvarende tall for andre lønnsnivåer.

Det er spesielt personer med lavere eller midlere inntekter som har relativt lite å tjene på å fortsette å stå i arbeid fram til fylte 67 år. Grunnen til at det blir gunstig å gå av med AFP-pensjon for disse gruppene, er blant annet at kompensasjonsgraden er høyere for lave inntekter enn for høye inntekter. I tillegg har AFP-pensjonister rett til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen. Skattebegrensningsregelen sørger for at pensjonister med lave inntekter ikke betaler skatt. For pensjonister med midlere inntekter betyr skattebegrensningsregelen at de betaler mindre i samlet skatt enn arbeidstakere med tilsvarende inntekt AFP-pensjonister som skattlegges etter de ordinære skattereglene, betaler lav trygdeavgift.

Uførepensjon skal kun innvilges med grunnlag i en medisinsk diagnose som gjør arbeidstakeren helt eller delvis ute av stand til å ha inntektsgivende arbeid. Også den som setter en medisinsk diagnose, må imidlertid bruke skjønn og ta ulike hensyn. I noen tilfeller vil bortfallet av arbeidsevne være åpenbar, i andre tilfeller er situasjonen mer uklar. Også når det gjelder uføretrygdede, må en derfor regne med at økonomiske vilkår for uførepensjon vil kunne spille en viss rolle for tilgangen til ordningen. I likhet med AFP-pensjonister får uførepensjonister lav trygdeavgift. Dessuten får uførepensjonister et særfradrag i alminnelig inntekt og blir skattlagt etter skattebegrensningsregelen.

Tabell 5.6 viser hva som vil være inntekter før og etter skatt for lønnstakere som går av med full uførepensjon. Som i tilfellet med AFP, viser tabellen at inntektsbortfallet er lavest for de med lave inntekter. En person med lønnsinntekt på 200 000 vil for eksempel kunne gå av med en pensjon på 114 059 kroner. Som lønnstaker er nettoinntekten etter skatt 147 748, dersom vedkommende ikke har fradrag utover standardfradrag. Som uførepensjonist kommer vedkommende inn under skattebegrensningsregelen og betaler knapt 7 000 kroner i skatt, mot om lag 52 000 som lønnstaker. Den økonomiske kostnaden ved å gå av med uførepensjon blir i dette tilfellet drøyt 40 000 kroner. For staten er imidlertid kostnaden om lag 188 000. Da er ikke tapte avgiftsinntekter og skattefinansieringskostnader tatt med.

Arbeidsmiljøet

Både fysiske, psykiske og organisatoriske forhold på arbeidsplassen har betydning for arbeidsmiljøet. I en undersøkelse 17 ble det konkludert med at psykososiale og organisatoriske sider ved arbeidet er de mest framtredende arbeidsmiljøfaktorene som årsak til tidligavgang fra arbeidslivet, mens ergonomiske problemer har mindre betydning. Andre undersøkelser 18 viser imidlertid at det fysiske arbeidsmiljøet også har betydning for tidligavgang.

Det finnes få undersøkelser som tar for seg endringer i arbeidsmiljøet i de siste årene. I Sandman-utvalget ble data fra levekårsundersøkelsene benyttet for å vurdere utviklingen i arbeidsmiljøet i perioden 1980–1995. Der ble det konkludert med at det er ingen tegn til at det fysiske arbeidsmiljøet er blitt dårligere i løpet av perioden og at de fleste indikatorene på det psykososiale arbeidsmiljøet viste tegn til stabilitet. Et unntak er at flere opplever arbeidssituasjonen som oppjaget og masete.

«Nye» og tradisjonelle arbeidsplasser eksisterer i dag side ved side. Kjennetegn som monotone jobber, begrenset medvirkning, fysiske belastninger og få utviklingsmuligheter er fortsatt en realitet for rundt 1/3 av arbeidstakerne, samtidig som flere opplever mer frihet, utvikling, færre ansvarsnivåer og stor fleksibilitet 19 . Det finnes lite kunnskap om hvordan «det nye arbeidslivet», kjennetegnet ved hurtige omstillinger, rask teknologisk utvikling, nye arbeidsformer og en løsere og mer fleksibel tilknytning til arbeidsgiver og arbeidsstedet, påvirker avgangen fra arbeidslivet. Forskning på området tyder på at endringene har hatt en tosidig effekt. For mange har nye krav til kompetanse, kunnskap og effektivitet ført til en utfordrende og interessant arbeidssituasjon og større fleksibilitet. Mens for andre har denne utviklingen ført til vansker med å mestre arbeidssituasjonen.

Forholdene på arbeidsmarkedet

Utviklingen på arbeidsmarkedet kan også på ulike måter påvirke utviklingen i sykefravær og nye uføre. En hypotese er at høy eller økende arbeidsledighet virker disiplinerende i forhold til sykefravær for arbeidstakerne. Arbeidstakerne vil unngå fravær i frykt for at de blir mer utsatt hvis bedriften foretar innskrenkninger. I forhold til uføretilgangen kan imidlertid sammenhengen være motsatt, ved at personer som er lenge ledige etter hvert kommer over på uføretrygd. Forskning som tar utgangspunkt i lokalsamfunn, finner en nær sammenheng mellom bedriftsnedleggelser eller nedskjæringer i antall arbeidsplasser og tilgang til uførepensjon.

En annen hypotese er at i perioder med økt sysselsetting kommer flere med høyere sykdomsrisiko inn i arbeidsmarkedet. Økningen i sykefraværet og uføretilgangen kan derfor ha sammenheng med den sterke veksten i sysselsettingen siden 1994. En analyse utført av Rikstrygdeverket 20 understøtter hypotesen om at andelen av de sykmeldte som er «gjengangere» øker med stigende sysselsetting i befolkningen, og at andelen «gjengangere» øker mest i kommuner som har høy sysselsetting i utgangspunktet. På den annen side vises det til i Sandman-utvalget at det også er en betydelig vekst i sykefraværet blant personer som har vært i arbeidslivet over en lengre periode. Veksten i fraværet kan derfor synes å ha sin årsak i mer generelle utviklingstrekk i arbeidslivet eller holdningsendringer knyttet til sykefravær.

Over halvparten av veksten i sysselsettingen de senere år skyldes økt yrkesdeltaking blant kvinner. Dette kan ha bidratt til en økning i uførepensjonering blant kvinner fordi regelverket gjør at det er lettere å få uførepensjon for yrkesaktive enn for hjemmearbeidende. Det er likevel ikke slik at de kvinnene som blir uførepensjonerte bare har vært i arbeidslivet i noen få år. Blant kvinner mellom 50 og 60 år som ble uførepensjonert i 1998, hadde 90 pst. 10 eller flere år bak seg i yrkeslivet og 52 pst. hadde vært i arbeid i mer enn 20 år.

Helse

Helsesvikt har stor betydning for tidlig yrkesavgang. Mye av helsesvikten i den eldre delen av yrkesbefolkningen knyttes til arbeidet. I 1998 var det 27 pst. i alderen 45–67 år som opplyste at de hadde varig sykdom som de knyttet til arbeidet. Men det er uklart i hvilken grad den økte tidligavgangen fra arbeidslivet kan forklares med endret helse.

Undersøkelser av endringer i helsetilstanden gir noe varierende resultater. I aldersgruppen 45–66 år har andelen med «dårlig» eller «meget dårlig» helse vært stabil på 8 pst. både i 1985, 1995 og 1998 21 . Sandman-utvalget konkluderte med at det er lite som tyder på at helsetilstanden i befolkningen generelt er blitt dårligere. Undersøkelser tyder tvert i mot på at det har vært en generell forbedring i helsetilstanden de senere årene.

På den annen side har det vært en økning i personer som vurderer at de har helseproblemer. Mulige grunner til dette tilsynelatende paradokset kan være at terskelen for å rapportere om redusert helse er blitt lavere på grunn av økt sykdomsfokusering i media og i samfunnet, og/eller at arbeidslivets helsekrav har økt.

Befolkningsutviklingen

Flere eldre i den yrkesaktive delen av befolkningen påvirker sykefraværet og tilgangen til uførepensjonsordningen. Beregninger foretatt av Rikstrygdeverket har vist at i perioden 1993 – 1998 kan om lag 1/3 av veksten i sykefraværet og halvparten av veksten i nye uførepensjonister forklares ved endringer i befolkningens alderssammensetning. Etter 1998 kan befolkningsutviklingen i noe mindre grad forklare veksten i ordningene.

Administrative forhold

Kortere saksbehandlingstid i trygdeetaten har vært prioritert gjennom flere år. Rikstrygdeverket har anslått at om lag 40 pst. av økningen i antallet nye uførepensjonister fra 1997 til 1998 kan tilskrives restansenedbygging. Kortere saksbehandling ventes å ha mindre betydning i tiden framover.

Det har vært en svak økning i avslagsfrekvensen for søknader om uførepensjon de senere årene. Økningen i uførepensjoneringen etter 1994 skjedde på tross av konstante eller svakt økende avslagsfrekvenser. Blant de som anket avslag på uførepensjon, fikk nærmere 40 pst. omgjort avslaget av fylkestrygdekontoret. Når saken gikk videre til Trygderetten, fikk 20 pst. omgjort avslaget. En undersøkelse av kvaliteten på saksbehandlingen tyder på at overprøving og omgjøring av saker i Trygderetten i noen grad har ført til en mer liberal og imøtekommende praksis i saksbehandlingen i trygdeetaten. Dette kan bidra til at flere søknader om uførepensjon er blitt innvilget.

5.3.4 Erfaringer med tidligere tiltak

Det ble antatt at den sterke veksten i trygdeytelser på slutten av 1980-tallet blant annet skyldtes en mer liberal praksis i tildeling av ytelser og at problemer og plager som strengt tatt ikke kunne defineres som sykdom, utløste rett til trygdeytelser. På begynnelsen av 1990-tallet ble det derfor gjort flere endringer i folketrygden for å redusere avgangen fra arbeidslivet.

Erfaringer med sykefraværsarbeid

Som følge av St.meld. nr. 39 (1991–92) (Attføringsmeldingen), ble trygdeetatens ansvar for den tidlige oppfølgingen av sykmeldte styrket. Det ble blant annet innført en bestemmelse i folketrygdloven om at trygdekontoret må fatte vedtak om fortsatt rett til sykepenger utover 12 uker. Trygdeetaten skulle ha en portvokter- og veiviserfunksjon, og avklare så tidlig som mulig om det er behov for yrkesrettede tiltak for at sykmeldte skal komme tilbake i arbeid. Det ble videre stilt krav om at trygdeetaten i større grad skulle legge til rette for økt bruk at etatens ulike tiltak og virkemidler, gjennom et nært samarbeid med den sykmeldte selv, behandlende lege, arbeidsgiver og arbeidsmarkedsetaten.

Gjennom innstrammingene i de medisinske inngangsvilkårene i 1993, ble legenes rolle som portvokter for trygdeytelsene styrket. Samtidig ble det økt behov for å kontrollere at legene følger reglene i trygdelovgivningen. Rikstrygdeverket fikk derfor på begynnelsen av 1990-tallet mulighet til å utelukke leger som ikke følger regelverket for å sykmelde og skrive legeerklæringer i uførepensjonssaker. Sanksjonsmuligheten har i liten grad blitt benyttet, men har sannsynligvis hatt en viss disiplinerende effekt.

Nedgangen i trygdens utbetalinger av sykepenger i 1993 og 1994 kan ha hatt sammenheng med innskjerpingen av regelverket i 1993. Flere med helseproblemer kan ha blitt værende i arbeid, noe som gjorde at sykefraværet igjen økte etter 1995. Dette kan tyde på at innstrammingene i hovedsak bare hadde en kortsiktig effekt.

Oppfølging av sykmeldte har vært et prioritert innsatsområde i trygdeetaten i flere år. Fra 1994 ble oppfølgingsarbeidet innarbeidet i etatens satsingsområde «hjelp til selvhjelp». Oppfølgingsarbeidet ble initiert for å forebygge sykmelding, kontrollere vilkår for sykmelding og rehabilitere og attføre sykmeldte. Målet var å få sykmeldte tilbake i arbeid og hindre overgang til permanente stønadsordninger. Nær kontakt med den sykmeldte og andre instanser, som arbeidsgiver og behandlende lege, er sentralt i denne sammenheng. Det er vanskelig å konkludere med hvordan oppfølgingen har påvirket sykefraværet.

Som et nytt tiltak i oppfølgingsarbeidet med sykmeldte, startet trygdeetaten i 1997 en prøveordning med kjøp av helsetjenester til sykmeldte. Denne ordningen ble gjort landsdekkende i 1999. Den har gitt innsparinger i utbetaling av sykepenger først og fremst fordi de berørte sykmeldte får kortere ventetid på behandling og kommer raskere tilbake i arbeid.

Programmet «Forsøksvirksomhet i trygdesektoren» startet i 1994 og er et samarbeid mellom trygdeetaten og partene i arbeidslivet for å redusere sykefraværet. Erfaringene fra forsøkene viser at det er viktig å fokusere på medvirkning fra de sykmeldte selv i avklaring og planlegging av tiltak. Dette er en forutsetning for at den sykmeldte selv skal ta ansvar for gjennomføringen. De sykmeldte er som oftest de som er best i stand til å vurdere sin egen funksjonsevne i arbeidslivet. Videre er gode informasjons- og kommunikasjonskanaler, og direkte involvering fra alle aktører, av stor betydning for en vellykket prosess for å få sykmeldte tilbake til arbeid. I denne sammenheng er Arbeidslivstjenesten viktig, både som tilrettelegger på systemnivå og som trygdeetatens medhjelper. Erfaringene fra arbeidet viser at dersom sykefraværet går ned etter en periode med aktiv innsats, øker det igjen dersom innsatsen trappes ned. Dette kan tyde på at sykefraværsarbeid må drives kontinuerlig ved et systematisk arbeid i bedriftene. Videre sier også erfaringene at effekten av tiltak kommer i bedrifter der det er satt inn tiltak på flere områder, og at effekten er størst når tiltakene er rettet mot forebygging, oppfølging av risikogrupper og langtidssykmeldte. Disse effektene er i samsvar med resultatene fra samarbeidsprosjektene mellom LO og NHO tidlig på 1990-tallet.

Erfaringer med tiltak på uføreområdet

Allerede før Attføringsmeldingen ble lagt fram, var de medisinske inngangsvilkårene for uførepensjon skjerpet ved at det ble stilt strengere krav til årsakssammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt inntekts- eller arbeidsevne. Ingen diagnoser ble utelukket, men for lidelser uten objektive diagnostiske funn var de medisinske vilkårene bare oppfylt dersom det forelå bred medisinsk-faglig enighet i det enkelte tilfellet. Dette førte til en viss innskjerping av praksis blant annet i forhold til såkalte «diffuse» lidelser. De medisinske inngangsvilkårene for sykepenger og rehabiliteringspenger ble skjerpet i 1993. Samtidig ble det presisert at retten til sykepenger faller bort dersom stønadsmottakeren nekter å ta i mot tilbud om behandling, rehabilitering eller attføring.

I Attføringsmeldingen ble det presisert at stønadsordninger og tiltak skulle innrettes slik at attføring eller arbeid ble valgt framfor trygd. Meldingen foreslo flere tiltak for å hindre utstøting og forebygge varig uførhet. En antok at tidlig intervenering i sykmeldingsfasen var en viktig forutsetning for å forebygge uførepensjon og hindre varig avgang fra arbeidslivet.

Allerede før innskjerpelsene i de medisinske inngangsvilkårene i 1991, ble det registrert en nedgang i antall uførepensjonister. Dette skyldes trolig en «signaleffekt» ettersom det i tiden før endringene var mye snakk om at tilgangen til uførepensjon måtte begrenses. Nedgangen var særlig stor blant personer med såkalte «diffuse» lidelser og blant kvinner. Andelen nye uførepensjonister med muskel- og skjelettlidelser gikk ned de første årene etter innstramningen for deretter å øke igjen. Andelen var imidlertid lavere i 1998 enn i 1990.

Trygderetten uttalte i en prinsippkjennelse i 1994, hvor en rekke sider ved sykdomsvilkåret ble behandlet, blant annet at det ikke kan kreves varig sykdom som vilkår for rett til uførepensjon. På bakgrunn av dette ble reglene endret i 1995. Personer med såkalte «diffuse» lidelser blir nå vurdert etter de samme kriterier som andre som søker uførepensjon. Det er satset betydelige ressurser for å bygge opp den medisinske rådgivningstjenesten internt i trygdeetaten. De rådgivende legene har dels en veiledningsfunksjon overfor trygdefunksjonærene og dels en kontrollfunksjon.

5.4 Tiltak for å opprettholde en høy yrkesdeltakelse

Etter en meget sterk tilgang til arbeidsstyrken de siste tiårene, har Norge i internasjonal sammenheng en svært høy yrkesdeltakelse. Dette taler for at økt yrkesdeltakelse i framtiden i første rekke vil kunne skje som resultat av at de som allerede er i arbeid ikke trekkes ut av arbeidsmarkedet. Å få til dette, krever et bredt sett av tiltak som sikrer et arbeidsliv med mulighet for alle, også for eldre og personer med redusert yteevne gjennom bedre muligheter til å kombinere arbeid og trygd. Samtidig må det legges vekt på å ha et effektivt arbeidsmarked med høy geografisk og yrkesmessig mobilitet. En godt tilpasset arbeidsmarkedspolitikk vil kunne bidra til det. For å redusere flaskehalser på arbeidsmarkedet på grunn av mangel på kvalifisert arbeidskraft, vil Regjeringen forenkle regelverket for arbeidsinnvandring.

5.4.1 Et inkluderende arbeidsliv

For å styrke arbeidslinjen må det legges til rette for at flere kan og vil stå i arbeidslivet. Regjeringen ønsker et arbeidsliv som også er innrettet for de som har redusert arbeidsevne, og de som vil kombinere trygd og arbeid, omsorg og arbeid eller utdanning og arbeid. Både private og offentlige arbeidsgivere må ta hensyn til at arbeidstakere i forskjellige faser av livet har mulighet til å yte forskjellig innsats. Arbeidsoppgaver og arbeidssituasjon må i større grad tilpasses hver enkelt. I et arbeidsliv hvor den enkeltes kompetanse blir en stadig viktigere ressurs, må alle arbeidstakere ha mulighet til å utvikle seg i jobben, bygge på eller bygge om sin kompetanse og ha innflytelse på egen arbeidssituasjon. I dette arbeidet vil kompetansereformen være et viktig bidrag.

Arbeidslivsutvalget (NOU 1999:34) pekte på en rekke utviklingstrekk i det nye arbeidslivet som tilsier at både arbeidstakere og arbeidsgivere ønsker mer fleksible ordninger og rammevilkår i arbeidslivet. Regjeringen vil arbeide for å videreutvikle arbeidsmiljøloven fram mot en helhetlig lov for arbeidslivet. En slik lov kan ta opp i seg problemstillinger knyttet til nye gruppers krav og behov og gi løsninger på problemstillinger som skapes med innføringen av ny teknologi, nye arbeidsformer og nye måter å kombinere fritid og arbeid på. Lovgivningen bør vektlegge økte muligheter til å variere arbeidsmengden i løpet av livet, bidra til et mer inkluderende arbeidsliv og gi større åpninger for å kombinere trygd og arbeid.

Virksomhetene og den enkelte arbeidsgiver har hovedansvaret for å sikre et godt arbeidsmiljø. Statistikk over sykefravær og uførepensjonering viser at det er de psykiske lidelsene sammen med muskel- og skjelettlidelser som er de hyppigste diagnosene. For å hindre utstøting av syke arbeidstakere vil trygde- og arbeidsmiljømyndighetene inngå et forpliktende samarbeid om effektivt å påvirke virksomhetene til å prioritere forebyggende arbeid.

Arbeidslivet er preget av høy omstillingstakt. Den årlige tilgangen og avgangen av arbeidsplasser utgjør så mye som 8–10 pst. av det eksisterende antall arbeidsplasser. Samtidig har eldre arbeidstakere en kompetanse som kan være mindre etterspurt enn hva yngre arbeidstakere har. Det kan være en årsak til at det stort sett er de eldste som må forlate arbeidsplassen først ved omstillingsprosesser og nedbemanning i bedriftene, og at eldre er lite attraktive ved nyansettelser selv når de konkurrerer med andre som står svakt i arbeidsmarkedet. Det har videre vist seg at mange arbeidsgivere har et positivt bilde av egne eldre arbeidstakere, uten at dette har slått ut til fordel for eldre ved overtallighet og nedbemanning.

Det er også grunn til å tro at utformingen av tjenestepensjonsordningene kan ha gjort eldre arbeidstakere mindre attraktive. Omleggingen fra progressiv til lineær opptjening av foretakspensjon fra 1. januar 2001 ble gjennomført blant annet for å redusere arbeidsgivers innbetalinger til pensjonsordningene for eldre arbeidstakere. Imidlertid vil premieinnbetalingene fortsatt være høyere for eldre enn yngre arbeidstakere. Ved innskuddspensjon i arbeidsforhold vil imidlertid innbetalingene i større grad være nøytrale i forhold til alder. I forbindelse med nedbemanning kan arbeidsgivere, gjerne i samarbeid med arbeidstakerne, velge naturlig avgang og tidligpensjonering framfor oppsigelser. Å tilby tidligpensjonering, for eksempel sammen med gavepensjon, framfor oppsigelse ved nedbemanning, vil kunne være enkelt for arbeidsgiver å gjennomføre og i tillegg være positivt for arbeidsgiverens omdømme.

Holdningene til eldre arbeidstakere har blitt påvirket av god tilgang på yngre arbeidskraft. I årene framover vil tilgangen av yngre arbeidskraft bli mindre. Dette vil i seg selv bidra til at arbeidsgivere oppfatter eldre arbeidstakere som en ressurs det er viktig å ta vare på.

For å redusere utstøting av eldre arbeidstakere og bidra til at eldre ønsker å stå lenger i arbeidslivet, er det viktig å legge til rette for et godt arbeidsmiljø og en personalpolitikk som er tilpasset ulike livsfaser. Erfaringer fra arbeid med seniorpolitikk i ulike virksomheter, tilsier at det vil være god bedriftsøkonomi å satse på eldre arbeidstakere. Store deler av arbeidslivet, både i privat og offentlig sektor, mangler likevel kunnskap og erfaringer med hvordan det konkret kan arbeides med bevisstgjøring og utviklingstiltak. Gjennom satsing på arbeidet med seniorpolitikk vil Regjeringen synliggjøre hvilken ressurs eldre arbeidstakere er og bidra til kunnskap om hvordan bedriftene bedre kan legge til rette for en personalpolitikk som også møter eldre arbeidstakeres ulike behov.

For å styrke arbeidet på dette området, er det i 2001 bevilget 5 mill. kroner til seniorpolitiske tiltak. Senter for Senior Planlegging har i samarbeid med arbeidslivets parter (LO, Akademikerne, AF, YS, NHO, HSH, KS og Arbeidsgiveravdelingen i AAD), Arbeidsdirektoratet, Rikstrygdeverket og Arbeidstilsynet koordinert utformingen av en handlingsplan for seniorpolitikk. Planen gir et godt utgangspunkt for Regjeringens videre arbeid med seniorpolitikk.

5.4.2 Arbeidsmarkedspolitikken

I arbeidsmarkedet er det til en hver tid mange personer som er på jakt etter en jobb eller som ønsker å bytte jobb, og arbeidsgivere som søker etter arbeidskraft. For at arbeidsgivere og arbeidssøkere skal finne hverandre raskt og effektivt, må informasjon om ledige stillinger og jobbsøkere være lett tilgjengelig. Utviklingen av Internett har bidratt til en rask endring i hvordan informasjon om ledige stillinger og ledige personer kan gjøres tilgjengelig. Det er i dag en rask framvekst av databaser på Internett med ledige stillinger og over personer som er aktuelle for nye jobber. Den økte tilgangen av informasjon gjør arbeidsmarkedet mer oversiktlig og bidrar til å redusere tiden det tar for arbeidsgivere og arbeidssøkere å finne hverandre. På den andre siden kan det være vanskelig for aktørene i arbeidsmarkedet å orientere seg når det er mange informasjonskilder. Derfor har Aetat bygd ut sitt informasjonssystem slik at tilnærmet alle offentlige utlyste ledige stillinger er tilgjengelig gjennom deres internettsystemer. Med godt tilrettelagt informasjon om ledige stillinger og aktuelle jobbsøkere vil stillinger lettere kunne besettes uten at det foretas en ordinær formidling.

For å bidra til et bedre fungerende korttidsarbeidsmarked, ble det 1. juli 2000 åpnet for en generell adgang til å leie ut arbeidskraft, mens adgangen til å leie inn er begrenset. Samtidig ble privat arbeidsformidling tillatt. Formidlingstjenestene skal imidlertid fortsatt være gratis for arbeidssøkerne. Det er nå adgang til å leie inn arbeidskraft i de tilfeller det er tillatt med midlertidige ansettelser, mens det ikke lenger er noen restriksjoner på utleie av arbeidskraft fra vikarbyråer. I tillegg til vikarbyråer kan også «produksjonsbedrifter» leie ut fast ansatte arbeidstakere til andre bedrifter. Regjeringen skal legge fram en evaluering om virkningene av de nye arbeidsleiereglene for Stortinget.

Det har de siste tiårene vokst fram nye arbeidsmarkedstjenester som er uttrykk for at aktørene i arbeidsmarkedet har behov for profesjonell hjelp til å foreta best mulige valg. For eksempel har rekrutteringsbistand blitt en profesjon i seg selv, som mange bedrifter ikke har spesiell kompetanse i eller ønsker å bruke tid på. For å møte dette behovet har Aetat fra 1. juli 2000 fått anledning til å ta betalt for enkelte tjenester som går ut over rene formidlingstjenester.

Det vil alltid være en del personer som har større problemer enn andre med å finne en jobb, som f.eks. yrkeshemmede, personer med lav kompetanse, fremmedspråklige og ungdom (16 – 19 år) som ikke er under utdanning. Dette vil ofte være personer som har behov for tettere oppfølging og som i liten grad vil få hjelp av private arbeidsformidlere. For å forhindre varig tilbaketrekking fra arbeidsmarkedet, er en av Aetats hovedoppgaver å følge opp disse gruppene tett. Dette skjer både gjennom deltakelse på arbeidsmarkedstiltak og med målrettet formidlingsvirksomhet. For ungdom som har rett til videregående opplæring, og som verken er i opplæring eller i arbeid, har fylkeskommunen ved sin oppfølgingstjeneste et særskilt ansvar for oppfølging.

Yrkeshemmede vil ofte trenge mer bistand fra Aetat enn ordinære arbeidssøkere for å komme i arbeid. Etter nødvendig veiledning og avklaring, er bruk av arbeidsmarkedstiltak viktige virkemidler for å få dette til. Det legges vekt på individuell medvirkning og ansvarliggjøring i avklaringsfasen.

I St.prp. nr. 61 (1999–2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000, la Regjeringen opp til å skjerpe kravet om attføring før uførepensjon kan tilstås. Attføring skal være forsøkt med mindre åpenbare grunner tilsier at det ikke er hensiktsmessig. Spesielt bør personer under 35 år og personer med diagnose muskel- og skjelettlidelser ha forsøkt attføring før det innvilges uførepensjon. Dette innebærer at flere vil motta tilbud om yrkesrettet attføring. Det er gått ut felles retningslinjer til Arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket om en slik forsterket innsats. For å få en bedre koordinering av innsatsen, har de to etatene utarbeidet felles operative retningslinjer for harmonisering av mål og prioriteringer for attføringsområdet. Det vil bli viktig at flere etater og sektorer arbeider tettere sammen for å få til et helhetlig rehabiliteringstilbud til brukerne.

Skjerpet krav til attføring vil også medføre økt innsats overfor personer med sammensatte lidelser og stort bistandsbehov, herunder personer med psykiske lidelser. Aetat vil fortsatt styrke innsatsen på dette feltet. Dette innebærer at flere vil få tilbud om avklaring av arbeidsevne, samt tiltak og/eller tilrettelegging på arbeidsplassen. Økt utprøving av personer med mer usikkert attføringspotensial kan bety at andelen som går over i aktive tiltak etter gjennomført attføring går ned. Det er imidlertid viktig at flest mulig får et tilbud om bistand til å komme tilbake i arbeid.

For å møte utfordringene i arbeidsmarkedspolitikken, vil det være viktig å opprettholde en effektiv og god arbeidsmarkedsetat som kan bistå med tilpasset service både til arbeidsgivere og arbeidstakere, og spesielt overfor personer som trenger hjelp for å komme i arbeid.

5.4.3 Arbeidsinnvandring

Økt innvandring vil øke tilgangen på arbeidskraft til Norge. De økonomiske beregningene som er gjort i forbindelse med Langtidsprogrammet, tyder imidlertid ikke på at en generell økning i antall innvandrere til Norge vil bidra til å løse de langsiktige utfordringene for norsk økonomi som er knyttet til en aldrende befolkning.

Erfaringene med et felles arbeidsmarked innen EØS-landene viser at få personer fra EU-land utenom Norden har valgt å flytte til Norge, til tross for at arbeidsledigheten i mange av EU-landene har vært betydelig høyere enn i Norge.

Regjeringen ønsker å holde fast ved hovedprinsippet om at innvandringen til Norge skal være begrenset og kontrollert. Regjeringen vil i løpet av 2001 sette i gang en bred gjennomgang og revisjon av utlendingslovgivningen. Regelverket som gjelder arbeidsinnvandring vil også bli drøftet i den sammenheng.

Selv om en holder fast ved hovedprinsippet om en begrenset og kontrollert innvandring, vil en målrettet rekruttering av utenlandsk arbeidskraft kunne redusere kortsiktige mangler på enkelte typer arbeidskraft. Dette gjøres allerede i dag blant annet ved at Aetat har økt innsatsen betydelig for å rekruttere kvalifisert helsepersonell fra utlandet. Som hovedregel bør det satses på å rekruttere arbeidstakere som etter regelverket kan få varig opphold og like muligheter, rettigheter og plikter som befolkningen ellers. Regjeringen ønsker ikke å gå i retning av en gjestearbeiderpolitikk, selv om det vil kunne gi større fleksibilitet, for eksempel hvis arbeidsledigheten skulle øke. Erfaringer fra enkelte andre land viser imidlertid at det kan være vanskelig å tiltrekke seg arbeidskraft med ønskede kvalifikasjoner, blant annet fordi flere land etterspør arbeidskraft med de samme kvalifikasjoner som vi gjør.

Regelverket for utlendinger som ønsker å få arbeidstillatelse i Norge er tungrodd. Dette har blant annet sammenheng med at det er utformet for å sikre en kontrollert innvandring til Norge og for at utenlandsk arbeidskraft ikke skal fortrenge innenlandsk arbeidskraft. Innenfor disse hensynene er det likevel mulig å lage et mer smidig regelverk.

Det er allerede gjennomført enkelte endringer for å lette arbeidsinnvandringen til Norge. I 2000 ga Stortinget sin tilslutning til å utvide adgangen til å hente inn fagutdannet arbeidskraft fra land utenfor EØS-området. Stortinget ga også sin tilslutning til å myke opp regelverket for sesongarbeidskraft ved at bestemmelsene skulle utvides til å gjelde for hele året, og ikke bare i en begrenset periode rundt sommeren. Så langt tyder det ikke på at disse endringene har hatt noen vesentlig effekt, men det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner.

Regjeringen vil iverksette flere tiltak som vil gjøre det enklere å rekruttere etterspurt kvalifisert utenlandsk arbeidskraft. Tiltakene vil både gjøre det enklere for arbeidssøkerne og arbeidsgiverne og gi forenklinger i saksbehandlingen hos utlendingsmyndighetene.

I dag må utlendinger som ønsker arbeidstillatelse i Norge som hovedregel søke fra hjemlandet. Dersom søkeren reiser inn i Norge før arbeidstillatelse foreligger, avslås søknaden. For å forenkle koblingen av utenlandske arbeidssøkere med norske arbeidsgivere, vil Regjeringen utvide mulighetene for personer som oppholder seg i Norge på lovlig grunnlag til å søke om arbeidstillatelse fra Norge. For fagutdannede/spesialister som ønsker å se etter arbeid i Norge, vil det bli innført et tre måneders arbeidssøkervisum. For personer som har søkt om arbeidstillatelse fra utlandet, vil det bli gitt større mulighet til å reise inn før søknaden er avgjort uten at det skal ha konsekvenser for behandlingen av søknaden. For at personer som har fått jobb, men mangler arbeidstillatelse, skal kunne jobbe mens søknaden er til behandling, vil vilkårene for foreløpig arbeidstillatelse bli forenklet.

For å forhindre at utenlandsk arbeidskraft skal fortrenge innenlandsk arbeidskraft, må de fleste søknader om arbeidstillatelse i dag gis en individuell vurdering av Aetat. Dette er en tidkrevende prosess. For å redusere saksbehandlingstiden vil derfor Regjeringen avvikle den individuelle vurderingen og heller innføre et årlig tak for hvor mange spesialister/fagutdannede som kan innvilges arbeidstillatelse.

I dag kan utlendinger som har eller har hatt oppholdstillatelse i Norge som student, som hovedregel ikke få arbeidstillatelse før etter fem års opphold utenfor landet. Dette har i første rekke blitt begrunnet med at studentene skal reise tilbake til hjemlandet for å bruke den opparbeidede kompetansen der.

En karantenebestemmelse i utlendingsforskriften kan imidlertid ikke presse mennesker som har fått utdanning i Norge til å reise til hjemlandet. De kan like gjerne velge å reise til et annet land som etterspør deres kompetanse. Det er grunn til å tro at dette også skjer til en viss grad i dag. Av bistandshensyn er det derfor liten grunn til å opprettholde karantenebestemmelsen. Regjeringen vil derfor gi personer som har studert i Norge rett til å søke om arbeidstillatelse i Norge. Samtidig vil det bli vurdert hva slags finansierings- og studieopplegg som bør tilbys studenter fra utviklingsland og land i Sentral- og Øst-Europa, for å få dem til å komme til Norge og eventuelt bidra til at flest mulig deltar i utviklingen av sitt hjemland.

5.4.4 Tiltak for redusert sykefravær og uføretrygding

Sandman-utvalget drøftet ulike tiltak for å redusere sykefraværet og uføretrygdingen og foreslo å iverksette en helhetlig tiltakspakke. Et viktig prinsipp i utvalgets forslag er at tiltakene skal være forankret i arbeidslivet og iverksettes i samarbeid mellom arbeidslivets parter og myndighetene. Både arbeidsgiver og arbeidstaker skal ansvarliggjøres. For å redusere sykefraværet foreslo et flertall i utvalget følgende tiltak:

• Tidligere og bedre oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen.

• Bruk av funksjonsvurdering med vekt på hva en kan gjøre på tross av sykdom.

• Utvidet adgang til å bruke egenmelding ved sykdom.

• Større offentlig innsats og støtte til virksomhetene, bedre oppfølging av trygdeetaten.

• Oppfølgingsplan for den enkelte arbeidstaker senest etter 8 uker.

• Styrking av ordningen med trygdeetatens kjøp av helsetjenester.

• Endringer i dagens sykelønnsordning.

Sandman-utvalget mente at det mest effektive tiltaket for å redusere tilgangen til uførepensjon er å forebygge at behovet for uførepensjon oppstår. Av endringer som kan bidra til mindre uførepensjonering, foreslo utvalget blant annet at:

• Attføringsvirksomheten bør tilføres ytterligere ressurser, og det må stilles strenge krav til at attføring skal være forsøkt eller vurdert før det kan tilstås uførepensjon.

• Det foretas en oppmyking av adgangen til å kunne yte rehabiliteringspenger utover ett år.

• Det innføres en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Personer der framtidig arbeidsevne er usikker, skal innvilges en tidsbegrenset uførestønad. Varig uførepensjon skal som hovedregel bare tilstås til personer som er 100 pst. arbeidsuføre og uten utsikt til bedring av arbeidsevnen.

For å gjøre dagens uførepensjon mer fleksibel, har utvalget i tillegg vurdert ulike modeller for inntektsprøving av uførepensjon som kan gjøre det mer lønnsomt for uførepensjonistene å øke sin yrkesdeltakelse. Utvalget gikk inn for en omlegging uten å ha tatt stilling til konkret utforming.

Sandman-utvalgets utredning ble sendt på høring 30. oktober 2000, med høringsfrist 31. januar 2001. Regjeringen vil følge opp Sandman-utvalgets utredning i en melding til Stortinget senere i år. Regjeringen vil der legge vekt på en politikk som skal bidra til å dempe økningen og helst redusere sykefraværet og tilgang på nye uførepensjonister. Regjeringen vil imidlertid ikke svekke arbeidstakernes rettigheter i sykelønnsordningen.

Regjeringen varslet i St.prp. nr. 61 (1999–2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000, en ordning med revurdering av uførepensjon for enkelte grupper. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2001 ble det vedtatt å pålegge trygdeetaten å revurdere uførepensjonen til personer som har utsikter til å komme tilbake til arbeidslivet eller bedre utnyttelsen av restarbeidsevnen. Det er forutsatt at dette skal være en obligatorisk ordning. I tillegg forutsettes det at Aetat bistår trygdeetaten og den enkelte uførepensjonisten med avklaring, kvalifisering og formidling.

5.4.5 Kombinasjon av arbeid og trygd

Under de fleste trygdeordninger er det mulig å kombinere arbeid og pensjon. Når arbeidsinntekten overstiger et visst fribeløp, avkortes imidlertid pensjonen etter bestemte regler. Reglene for avkorting og størrelsen på fribeløpet varierer mellom de ulike trygdeordningene. Det er kun for alderspensjonister over 70 år at det ikke er noen avkortning av pensjonen mot arbeidsinntekt. Ved at det er mulig å kombinere arbeid og trygd, åpner det for en mykere overgang fra yrkesaktiv til yrkespassiv tilværelse. Arbeidslivets krav kan tilpasses en mulig reduksjon i arbeidskapasiteten som følge av alder eller uførhet, og dermed gjøre det mulig for arbeidstakere å stå lenger i arbeid. Dersom en klarer å beholde erfaren arbeidskraft innenfor den enkelte organisasjonen, kan en oppnå bedre kontinuitet i den enkelte virksomhet. Med velutbygde trygdeordninger er det imidlertid vanskelig å unngå at reglene for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt i mange tilfeller gjør at en taper lite på å trappe ned arbeidsinnsatsen. I enkelte tilfelle kan også kombinasjonen av skatte- og trygderegler føre til at en kommer bedre ut ved å kombinere arbeid og trygd enn ved å være i fullt arbeid. Det kan likevel være grunn til å se kritisk på ulike avkortingsordninger, for i størst mulig grad å stimulere til arbeidsinnsats.

Behovet for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt kan ses på fra to sider. For en arbeidstaker som har valgt å gå av med pensjon, kan målet om at arbeidstakeren fortsatt skal velge noe arbeid tilsi at avkortingsreglene bør være lite restriktive, for å stimulere til fortsatt arbeid. Alternativt kan vi betrakte en arbeidstaker som er i fullt arbeid, men vurderer å gå over på førtidspensjon. Valget står mellom å fortsette i fullt arbeid eller å gå over på pensjon kombinert med redusert arbeidstid. Med dette som utgangspunkt, og med svak avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt, vil vedkommende oppleve at effektiv marginalskatt ved å fortsette i full stilling blir svært høy. Det vil således være sterke økonomiske insentiver til å redusere arbeidsinnsatsen. Disse to eksemplene illustrerer at regler for kombinasjon av arbeid og pensjon kan ha forskjellige effekter på tilbudet av arbeidskraft, avhengig av hva arbeidstakerne ville valgt uten denne muligheten.

I forbindelse med stortingsmeldingen om Sandman-utvalget vil regjeringen vurdere ulike forslag til endringer i regelverket for å kombinere uføretrygd og arbeid.

Inntektsprøving av alderspensjon for personer i alderen 67–69 år

Man kan ta ut full alderspensjon fra folketrygdens pensjonsalder på 67 år. For pensjonister mellom 67 og 70 år avkortes pensjonen fra folketrygden med 40 pst. av arbeidsinntekt som overstiger 1 G. For pensjonister over 70 år er det ingen avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt. Det er få personer i alderen 67–69 år som velger å kombinere pensjon og arbeid. I 1999 valgte nesten 95 pst. av alle personene i denne aldersgruppen å ta ut full alderspensjon.

En endring av regelverket, slik at alderspensjonen ikke avkortes eller avkortes mindre mot arbeidsinntekt for personer over 67, vil kunne føre til at flere i denne gruppen ønsker å arbeide noe. En slik endring vil føre til at de som med dagens regler velger å kombinere arbeid og trygd eller velger å arbeide fullt, vil kunne oppleve en inntektsøking. Regelverket for kombinasjon av arbeid og trygd for personer mellom 67 og 70 år må utformes slik at flere velger å arbeide. Regjeringen vil avvente eventuelle endringer i dagens regelverk til pensjonskommisjonen har gjennomført sitt arbeid, jf. omtale i kapittel 15.

Etterlattepensjonister og krav til forventet inntekt

Etterlattepensjon kan gis til personer under 67 år som mister ektefellen. Gjenlevende ektefelle har rett til etterlattepensjon hvis avdøde de siste tre årene fram til dødsfallet var medlem i eller mottok pensjon fra folketrygden.

Etterlattepensjonen er inntektsprøvd, slik at pensjonen avkortes med 40 pst. av arbeidsinntekt som overstiger 1G. Etterlattepensjon avkortes ikke bare mot faktisk inntekt, men også mot en forventet inntekt som fastsettes ut fra alder, utdanning, og inntektsmuligheter. Etterlattepensjonister med reelle arbeidsmuligheter skal derfor ikke kunne ta ut full pensjon. I praksis håndhever imidlertid trygdeetaten denne regelen ganske liberalt. Regjeringen vil vurdere presiseringer i regelverket med sikte på at etterlattepensjonister som har reelle inntektsmuligheter, oppmuntres til å utnytte disse.

6 En balansert økonomisk utvikling

6.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringens hovedmål er å sikre arbeid for alle, en rettferdig fordeling, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet og en bærekraftig utvikling. For å nå disse målene må den økonomiske politikken sikre tilstrekkelige ressurser til å finansiere fellesskapsløsningene, bidra til høy sysselsetting, jevne ut svingningene i økonomien, være opprettholdbar over tid og bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å nå disse målene.

Regjeringen vil videreføre den økonomiske politikken basert på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet ga gode resultater på 1990-tallet, med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet. Budsjettpolitikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, hvor partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor. Pengepolitikken skal understøtte budsjettpolitikken og inntektspolitikken i å sikre en stabil økonomisk utvikling. For å bidra til en stabil valutakurs må vi ha lav inflasjon og en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. En videreføring av disse sentrale elementene i Solidaritetsalternativet skal bidra til å sikre arbeid for alle og en sterk konkurranseutsatt sektor.

En hovedutfordring i den økonomiske politikken framover er å sørge for at budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt . Dette betyr at den økonomiske politikken skal kunne videreføres uten at en på sikt må gjennomføre en sterk innstramming i de offentlige utgiftene eller en sterk økning i skattenivået. Det ville være lite rimelig å basere budsjettpolitikken på at framtidige generasjoner skal måtte foreta vesentlig større innstramminger enn de vi selv er villig til å foreta nå. Solidaritet i dag må forenes med solidaritet med generasjonene etter oss, og vi bør ikke føre en økonomisk politikk i dag basert på at våre barn og barnebarn skal betale regningen.

Med et samlet overskudd i offentlig forvaltning på over 200 mrd. kroner eller vel 15 pst. av bruttonasjonalproduktet i 2000, kan problemstillinger knyttet til den langsiktige opprettholdbarheten av finanspolitikken synes lite aktuelle for Norge. De langsiktige utsiktene for petroleumsinntektene og folketrygdens utgifter forandrer imidlertid bildet:

• På grunn av et høyt utvinningstempo og høye oljepriser ligger statens petroleumsinntekter i dag betydelig over det nivået en kan regne med på sikt. Oppbyggingen av kapital i Statens petroleumsfond har derfor en motpost i en reduksjon i formuesverdien av petroleumsressursene. På samme måte som den enkelte ikke blir rikere av å ta ut sparepengene fra banken, men bare får mer penger mellom hendene, er vi som nasjon ikke blitt rikere av at vi nå tapper ut petroleumsreservene i høyt tempo.

• Samtidig skjer det en sterk økning i de framtidige forpliktelsene knyttet til folketrygdens alders- og uførepensjon, som ikke er reflektert i de offentlige budsjettene. I løpet av de neste tiårene anslås dette å føre til en dobling av utgiftene til alders- og uførepensjon regnet som andel av bruttonasjonalproduktet.

• I tillegg må vi regne med at aldringen av befolkningen vil føre til en ytterligere økning i behovene på helse- og omsorgssiden.

• Vår evne til å møte disse utfordringene reduseres samtidig av at veksten i antall personer i yrkesaktiv alder gradvis vil stanse opp, og av en stor økning i sykefravær, uføretrygding og tidligpensjonering, noe som vil føre til lavere økonomisk vekst, lavere vekst i skatteinntektene og økte trygdeutgifter.

Basert på utviklingstrekkene ovenfor er det utarbeidet langsiktige økonomiske framskrivinger som illustrerer konsekvensene av ulike veivalg i den økonomiske politikken. Framskrivingene viser at det vil være mulig å finansiere den anslåtte økningen i offentlige utgifter til pensjoner, helse og omsorg med om lag samme skattenivå som i dag. Med langsiktig balanse i de offentlige finansene og oppbygging av betydelige reserver i Petroleumsfondet står Norge bedre rustet enn de fleste andre land til å trygge og videreutvikle velferdsordningene i årene framover.

Hoveddelen av statens inntekter fra olje- og gassvirksomheten har så langt blitt brukt i norsk økonomi. I perioden 1971 til 2000 har staten brukt om lag 800 mrd. kroner av samlede olje- og gassinntekter på om lag 1100 mrd. kroner. Oljeinntektene har gitt oss lavere arbeidsledighet, mer offentlig velferd og lavere skatter enn vi ellers ville hatt. Det har også gitt oss et bedre grunnlag for å sikre likeverdige levekår og motvirke økte forskjeller i Norge.

Etter Regjeringens vurdering må det ved innfasingen av oljeinntektene legges vesentlig vekt på at den økonomiske politikken gir en rimelig generasjonsmessig balanse, at det offentlige tjenestetilbudet skal kunne opprettholdes på lang sikt og at konkurranseutsatt sektor har en størrelse som er nødvendig for å ha balanse i utenriksøkonomien over tid. Dette krever at en betydelig del av de store overskuddene i statsbudsjettet vi har nå, må settes til side for å dekke framtidige utgifter. Bruken av inntektene fra petroleumsvirksomheten skal derfor skilles fra opptjeningen ved at de vesentligste delene av de høye petroleumsinntektene i årene framover tilføres Petroleumsfondet. Usikkerheten om framtidige inntekter gjør det dessuten viktig ikke å legge opp til et nivå på bruk av inntektene som ikke er opprettholdbart ved et eventuelt prisfall.

Spørsmålet om hvor store oljeinntekter det vil være forsvarlig å bruke i årene framover, er ikke først og fremst et spørsmål om en skal bruke mer oljepenger, men når dette bør skje. I denne vurderingen må det foretas en avveiing mellom behovet for en jevn utvikling i det offentlige velferdstilbudet og behovet for en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntektene.

Dersom vi i en situasjon med full kapasitetsutnyttelse bruker for mye av inntektene, risikerer vi en for høy aktivitet i økonomien med påfølgende pris- og kostnadsvekst. Dette vil føre til en nedbygging av norsk konkurranseutsatt virksomhet. Vi må unngå å svekke konkurranseutsatt sektor på en slik måte at vi står overfor et betydelig omstillingsproblem et stykke fram i tid.

Innenfor de rammene langsiktige hensyn setter, må derfor den økonomiske politikken bidra til en stabil økonomisk utvikling , hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. De midlene som disponeres over statsbudsjettet, utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Vi bør være varsomme med å legge for store byrder på pengepolitikken. Med fortsatt høy aktivitet i økonomien, tilsier dette forsiktighet ved utformingen av budsjettpolitikken. Det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av takt med våre handelspartnere, slik at en kan sikre et varig grunnlag for lav arbeidsledighet.

Inntektene fra produksjonen av olje og gass har styrket grunnlaget for den velferden vi opplever i dag. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør likevel om lag 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal derfor ikke et stort inntektstap til i resten av økonomien før den handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp.

På lang sikt vil det således være vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer hvilken privat og offentlig velferd vi kan unne oss i Norge. For å videreutvikle velferdssamfunnet, må den økonomiske politikken bidra til at samfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt . Regjeringens generelle økonomiske politikk og politikken på ulike sektorområder legger stor vekt på effektiv ressursbruk.

• Regjeringen vil styrke arbeidslinja i sysselsettings- og trygdepolitikken . Verdien av vår menneskelige kapital er mer enn 13 ganger større enn verdien av petroleumsformuen. Dette betyr at en reduksjon av den effektive arbeidsstyrken på vel 7 pst., gjennom utstøting fra arbeidslivet eller lavere pensjonsalder, lengre ferie, kortere daglig arbeidstid eller økt sykefravær, vil redusere de framtidige inntektene like mye som om hele petroleumsformuen ble borte. Tiltak for å øke yrkesdeltakelsen og redusere tilgangen til trygdeordningene vil også ha avgjørende betydning for handlefriheten i den økonomiske politikken, gjennom å øke vekstevnen i økonomien og å dempe utgiftsveksten i folketrygden. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.

• Regjeringen vil styrke og fornye offentlig sektor for å skape rom for en videreutvikling av det offentlige tjenestetilbudet i takt med behov og ønsker. Siktemålet er å få mer ut av de ressursene det offentlige allerede disponerer gjennom fornyelse og effektivisering av offentlig sektor. Det vises til nærmere omtale i kapittel 3.

• Regjeringen vil legge til rette for et konkurransedyktig næringsliv, gjennom å legge til rette for en høy produktivitetsvekst, en godt utdannet arbeidsstyrke, en infrastruktur som på en god måte ivaretar næringslivets behov og en aktiv forsknings- og nyskapingspolitikk. Det vises til omtalen i kapitlene 4, 7 og 13.

Inntektene fra petroleumsvirksomheten har blitt betydelig høyere de siste to årene enn tidligere forutsatt. Dette har gitt svært store avsetninger til Statens petroleumsfond, og økt rom for bruk av avkastningen av disse midlene. De framskrivingene som er gjort av framtidige oljeinntekter ligger også betydelig over det som tidligere har vært forutsatt. Dette har økt handlefriheten i budsjettpolitikken. Regjeringen mener på den bakgrunn at det er grunnlag for en begrenset økning i bruken av oljeinntektene de nærmeste årene.

Et nærliggende alternativ vil være å legge opp til en jevn innfasing av inntektene over tid tilsvarende om lag den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet. En politikk basert på å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet sikrer at realverdien av fondet ikke reduseres. Samtidig baseres bruken på opptjente inntekter, og ikke usikre framtidige inntekter.

Etter en samlet vurdering vil Regjeringen legge til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:

• Det legges stor vekt på å jevne ut svingningene i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

For en nærmere omtale av blant annet spørsmålet om innfasing av oljeinntekter vises det til St.meld. nr. 29 (2000–2001).

6.2 En politikk som er opprettholdbar over tid

6.2.1 Noen langsiktige utviklingstrekk

Etterkrigstiden har vært preget av raske endringer i norsk og internasjonal økonomi. I Norge har levestandarden, målt ved produksjonen pr. innbygger, blitt mer enn firedoblet siden 1950. Dette henger blant annet sammen med store endringer i næringsstrukturen, med en vridning av produksjonen fra primærnæringene til tjenesteytende næringer, og framveksten av en betydelig petroleumsvirksomhet. Perioden har vært preget av store teknologiske endringer og en stadig tettere integrasjon mellom norsk og internasjonal økonomi. Samtidig har utbyggingen av velferdssamfunnet ført til sterk vekst i det offentlige tjenestetilbudet og de offentlige overføringsordningene.

Like lite som en for 50 år siden kunne forutsi de endringene som er skjedd fram til nå, kan en i dag forutsi presist hvordan norsk økonomi vil se ut 50 år fram i tid. Noen utviklingstrekk er imidlertid mer framtredende enn andre. Dette gjelder særlig befolkningsutviklingen framover og de virkningene aldringen av befolkningen vil få for de offentlige utgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstjenester, og utsiktene for petroleumsvirksomheten og statens petroleumsinntekter. Utviklingstrekkene nedenfor er nærmere omtalt i vedlegg 2.

Mindre barnekull enn tidligere og økningen i levealderen vil føre til store endringer i befolkningens alderssammensetning . Statistisk sentralbyrå utarbeidet i 1999 befolkningsframskrivinger under ulike forutsetninger. Dersom en legger til grunn om lag samme fruktbarhetstall (1,8 barn pr. kvinne) og netto innvandring (10 000 personer pr. år) som i gjennomsnitt for 1990-årene, vil veksten i antall personer i yrkesaktiv alder gradvis avta de neste to tiårene, for så omtrent å stoppe opp. Antall personer i yrkesaktiv alder stabiliseres på om lag 2,9 millioner, dvs. om lag 10 pst. høyere enn i dag. Samtidig skjer det en sterk økning i antall personer over 67 år i perioden etter 2010, fra om lag 620 000 personer i 2010 til om lag 960 000 i 2030 og 1,07 millioner i 2050, etter at antallet har ligget relativt stabilt mellom 1990 og 2010. Dette vil føre til at forholdet mellom antallet personer over 67 år og antallet i yrkesaktiv alder øker med nesten 60 pst. mellom 1999 og 2050, og antall personer i yrkesaktiv alder pr. person over 67 år vil avta fra 4,4 i 1999 til 2,8 i 2050.

Avtakende vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder vil bidra til lavere vekst i arbeidsstyrken . Samtidig er potensialet for fortsatt vekst i yrkesdeltakelsen begrenset, etter en langvarig periode med sterk økning i den samlede yrkesfrekvensen som følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner. Selv om det fortsatt kan være et visst potensial for økt yrkesdeltakelse blant eldre kvinner som følge av at disse kvinnene i framtiden vil ha hatt en sterkere tilknytning til arbeidslivet enn dagens eldre kvinner, vil dette bli motvirket av at gjennomsnittsalderen for befolkningen i yrkesaktiv alder øker. I de økonomiske framskrivingene som presenteres i dette kapitlet, legges det til grunn at den samlede yrkesfrekvensen for aldersgruppen 16–74 går ned fra dagens nivå på 73 pst. til om lag 70 pst. fra 2020. Dette innebærer at arbeidsstyrken vil vokse svakere enn befolkningen i yrkesaktiv alder. Den tilgjengelige arbeidsstyrken regnet i timeverk utvikler seg i framskrivingene i samme takt, basert på om lag uendret gjennomsnittlig arbeidstid gjennom perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Befolkningsutviklingen innebærer en sterk vekst i antall alderspensjonister i folketrygden. Samtidig øker gjennomsnittlig alderspensjon i folketrygden som følge av at flere har hatt mulighet til full pensjonsopptjening. Selv om tiltak for å begrense uføretrygdingen gir resultater, vil alderssammensetningen av befolkningen trekke i retning av fortsatt vekst i antallet uføretrygdede. Samlet vil dette føre til en sterk økning i pensjonsutgiftene i folketrygden . Med lav vekst i arbeidsstyrken, vil dette bidra til en sterk økning i den økonomiske belastningen for de yrkesaktive og legge press på de offentlige budsjettene. De samlede utbetalingene fra folketrygden av alders- og uførepensjon anslås å øke fra 7,8 pst. av BNP i 1999 til 9 pst. av BNP i 2010, og andelen anslås deretter å øke raskt til nær 16 pst. av BNP i 2030 og nesten 18 pst. av BNP i 2050.

Aldringen av befolkningen vil også bidra til økte utgifter til helse- og omsorgstjenester . Framskrivinger av sysselsetting og tjenesteproduksjon i kommunene basert på samme produktivitet i offentlig sektor som i dag, viser en vekst i den kommunale sysselsettingen på vel 1 pst. pr. år fram til 2010, og deretter en vekst på vel pst. pr. år, når en tar hensyn til vedtatte reformer innen helse- og omsorgssektoren samt målet om full barnehagedekning, og ellers legger til grunn uendrede standard- og dekningsgrader for tilbudet av helse- og omsorgstjenester til de ulike aldersgruppene. En slik vekst i kommunal sysselsetting vil innebære at kommunene legger beslag på mer enn hele sysselsettingsveksten i perioden fram til 2050, og at offentlig forvaltning øker sin andel av den samlede sysselsettingen målt i timeverk fra 27 pst. i 1999 til 32 pst. i 2050. Veksten vil kunne bli lavere hvis det skjer en bedring av den generelle helsetilstanden blant eldre, men veksten vil også kunne bli vesentlig sterkere dersom utviklingen på 1990-tallet, med en stadig økning i ressursbruken pr. bruker av helse- og omsorgstjenester, fortsetter.

Økningen i pensjonsutgiftene og utgiftene til helse- og omsorgstjenester vil skje samtidig med at det forventes en markert nedgang i statens inntekter fra petroleumsvirksomheten . Statens petroleumsinntekter kom i 2000 opp i hele 161 mrd. kroner, og anslås å øke ytterligere til 226 mrd. kroner i 2001. Inntektene anslås å holde seg over 150 mrd. 2001-kroner fram til 2004, men ventes så å synke gradvis til noe under 110 mrd. 2001-kroner i 2010, med ytterligere nedgang i årene deretter.

Anslagene er basert på at utvinningen av petroleum vil øke fra 243 mill. Sm³ oljeekvivalenter (o.e.) i 2000 til 281 mill. Sm³ o.e. i 2004, og at produksjonen deretter faller gradvis som følge av redusert oljeutvinning. For oljeprisen er det lagt til grunn en reduksjon fra 254 kroner pr. fat i 2000 til 225 kroner pr. fat i 2001, og deretter et gradvis fall til 135 2001-kroner pr. fat i 2010 og resten av beregningsperioden. En nærmere vurdering av anslaget for oljeprisen er gitt i kapittel 9.

Forholdene ovenfor vil ha stor betydning for den økonomiske utviklingen, spesielt utviklingen i de offentlige finansene. Utviklingen vil imidlertid også avhenge av en rekke andre forhold, blant annet produktivitetsutviklingen, utviklingen i forholdet mellom eksport- og importpriser, realrenten og sparenivået i privat sektor.

Med lav vekst i tilbudet av arbeidskraft, vil økt produksjon framover i hovedsak måtte komme fra produktivitetsvekst . Hvor sterk produktivitetsveksten vil bli er usikkert. I de økonomiske framskrivingene er det lagt til grunn en årlig vekst i den samlede produktiviteten på om lag 1 pst. Dette er noe høyere enn veksten i 1980-årene, men lavere enn gjennomsnittet for 1990-årene på 1,9 pst.

Med en fortsatt oppbygging av Petroleumsfondet, vil også kapitalavkastningen internasjonalt få økt betydning. Et høyt rentenivå internasjonalt og i Norge vil isolert sett kunne innebære lavere realinvesteringer, og dermed gi lavere vekst i produksjonen. For et land med stor finansformue vil et høyt internasjonalt rentenivå likevel kunne gi større forbruksmuligheter over tid, fordi dette øker realavkastningen av finansformuen. I de økonomiske framskrivingene er realrenten på finansplasseringer anslått til 4 pst. både internasjonalt og for Norge.

Kombinasjonen av økende utgifter til pensjoner, helse og omsorg, avtakende petroleumsinntekter og svak vekst i arbeidsstyrken vil stille økte krav til den økonomiske politikken framover. Den økonomiske utviklingen vil i betydelig grad avhenge av hvordan vi møter disse utfordringene. På denne bakgrunn er det utarbeidet langsiktige økonomiske framskrivinger for norsk økonomi, som belyser hvordan ulike politikkvalg vil kunne påvirke mulighetene for å videreutvikle velferdstilbudet.

Målet med framskrivingene er ikke i første rekke å beskrive hvordan økonomien kommer til å se ut om 50 år, men å gi et grunnlag for å vurdere hvilke virkninger de langsiktige utviklingstrekkene vi i dag kjenner bør ha for den økonomiske politikken også for de nærmeste årene. Valget av et så langt tidsperspektiv som fram til år 2050 har sammenheng med at forholdet mellom antallet pensjonister og antallet yrkesaktive gradvis vil øke fram mot 2040, og at det er nødvendig med et langt tidsperspektiv for å ta hensyn til fallet i petroleumsinntektene. Selv om tidsperspektivet på 50 år kan virke langt, er det heller ikke lenger enn at den yrkesaktive befolkningen ved utgangen av perioden vil bestå av barn og barnebarn til de som lever i dag. De økonomiske framskrivingene er nærmere omtalt i vedlegg 3.

I tolkningen av framskrivingene fokuseres det på konsekvensene for offentlige finanser. Beregningene viser også utviklingen i en rekke andre størrelser, blant annet Norges samlede sparing, driftsbalanse overfor utlandet, produksjonen i ulike næringer og privat forbruk. Produksjon og forbruk vil stige betydelig i alle framskrivingsalternativene, i første rekke som en følge av de forutsetninger om produktivitetsvekst som er lagt til grunn.

6.2.2 Vegringsalternativet

Vegringsalternativet tar utgangspunkt i hvordan offentlige finanser og norsk økonomi vil kunne utvikle seg framover dersom det ikke gjennomføres politiske tiltak for å møte de langsiktige utfordringene. Vegringsalternativet er basert på en vekst i offentlig sysselsetting framover på 1,6 pst. pr. år målt i timeverk, dvs. som gjennomsnittet i 1990-årene, og en videreføring av regelverket i folketrygden og om lag samme skattenivå som i dag.

Hovedresultater fra Vegringsalternativet er vist i figur 6.2. Av figuren framgår det at Vegringsalternativet ikke gir en opprettholdbar utvikling i de offentlige finansene. Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet øker i framskrivingen meget sterkt fram til midt på 2020-tallet, jf. avsnitt 6.5. Etter hvert som petroleumsinntektene avtar, bidrar dette som vist i figur 6.2C til en sterk forverring også av den samlede budsjettbalansen for offentlig forvaltning. I framskrivingen avtar budsjettoverskuddet i offentlig forvaltning på vel 20 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2000 relativt jevnt fram til 2020, da budsjettet er om lag i balanse. Etter dette forverrer budsjettbalansen seg meget raskt, og allerede midt på 2020-tallet anslås et budsjettunderskudd for offentlig forvaltning i alt på om lag 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Ubalansen i de offentlige finansene kommer også til uttrykk i utviklingen i sysselsettingen i offentlig sektor, som målt som andel av utførte timeverk i alt øker fra 27 pst. i 1999 til om lag 38 pst. midt på 2020-tallet.

Utviklingen innebærer at Petroleumsfondet bygges opp de nærmeste to tiårene, for så raskt å bli redusert. Dette betyr at statens formue i form av olje og gass etter hvert tappes ut uten at det skjer en oppbygging av finansiell formue i Petroleumsfondet. Figur 6.2B viser at mens petroleumsformuen og finansformuen i offentlig forvaltning i dag til sammen utgjør om lag 3 ganger BNP for Fastlands-Norge, er denne formuen redusert til to ganger BNP for Fastlands-Norge allerede rundt 2020 i Vegringsalternativet.

Den utviklingen i offentlige finanser som er illustrert i figur 6.2, er ikke opprettholdbar, og en justering av den økonomiske politikken vil før eller siden tvinge seg fram. Som en illustrasjon er det lagt til grunn at det skjer en omlegging av den økonomiske politikken når underskuddet i de offentlige budsjettene i framskrivingen kommer opp i om lag 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Tidspunktet for omleggingen er til en viss grad vilkårlig valgt, og det kan argumenteres for at tilpasninger vil tvinge seg fram på et tidligere tidspunkt enn det som er lagt til grunn i framskrivingen.

Omleggingen av den økonomiske politikken kan skje gjennom en økning i skattenivået, redusert offentlig sysselsetting eller innstramminger i overføringsordningene. Dersom omleggingen i sin helhet gjennomføres ved en reduksjon i sysselsettingen i offentlig sektor, må denne reduseres med om lag 400 000 personer sammenliknet med nivået midt på 2020-tallet for å gjenopprette en balansert utvikling i offentlige budsjetter. Dette tilsvarer om lag 1/3 av antall sysselsatte personer i offentlig sektor før omleggingen. Dette vil innebære store omstillingsproblemer i offentlig sektor og en betydelig svekkelse av det offentlige tjenestetilbudet.

En så sterk omlegging av den økonomiske politikken vil også stille store krav til omstillingsevnen i privat sektor. Med full kapasitetsutnyttelse i økonomien, vil den økte etterspørselen som følger av den økonomiske politikken i Vegringsalternativet i de nærmeste årene ikke kunne møtes ved å øke produksjonen innenlands. Den økte etterspørselen må i stedet dekkes ved en like stor økning i nettoimporten fra utlandet. Dette skjer fordi den økte etterspørselen innenlands bidrar til å presse opp lønnsnivået når produksjonen ikke kan økes. Alternativt kan rentenivået innenlands øke, noe som vil føre til at den norske krona styrker seg. I begge tilfeller vil det skje en styrking av den reelle valutakursen, som fører til svekket konkurranseevne og nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet. Det fører til at produksjonsressurser overføres fra konkurranseutsatt sektor til virksomhet som ikke er utsatt for konkurranse fra utlandet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

På tilsvarende måte vil omleggingen av den økonomiske politikken i den siste delen av framskrivingsperioden føre til at lønnsnivået eller valutakursen reduseres, slik at konkurranseutsatt virksomhet igjen bygges opp. Framskrivingene gir ikke noe svar på hvor mye av endringene i den reelle valutakursen som vil skje som følge av økt lønnsvekst og hvor mye som vil skje som følge av endringer i valutakursen, og tar heller ikke hensyn til den uroen som kan oppstå i penge- og valutamarkedet etter hvert som det blir klart at den økonomiske politikken ikke er opprettholdbar på sikt. Det er derfor viktig å presisere at Vegringsalternativet ikke nødvendigvis gir et realistisk utviklingsforløp, men at det først og fremst illustrerer størrelsesorden på den omleggingen av den økonomiske politikken som er nødvendig hvis det ikke gjennomføres endringer i politikken på et tidligere tidspunkt.

De store svingningene i bruken av oljeinntekter i Vegringsalternativet innebærer en betydelig nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet gjennom første del av framskrivingsperioden. Deretter vil konkurranseutsatt virksomhet bli bygd opp igjen. I framskrivingene er det forutsatt at de store omstillingene skjer uten at arbeidsledigheten øker eller at det oppstår andre ubalanser. Erfaringene fra andre land som har gjennomført kraftige innstramminger i budsjettpolitikken, og våre egne erfaringer på 1980-tallet, viser imidlertid at en slik utvikling i praksis vil føre til store omstillingsproblemer, blant annet i form av en betydelig økning i arbeidsledigheten over en periode, jf. boks 6.2. Dette har sammenheng med at det tar tid å skape nye arbeidsplasser, at arbeidskraften ikke så lett er flyttbar mellom ulike geografiske områder og at de næringene som vokser, normalt vil stille andre krav til arbeidskraftens kvalifikasjoner og realkapitalen enn de næringene som er i tilbakegang. Det er spesielt i den siste halvdelen av framskrivingsperioden at omstillingsproblemene vil bli store, som følge av at en da må få til en markert bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen for å oppnå nødvendig vekst i konkurranseutsatt virksomhet. De omstillingene som tvinger seg fram i Vegringsalternativet, vil dermed innebære en dobbel belastning for de yrkesaktive, ved at både det offentlige tjenestetilbudet og reallønnsveksten svekkes.

6.2.3 Referansealternativet

Vegringsalternativet indikerer at det er nødvendig å begrense veksten i offentlig sysselsetting framover, med mindre det foretas innstramminger i andre deler av den økonomiske politikken i form av økt skattenivå, større vekt på brukerbetalinger eller innstramminger i overføringsordningene. Framskrivingen illustrerer at hvis beslutningene utsettes, tvinger det seg senere fram større endringer, som vil ha svært uheldige samfunnsmessige konsekvenser.

For å gi et grunnlag for å vurdere hvor store omstillinger i den økonomiske politikken som vil bli nødvendige, er det derfor i Referansealternativet gjennomført alternative framskrivinger som beskriver en utvikling for norsk økonomi der veksten i offentlig sysselsetting begrenses for å oppnå en utvikling som er opprettholdbar på lang sikt. Andre politikkelementer videreføres som i Vegringsalternativet.

Med de forutsetninger som er lagt til grunn, er det i Referansealternativet rom for en gjennomsnittlig vekst i offentlige timeverk på om lag pst. pr. år i perioden fram til 2050. Dette er noe mindre enn det som kreves for å opprettholde dagens standard- og dekningsgrader i det kommunale tjenestetilbudet og gjennomføre allerede vedtatte velferdsreformer. Under disse forutsetningene vil det ikke være rom for nye velferdsreformer i offentlig sektor. Når det i tillegg ventes økt etterspørsel etter blant annet helsetjenester over tid, betyr dette at det vil vokse fram et større privat tilbud.

Hovedresultater fra framskrivingene i Referansealternativet er vist i tabell 6.1 og figur 6.2. Av tabellen framgår det at BNP for Fastlands-Norge anslås å øke med vel 1 pst. pr. år fram til 2030, mens veksttakten deretter avtar til i overkant av 1 pst. pr. år. Veksten kan tilskrives den antatte produktivitetsveksten på om lag 1 pst. pr. år og moderat vekst i arbeidsstyrken i perioden fram til 2020. BNP-veksten totalt anslås å bli noe lavere enn for fastlandsøkonomien som følge av den gradvise reduksjonen i petroleumsproduksjonen.

Den anslåtte produktivitetsveksten gjennom perioden innebærer en fortsatt sterk vekst i den materielle levestandarden, og det private forbruket pr. innbygger anslås å være om lag 2 ganger høyere ved utgangen av framskrivingsperioden enn i 1999. Veksten anslås likevel å bli lavere enn i de foregående tiårene, noe som må ses i sammenheng med at andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil gå ned og at det er lagt til grunn et relativt forsiktig anslag for produktivitetsveksten. Det må imidlertid understrekes at det er betydelig usikkerhet om produktivitetsutviklingen framover. Det vises til kapittel 4 for en omtale av Regjeringens politikk for å styrke verdiskapingen og til kapittel 7 for en omtale av politikken for å øke produktiviteten i næringslivet.

Som det framgår av figur 6.2, gir Referansealternativet en vesentlig annen utvikling i det offentliges formuesstilling og i de offentlige budsjettene enn Vegringsalternativet, noe som motsvares av tilsvarende forskjeller i utviklingen i utenriksøkonomien og lønnsutviklingen.

Referansealternativet viser at en langsiktig balansert utvikling i økonomien krever at store deler av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten settes til side mens disse inntektene er høye. Slik skjer det en omplassering fra «formue på havbunnen» til finansformue. Statens del av den gjenværende petroleumsformuen er i framskrivingene anslått å falle fra mer enn det dobbelte av BNP for Fastlands-Norge i 2000 til om lag 30 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. I Referansealternativet erstattes imidlertid langt på vei dette av en økning i det offentliges finansformue målt som andel av BNP.

De første tyve årene, mens petroleumsinntektene er høye og pensjonsutgiftene fortsatt er betydelig lavere enn lengre fram i tid, øker den samlede formuen relativt til BNP for Fastlands-Norge. Det brukes likevel «oljepenger» også i denne perioden, i den forstand at det årlig overføres midler fra Petroleumsfondet til statsbudsjettet som følge av at det er underskudd i statsbudsjettet når inntektene fra petroleumsvirksomheten og avkastningen på Petroleumsfondet holdes utenfor, jf. avsnitt 6.5. Dette underskuddet på statsbudsjettet er imidlertid klart lavere enn i Vegringsalternativet, og øker i framskrivingen relativt svakt fram til 2020. Etter 2020 øker det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet markert, blant annet for å dekke opp for økende pensjonsutgifter og samtidig skape rom for fortsatt vekst i offentlige velferdstilbud, og ligger i perioden 2030–2050 på 8–10 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Utviklingen i Referansealternativet innebærer at kravet til omstillinger i økonomien reduseres betydelig sammenliknet med Vegringsalternativet. Dette går fram av figur 6.2D, som viser at eksportoverskuddet utenom olje og gass avtar betydelig mindre fram til 2025 i Referansealternativet enn i Vegringsalternativet, mens det deretter bare skjer relativt små endringer i den oljekorrigerte handelsbalansen. Dette motsvares av at også reallønningene utvikler seg langt jevnere gjennom perioden enn i Vegringsalternativet.

6.2.4 Fornyelsesalternativet

Det er et mål for Regjeringen å styrke og fornye offentlig sektor og det offentlige tilbudet av velferdstjenester. For å skape rom for en videreutvikling av det offentlige tjenestetilbudet i takt med behov og ønsker, må det derfor gjennomføres tiltak som øker handlefriheten i budsjettpolitikken. Innenfor rammen av en langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk kan dette skje gjennom økt tilgang på arbeidskraft, mer effektiv bruk av de ressurser offentlig sektor forvalter, økte inntekter for offentlig sektor eller endrede prioriteringer.

For å illustrere hvordan det kan skapes grunnlag for å videreutvikle de offentlige velferdstjenestene, er det utarbeidet en økonomisk framskriving, Fornyelsesalternativet , som skisserer en balansert utvikling. Fornyelsesalternativet skiller seg fra Referansealternativet mht. følgende forutsetninger:

• Tiltak for fornyelse av offentlig sektor bidrar til at effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon bedres. Det er lagt til grunn en årlig besparelse på pst. i arbeidskraftbehovet som kreves for å yte en gitt standard- og dekningsgrad.

• Gjennomsnittlig avgangsalder øker med ett år blant annet som følge av tiltak rettet inn mot å sikre et godt arbeidsmiljø og et inkluderende arbeidsliv, særskilte tiltak for eldre arbeidstakere gjennom en aktiv seniorpolitikk og gjennom tiltak for å redusere sykefraværet, uføretilgangen og tidligavgangen.

• Unge kommer i gjennomsnitt ett år tidligere i fullt arbeid blant annet som følge av reformer i høyere utdanning, endringer i studiefinansieringen og reduksjoner i verneplikten.

Fornyelsesalternativet illustrerer, på samme måte som Referansealternativet, en langsiktig opprettholdbar utvikling for norsk økonomi. Det som skiller de to alternativene, er at det i Fornyelsesalternativet er lagt til grunn tiltak som gir grunnlag for en videreutvikling av velferdstjenestene ut over det som kreves for å opprettholde dagens standard- og dekningsgrader og gjennomføre allerede vedtatte velferdsreformer. Av figur 6.3 framgår det at det i Fornyelsesalternativet er grunnlag for et nivå på tjenestetilbudet, målt ved effektiv kommunal sysselsetting (inkludert dagens fylkeskommunale sykehus), som er vel 25 pst. høyere enn i Referansealternativet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Konkrete tiltak for å få til fornyelse av offentlig sektor er nærmere omtalt i kapittel 3. Det vises her til at det er muligheter for mer effektiv drift, både i kommuneforvaltningen og statsforvaltningen. Utfordringene består i å finne egnede virkemidler for å sikre at dette skjer, uten at det går på bekostning av andre viktige hensyn, som for eksempel fordelingshensyn og krav til kvalitet. For å møte disse utfordringene har Regjeringen blant annet satt i verk omfattende reformer og omstillinger innenfor offentlig sektor.

I NOU 2000:21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget) ble det presentert en økonomisk framskriving, Offentlig velferd alternativet, som på samme måte som Fornyelsesalternativet, illustrerer hvordan det gjennom politikkendringer kan skapes rom for videreutvikling av de offentlige velferdstjenestene. Holden-utvalgets framskriving gir noe større økning i offentlig sysselsetting på lang sikt som følge av politikkendringene, enn det som ligger i Fornyelsesalternativet, siden det anses lite realistisk å basere en langsiktig politikk på store skatteøkninger. Forskjellen skyldes de valg av politikktiltak som er lagt til grunn. I Offentlig velferd alternativet er det lagt til grunn økninger i skattenivå og brukerbetalinger for offentlige tjenester. Slike økninger er ikke lagt til grunn i Fornyelsesalternativet.

6.2.5 Generasjonsregnskapet

Av omtalen ovenfor går det fram at nasjonalbudsjettets overskuddsbegrep (netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning) for et enkelt år ikke er egnet til å belyse om dagens budsjettpolitikk er opprettholdbar på lang sikt eller om det må skje en omlegging av den økonomiske politikken på sikt. De siste årene har derfor nasjonalbudsjettdokumentene inneholdt langsiktige beregninger i form av generasjonsregnskap for Norge. Formålet med generasjonsregnskap er både å belyse om budsjettpolitikken er opprettholdbar og hvilke konsekvenser dagens økonomiske politikk har for dagens og framtidige generasjoners skattebelastning når man ser hele gjenstående livsløp til hver generasjon under ett.

Slike beregninger ser på de samlede inntektene og utgiftene i offentlig forvaltning, og det tas hensyn til befolkningsutviklingen og framtidige utbetalinger av pensjoner gjennom folketrygden. For å vurdere hvordan dagens budsjettpolitikk påvirker fordelingen mellom generasjoner, kan den anslåtte skattebelastningen for framtidige generasjoner sammenliknes med skattebelastningen for dagens generasjoner. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes i dag for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Det har vært en gradvis forbedring i den generasjonsmessige balansen siden den første presentasjonen i Nasjonalbudsjettet 1995. Dette skyldes i hovedsak økte anslag for petroleumsinntektene, den sterke konjunkturoppgangen og endringer i budsjettpolitikken. Oppdatering av og forbedringer av metoden har også påvirket resultatene noe. Generasjonsregnskapsberegningene er beskrevet nærmere i vedlegg 4 til denne meldingen.

Beregninger av generasjonsregnskap basert på forutsetningene i Nasjonalbudsjettet 2001 viste om lag balanse. Oppdatering av metoden siden Nasjonalbudsjettet, herunder inkludering av vedtatte, ennå ikke fullt innfasede reformer innenfor helse-, pleie- og velferdsområdet, fører isolert sett til en svekkelse av generasjonsregnskapet. Den økningen i anslaget for nåverdien av statens andel av framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten som følger av høyere petroleumspriser, er imidlertid stor nok til at generasjonsregnskapet fortsatt gir balanse. Resultatene er for øvrig basert på en videreføring av dagens skatte- og avgiftsnivå.

Generasjonsregnskapet avhenger blant annet av hvor stor den offentlige formuen anslås å være. Dagens verdi av statens andel av petroleumsformuen utgjør hoveddelen av det som regnes som statens formue i disse beregningene, og endringer i disse anslagene kan gi store utslag. Hvis en legger til grunn samme utvikling i oljeprisen framover som i alternativet med høye petroleumspriser i boks 6.4, vil den generasjonsmessige balansen isolert sett bedres med om lag 12 mrd. kroner sammenliknet med omtalen ovenfor.

1) Brudd i seriene i 1976.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Selv med en viss avdemping av den økonomiske veksten framover sammenliknet med de siste tiårene, vil generasjonene etter oss etter all sannsynlighet nyte godt av en levestandard som er betydelig høyere enn i dag. Ut fra dette er det blitt argumentert for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter på kort og mellomlang sikt, selv om dette vil innebære en økt belastning for senere generasjoner. Synspunktet er basert på at vi ikke behøver å tilpasse dagens forbruksnivå til produksjonen i dag, men at vi også kan ta i bruk deler av inntektsveksten framover. En viktig motforestilling mot å gå langt i en slik retning er at den levestandarden vi i dag nyter godt av nettopp er et resultat av at tidligere generasjoner ikke la til grunn en slik tilnærming. For framtidige generasjoner vil det kunne framstå som vanskelig å forstå hvorfor akkurat dagens befolkning har rett til å bryte den utviklingen vi har hatt fram til nå, der hver generasjon har lagt grunnlaget for høyere levestandard for generasjonene etter seg ved å bygge opp de ulike delene av den samlede nasjonalformuen.

6.3 En politikk som jevner ut svingningene i økonomien

6.3.1 Hovedtrekk ved stabiliseringspolitikken

Innenfor de rammene langsiktige hensyn setter, har den økonomiske politikken en viktig oppgave i den kortsiktige stabiliseringspolitikken . Høy arbeidsledighet eller sterke konjunktursvingninger innebærer store kostnader både for de arbeidsledige og resten av samfunnet ved at en ikke fullt ut utnytter de ressursene som er tilgjengelige i form av arbeidskraft og kapital. Sterkest rammer dette de arbeidsledige, både økonomisk og personlig, men arbeidsledighet rammer også resten av samfunnet gjennom økte utgifter til arbeidsledighetstrygd og arbeidsmarkedstiltak og tap av skatteinntekter. På tilsvarende måte vil lav utnyttelse av realkapitalen i samfunnet ikke bare ramme dem som eier realkapitalen, men også leverandører og långivere, slik som under bankkrisen på begynnelsen av 1990-tallet.

Utviklingen i norsk økonomi sammenliknet med våre naboland tyder på at vi har lykkes godt med den økonomiske politikken som har vært ført de siste tiårene, jf. figur 6.4. Norge har stort sett motstått den sterke økningen i arbeidsledigheten i resten av Europa, og mens det har vært en sterk økning i yrkesdeltakingen i Norge, ligger den i EU på omtrent samme nivå som for 30 år siden. Over tid har det også vært en markert sterkere økning i inntektsnivået i Norge enn i resten av Europa.

Regjeringen vil videreføre den økonomiske politikken basert på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget i 1992. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet ga gode resultater på 1990-tallet. Oppgangen på 1990-tallet ble imidlertid etter hvert så sterk at den høye aktiviteten i økonomien blant annet førte til mangel på arbeidskraft. Dette bidro til tiltakende lønnsvekst, og siden 1996 har veksten i timelønnskostnadene i Norge vært til sammen 9 pst. sterkere enn hos våre handelspartnere.

Vurderinger av de økonomiske utsiktene for de nærmeste årene tyder på at norsk økonomi fortsatt vil være preget av høy kapasitetsutnytting og et stramt arbeidsmarked. Dette vil gjøre det enda viktigere å føre en politikk som bidrar til fortsatt høy yrkesdeltakelse framover. En for sterk kostnadsvekst vil gi en uønsket nedbygging av den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Dette vil forsterke omstillingsproblemene knyttet til oppbygging av ny konkurranseutsatt virksomhet når omfanget av petroleumsrelatert virksomhet reduseres. En slik utvikling vil også gjøre det vanskeligere å opprettholde en bruk av petroleumsinntektene som er forsvarlig i et langsiktig perspektiv.

Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. De midlene som disponeres over de offentlige budsjettene utgjør en så stor del av den samlede økonomien at det er vanskelig å oppnå en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Sammenliknet med de andre OECD-landene har det i Norge blitt ført en aktiv budsjettpolitikk for å motvirke konjunktursvingningene i økonomien, jf. figur 6.5. Dette har vært mulig fordi det over tid er blitt lagt stor vekt på en ansvarlig og forsiktig budsjettpolitikk, samtidig som oljeinntektene har styrket handlingsrommet i statsfinansene. Som det framgår, ble det fra 1989 ført en meget ekspansiv budsjettpolitikk for å motvirke det sterke tilbakeslaget i økonomien. Dette ble fulgt opp med en om lag like sterk tilstramming av politikken i årene 1994–99, mens en de siste to årene har lagt vekt på at budsjettpolitikken skal virke om lag nøytralt på økonomien. Hovedinntrykket av figuren er at en i stor grad har lykkes i å føre en budsjettpolitikk tilpasset den økonomiske utviklingen. Dette inntrykket blir ytterligere forsterket når en tar hensyn til at budsjettpolitikken i Norge er lagt opp slik at betydningen av såkalte automatiske stabilisatorer er større enn i mange andre land, jf. boks 6.5. Summen av de aktive budsjettiltakene og de automatiske stabilisatorene har i vesentlig grad dempet konjunktursvingningene i norsk økonomi.

1) Endring i statsbudsjettets olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskudd som andel av BNP for Fastlands-Norge. Positive søyler viser ekspansiv politikk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Regjeringen legger opp til at budsjettpolitikken også framover skal bidra til en stabil økonomisk utvikling.

Pengepolitikken utgjør en sentral del av den samlede økonomiske politikken. Norsk penge- og valutapolitikk har i etterkrigstiden vært rettet inn mot å bidra til stabile valutaforhold. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. Regjeringen legger imidlertid vekt på å være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Med et fortsatt høyt aktivitetsnivå i økonomien, tilsier dette forsiktighet ved utformingen av budsjettpolitikken.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, hvor partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor. Med et vesentlig lavere nivå på arbeidsledigheten enn i landene rundt oss, har likevel lønns- og prisutviklingen i Norge ligget høyere enn hos våre handelspartnere gjennom det meste av perioden siden 1970-tallet, jf. figur 6.4. Dette er imidlertid blitt motvirket av en svekkelse av valutakursen over tid.

Langtidsprogrammet 1994–1997 trakk gjennom Solidaritetsalternativet opp en rekke ambisiøse mål for den økonomiske politikken på 1990-tallet. Utviklingen siden 1993 viser at en på viktige områder har oppnådd disse målene. Produksjonsveksten har blitt markert sterkere enn lagt til grunn, og målsettingen om en reduksjon i arbeidsledigheten til 4 pst. ved århundreskiftet 22 ble nådd allerede i 1997. Gjennom en forsvarlig budsjettpolitikk og et vellykket inntektspolitisk samarbeid lyktes en også lenge å holde pris- og kostnadsveksten lav. Dette ga en styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen fram til 1994, samtidig som brede grupper oppnådde en god reallønnsutvikling, selv med moderate lønnsoppgjør. Oppgangen på 1990-tallet ble imidlertid etter hvert så sterk at det førte til mangel på kvalifisert arbeidskraft på mange områder. Lønnsveksten tiltok, og siden 1996 har lønnsveksten i Norge vært til sammen 9 pst. sterkere enn hos våre handelspartnere.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Konjunkturoppgangen på 1990-tallet framstår som godt balansert sammenliknet med oppgangen midt på 1980-tallet. Fram til nå er virkningene av de siste års høye pris- og kostnadsvekst i noen grad blitt dempet av en svekkelse av den effektive kronekursen. Med et høyt pris- og kostnadsnivå i utgangspunktet, er det klare grenser for hvor mye norske bedrifter som konkurrerer internasjonalt kan tåle av ytterligere økninger i pris- og kostnadsnivået sammenliknet med våre konkurrentland, jf. figur 6.6, som viser lønnskostnadsnivået i industrien i Norge og et utvalg av våre handelspartnere.

Mens hovedutfordringen i stabiliseringspolitikken inntil for få år siden var å få ned arbeidsledigheten så raskt som mulig, er hovedutfordringen nå å unngå at mangel på kapasitet på mange områder i økonomien fører til at det oppstår nye ubalanser som truer sysselsettingen på sikt. Dette kommer blant annet til utrykk i at yrkesdeltakingen har nådd et nytt toppnivå og at antall ubesatte stillinger er på et rekordhøyt nivå.

En oppdatering av de tilsvarende beregningene i Nasjonalbudsjettet 2001 tyder på at kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi vil bli liggende på et høyt nivå framover. Produksjonen i fastlandsøkonomien anslås å vokse med om lag 2 pst. pr. år gjennom langtidsprogramperioden, jf. tabell 6.3. Dette anslås å føre til en vekst i sysselsettingen på om lag 10 000 personer pr. år, men med noe sterkere vekst enn dette i den første delen av perioden. Dette tilsvarer den anslåtte veksten i arbeidsstyrken som følge av befolkningsutviklingen. Arbeidsledigheten , slik den måles i arbeidskraftundersøkelsen (AKU), anslås å bli liggende om lag på dagens nivå.

Anslagene er basert på at kostnadsveksten bringes ned på nivået hos våre handelspartnere fra 2003. En fortsatt vekst i arbeidsstyrken i tråd med befolkningsutviklingen vil være av avgjørende betydning for å lykkes med dette. Dette er illustrert ved hjelp av beregninger på Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modell MODAG, der en har sett på virkningene hvis veksten i arbeidsstyrken reduseres med prosentpoeng pr. år som følge av høyere sykefravær og større tilgang til uføre- og tidligpensjonering enn lagt til grunn. Disse beregningene antyder at den økte etterspørselen etter arbeidskraft som følge av en slik utvikling, isolert sett kan bidra til å øke de relative timelønnskostnadene i norsk industri i 2005 med om lag 10 pst. Dette vil slå ut i en svakere utvikling i industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet i programperioden, og over tid også i fastlands-økonomien totalt sett.

Fortsatt høye petroleumsinntekter vil gi store overskudd på driftsregnskapet overfor utlandet i de nærmeste årene. Den forventede normaliseringen av oljeprisen anslås imidlertid å føre til at overskuddet på driftsregnskapet reduseres fra om lag 14 pst. av BNP i 2000 til om lag 9 pst. av BNP mot slutten av programperioden. De store overskuddene bidrar til at Norges nettofordringer overfor utlandet som andel av BNP anslås å øke fra vel 20 pst. ved utgangen av 2000 til over 70 pst. ved utgangen av 2005, jf. figur 6.7.

6.3.2 Nærmere om det inntektspolitiske samarbeidet

Lønnsdannelsen fordeler inntektene fra produksjonen mellom arbeidstakere og eiere. Et godt fungerende system for lønnsdannelse må bidra til:

• Full sysselsetting. Høy yrkesdeltakelse og lav ledighet innebærer at arbeidstakerne sikres inntekt og velferd og at samfunnets ressurser utnyttes godt, og at en sikrer et høyt produksjonsnivå i økonomien.

• Motiverte arbeidstakere som arbeider effektivt for virksomhetens mål.

• En lønnsvekst som er om lag på linje med våre handelspartnere. Dersom lønnsveksten i Norge over tid avviker vesentlig fra andre land, uten en tilsvarende høyere produktivitetsvekst, vil økende kostnadsnivå svekke virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse.

• Arbeidskraften anvendes der den har den høyeste samfunnsøkonomiske avkastningen. Det innebærer at relative lønninger må legge til rette for at den tilgjengelige arbeidskraften fordeles effektivt mellom bransjer og virksomheter. Lønningene skal formidle informasjon om behovet for ulike typer arbeidskraft, og dermed stimulere til omstilling, opplæring og utdanning. Lønnsdannelsen er mekanismen som skal sikre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av ulike typer arbeidskraft.

• Rettferdig fordeling, utjevning av lønn utover det markedet vil gi alene, både mellom kvinner og menn og mellom ulike utdanningsgrupper og sosiale lag.

De ulike hensynene vil ofte være delvis motstridende. Det kan oppstå konflikt mellom behovet for koordinering for å sikre at lønnsveksten holdes innenfor forsvarlige rammer, fordelingspolitiske prioriteringer og behovet for en fleksibel lønnsdannelse for derigjennom å bidra til en effektiv bruk av arbeidskraften.

Lønnsdannelsen er organisert ulikt i forskjellige land. Norge har en lang tradisjon for samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Hensikten med dette samarbeidet er å bidra til en velfungerende lønnsdannelse, som kombinerer hensynet til reallønnsutviklingen med moderat nominell lønnsvekst for derigjennom å legge et grunnlag for høy sysselsetting og en balansert økonomisk utvikling.

Kilde: OECD.

Kilde: OECD.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Hensikten med det inntektspolitiske samarbeidet har vært gjennom en koordinert lønnsdannelse å oppnå lavere arbeidsledighet på varig basis enn det ville vært mulig uten slik koordinering. Det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til at vi de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den økonomiske utviklingen på 1990-tallet i Norge ville neppe vært like god hvis ikke myndighetene og partene i arbeidslivet gjennom et forpliktende inntektspolitisk samarbeid hadde vist vilje og evne til å møte de krevende utfordringene norsk økonomi har stått overfor. Samarbeidet har bidratt til å opprettholde et konkurransedyktig næringsliv, kombinert med lav ledighet og høy sysselsetting over tid. I internasjonal målestokk har vi høy sysselsetting og lav arbeidsledighet i Norge, jf. figur 6.8 og 6.9.

Den sterke sysselsettingsveksten og det kraftige fallet i arbeidsledigheten siden 1993 er et resultat av blant annet det inntektspolitiske samarbeidet, men samtidig har dette samarbeidet vært stilt overfor betydelige utfordringer. Økende aktivitet i økonomien, med knapphet på arbeidskraft i mange sektorer, førte etter hvert til tiltakende lønnsvekst, og i 1998 ble lønnsveksten i Norge om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. I Arntsen-utvalget var det bred enighet om behovet for å få lønnsveksten raskt ned igjen til nivået hos våre handelspartnere. Siden 1998, da årslønnsveksten i Norge kom opp i 6,2 pst., er lønnsveksten avdempet, og i 2000 kan lønnsveksten anslås til 4 pst., som er om lag prosentpoeng høyere enn hos våre handelspartnere.

Holden-utvalget, hvor blant annet alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet var representert, støttet opp om en videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet. Samtidig påpekte utvalget at det inntektspolitiske samarbeidet er stilt overfor betydelige utfordringe, og uttalte i den sammenheng:

«Det inntektspolitiske samarbeidet er i dag stilt overfor utfordringer med basis i både nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. Internasjonalt legges det stor vekt på å holde stabile priser. Den europeiske sentralbanken sikter mot å holde inflasjonen i euroområdet under 2 pst. Lav lønns- og prisvekst hos våre handelspartnere, kombinert med stabil valutakurs over tid, medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Dette innebærer at den nominelle lønnsveksten framover må være lavere enn det som var vanlig tidligere. Nasjonalt har et stramt arbeidsmarked gjort det mer krevende å videreføre en linje med moderat lønns- og prisvekst. Et vellykket inntektspolitisk samarbeid fordrer en lønnsdannelse som sikrer tilgangen på kvalifisert arbeidskraft og som er tilstrekkelig fleksibel for å møte arbeidsmarkedets behov.»

Utvalget lanserte også flere forslag til hvordan det inntektspolitiske samarbeidet kan justeres for å møte disse utfordringene, jf. boks 6.7.

Høringsuttalelsene til Holden-utvalget er gjennomgått i vedlegg 5 til denne meldingen.

Regjeringen legger stor vekt på at det inntektspolitiske samarbeidet også i årene framover skal spille en sentral rolle i den økonomiske politikken. Det inntektspolitiske samarbeidet står som nevnt overfor betydelige utfordringer, og Regjeringen legger til grunn at partene i arbeidslivet tar fatt i disse utfordringene, slik at det inntektspolitiske samarbeidet også framover kan være en sentral del av den økonomiske politikken. Norsk økonomi er i en spesiell situasjon med høye oljeinntekter, som gir oss større handlefrihet i den økonomiske politikken enn andre land. I et samspill med en ansvarlig og langsiktig budsjettpolitikk bør det inntektspolitiske samarbeidet bidra til å redusere risikoen for at vi kommer inn i en situasjon med alvorlige ubalanser i norsk økonomi. Siktemålet er at vi skal kunne opprettholde en fortsatt lav arbeidsledighet.

6.4 En politikk for bedre ressursbruk

6.4.1 En effektiv bruk av ressursene

Verdiskaping

For å sikre Regjeringens mål om videreutvikling av velferdssamfunnet, må den økonomiske politikken bidra til at samfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt. Høy effektivitet betyr å nå gitte mål med minst mulig ressursinnsats. Det vil si at de enkelte varer og tjenester bør produseres til lavest mulige kostnader og at sammensetningen av den totale produksjonen bør være slik at den gir størst mulig velferd.

Økt samfunnsøkonomisk effektivitet gir økt samlet verdiskaping definert som produksjon av varer og tjenester som dekker befolkningens behov og ønsker. Dette er en vid definisjon som fanger opp at verdiskaping må måles i forhold til velferd og livskvalitet, ikke bare materiell velstand. Verdiskaping omfatter all virksomhet som bidrar til at folk får det bedre, enten det er produksjon av industriprodukter, helsetjenester, underholdning eller kulturopplevelser. En kan derfor ikke si generelt at produksjonen i enkelte sektorer, for eksempel eksportnæringer, bidrar mer til verdiskapingen i samfunnet enn produksjonen i andre sektorer, for eksempel det offentlige helsevesenet.

BNP pr. innbygger er det mest brukte målet for utviklingen i levestandard og velferd i det enkelte land og mellom land. BNP er ikke ment å være et generelt mål på velferd og har derfor mange svakheter som velferdsmål, jf. boks 6.8. Hovedgrunnen til at BNP pr. innbygger likevel brukes som et mer generelt velferdsmål er at det ikke er lett å finne ett enkelt, bedre mål. Det er også påvist en relativt nær sammenheng mellom BNP pr. innbygger og flere andre elementer av betydning for velferden, slik som utdanningsnivå, helsetilstand, levealder og grad av rettssikkerhet. Dessuten beregnes BNP på grunnlag av standardiserte metoder som bidrar til å gjøre tallene sammenliknbare over tid og mellom land.

Alle behov må dekkes av de begrensede ressursene samfunnet disponerer. Dermed må ulike former for verdiskaping prioriteres opp mot hverandre. Dette gjelder også fordelingen av ressurser mellom nålevende og framtidige generasjoner, mellom materiell og ikke-materiell verdiskaping og mellom offentlig og privat sektor.

Samtidig som ulike former for verdiskaping må prioriteres mot hverandre, fordi de konkurrerer om felles knappe ressurser, er det også en gjensidig avhengighet mellom dem. Verdiskapingen i det offentlige helsevesenet støtter opp om verdiskapingen i næringslivet ved å bidra til at folk får bedre helse, og dermed større arbeidsevne enn de ellers ville hatt. Undervisningssektoren bidrar til arbeidskraftens kompetanse. På den annen side bidrar verdiskapingen i næringslivet både til å produsere den realkapitalen og de innsatsvarene som trengs i offentlig tjenesteyting. Den skaper også det skattegrunnlaget som gjør det mulig å finansiere offentlige utgifter. Myke verdier som rekreasjon og godt miljø, er ikke bare verdier i seg selv, men bidrar i tillegg til å stimulere arbeidsinnsatsen og redusere helseutgiftene. Miljøressursene er også av direkte betydning for lønnsomheten i deler av næringslivet, og er i siste instans grunnlaget for all produksjon og forbruk.

Den økonomiske verdien av samfunnets ulike ressurser avhenger av knappheten på dem. Mange naturressurser, som for eksempel ren luft, er av vital betydning selv om de i dag ikke har noen økonomisk verdi i et marked. Den samlede økonomiske verdien av alle de resurser som samfunnet kan bruke til verdiskaping utgjør nasjonalformuen. Viktige komponenter i Norges nasjonalformue er verdien av de menneskelige ressursene, bygninger, maskiner og annen realkapital, netto fordringer på utlandet og natur og miljøressurser. Størrelsen på nasjonalformuen vil avhenge av hvor mye ressurser landet disponerer i utgangspunktet og hvordan de ulike formueskomponentene forvaltes framover. Forvaltningen dreier seg både om å sikre en høyest mulig verdiskaping av de ressursene som brukes på ethvert tidspunkt, og om hvor mye av avkastningen på nasjonalformuen som skal spares og bidra til økning i formuen. I boks 6.9 gis en kort omtale av hvordan en på grunnlag av de langsiktige framskrivingene for norsk økonomi kan anslå størrelsen på noen sentrale komponenter i Norges nasjonalformue. Verdien av den framtidige arbeidsinnsatsen er mer enn 13 ganger høyere enn verdien av petroleumsformuen. Dermed vil grunnlaget for den videre velferdsutviklingen i Norge i avgjørende grad avhenge av i hvilken grad og av hvor den potensielle arbeidskraften sysselsettes, og av hvordan kunnskaper kan utnyttes til å gjøre arbeidskraften mer produktiv. Regjeringen legger særlig vekt på en politikk som utnytter arbeidsstyrken effektivt, og legger grunnlaget for produktivitetsvekst og dermed også for framtidig velferd. Kapittel 7 omhandler tiltak som bidrar til å øke arbeidskraftens produktivitet.

Arbeidsinnsats er nøkkelfaktoren i de fleste former for offentlig tjenesteyting. Offentlig sektor har økt sin andel av det samlede antallet utførte timeverk fra 21 pst. i 1980 til 27 pst. i 1999. De langsiktige framskrivingene av norsk økonomi viser at denne tendensen vil fortsette. Dermed forsterkes ytterligere betydningen av at offentlig sektor utnytter de mulighetene som finnes for fornyelse. Politikken for fornyelse av offentlig sektor er omtalt i kapittel 3.

Regjeringen går inn for å redusere skatten på arbeid. Dette vil stimulere til økt arbeidsinnsats. Tiltak for å øke yrkesdeltakelsen er et viktig element i en effektiv forvaltning av nasjonalformuen. Regjeringens politikk for et bedre arbeidsliv og tiltak for å øke tilbudet av arbeidskraft er nærmere omtalt i kapittel 5.

Samfunnsøkonomisk effektivitet

Det er Regjeringens mål å sørge for at den samlede verdiskapingen i samfunnet blir så stor som mulig. Skal et slikt mål nås, er det avgjørende at ineffektiv ressursbruk i størst mulig grad unngås. Dette ligger til grunn for Regjeringens økonomiske politikk og for politikken på ulike områder.

Få vil være uenig i at det offentlige må finansiere og produsere det som ofte kalles kollektive goder, som blant annet omfatter nasjonalt forsvar, rettsvesen og veier. Slike goder vil ikke bli produsert i det omfang som innbyggerne samlet sett ønsker dersom produksjonen overlates til private markeder der aktørene handler ut fra egne interesser.

Utdanning og forskning er også eksempler på aktiviteter hvor de fleste er enige i at det offentlige må stå for en stor del av finansiering og drift. Disse aktivitetene bidrar ikke bare til å øke den enkeltes kompetanse, men også til å øke kunnskapsmengden for fellesskapet. Spesielt gir grunnforskningen på lengre sikt grunnlag for lønnsomhet i flere avledede anvendelser. Slike positive indirekte virkninger tilsier generelt at myndighetene bør stimulere ressursinnsatsen på de områdene der slike virkninger er viktige.

Det er videre et mål for Regjeringen å sørge for at produksjonen i næringslivet er effektiv. Svak konkurranse i et marked kan føre til at enkelte tilbydere finner det lønnsomt å sette prisen høyere enn det som svarer til produksjonskostnadene. Produksjonen i et slikt marked kan dermed bli for liten i forhold til hva som er effektivt for samfunnet. Gjennom konkurransepolitikken vil myndighetene påse at slik adferd ikke forekommer.

Forurensing er et eksempel på forbruk av miljøressurser. Uten offentlige inngrep vil det normalt skje et overforbruk av miljøressurser. Markedsinngrep, som for eksempel avgifter på bensin og andre fossile brensler, bidrar til at den som forurenser må betale de ekstra kostnadene som fellesskapet påføres ved bilkjøring. Regjeringen legger opp til at prinsippet om at forurenseren skal betale skal følges opp ved å øke bruken av økonomiske virkemidler.

Selektiv næringsstøtte gjennom subsidier eller importvern kan gi ineffektivitet fordi bedriftene som støttes kan legge beslag på arbeidskraft og andre knappe ressurser som har høyere avkastning andre steder. Regjeringens næringspolitikk baseres derfor på at næringsstøtte bare bør benyttes dersom vridningen av næringsstrukturen har politisk ønskede virkninger som oppveier effektivitetstapet.

Boks 6.17 Komponenter i nasjonalformuen

På grunnlag av framskrivingene for norsk økonomi i avsnitt 6.2, er verdien på de viktige komponentene realkapital, arbeidsinnsats, finanskapital og petroleumsformue anslått. Formuesverdien av arbeidsinnsatsen i de enkelte årene framkommer som en nåverdi av disponibel realinntekt fratrukket avkastningen på de tre andre formueskomponentene. Denne metoden innebærer at formuesverdien av arbeidsinnsatsen også kan inneholde andre elementer. Det er valgt en diskonteringsrate på 4 pst. Etter utløpet av framskrivingsperioden forutsettes verdien av arbeidsinnsatsen å øke med 1 pst. pr. år.

Petroleumsformuen er definert som nåverdien av framtidig petroleumsrente. Petroleumsrenten er definert som meravkastningen ut over normal kapitalavkastning i petroleumsutvinning og rørtransport. Anslaget for petroleumsformuen er usikkert fordi det er betydelig usikkerhet knyttet til framtidige priser på råolje og naturgass og utviklingen i petroleumsproduksjonen og utvinningskostnader. Med de forutsetningene som er lagt til grunn om blant annet oljeprisen i denne meldingen, er petroleumsformuen pr. 1. januar 1999 anslått til om lag 2050 mrd. 1999-kroner. Petroleumsformuen gir grunnlag for en permanentinntekt, dvs. den konstante avkastningen som kan høstes i alle framtidige år, på om lag 83 mrd. 1999-kroner.

I løpet av det siste hundreåret har naturressursene fått redusert betydning for den økonomiske utviklingen, mens verdien av de menneskelige ressursene har økt sterkt. Beregningene illustrerer at en yrkesbefolkning med store kunnskaper og ferdigheter er landets klart viktigste økonomiske ressurs. Nåverdien av arbeidsinnsatsen er anslått å utgjøre vel 80 pst. av de fire formueskomponentene som bereg-

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

nes. Til sammenlikning utgjør realkapitalen i offentlig og privat sektor 10 pst., petroleumsformuen 6 pst. og finanskapitalen knapt 1/2 pst. En varig reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid på vel 7 pst. fra 1999 ville gitt om lag samme reduksjon i framtidige inntekter for samfunnet som om hele petroleumsformuen falt bort. Hvordan de menneskelige ressursene brukes er med andre ord helt avgjørende for de framtidige forbruksmulighetene.

Regjeringen ønsker en sterk offentlig sektor som blant annet må finansieres ved hjelp av skatter og avgifter . Skatter som kreves inn for å finansiere offentlige utgifter, gir normalt et effektivitetstap fordi de skaper forskjeller mellom kostnaden ved å produsere goder og det forbrukerne er villige til å betale for dem. Effektivitetstapet er større desto sterkere prisfølsomheten er i etterspørsel og tilbud, og det øker progressivt med størrelsen på den effektive skattesatsen. Et visst effektivitetstap som følge av beskatning må imidlertid betraktes som en nødvendig del av den prisen samfunnet må betale for de velferdsgoder som offentlige tjenester og overføringsordninger representerer. I så måte skiller ikke denne kostnaden ved skattefinansiering seg fra andre kostnader i offentlig sektor. NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser (Kostnadsberegningsutvalget) anslo på usikkert grunnlag at det norske samfunnet i gjennomsnitt påføres et effektivitetstap på 20 øre ved å øke skatteinntektene med en krone. For Regjeringen er det avgjørende å redusere disse kostnadene gjennom å utforme et effektivt skattesystem.

Arbeid for alle har vært et hovedmål i Arbeiderpartiets politiske historie. Arbeidsledighet innebærer en sløsing med arbeidskraft. I tillegg vil ledighet ofte gi et direkte velferdstap for den enkelte arbeidsledige, og vedkommendes arbeidsevne og kompetanse kan svekkes ved langvarig arbeidsledighet. Regjeringen ser det derfor som helt avgjørende at den økonomiske politikken innrettes slik at en unngår den sløsing med ressurser som arbeidsledighet innebærer.

Fordelingen av inntekt og levestandard som oppstår i markedet vil ofte ikke være forenlig med det som oppfattes som rettferdig. For Regjeringen vil det i mange sammenhenger være ønskelig med omfordeling selv om det gir effektivitetstap, fordi omfordeling gir andre gevinster som overstiger effektivitetstapet. Samtidig er det viktig å peke på at det ikke alltid er en målkonflikt mellom effektivitet og fordeling. Sysselsetting av arbeidsledige er et av de viktigste tiltakene for å oppnå en mer effektiv utnyttelse av ressursene, samtidig som full sysselsetting bidrar vesentlig til en jevnere inntektsfordeling. Offentlig finansiering av grunnskolen og videregående utdanning er et annet viktig eksempel.

6.4.2 Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen legger til grunn at det er begrensede muligheter for å øke det samlede skatte- og avgiftsnivået i årene som kommer. Dette skyldes for det første at et for høyt skattenivå vil føre til ineffektiv bruk at samfunnets ressurser, fordi det blir for lite lønnsomt å arbeide og investere. For det andre kan konkurranse om å tiltrekke seg internasjonalt flyttbare ressurser komme til å begrense mulighetene for skattlegging av enkelte skatte- og avgiftsgrunnlag, mens grensehandelen legger begrensinger på avgiftsnivået. Utformingen av skattesystemet må derfor også ta hensyn til utviklingen i andre land.

Det er et gjennomgående trekk at land skattlegger kapital etter lavere satser enn arbeidskraft, og at skattesatsene for arbeidskraft varierer mer mellom land enn skattesatsene for kapital. Dette skyldes trolig at internasjonal konkurranse om flyttbare ressurser i første rekke handler om å tiltrekke seg flyttbar kapital. Selv om arbeidskraft foreløpig beveger seg forholdsvis lite mellom land, kan det være grunn til å forvente at bevegeligheten vil øke noe over tid for enkelte grupper, særlig høyinntektstakere.

Skatte- og avgiftsinntektene i Norge tilsvarer nå om lag 44 pst. av BNP. Dette er noe lavere enn i Danmark, Finland og Sverige, men høyere enn i land som Tyskland, Storbritannia, Japan og USA. Skatter og avgifter som andel av BNP er imidlertid et lite presist mål på den virkningen skatter og avgifter har på velferdsnivået og den økonomiske aktiviteten i landene. Det er de samlede rammevilkårene – ikke bare skatter og avgifter – som vil være avgjørende for å sikre sysselsetting og økonomisk vekst, også i en framtidig internasjonal konkurranse om flyttbare ressurser.

Kilde: OECD.

Mulighetene for skattlegging avhenger blant annet av skattesystemets utforming. Følgende prinsipper for utformingen av et effektivt skattesystem, som bygger videre på prinsippene for skattereformen i 1992, er viktige for Regjeringens politikk:

Skattlegging av aktiviteter som skader helse og miljø sikrer både offentlige inntekter og en mer effektiv miljø- og ressurspolitikk. Skatt på grunnrente er også gunstig siden slik skattlegging gir få uønskede effekter mht. effektivitet og fordeling. Disse skatteformene alene kan imidlertid på langt nær sikre tilstrekkelige offentlige inntekter, slik at også andre former for skatter og avgifter må anvendes.

Brede skattegrunnlag med begrensede fradragsmuligheter og lave satser reduserer de samfunnsøkonomiske effektivitetskostnadene ved beskatning. Enklere regler og færre smutthull vil dessuten redusere skattyternes kostnader forbundet med å følge skattereglene og skattemyndighetenes kontrollkostnader.

Merverdiavgift på tjenester vil eksempelvis bidra til å sikre framtidige inntekter fra merverdiavgiften, fordi tjenester utgjør en stadig økende andel av privat forbruk. Omleggingen gir mindre konkurransevridning og redusert omfang av avgiftsmotiverte tilpasninger. I tillegg blir regelverket enklere.

Økt skattemessig likebehandling av ulike næringer, investeringer og spareformer er viktig for at ressurser kanaliseres til virksomheter og næringer der de kaster mest av seg. Skattereformen fra 1992 innebar viktige skritt i retning av likebehandling av blant annet ulike typer kapital og næringer, men det er fortsatt behov for forbedringer. Større likebehandling, for eksempel i formuesbeskatningen, kan også bidra til en mer rettferdig fordeling av skattebyrden.

Internasjonal tilpasning av skatter og avgifter er nødvendig for å tilby så gode rammebetingelser at bedrifter, kapital og ansatte ikke flytter ut og for å unngå omfattende grensehandel.

Skatt på arbeid må utformes med sikte på at det skal være mer lønnsomt å arbeide enn å motta trygd. Det er derfor viktig å unngå for høy marginalskatt på arbeidsinntekt, særlig for personer med lave inntekter og for personer som kombinerer pensjon og arbeid. Regjeringen går derfor inn for å redusere skatten på arbeid.

Skatte- og avgiftsnivået, målt som andel av BNP, er som nevnt relativt høyt i Norge. Utviklingen går dessuten i retning av at stadig flere land reduserer skatte- og avgiftsnivået. Dette vil i økende grad påvirke både hvilket skatte- og avgiftsnivå vi kan ha i Norge og hvordan de enkelte skatte- og avgiftsreglene bør utformes. Etter Regjeringens vurdering må en blant annet ta hensyn til følgende når en vurderer hvordan skatte- og avgiftspolitikken bør legges opp i årene framover:

• Forskjellen i høyeste marginalskatt på arbeidsinntekter og kapitalinntekter fører til tilpasninger for å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter.

• Økende internasjonalisering av kapitalmarkedene legger først og fremst begrensinger på kapitalbeskatningen, men i stigende grad også på beskatningen av høye lønnsinntekter.

• Regnet som andel av BNP er forbruksavgiftene i Norge blant de høyeste i OECD-området, noe som blant annet gjør oss utsatt for grensehandel og smugling.

Regjeringen tar sikte på å fremme en stortingsmelding med en helhetlig vurdering av nærings- og kapitalbeskatningen, der beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter ses i sammenheng. Dette arbeidet er en oppfølging av budsjettforliket mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene i Stortinget for statsbudsjettet 2001. I dette arbeidet vil det bli vurdert ulike modeller for endret skattlegging av nærings- og kapitalinntekter. Et viktig element vil være å redusere satsforskjellene mellom arbeids- og kapitalinntekter.

Skatteparadiser representerer en skadelig form for skattekonkurranse. Skatteparadisene legger aktivt til rette for etablering av selskaper i stater som kan oppebære inntekter med liten eller ingen skatt. I tillegg gis det normalt beskyttelse mot innsyn fra andre lands myndigheter. Skatteparadisene muliggjør derfor omfattende skatteflukt og skatteunndragelse. OECD er imidlertid kommet langt med å utarbeide forslag til internasjonalt aksepterte normer og mottiltak og å få viktige skatteparadiser med på et samarbeid om felles kjøreregler. Sentralt i dette arbeidet står andre lands innsynsrett. Lykkes dette arbeidet, kan skatteparadisenes rolle bli betydelig redusert i løpet av få år. Regjeringen ser positivt på det arbeidet OECD her gjør.

6.5 En økonomisk politikk som sikrer grunnlaget for velferden

En hovedutfordring i den økonomiske politikken framover er å sørge for at budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt . Dette betyr at den økonomiske politikken skal kunne videreføres uten at en på sikt må gjennomføre en sterk innstramming av de offentlige utgiftene eller en sterk økning i skattenivået. Det er lite rimelig å basere budsjettpolitikken på at framtidige generasjoner skal måtte foreta vesentlig større innstramminger enn de vi selv er villig til å foreta nå. Solidaritet i dag må forenes med solidaritet med generasjonene etter oss. Vi bør ikke føre en økonomisk politikk i dag basert på at våre barn og barnebarn skal betale regningen.

En betydelig del av de store overskuddene på statsbudsjettet som vi har nå, bør derfor settes til side i Petroleumsfondet for å dekke økte utgifter vi vet kommer når aldringen av befolkningen slår inn med tyngde i perioden etter 2015. Bruken av inntektene fra petroleumsvirksomheten må skilles fra opptjeningen ved at de vesentligste delene av de høye petroleumsinntektene i årene framover tilføres Petroleumsfondet, jf. boks 6.10.

I vurderingen av hvordan petroleumsinntektene skal fases inn i norsk økonomi i årene framover, er blant annet følgende avveiinger sentrale:

• Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet tilsier isolert sett stor tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter de nærmeste to ti-årene. De oppsparte oljeinntektene kan da benyttes til å dekke økte framtidige utgifter, spesielt etter 2020. En sterk opptrapping i bruken av oljeinntektene i disse årene vil imidlertid øke aktiviteten i økonomien og derigjennom kunne lede til sterk lønns- og prisvekst i denne perioden.

• Hensynet til å oppnå en stabil utvikling i økonomien over tid trekker på den annen side i retning av en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntektene . Men økt bruk av petroleumsinntekter det nærmeste tiåret, må i så fall motsvares av tiltak for å styrke de offentlige budsjettene eller effektivisere offentlig sektor senere, dersom den langsiktige balansen i statsfinansene skal opprettholdes. Dette kan gjøre det mer krevende å oppnå en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

Figur 6.12 viser utviklingen i bruken av oljeinntekter og offentlig sysselsetting i Vegringsalternativet og Referansealternativet. Fornyelsesalternativet er ikke tatt med, siden det er identisk med Referansealternativet når det gjelder innfasingen av oljeinntekter.

Sysselsettingsutviklingen er illustrert ved forskjellen mellom offentlig sysselsetting i de ulike alternativene og det sysselsettingsnivået som er nødvendig for å gjennomføre vedtatte velferdsreformer og ellers opprettholde dagens standard- og dekningsgrader i det offentlige velferdstilbudet.

I figuren er det også vist resultater av en framskriving hvor det legges til grunn at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet skal tilsvare den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet. En slik avkastningsmodell ble blant annet drøftet i rapporten fra Tempoutvalget fra 1983. Dette alternativet innebærer en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter fram til 2020, som det i beregningen er lagt til grunn benyttes dels til økt offentlig sysselsetting og dels til reduserte skatter.

1) Statsbudsjettets strukturelle, oljekorrigerte underskudd, jf. boks 6.3.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 6.12 illustrerer noen viktige forhold knyttet til innfasingen av petroleumsinntektene:

• Med en videreføring av veksten i offentlig sysselsetting som på 1990-tallet, vil det oljekorrigerte underskuddet stige raskt, og det vil tvinge seg fram en kraftig innstramming i offentlige finanser noe fram i tid, jf. utviklingen i Vegringsalternativet .

• Ved å sette av tilstrekkelige midler i Petroleumsfondet til å møte den framtidige utgiftsveksten knyttet til aldringen av befolkningen og framtidige pensjonsutbetalinger, er det mulig å sikre en jevn utvikling i de offentlige velferdstilbudene uten å måtte stramme inn på andre områder, jf. utviklingen i Referansealternativet .

• Bruk av forventet realavkastning av Petroleumsfondet gir en jevnere innfasing av petroleumsinntektene enn i Referansealternativet. Med en slik innfasing må det imidlertid gjennomføres tiltak for å styrke de offentlige budsjettene eller effektivisere offentlig sektor senere, jf. omtalen av Fornyelsesalternativet i avsnitt 6.2.4.

Figur 6.12 viser at spørsmålet om hvor store oljeinntekter det vil være forsvarlig å bruke i årene framover ikke er et spørsmål om en skal bruke mer oljepenger, men når dette bør skje. Denne vurderingen må baseres på en avveining mellom behovet for en jevn utvikling i det offentlige velferdstilbudet og behovet for en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntektene.

Dersom vi i en situasjon med full kapasitetsutnyttelse bruker for mye av inntektene, risikerer vi en for høy aktivitet i økonomien med påfølgende press på rentenivået og sterk pris- og kostnadsvekst. Dette vil føre til en nedbygging av norsk konkurranseutsatt virksomhet. Vi må unngå å svekke konkurranseutsatt sektor på en slik måte at vi står overfor et betydelig omstillingsproblem et stykke fram i tid.

Innenfor de rammene langsiktige hensyn setter, må derfor den økonomiske politikken bidra til en stabil økonomisk utvikling , hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. De midlene som disponeres over statsbudsjettet, utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Vi bør være varsomme med å legge for store byrder på pengepolitikken. Med fortsatt høy aktivitet i økonomien, tilsier dette forsiktighet ved utformingen av budsjettpolitikken. Det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av takt med våre handelspartnere, slik at en kan sikre et varig grunnlag for lav arbeidsledighet.

Inntektene fra produksjonen av olje og gass styrker grunnlaget for den velferden vi har i dag. I et langsiktig perspektiv vil likevel oljeinntektene være av begrenset betydning for vår velstand. Størrelsen på og utnyttelsen av arbeidsstyrken og andre ressurser betyr mest både for den økonomiske veksten og for handlingsrommet i budsjettpolitikken, og dermed for omfanget av de offentlige velferdsordningene. Det er viktig at overdrevne forestillinger om oljeinntektenes betydning ikke i seg selv medfører at det iverksettes reformer i arbeidslivet eller på andre måter gjennomføres endringer som reduserer våre framtidige produksjonsmuligheter. Selv med en begrenset økning i bruken av oljeinntektene i norsk økonomi er det viktig å fokusere på de grunnleggende forholdene som bestemmer vekstevnen i økonomien.

Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør om lag 4/5 av den totale produksjonen. Det skal derfor ikke et stort inntektstap til i resten av økonomien før den handlefriheten som petroleumsinntektene gir, blir brukt opp. På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer hvilken privat og offentlig velferd vi kan unne oss i Norge. For å videreutvikle velferdssamfunnet, må den økonomiske politikken bidra til at samfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt . Det vises til omtalen av Fornyelsesalternativet i avsnitt 6.2.4, hvor ulike effektiviseringstiltak gir en produksjon i offentlig sektor som er vel 25 pst. over Referansealternativet på lang sikt.

Regjeringen vil videreføre den økonomiske politikken basert på Solidaritetsalternativet, som sprang ut av arbeidet til Sysselsettingsutvalget. Gjennomføringen av Solidaritetsalternativet ga gode resultater på 1990-tallet, med økt sysselsetting og redusert arbeidsledighet. Budsjettpolitikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, hvor partene i arbeidslivet gjennom moderate lønnsoppgjør skal bidra til å sikre en sterk konkurranseutsatt sektor. Pengepolitikken skal understøtte budsjettpolitikken og inntektspolitikken i å sikre en stabil økonomisk utvikling. For å bidra til en stabil valutakurs må vi ha lav inflasjon og en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. En videreføring av disse sentrale elementene i Solidaritetsalternativet skal bidra til å sikre arbeid for alle og en sterk konkurranseutsatt sektor.

Etter Regjeringens vurdering må det ved innfasingen av oljeinntektene legges vesentlig vekt på at den økonomiske politikken gir en rimelig generasjonsmessig balanse, at det offentlige tjenestetilbudet skal kunne opprettholdes på lang sikt og at konkurranseutsatt sektor har en størrelse som er nødvendig for å ha balanse i utenriksøkonomien over tid. Dette krever at en betydelig del av de store overskuddene i statsbudsjettet vi har nå, må settes til side for å dekke framtidige utgifter. Usikkerheten om framtidige inntekter gjør det dessuten viktig ikke å legge opp til et nivå på bruk av inntektene som ikke er opprettholdbart ved et eventuelt prisfall.

Inntektene fra petroleumsproduksjonen har blitt betydelig høyere de siste to årene enn tidligere forutsatt. Dette har gitt svært store avsetninger til Statens petroleumsfond, og økt rom for bruk av avkastningen av disse midlene. De framskrivingene som er gjort av framtidige oljeinntekter ligger også betydelig over det som tidligere har vært forutsatt. Dette har økt handlefriheten i budsjettpolitikken. Regjeringen mener på den bakgrunn at det er grunnlag for en begrenset økning i bruken av oljeinntektene de nærmeste årene.

Et nærliggende alternativ vil være å legge opp til en jevn innfasing av inntektene over tid tilsvarende om lag den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet. En politikk basert på å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet sikrer at realverdien av fondet ikke reduseres. Samtidig baseres bruken på opptjente inntekter, og ikke usikre framtidige inntekter.

Etter en samlet vurdering vil Regjeringen legge til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:

• Det legges stor vekt på å jevne ut svingningene i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

For en nærmere omtale av blant annet spørsmålet om innfasing av oljeinntekter vises det til St.meld. nr. 29 (2000–2001).