2 Nasjonale utviklingstrekk

2.1 Innledning

Formålet med dette vedlegget er å skissere noen utviklingstrekk som vil kunne ha sentral betydning for samfunnsutviklingen framover. Utviklingstrekkene er overgripende på den måten at de berører mange av de ulike politikkområdene som drøftes i langtidsprogrammet.

Mens vedlegg 1 omhandler internasjonale drivkrefter og rammebetingelser, settes det i vedlegg 2 fokus på nasjonale forhold. Det er imidlertid ikke klare skiller mellom nasjonale og internasjonale faktorer. Landene blir stadig tettere vevet sammen gjennom kulturelt og økonomisk samkvem. Nasjonale utviklingstrekk innen eksempelvis teknologi, utdanning, arbeidsliv, kultur, levemåter, holdninger og verdier preges sterkt av utviklingen internasjonalt, og det er mange fellestrekk i utviklingen på tvers av landegrensene.

Flere av avsnittene i dette vedlegget vil danne utgangspunkt for analysene av langsiktige utviklingsbaner for norsk økonomi i vedlegg 3. Utviklingen i befolkningens størrelse og sammensetning, yrkesdeltaking, arbeidstid og pensjonsutgifter vil i sterk grad prege den økonomiske utvikingen i Norge de nærmeste ti-årene.

2.2 Befolkningsutvikling

2.2.1 Faktorer som påvirker befolkningens størrelse og sammensetning

Folketallet var ved utgangen av 2000 om lag 4,5 millioner. I alle år fra 1814 til 2000 har det vært en naturlig befolkningstilvekst i Norge, det vil si at det har vært flere fødte enn døde. Den naturlige tilveksten var særlig stor i siste halvdel av 1800-tallet, men da var det samtidig en betydelig utvandring. Fra 1822 til 1890 ble folketallet doblet, fra 1 til 2 millioner. Til 1975 skjedde det en ny dobling. Det var en gjennomsnittlig årlig vekst i folketallet på 1 pst. i den førstnevnte perioden, og gjennomsnittlig 0,8 pst. i den neste perioden. Fra 1975 til 1990 var veksten nede på gjennomsnittlig 0,4 pst. pr. år. I 1990-årene har den årlige befolkningsveksten igjen steget til 0,6 pst. på grunn av økt nettoinnvandring.

Endringer i befolkningens størrelse og sammensetning avhenger av tre faktorer: fruktbarhet, dødelighet og nettoinnvandring. Fruktbarheten kan måles ved det samlede fruktbarhetstallet. Dette tar utgangspunkt i de fødselsratene som ble observert for hver årsklasse i det året fruktbarhetstallet er målt. Det samlede fruktbarhetstallet tolkes som hvor mange barn en kvinne ville ha fått dersom hun gjennom hele den fødedyktige perioden hadde født barn i samsvar med disse fødselsratene. På grunn av at det fødes flere gutter enn jenter, og at noen kvinner dør før deres fruktbare periode er omme, må det samlede fruktbarhetstallet være om lag 2,08 for at folketallet skal opprettholdes på lang sikt, når det ses bort fra inn- og utvandring.

Det samlede fruktbarhetstallet har endret seg mye innenfor relativt korte tidsperioder. Det var relativt høyt de første tiårene etter den andre verdenskrig, og var i 1964 oppe på 2,98. Deretter falt fruktbarheten, og i 1983–1984 var fruktbarhetstallet nede på 1,66. Senere har det steget noe, og har i gjennomsnitt for perioden 1990–1999 ligget på 1,88. De andre nordiske landene, Frankrike og Storbritannia, har også hatt fruktbarhetstall opp mot dette nivået i 1990-årene, mens en del andre europeiske land har hatt sterkere fall i fruktbarheten de siste tre tiårene, og har i 1990-årene ligget betydelig lavere, jf. figur 2.1.

Forventet levealder ved fødselen har økt sterkt over tid, først og fremst som følge av redusert barnedødelighet. Forventet levealder var 54 år for menn og 57 år for kvinner i 1901–1905, og i 1946 var forventet levealder blitt henholdsvis 69 og 73 år. I 1999 var den forventede levealderen kommet opp i 75,6 år for menn og 81,5 år for kvinner. Mens forventet levealder for kvinner var 4 år høyere enn for menn i 1946, er forskjellen økt til om lag 6 år i 1999. Norge er blant de landene i Europa som har høyest forventet levealder både for nyfødte gutter og jenter.

Kilde: Eurostat.

Nedgangen i dødelighet har de to siste tiårene vært noe mindre i Norge enn i mange andre europeiske land og EU totalt, særlig for kvinner. Også Danmark har hatt betydelig svakere utvikling enn EU totalt, mens Sverige og Finland har hatt en utvikling omtrent på linje med EU.

Utvandringen fra Norge, først og fremst til Amerika, skjøt for alvor fart etter midten av 1800-tallet. Masseutvandringen fortsatte helt fram til 1920-årene. Fram til 1970 svingte nettotallene mellom relativt små utflyttings- og innflyttingsoverskudd. Fra 1971 har det hvert år unntatt 1989 vært nettoinnvandring. I perioden 1971–1985 var det en gjennomsnittlig nettoinnvandring på om lag 5 000 personer pr. år. Siden 1986 har flyttebevegelsene vært sterkere. Innflyttingen av utenlandske statsborgere har økt, samtidig som utflyttingen av norske og utenlandske statsborgere har økt. Gjennomsnittlig nettoinnvandring i perioden 1986–1996 var 7 400 personer pr. år. I 1997 økte nettoinnvandringen til nær 11 000, og den økte videre til nær 14 000 i 1998 og kom i 1999 opp i 19 300. Økningen i 1999 skyldes i hovedsak innregistrering av kosovoalbanske flyktninger, som bidro til den høyeste registrerte nettoinnvandringen i landet noensinne. I 2000 gikk nettoinnvandringen ned til 10 000, om lag som gjennomsnittet i 1990-årene.

Befolkningsveksten var i 1998 nær 28 000. I 1999 kom den opp i 33 000. Foreløpige tall for 2000 viser en vekst på 25 000. Det utgjør 0,55 pst., som er forholdsvis høyt i europeisk sammenheng

2.2.2 Befolkningsframskrivinger

Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeidet i 1999 nye befolkningsframskrivinger for perioden 1999–2050. Det er publisert tre hovedalternativer med ulike anslag for de fire viktigste faktorene som påvirker utviklingen (i forkortelsen angitt i rekkefølgen: fruktbarhet, dødelighet, innenlands flytting og innvandring), jf. tabell 2.1. For å illustrere usikkerheten i framskrivingene har SSB i tillegg til et såkalt middelalternativ (MMMM), utarbeidet alternativene høy (HHMH) og lav (LLML), for å vise et intervall som folketallet med stor sannsynlighet vil ligge innenfor. Alle de tre hovedalternativene i framskrivingene viser fortsatt vekst i folketallet de kommende 20 årene. Først fra 2024 viser det lave alternativet nedgang i folketallet. I 2050 viser framskrivingene en betydelig spennvidde mellom de ulike alternativene, fra 4,2 til 6,3 millioner personer. Utviklingen i blant annet arbeidsstyrken og i antall pensjonister i de økonomiske framskrivingene i langtidsprogrammet er basert på SSBs middelalternativ.

De tre befolkningsframskrivingene er basert på en forutsetning om at fruktbarheten vil ligge konstant på henholdsvis 1,50, 1,80 og 2,10 barn pr. kvinne fra 2010. I middelalternativet er det regnet med fortsatt moderat stigning av gjennomsnittlig fødealder fra 29,2 år i 1998 til 30 år i 2010, og at den deretter ligger konstant. Alle framskrivingene forutsetter en betydelig reduksjon i dødeligheten fram til 2050. Middelalternativet legger til grunn en økning i forventet levealder ved fødsel på 4,5 år for menn og 3,2 år for kvinner fra 1998 til 2050. Forskjellen i levealder mellom kjønnene anslås i middelalternativet å reduseres fra vel 5,7 år i 1998 til 4,5 år i 2050. Det er videre i de tre hovedalternativene lagt til grunn en nettoinnvandring på henholdsvis 5 000, 10 000 og 15 000 pr. år fra 2003.

I middelalternativet er antall barn i alderen 0–19 år anslått å stige til 1,2 millioner i 2007, for deretter å ligge konstant eller litt lavere i resten av framskrivingsperioden. Antall personer i yrkesaktiv alder (20–66 år) er anslått å stige de kommende 20 årene, fra 2,7 millioner i dag til knapt 3 millioner omkring 2020. Deretter blir det liten endring i størrelsen på denne aldersgruppen. De første 20–30 årene avhenger ulike anslag for antall personer i yrkesaktiv alder særlig av forutsetningene om størrelsen på innvandringen.

I aldersgruppen 67 år og over var det 617 000 personer i 1999. Dette antallet holder seg om lag konstant fram mot 2010. Deretter viser framskrivingen en sterk økning til 1,07 millioner i 2050. Tabell 2.2 gjenspeiler også denne utviklingen, hvor andelen eldre over 67 år vokser fra 14 pst. i 2000 til 21 pst. i 2050.

SSB har i tillegg laget framskrivinger med en nettoinnvandring på 25 000 pr. år. Alternativer med høy innvandring gir noe lavere gjennomsnittsalder i befolkningen. I vedlegg 3 er alternativet med høy innvandring nærmere omtalt og det presenteres også økonomiske virkninger av økt innvandring.

2.2.3 Innvandrerbefolkningen i Norge

Ifølge SSB utgjorde personer med innvandringsbakgrunn 484 270, eller 10,8 pst. av Norges befolkning ved utgangen av 1999. Befolkning med innvandringsbakgrunn er etter SSBs definisjon fordelt på innvandrerbefolkning (personer med to utenlandsfødte foreldre) og befolkning med annen innvandringsbakgrunn (utenlandsadopterte, utenlandsfødte med en norskfødt forelder, norskfødte med en utenlandsfødt forelder og fødte i utlandet av norskfødte foreldre).

Innvandrerbefolkningen i Norge utgjorde 282 500 personer ved utgangen av 1999, jf. figur 2.2. Dette svarer til 6,3 pst. av den totale folkemengden. Totalt har 18,9 pst. av innvandrerbefolkningen sin bakgrunn i nordiske land, mens vel halvparten kommer fra Asia med Tyrkia, Afrika og Latin-Amerika. Fra 1985 til 1999 har andelen av befolkningen i Norge med bakgrunn i Asia, Afrika og Latin-Amerika økt fra 0,9 pst. til 3,1 pst. I løpet av 1999 økte innvandrerbefolkningen med 22 000 personer, herav 10 900 personer fra Asia, Afrika og Latin-Amerika. De fleste av disse er flyktninger og asylsøkere.

Slik SSB definerer innvandrerbefolkningen, var det 238 500 førstegenerasjonsinnvandrere og 44 000 andregenerasjonsinnvandrere i 1999. Av førstegenerasjonsinnvandrere er hovedtyngden i alderen 25–39 år. En tredjedel av innvandrerbefolkningen bor i Oslo, hvor de nå utgjør 18,7 pst. av folketallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

2.2.4 Utvikling i familiestrukturen

Til ut i 1970-årene var antall inngåtte ekteskap om lag 25 000 i året. Antall inngåtte ekteskap falt deretter gradvis. I perioden 1991–1995 var antall inngåtte ekteskap i gjennomsnitt vel 20 000 i året. De tre siste årene har antall vigsler ligget mellom 22 000 og 24 000.

Antall ekteskap oppløst ved skilsmisse har økt fra om lag 1 000 i året i perioden 1936–1940 til vel 10 000 i året tidlig på 1990-tallet. Fra 1994 til 1999 sank antallet til 9 100. Dersom skilsmissemønsteret i 1999 varer ved, vil 42 pst. av ekteskap inngått det året ende i skilsmisse.

I begynnelsen av forrige århundre var det mange som forble ugift. Giftermålsratene steg sterkt fra slutten av 1930-årene til midten av 1960-årene. Deretter har giftermålsratene falt sterkt. En del av denne nedgangen er oppveid av en oppgang i samboerskap, men ikke fullt ut. Denne utviklingen vil etter hvert få følger for familieforholdene i høyere alderstrinn.

En sterk vekst i antall énpersonhusholdninger skyldes primært aldringen av befolkningen, idet andelen personer som lever alene er høyest blant eldre. Veksten i antall énpersonhusholdninger henger også sammen med oppløsning av ekteskap og samboerforhold.

Tallet på ektepar med barn fortsetter å synke, mens tallet på ektepar uten barn fortsetter å stige. Ved utgangen av 1999 var antall ektepar med hjemmeboende barn, uansett alder, i underkant av en halv million, mot om lag 600 000 ved utgangen av 1986. På samme tid var det 341 000 ektepar uten hjemmeboende barn, uansett alder, en økning på 30 000 siden 1986.

Siden SSB begynte å publisere tall for samboerpar med minst ett felles barn i 1986, har antallet økt til tre og en halv ganger så mange. Ved utgangen av 1999 var det 94 000 samboerpar med felles barn her i landet. I tillegg kommer alle samboerparene uten felles barn.

Blant ektepar er tobarnsfamilien mest vanlig. Mens 42 pst. av ektepar med barn har to barn under 18 år, har 34 pst. av dem ett barn. Ekteparene har også i større grad enn samboerparene barn som er eldre enn 18 år. Blant samboerpar med felles barn er ettbarnsfamilier den vanligste. Det at samboere har færre barn enn ektepar, har blant annet sammenheng med at noen samboere velger å gifte seg etter hvert, slik at de skifter familietype. En annen forklaring er at samboerskap ikke har vært en vanlig samlivsform før i senere tid, slik at det tar litt tid før samboerparene rekker å få så mange barn.

Mens vel 3 000 000 personer bodde sammen som ektepar med eller uten barn og samboerpar med felles barn, hadde 1 472 000 personer en annen familietype. Med andre ord var to av tre personer foreldre og barn i registrerte parfamilier, mens en av tre enten ikke var i samliv (voksne og barn) eller bodde sammen med bare barn eller bare samlivspartner. Personer med “annen familietype” omfatter mødre og fedre som bor alene med sine barn, samboerpar med bare særkullsbarn, barna i disse familietypene, barnløse samboende personer og énpersonfamilier.

Mange studenter som faktisk bor alene blir i statistikken registrert som medlemmer av en parfamilie. Dette skyldes at studenter ofte skifter bosted når de starter på universitets-, høyskole- eller andre studier, samtidig som de ikke skal melde flytting hjemmefra til Folkeregisteret.

2.3 Yrkesdeltakelse og arbeidstid

2.3.1 Utviklingen i tilbudet av arbeidskraft

Å sikre en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for framtidig verdiskaping og velstandsutvikling. I beregninger av Norges nasjonalformue står den menneskelige kapitalen i form av arbeidsinnsats og kompetanse for størstedelen av den totale formuen. Yrkesfrekvensen, dvs. andelen av befolkningen som er yrkesaktiv, har vist store endringer de siste 30 årene. De viktigste endringene er:

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

• Økt yrkesdeltakelse blant kvinner, slik at yrkesfrekvensen nærmer seg nivået for menn.

• Nedgang i yrkesfrekvensen for eldre menn, særlig som følge av økt uførepensjonering, men også noe som følge av ordningen med avtalefestet pensjon.

• Til tross for at stadig flere tar utdanning, har yrkesdeltakelsen blant ungdom økt. Dette må ses i sammenheng med at flere kombinerer utdanning og deltidsarbeid.

I tillegg har samlet arbeidstilbud blitt påvirket av at den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt har blitt betydelig redusert.

I 2000 var 73 pst. av befolkningen yrkesaktiv, mot 61 pst. i 1972. Denne økningen kan i sin helhet henføres til at kvinner har økt sin yrkesaktivitet , jf. figur 2.3. Dette må blant annet ses i sammenheng med at økt utbygging av barnehager har gjort det lettere å kombinere arbeid med omsorg for små barn, og at mange kvinner nå får sitt første barn senere i livet enn det som var vanlig før. Høyere utdanningsnivå blant kvinner og bedre fødsels- og omsorgspermisjoner har også medført at færre har trukket seg ut av arbeidsmarkedet når de har fått barn. Det har vært en markert vekst i yrkesdeltakelsen de siste 25 årene blant kvinner med små barn, jf. figur 2.4. Den sterke økningen i etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren og i undervisningssektoren har også gjort det mulig for kvinner å få større innpass i arbeidsmarkedet. Samtidig har trolig dette stimulert kvinner til å ta utdanning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det har vært store forskjeller i utviklingen i yrkesdeltakelsen for menn og kvinner over 55 år. Blant menn i denne aldersgruppen har det vært en langsiktig tendens i retning av fallende yrkesdeltakelse, mens yrkesdeltakelsen blant eldre kvinner har økt. Den lavere yrkesdeltakelsen blant eldre menn skyldes særlig at flere menn er blitt uførepensjonister. De siste årene har stor overgang til AFP-ordningen i tillegg bidratt til redusert yrkesdeltakelse blant eldre menn. Det har også vært en økning i antall uføre kvinner de siste 30 årene, samtidig som antallet kvinnelige AFP-pensjonister har økt de siste årene. Som følge av at nye kvinner som kommer inn i denne aldersgruppen har en sterkere arbeidsmarkedstilknytning enn årsklassene som pensjoneres, har yrkesdeltakelsen for eldre kvinner likevel økt over tid.

I 1970-årene var det en markert økning i yrkesdeltakelsen blantungdom under 25 år . I 1980- og 1990-årene har hovedbildet vært at ungdom i stadig større grad har utdanning som sin hovedbeskjeftigelse. Mange jobber samtidig deltid, noe som bidrar til at yrkesaktiviteten blant ungdom varierer betydelig mer med utviklingen i økonomien enn for andre grupper. I 2000 var yrkesdeltakelsen blant ungdom noe høyere enn i 1980.

Siden 1970 har gjennomsnittlig reell arbeidstid pr. sysselsatt falt med over 20 pst. Den kraftigste reduksjonen fant sted i 1970- og 1980-årene. Reduksjonen i den formelle normalarbeidstiden med 6 pst. i 1976 og 6 pst. i 1987 forklarer en del av reduksjonen i arbeidstiden i denne perioden. Økt innslag av deltidsarbeidende, særlig kvinner, har også bidratt til at den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt er blitt redusert. Nedgangen i arbeidstiden forklares også med endringer i næringsstrukturen, ved at det har vært en reduksjon i sysselsettingen i næringer som har lang arbeidstid (blant annet primærnæringer) og økning i sysselsettingen i tjenesteytende næringer som vanligvis har hatt kortere gjennomsnittlig arbeidstid. I de siste 10 årene har kvinner i større grad blitt sysselsatt på heltid, og dette har dempet nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid. Den avtalte ferieøkningen i 2001 og 2002 bidrar til å trekke den gjennomsnittlige arbeidstiden noe ned.

Gjennomsnittlig arbeidstid pr. sysselsatt i Norge er lav i internasjonal sammenheng. Dette henger sammen med at andelen deltidssysselsatte er relativt høy i Norge. Kvinner jobber i langt større grad enn menn deltid, og den lave gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge reflekterer i stor grad at yrkesdeltakelsen blant norske kvinner ligger helt på topp i internasjonal sammenheng. I Norge var 74 pst. av kvinnene i alderen 15–64 år sysselsatte i 1999, mot bare 53 pst. i EU. Særlig er forskjellen i sysselsettingsandelen stor blant eldre kvinner.

For både menn og kvinner er den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt lavest i aldersgruppen 16–19 år og høyest blant personer i alderen 25–54 år. Den lave gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt blant personer under 20 år skyldes at mange ungdommer kombinerer arbeid med utdanning. Høyere innslag av deltidssysselsatte innebærer at kvinner gjennomgående har lavere gjennomsnittlig arbeidstid enn menn.

Parallelt med den langsiktige økningen i yrkesdeltakelsen blant kvinner og reduksjonen blant eldre menn, har yrkesdeltakelsen variert forholdsvis kraftig med den økonomiske utviklingen. Da ledigheten økte i nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-årene og inn i 1990-årene, falt yrkesdeltakelsen for de fleste grupper. Fra 1987 til 1993 ble yrkesfrekvensen redusert med 3 prosentpoeng, og arbeidsstyrken falt med 40 000 personer. Reduksjonen i yrkesdeltakelsen var kraftigst for ungdom og eldre menn, men det var også en reduksjon blant menn mellom 25 og 54 år. For kvinner over 25 år holdt derimot yrkesdeltakelsen seg uendret, hvor effekten av det svakere arbeidsmarkedet ble motvirket av den langsiktig trenden i retning av høyere yrkesdeltakelse. En stor andel av kvinnene er ansatt i offentlig sektor, hvor sysselsettingen fortsatte å vokse sterkt. Etter hvert som etterspørselen etter arbeidskraft tok seg opp utover på 1990-tallet, har flere meldt seg på arbeidsmarkedet. Fra 1993 til 2000 har yrkesdeltakelsen økt med hele fem prosentpoeng, og veksten har vært særlig sterk for ungdom.

2.3.2 Sysselsetting og arbeidsledighet

Sysselsettingen, både i antall og som andel av den yrkesaktive delen av befolkningen, er nå høyere enn noen gang tidligere. Fra 1990 til 2000 økte antall sysselsatte med om lag 235 000 personer til 2 291 000 personer, og andelen sysselsatte i befolkningen mellom 16 og 74 år utgjorde 71 pst., mot 66 pst. i 1990.

Den kraftige veksten i sysselsettingen i løpet av 1990-årene har bidratt til en markert reduksjon i arbeidsledigheten. I 2000 utgjorde arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) 3,4 pst. av arbeidsstyrken mot i underkant av 6 pst. i 1990. I internasjonal sammenheng er ledigheten i Norge svært lav. I EU-området er ledigheten over dobbelt så høy som i Norge, og i hele OECD-området er det bare enkelte land som har en ledighet under 3 pst. av arbeidsstyrken.

Enkelte grupper er mer utsatt for arbeidsledighet enn andre. Arbeidsledigheten blant innvandrere fra land utenfor OECD-området er for eksempel betraktelig høyere enn i befolkningen for øvrig, selv om også ledigheten i denne gruppen har avtatt de siste årene. Arbeidsledigheten blant innvandrere er nesten 3 ganger så høy som for hele befolkningen. Arbeidsledigheten er særlig høy blant innvandrere fra Afrika. Om lag 13 pst. var arbeidsledige fra denne verdensdelen ved utgangen av november 2000. Arbeidsledigheten er også høy blant innvandrere fra Asia, Øst- Europa og Sør- og Mellom-Amerika.

Ungdomsledigheten er også både høyere og mer variabel enn ledigheten blant eldre grupper på arbeidsmarkedet. I 2000 utgjorde arbeidsledigheten i aldersgruppen 16–24 år 10,2 pst. av arbeidsstyrken, mens ledigheten blant personer over 25 år utgjorde 2,4 pst. Den høye ungdomsledigheten må ses i sammenheng med at mange ungdommer har utdanning som hovedaktivitet, samtidig som de søker deltidsarbeid.

Langtidsledigheten, dvs. antall personer som er ledige i mer enn 26 uker, var høy på begynnelsen av 1990-årene. I løpet av 1990-årene har det imidlertid blitt stadig færre langtidsledige. I 2000 var bare 16 pst. av de ledige ifølge AKU langtidsledige, og det er i hovedsak eldre personer. Den lave langtidsledigheten reflekterer at mange av de som melder seg arbeidsledige, etter kort tid skaffer seg arbeid.

Gjennom 1990-årene har arbeidsledigheten blant menn variert mer enn for kvinner, noe som reflekterer at menn i større grad enn kvinner jobber i konjunkturfølsomme næringer. I 2000 var arbeidsledigheten blant menn noe høyere enn blant kvinner.

2.3.3 Mulighetene for ytterligere vekst iyrkesdeltakelsen og tilbudet av arbeidskraft

Yrkesdeltakelsen har økt kraftig de siste årene, og i 2000 var yrkesfrekvensen høyere enn toppnivået under forrige høykonjunktur. Økningen i yrkesdeltakelsen har i stor grad bidratt til å dekke det økte behovet for arbeidskraft gjennom 1990-årene. I tillegg har det felles-nordiske arbeidsmarkedet dempet mangelen på arbeidskraft innenfor helsesektoren og i bygg- og anleggssektoren. Yrkesdeltakelsen er nå svært høy i de aller fleste aldersgruppene, og mulighetene for ytterligere vekst er begrenset.

Ifølge AKU var 9 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16–66 år utenfor arbeidsstyrken og under ulike trygdeordninger i 2000, mot 6 pst. i 1987. Dette omfatter blant annet uføre, AFP-pensjonister og yrkeshemmede under attføring. Totalt sett var hele 95 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16–66 år i 2000 enten yrkesaktiv, i utdanning eller under ulike trygdeordninger.

I 2000 var yrkesfrekvensen blant menn mellom 60–66 år 54 pst., mot 73 pst. i 1980. Ifølge AKU var det bare 2 pst. av mennene i alderen 60–66 år som ikke ble klassifisert som yrkesaktiv eller pensjonist i 2000. Samtidig har tilgangen av nye uførepensjonister i 50-årsalderen og også til dels i yngre aldersgrupper økt merkbart de siste årene. Dette er med på å begrense mulighetene for økt yrkesdeltakelse blant eldre menn framover. Som følge av at eldre kvinner som pensjoneres har hatt svakere tilknytning til arbeidslivet enn yngre kvinner, kan imidlertid yrkesdeltakelsen for eldre kvinner fortsatt øke noe framover.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

2.4 Framskrivinger av antall pensjonister og pensjonsutgifter

2.4.1 Folketrygdens alders- og uførepensjon

Antallet uførepensjonister har vokst betydelig de siste 25 årene. Utviklingen var mer stabil tidlig på 1990-tallet, mens antall uførepensjonister de senere årene igjen økt sterkt. Framover er det stor usikkerhet knyttet til utviklingen. Det er gjennomført framskrivinger av antall pensjonister og pensjonsutgifter. Veksten i utgiftene til folketrygdens alders- og uførepensjon følger i hovedsak av regelverket for trygdeordningene, opptjening av pensjonsrettigheter og av befolkningsutviklingen. I framskrivingene er det lagt til grunn at grunnbeløpet i folketrygden (G) reguleres i takt med utviklingen i gjennomsnittlig årslønn, og at dagens regelverk for folketrygden blir videreført. Framskrivingene er basert på middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra 1999 og Rikstrygdeverkets framskrivinger av utviklingen i antall alders- og uførepensjonister og gjennomsnittlig pensjon i disse ordningene. Fra 1999 til 2050 vil antallet alderspensjonister ifølge disse beregningene øke med om lag 80 pst., jf. tabell 2.3. Målt i antall G er gjennomsnittlig alderspensjon i folketrygden anslått å øke med om lag 30 pst. fra 1999 til 2050, fra 2,1 til 2,8G.

Framskrivingene i tabell 2.3 er for perioden 2002–2005 basert på oppdaterte mellomlangsiktige framskrivinger fra Rikstrygdeverket. For perioden 2006–2050 er framskrivingene av antall uførepensjonister basert på et gjennomsnitt av de kjønns- og aldersspesifikke tilgangsratene for årene 1994–2005.

På lang sikt blir gjennomsnittlig uførepensjon i følge framskrivingene noe lavere enn gjennomsnittlig alderspensjon, mens forholdet i 1999 var motsatt. Uførepensjonister har gjennomgående lavere inntekt enn gjennomsnittet for hele befolkningen forut for pensjonering. Fram til i dag har imidlertid effekten av at uførepensjonister får framskrevet pensjonspoeng, og slik sett gjennomgående har flere pensjonspoeng enn alderspensjonister, vært dominerende.

I forhold til Langtidsprogrammet 1998–2001 er det lagt til grunn en noe sterkere vekst i antallet alderspensjonister. Dette har sammenheng med at beregningene er basert på nye befolkningsframskrivinger, og at det er lagt til grunn at noen færre venter med å pensjonere seg til etter 67 år.

Tabell 2.4 gir en oversikt over historisk utvikling og framskrivinger for folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon regnet i pst. av BNP. Som det framgår av tabellen, er utgiftene anslått å øke fra om lag 8 pst. av BNP i 1999 til nær 16 pst. av BNP i 2030 og nær 18 pst. av BNP i 2050.

2.4.2 Virkningsberegninger av utviklingen i antall uførepensjonister

I tillegg til beregningene i tabell 2.3 har Rikstrygdeverket gjennomført virkningsberegninger med henholdsvis et lavere og et høyere anslag på utviklingen i antall uførepensjonister. Anslaget for tilgangsraten fra 2006 til 2050 er i det høye alternativet satt lik gjennomsnittlig tilgangsrate for årene 1998–2000, som er de tre årene med høyest tilgangsrate etter 1994.

Etter 2030 gir det høye alternativet om lag 40 000 flere uførepensjonister enn i Referansealternativet, jf. tabell 2.5. Det er forutsatt at gjennomsnittlig uførepensjon ikke påvirkes av tilgangen til uførepensjon, slik at endringen i utgiftene til uførepensjon vil være prosentvis like store som endringen i antall uføre.

I det lave alternativet er tilgangsraten fra 2006 til 2050 satt lik gjennomsnittlig tilgangsrate for årene 1994 – 1996, som er de årene med lavest tilgang etter 1994. I denne beregningen vil det i 2010 være 19 000 færre uførepensjonister enn i Referansealternativet, og denne forskjellen øker til 42 000 i 2050, jf. tabell 2.5. Også i dette alternativet vil imidlertid antallet uførepensjonister øke sterkt fram mot 2010.

2.4.3 Virkningsberegninger av utviklingen i antall alderspensjonister

Rikstrygdeverket har også gjennomført virkningsberegninger for utviklingen i antallet alderspensjonister basert på henholdsvis middelalternativet, høyalternativet og lavalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger, jf. tabell 2.6. I SSBs befolkningsframskrivinger er forventet levealder i 2050 for både kvinner og menn tre år høyere i høyalternativet enn i middelalternativet, mens det er tre år lavere i lavalternativet enn i middelalternativet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2. Framskrivingene viser at det på kort sikt er relativt liten usikkerhet knyttet til utviklingen i antall alderspensjonister, mens usikkerheten på lang sikt er betydelig. Forskjellen i antall alderspensjonister basert på SSBs middelalternativ og høyalternativ i 2050 er 175 000 personer.

SSBs befolkningsframskrivinger er imidlertid sammensatt slik at i høyalternativet for levealder, er også innvandringen og fruktbarheten høyere enn i mellomalternativet, slik at andelen alderspensjonister i befolkningen i høyalternativet er om lag som i Referansealternativet.

2.4.4 Avtalefestet pensjon

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1988 ble det i privat sektor etablert en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Formålet med ordningen var opprinnelig å gi slitne arbeidstakere med lange yrkeskarrierer mulighet til å gå av med alderspensjon før de nådde pensjonsalderen i folketrygden, og slik sett få en verdig avslutning på yrkeskarrieren. I dag dekkes imidlertid om lag 60 pst. av landets yrkesaktive av AFP-ordninger. De som omfattes arbeider innenfor områder der det er tariffavtaler og hvor AFP inngår i tariffavtalen. Hovedinnholdet i ordningen er at yrkesaktive på visse vilkår har adgang til å gå av med pensjon før pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Pensjonsalderen i AFP-ordningen ble avtalt til 66 år fra 1. januar 1989 og 65 år fra 1. januar 1990, og er siden blitt redusert ytterligere slik at det fra 1. mars 1998 er mulig å gå av med AFP-pensjon fra 62 år.

Det er utarbeidet framskrivinger av antall AFP-pensjonister ved hjelp av SSBs modell MOSART. I framskrivingene forutsettes en videreføring av dagens regelverk, mens det er gjort ulike forutsetninger om hvor stor andel av de som har mulighet som benytter ordningen. Som en referansebane er det lagt til grunn at bruk av ordningen på ulike alderstrinn i 1999 vil fortsette framover. Antall AFP-pensjonister vil da øke fra til om lag 50 000 i 2010, for så å stabiliseres på det nivået.

Det er i tillegg laget et lavalternativ og et såkalt fullalternativ. I lavalternativet er det forutsatt at andelen AFP-pensjonister i ulike aldersgrupper holdes konstant framover, og dette gir et samlet antall AFP-pensjonister 20 pst. under referansebanen. Fullalternativet belyser en utvikling der tilnærmet alle som har rett til det går av med AFP ved 62 år. Det er imidlertid også i dette alternativet lagt til grunn at en mindre andel velger å bli i arbeid etter 62 år, på samme måte som at det i framskrivingen av alderspensjonister legges til grunn at noen velger å bli i arbeid etter 67 år. Antall AFP-pensjonister vil da kunne øke til om lag 80 000 i 2010.

2.5 Noen hovedtrekk ved utviklingen i offentlige finanser

2.5.1 Størrelsen på offentlig sektor

Over tid har det skjedd en sterk vekst i omfanget av offentlig sektor. Dette gjelder blant annet utviklingen i ressursbruken i offentlig sektor og offentlige overføringer. De samlede utgiftene i offentlig forvaltning tilsvarte i størrelsen 10 pst. av BNP rett før første verdenskrig. Andelen var i 1960 kommet opp i 25 pst., og økte deretter fram til slutten av 1970-årene, da andelen kom opp i 45 pst. Etter dette har den offentlige utgiftsandelen vært mer stabil. Andelen økte under nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene, men avtok deretter. De offentlige utgiftene har de siste årene ligget rundt 45 pst. av BNP. I 2000 avtok imidlertid utgiftsandelen markert som følge av at de høye oljeprisene bidro til å øke BNP, og andelen utgjorde i 2000 41,5 pst. av BNP.

Den sterke veksten i de offentlig utgiftene er en følge av at det offentlige over tid har påtatt seg nye oppgaver, spesielt på overføringssiden. I tillegg har inntektsveksten i samfunnet slått særlig sterkt ut på etterspørselen etter flere av de tjenestene som det offentlige har hovedansvaret for, blant annet helsetjenester og utdanning. Samtidig har potensialet for produktivitetsvekst i viktige deler av offentlig sektor som utdannings- og helsesektoren vært mindre enn i økonomien for øvrig. Utviklingen i den offentlige utgiftsandelen reflekterer dermed til dels de samme forholdene som har bidratt til å øke de tjenesteytende sektorenes andel av verdiskapingen i privat sektor.

Den sterke utgiftsveksten i offentlig sektor er ikke noe særnorsk fenomen, og som det framgår av figur 2.6 er det stor grad av samsvar mellom utviklingen i utgiftsandelen i Norge og gjennomsnittet for EU-landene. Mens de samlede offentlige utgiftene utgjorde 46 pst. av BNP i Norge i 1999, var gjennomsnittet for EU-landene 48 pst. Dette er om lag samme forskjell som ved inngangen til 1980-årene. Veksten i de offentlige utgiftene og BNP over perioden var imidlertid klart sterkere i Norge enn i EU.

Den gjennomsnittlige utgiftsandelen for OECD-området ligger en del lavere enn for Norge og EU, noe som i hovedsak skyldes USA og Japan, der de offentlige utgiftsandelene i 1999 var henholdsvis om lag 30 og 38 pst. Dette reflekterer blant annet forskjeller i oppgavefordelingen mellom offentlig og privat sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, EU-Kommisjonen og OECD.

I flere land ligger de offentlige utgiftene til dels betydelig høyere regnet som andel av BNP enn for Norge, jf. tabell 2.7. Dette gjelder blant annet Sverige, som hadde den høyeste utgiftsandelen av OECD-landene i 1999 med 59 pst., Danmark og Frankrike.

I tabell 2.7 har en også vist utviklingen i utgiftene i offentlig forvaltning som andel av BNP for Fastlands-Norge. Utgiftsandelen målt på denne måten lå 9 prosentpoeng høyere enn den samlede utgiftsandelen for Norge i 1999, og på linje med nivået i Danmark og Frankrike. Dette gir imidlertid et misvisende bilde av omfanget på offentlig sektor i Norge, siden verdiskapingen i petroleumssektoren gir grunnlag for offentlige utgifter på samme måte som verdiskapingen i resten av økonomien. I praksis vil grunnlaget være bedre siden en større andel av verdiskapingen i petroleumsvirksomheten enn i annen næringsvirksomhet over tid vil tilfalle det offentlige, blant annet som følge av de særskilte skattereglene for oljevirksomheten. Petroleumsvirksomheten gjør dermed at en kan opprettholde en noe høyere offentlig utgiftsandel av BNP uten å måtte øke skattebelastningen for fastlandsøkonomien.

1) Offentlige inntekter i alt er fratrukket påløpte skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten, overføringer og renteinntekter fra SDØE og aksjeutbytte fra Statoil.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, EU-Kommisjonen og OECD.

Figur 2.7 viser utviklingen i de samlede inntektene for offentlig forvaltning i Norge og utlandet. Inntektsandelene viser i hovedsak samme bilde som de tilsvarende utgiftsandelene i figur 2.6. For Norge har de samlede inntektene for offentlig forvaltning ligget litt i overkant av 50 pst. av BNP de siste årene, men økte petroleumsinntekter førte til at andelen økte til vel 56 pst. av BNP i 2000. De offentlige inntektene som andel av BNP ligger noe høyere i Norge enn i gjennomsnitt for EU-området. Dette reflekterer den gode balansen i offentlige finanser i Norge, med store overskudd de siste årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, EU-Kommisjonen og OECD.

Ved vurdering av disse tallene er det for øvrig viktig å være klar over at inntektsandelene, slik de er målt her, ikke kan tolkes som et mål på skattetrykket i økonomien. Dette har dels sammenheng med at de offentlige inntektene består av formuesinntekter og petroleumsrelaterte poster. I tillegg omfatter beregningsgrunnlaget for de offentlige skatteinntektene ikke bare størstedelen av den løpende verdiskapingen i økonomien, men også en stor del av de offentlige overføringene til husholdningene. Det samlede skattegrunnlaget er dermed betydelig større enn BNP, slik at den beregnede inntektsandelen for offentlig sektor vil ligge høyere enn den skattesatsen deltakerne i økonomien i gjennomsnitt står overfor.

Den store forskjellen mellom Norge og de øvrige industrilandene når det gjelder balansen i de offentlige finansene framgår klarere av figur 2.8, som viser nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning i pst. av BNP. Av figuren framgår det at Norge har hatt overskudd i de offentlige budsjettene i hele perioden siden 1960, med unntak av årene 1992–93, mens de øvrige industrilandene har hatt til dels betydelige budsjettunderskudd. Forskjellen reflekterer dels de norske petroleumsinntektene, men også at budsjettbalansen i offentlig sektor i Norge tradisjonelt har vært god for å kompensere for lav sparing i privat sektor. Over tid har dette ført til en betydelig fordringsoppbygging i offentlig forvaltning i Norge, mens det i EU-landene har skjedd en til dels sterk gjeldsoppbygging målt som andel av BNP.

Figur 2.9 viser utviklingen i budsjettbalansen i offentlig forvaltning siden 1978 fordelt på stats- og kommuneforvaltningen. Av figuren ser en at de store svingningene i budsjettbalansen i offentlig forvaltning i all hovedsak skyldes statsforvaltningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

2.5.2 Sammensetningen av offentlige inntekter og utgifter

Tabellene 2.8 og 2.9 viser hvordan sammensetningen av inntektene og utgiftene i offentlig forvaltning har utviklet seg siden 1978. Ifølge tabell 2.8 økte petroleumsinntektenes andel av de samlede inntektene i offentlig forvaltning fra 5 pst. i 1978 til 18 pst. i 1985, før andelen avtok til 12 pst. i 1999. Det offentliges formuesinntekter (inkl. overføringer fra Norges Bank) økte også noe gjennom perioden sett under ett regnet som andel av de samlede inntektene, mens den tilsvarende andelen på utgiftssiden ble redusert med om lag 1 prosentpoeng. De to postene kan ses i sammenheng, og det offentliges netto formuesinntekter økte over perioden fra pst. av de samlede inntektene til 2 pst. i 1999. Den relativt beskjedne økningen sett i forhold til den sterke veksten i det offentliges nettofordringer målt som andel av BNP gjennom samme periode, har sammenheng med at rente- og inflasjonsnivået falt markert fra 1978 til 1999.

Økningen i petroleums- og formuesinntektene har bidratt til å redusere den andelen av de samlede inntektene i offentlig forvaltning som kommer fra skatteinntekter i form av inntekts- og formuesskatt, avgifter og trygde- og pensjonspremier. Skatteinntektene utgjorde likevel fortsatt 79 pst. av de samlede inntektene i offentlig forvaltning i 1999, mot 88 pst. i 1978. Mens inntekts- og formuesskatter sto for samme andel av de totale inntektene i 1999 som i 1978, hadde det skjedd en klar nedgang i andelene fra avgifter og trygde- og pensjonspremier.

De offentlige utgiftene domineres av overføringer til husholdninger, næringsvirksomhet og utlandet og offentlig forbruk, som til sammen sto for 91 pst. av de samlede utgiftene i 1999, mot 88 pst. i 1978. Fordelingen mellom overføringer og offentlig forbruk har vært relativt stabil hvis en ser perioden under ett, etter at det fram mot 1990 skjedde en viss vridning av utgiftene i retning av overføringer.

Utgiftene til forbruk og investeringer i offentlig forvaltning representerer den egentlige ressursbruken i offentlig sektor. Forbruk i offentlig forvaltning omfatter lønnskostnader, vareinnsats og kapitalslit i forvaltningen som det offentlige ikke tar seg betalt for ved gebyrer fra brukerne, samt det som betegnes som offentlige produktkjøp til husholdningene. Den siste posten omfatter blant annet offentlig støtte til private barnehager og offentlige refusjoner knyttet til legemiddelkjøp mv. Samlet utgjorde de offentlige utgiftene til forbruk og investeringer 23 pst. av BNP både i 1978 og 1999.

På samme måte som de offentlige overføringene kommer husholdninger og bedrifter til gode, vil en stor del av forbruket i offentlig forvaltning dekke individuelle behov. Av det samlede forbruket i offentlig forvaltning sto kollektivt forbruk knyttet til offentlig administrasjon, politi og rettsvesen, forsvar mv. for omtrent 1/3 i 1999, mens individuelt konsum i offentlig forvaltning i form av helse- og utdanningstjenester mv. utgjorde 2/3. Den siste andelen har vært økende over tid.

Tabellene 2.10 og 2.11 gir en oversikt over hvordan utgiftene i offentlig forvaltning fordeler seg etter formål, når formuesutgifter og petroleumsrelaterte utgifter (SDØE) holdes utenom. Ifølge tabell 2.10 utgjør undervisning, helsestell og sosial trygd og velferd størstedelen av disse utgiftene – omtrent 70 pst. – og denne andelen har vært økende over tid. Dette er de utgiftsområdene som i særlig grad er knyttet til den moderne velferdsstaten.

Av utgiftene i offentlig forvaltning i tabell 2.10 utgjør sosial trygd og velferd alene om lag 40 pst., og det er også her at utgiftsveksten har vært sterkest. Som vist i tabell 2.11 kan dette tilskrives økte utgifter knyttet til sykepenger og fødselspenger, barnetrygd og attføringsstønader, mens utgiftsandelen knyttet til pensjonsstønader har gått ned.

2.6 Utviklingen i kommunal sysselsetting

Utviklingen i kommunal sysselsetting 1988 – 1998

Helse- og sosialtjenesten (somatiske helsetjenester, pleie- og omsorg, psykisk helsevern mv.) utgjorde i 1998 om lag 48 pst. av sysselsettingen i kommuneforvaltningen målt i årsverk, mens barnehager og undervisning stod for 34 pst. Øvrige tjenester som omfatter blant annet kultur, samferdsel og administrasjon, utgjorde snaut 18 pst. av årsverkene i kommuner og fylkeskommuner.

Fra 1988 til 1998 har det vært en gjennomsnittlig vekst i den kommunale sysselsettingen målt i timeverk på 2,1 pst. pr. år. Innenfor helse- og sosialsektoren sett under ett har det vært en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,9 pst. Barnehager og skoler har samlet hatt en vekst på 2,1 pst. pr. år, mens andre kommunale tjenester har hatt en vekst på 0,5 pst. pr. år. Veksttakten var generelt sterkest i den første 5-årsperioden, med en gjennomsnittlig årlig vekst i antall utførte timeverk på 2,7 pst. Veksten i den siste 5-årsperioden fram til 1998 var på gjennomsnittlig 1,6 pst. Av de enkelte tjenesteområdene er det barnehagesektoren som har hatt den sterkeste relative veksten, med 7,3 pst. i gjennomsnittlig årlig vekst perioden sett under ett. I absolutte tall er det imidlertid veksten innen pleie- og omsorgssektoren som har betydd klart mest.

Perspektiver for kommunal sektor på lang sikt

SSBs modell MAKKO benyttes til analyser av utviklingen i kommunal sysselsetting. I modellen er sysselsettingsutviklingen spesifisert på en rekke sektorer, jf. tabell 2.12. Framskrivninger av kommunal sysselsetting og tjenesteproduksjon ved hjelp av modellen er basert på forutsetninger om standarder og dekningsgrader i ulike kommunale tjenesteytende sektorer, samt befolkningsutviklingen. Standarden i en sektor er definert som antall timeverk som utføres pr. bruker (pasient, elev osv.). Dekningsgraden er definert som antall brukere av en tjeneste som andel av den aktuelle befolkningsgruppen, for eksempel antall i aldersgruppen 80–89 år som er brukere av pleie- og omsorgstjenester i forhold til alle i alderen 80–89 år i befolkningen. Utviklingen i befolkningen er basert på middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger, hvor ikke annet er spesifisert. MAKKO-framskrivingene brukes til å legge grunnlag for de langsiktige økonomiske framskrivingene som presenteres i kapittel 6 og vedlegg 3.

MAKKO-framskrivingene er beregningsmessige illustrasjoner av virkningene av endringene i aldersstrukturen. Det er ikke tatt hensyn til forhold som for eksempel eventuelle mulighetene for effektivisering av tjenestene og effektene av forbedringer i eldres helse.

Ifølge Konstantalternativet kreves det fram til 2010 vel 27 000 «nye» årsverk bare som følge av endringer i befolkningssammensetningen, dersom dagens dekningsgrader og timeverksforbruk pr. bruker skal opprettholdes. I den neste 20-års perioden fram til 2030 kreves det nye 70 000 årsverk, og i den siste 20-årsperioden fram til 2050 vokser arbeidskraftbehovet med ytterligere 63 000 årsverk . Dette innebærer at samlet kommunal timeverksinnsats i framskrivingen vokser med gjennomsnittlig 0,6 pst. pr. år fram til 2050.

Veksten i sysselsettingsbehovet framover skyldes primært økningen i antall eldre. For helse- og sosialtjenestene samlet innebærer endringer i befolkningssammensetningen en vekst i timeverksbehovet på ca. 55 pst. i perioden 1998–2050, eller fra om lag 230 000 årsverk i 1998 til nærmere 360 000 årsverk i 2050 gitt uendret arbeidstid. Personellbehovet innen pleie- og omsorgssektoren alene vil bli nesten doblet i løpet av denne perioden som følge av slike endringer. For undervisningssektoren og barnehagene forventes relativt små endringer for perioden sett under ett, men i grunnskolen gir framskrivingen vekst i sysselsettingen i de nærmeste årene, som deretter forplanter seg til videregående skole.

En videreføring av standard og dekningsgrader på 1998-nivå vil gi for lave anslag over personellbehovet, særlig de nærmeste 5–10 årene, fordi det allerede er politisk vedtatte opptrappingsplaner på en rekke tjenesteområder. Det er derfor gjort framskrivinger som bygger på forutsetninger om at målene for de politisk vedtatte handlingsplanene nås, og at standarder og dekningsgrader deretter holdes konstant for resten av framskrivingsperioden ( Reformalternativet ). I Reformalternativet har en lagt inn anslåtte effekter av vedtatte opptrappingsplaner innen helse- og omsorgssektoren (eldreplanen, psykiatriplanen m.v.), samt målet om full barnehagedekning. På de øvrige områder hvor det ikke er formulert konkrete politiske mål, er det forutsatt konstante standarder og dekningsgrader. Dette gir en gjennomsnittlig årlig vekst i kommunal timeverksbehov på 1,2 pst. i perioden fram til 2010, og 0,8 pst. for hele perioden fram til 2050.

Mens antall årsverk i Konstantalternativet øker med vel 27 000 fram til 2010, innebærer Reformalternativet en økning på ytterligere vel 35 000 årsverk fra 1998 til 2010. I 2050 utgjør forskjellen mellom de to alternativene om lag 44 000 årsverk. Reformalternativet – som innebærer en videreføring av vedtatt politikk, samt demografiske effekter – krever 205 000 flere årsverk i kommunal forvaltning i 2050 enn i 1998. Dette tilsvarer om lag 50 pst. økning.

I befolkningsframskrivingene er det forutsatt en fortsatt økning i levealderen. Ved en bedring av den generelle helsetilstanden, for blant annet personer over 80 år, vil MAKKO-framskrivinger med forutsetninger om konstante dekningsgrader og standarder kunne overvurdere behovet for vekst i kommunal sysselsetting framover.

Det er heller ikke lagt inn forutsetninger i modellen om endrede krav til tjenestenes kvalitet på lengre sikt, noe som klart kan bidra til undervurdering av det framtidige ressursbehovet. Fram til i dag har kvantitative og kvalitative forbedringer av tjenestetilbudet betydd langt mer for sysselsettingsutviklingen enn de rent befolkningsmessige faktorene. For eksempel viser beregninger at timeverksveksten fra 1988 til 1998 bare ville ha vært på 0,5 pst. pr. år om en hadde hatt 1998 års standard og dekningsgrad over hele perioden, mens veksten i virkeligheten var på gjennomsnittlig 2,1 pst. årlig. Kommunal sysselsetting økte med vel 23 pst. i denne tiårs-perioden, og bare vel 5 pst. kan tilskrives endringer i befolkningssammensetningen. Dette betyr med andre ord at bare i underkant av en fjerdedel av timeverksveksten i denne perioden skyldes den demografiske utviklingen og vel tre fjerdedeler skyldes forbedringer i standard og/eller dekningsgrader.

Det er derfor gjort framskrivinger som viser hvordan etterspørselen vil utvikle seg dersom standarden på tjenestene (målt som timeverk pr. bruker) utvikler seg i takt med endringer i løpet av den siste 10-årsperioden. Et slik Trendalternativ vil innebære en gjennomsnittlig årlig vekst i kommunal sysselsetting på 1,8 pst. for hele beregningsperioden fram til 2050. Allerede etter ganske få år er det betydelige forskjeller i personellbehov mellom Trendalternativet og Konstantalternativet. Trendalternativet krever allerede i 2015 om lag like mange timeverk i kommunal forvaltning som alternativet med konstante standarder og dekningsgrader krever i 2050. Ved utløpet av beregningsperioden krever Trendalternativet samlet sett nærmere dobbelt så mange årsverk/timeverk som Konstantalternativet, jf. tabell 2.13. Trendalternativet gir en vekst i offentlig sysselsetting som ikke vil være forenlig med en balansert økonomisk utvikling på lengre sikt, jf. vedlegg 3.

2.7 Befolkningens oppfatninger om det gode liv og det gode samfunn

2.7.1 Oppleves Norge som et godt samfunn?

Markeds- og mediainstituttet (MMI) har gjennomført Norsk Monitor annethvert år siden 1985. Norsk Monitor er et omfattende intervjuprosjekt, hvor utvalgene med 3–4 000 personer er representative for den voksne norske befolkningen. Deltakerne besvarer nærmere tre tusen spørsmål. Hovedtyngden av spørsmålene har vært med helt siden 1985, slik at datamaterialet inneholder en rekke tidsserier som gir et bilde av utviklingstendenser.

Mange ulike kriterier kan tenkes anvendt for å vurdere kvaliteten til et samfunn. Det vil derfor være ulike oppfatninger om hvilke egenskaper det er relevant å trekke inn. Ved å spørre direkte om hvor fornøyde folk er med egen tilværelse og samfunnsforholdene, overlates valget til de intervjuede selv. Dersom det antas at hovedskillet går mellom det å være fornøyd på den ene siden, og i tvil (verken – eller) eller misfornøyd på den andre, viser undersøkelsen at åtte av ti er tilfredse med egen tilværelse, og fem av ti med forholdene i dagens norske samfunn. Forskjellene mellom sosiale grupper er stort sett små. Det er liten variasjon avhengig av kjønn, alder, bostedstype eller landsdel. Utdanning og inntekt betyr noe mer, inntekt mest for tilfredsheten med egen tilværelse, og utdanning mest for tilfredshet med samfunnet (høyt utdannede er oftest fornøyde).

Det kan være vanskelig å bedømme det absolutte nivået for tilfredshet i befolkningen, mens det er lettere å tolke utviklingstendenser. Stigende eller fallende andeler fornøyde vil gi en indikasjon på om utviklingen bringer Norge nærmere det befolkningen anser som et godt samfunn eller ikke. Det kunne kanskje være grunn til å tro at den sterke veksten i inntekt og materiell standard i Norge siden 1985 ville bidra til at andelen meget lykkelige hadde steget i dette tidsrommet, men som figur 2.10 viser holder andelene seg relativt stabile.

Kilde: Norsk Monitor, Markeds- og mediainstituttet (MMI).

Spørsmål om hvordan de intervjuede tror samfunnet vil utvikle seg avdekker en betydelig pessimisme. I 1999 svarer 43 pst. at de tror samfunnet vil bli verre å leve i, mot bare 9 pst. som forventer en utvikling til det bedre. Et spørsmål om egen framtid viser at 11 pst. ofte er bekymret for hva som kommer til å skje dem, mens 52 pst. bekymrer seg av og til.

Kvinner er noe mer pessimistiske når det gjelder samfunnsutviklingen enn menn, og klart mer tilbøyelige til å bekymre seg for egen del. De eldste bekymrer seg mer enn andre for samfunnet, de yngste mer enn andre for egen framtid. Lav utdanning og inntekt går sammen med større pessimisme for samfunnet og spesielt med større bekymring for egen del. Årsaken til en allmenn pessimisme, spesielt når det gjelder samfunnsutviklingen, har neppe sin rot i økonomiske bekymringer. I det minste på kort sikt er det gjennomgående flere som venter seg forbedringer enn forverringer, både når det gjelder den økonomiske situasjonen i samfunnet og egen økonomisk situasjon.

2.7.2 Verdioppfatninger og prioriteringer

Verdioppfatninger

Norsk Monitor måler 50 verdier, eller 25 par av verdimotpoler. Hvert par måles ved hjelp av en indeks basert på minst to spørsmål, de fleste i form av påstander som de intervjuede skal si seg enige eller uenige i. Hvis en antar at spørsmålene i en verdiindeks er balanserte i den forstand at de ikke favoriserer den ene av de to motpolene, ville en få et inntrykk av hva befolkningsflertallet mener ved å undersøke på hvilken side av skalaens midtpunkt gjennomsnittet for skåren ligger for de som er intervjuet. Resultatet av en slik beregning vises i tabell 2.14, der indeksene er normert slik at de varierer mellom 0 og 100, slik at 50 blir skalaens midtpunkt. De 25 verdiindeksene er ført opp med fallende gjennomsnittskåre fra 100 og ned mot 50.

Verdier som «likestilling», der befolkningssnittet nærmer seg ekstremskåren på 100, har med andre ord oppslutning fra flertallet av befolkningen, mens motpolen «tradisjonelle kjønnsroller» bare støttes av et mindretall. For verdiindekser der gjennomsnittskåren ligger nær midtpunktet 50, slik som «autoritet/anti-autoritet», er det ikke grunnlag for å si at befolkningen heller i den ene eller andre retningen.

Likhet/ulikhet er et eksempel på en verdidimensjon som direkte kan påvirkes gjennom politiske valg. Verdiindeksen for denne dimensjonen er basert på to spørsmål som tar opp ulike former for likhet. Det ene kan vi kalle tilbudslikhet, hvorvidt det skal være mulig å betale for å få et bedre tilbud når det gjelder helsetjenester eller utdanning, som i Norge tradisjonelt har vært et offentlig tilbud som har vært likt for alle. Her er det en overvekt som sier seg enig i påstanden om at det er bra med slike muligheter. Det andre spørsmålet gjelder synet på ressursfordeling, og setter velstandsvekst opp mot utjevning. Både for dette og to andre spørsmål omkring økonomiske forskjeller viser resultatene et utbredt ønske om at det må arbeides for å utjevne økonomiske forskjeller og en klar oppfatning om at lønnsforskjellene er for store i dag.

Prioriteringer

I Norsk Monitor for 1999 ble det også stilt spørsmål om prioriteringer når det gjelder egen og samfunnets ressursbruk, jf. tabell 2.15. De to første kolonnene i tabell 2.15 viser hvor mange som ønsker å bruk mer, som nå eller mindre tid på ulike personlige gjøremål og aktiviteter. I tabellen er aktivitetene rangert etter gjennomsnittsskåre. Skåre 100 for en aktivitet ville bety at dette var noe alle ønsket å gjøre mer og prioriterte høyest, mens noe ingen ønsket å gjøre ville få skåren 0. Resultatene viser at det å være ute i naturen kommer først når det gjelder ønsker om økt tidsbruk. Sosialt liv, i form av samvær med familie eller venner, kommer også høyt. De aktivitetene som særlig nedprioriteres er religiøst og politisk liv.

De to siste kolonnene i tabell 2.15 viser resultatet for prioritering av ressursbruk på ulike samfunnsoppgaver. Også her kommer støtte til religiøs og politisk virksomhet nederst. Skolen er den samfunnsoppgaven der flest ønsker å satse mer. Tett etter følger helsevesen og sykehus, deretter eldreomsorg.

En persons verdioppfatninger kan være påvirket av oppvekstvilkår og livssituasjon. Det viser seg at alder er den egenskapen som får fram de største variasjonene i verdisyn. For eksempel står verdier som lovrespekt og sparing langt sterkere blant de eldre enn blant de yngre. Når det gjelder holdninger til offentlig–privat og likhet–ulikhet er det imidlertid ingen klare aldersforskjeller.

Når det gjelder prioritering av ressursbruken på ulike samfunnsoppgaver, er det markerte forskjeller mellom kjønnene. Generelt er det kvinnene som i størst grad ønsker å øke innsatsen.

2.7.3 Verdidimensjoner

Noen kombinasjoner forekommer oftere enn andre dersom plassering på indeksene blant de som er intervjuet betraktes. Ifølge Monitor-analysen går det viktigste kulturelle skillet mellom en moderne og en tradisjonell verdi-orientering. Den moderne preges av åpenhet for endring og mangfold, og sans for det nye i tiden. I en tradisjonell orientering ligger et ønske om stabilitet og trygghet, om at ting skal forbli slik de alltid har vært. Dette innebærer at personer ikke bør skille seg ut fra omgivelsene, og leve i pakt med etablerte moraloppfatninger.

En annen viktig skillelinje går mellom en materialistisk og en idealistisk verdiorientering. På den materialistiske siden er en opptatt av det ytre, både i betydningen materielle vilkår og omgivelsenes oppfatninger. Eiendeler og økonomisk vekst prioriteres, og egne behov settes foran hensynet til andre. På den idealistiske siden vektlegges indre egenskaper, åndelige verdier og skapende virksomhet. Omsorg for andre, miljø og helse prioriteres.

Skillet moderne-tradisjonell har klar sammenheng med alder. Økonomiske forhold kan, overraskende nok, bare i begrenset grad forklare hvorfor noen har en materialistisk og andre en idealistisk verdiorientering. Kjønn og utdanning har større betydning, å være kvinne og å ha høy utdanning øker sjansen for å befinne seg på idealistisk side av verdidimensjonen.

Fra 1985 til 1987 var det en bevegelse i moderne og idealistisk retning. Mellom 1987 og 1995 gikk utviklingen i materialistisk retning, med varierende tendens i forhold til moderne-tradisjonell dimensjonen. Fra 1995 til 1999 er det en moderne tendens som dominerer, med en fortsatt, men svakere, materialistisk tendens.

2.8 Tidsbruk

Fordelingen av tid mellom ulike gjøremål berører viktige sider ved folks velferd. Blant annet har fordelingen av ulønnet og lønnet arbeid mellom menn og kvinner lenge vært et viktig likestillingsspørsmål, og fordelingen av arbeid og fritid mellom generasjoner og livsfaser har stått sentralt ved utforming av ulike arbeidstids- og velferdsordninger. Endringer i tidsbruk har også stor betydning for utviklingen i befolkningens levestandard over tid. Fordelingen av tiden mellom ulike gjøremål er i stor grad et resultat av individuelle valg, men valgene skjer innenfor bestemte rammer. Både politiske, økonomiske og kulturelle forhold har betydning for hvordan folk tilpasser seg i forhold til arbeidsmarkedet, familie og fritid.

Etter 1970 er det gjennomført en rekke reformer som har betydning for folks tidsmønster. Reformene kan både ha betydning for hvordan den enkelte fordeler tiden mellom arbeid og fritid, og for hvordan arbeid og fritid fordeles mellom aldersgrupper og livsfaser. I 1973 ble pensjonsalderen satt ned fra 70 til 67 år, i 1976 ble den lovbestemte ukentlige arbeidstiden redusert. Samme år fikk arbeidstakere over 60 år en femte ferieuke. Arbeidsmiljøloven av 1977 satte begrensninger for overtidsarbeid. I 1987 fikk man en generell arbeidstidsforkortelse fra 40 til 37 time pr. uke. I 1989 ble avtalefestet pensjon innført for 66-åringer. Pensjonsalderen innenfor ordningen er senere gradvis senket til 62 år. Siden annen halvdel av 1980-tallet er den lønnede svangerskapspermisjonen betydelig utvidet fra 18 uker til ett år. I tillegg er det innført omfattende muligheter for ulønnet omsorgspermisjon i forlengelse av den betalte permisjonstiden. På 1990-tallet har det blitt innført fedrekvote, tidskonto og kontantstøtte.

Det er også skjedd en rekke andre samfunnsendinger i perioden som kan ha betydning for folks tilpasninger mellom jobb, hjem og fritid. Utdanningsnivået i befolkningen har økt betydelig, og de fleste grupper har fått bedre privat økonomi. En omfattende utbygging av offentlige og private barnehager innebærer videre at langt flere barn har tilsyn utenfor hjemmet deler av dagen.

Endringer i befolkningens tidsbruk i 1970- og1980-årene

Såkalte tidsbruksundersøkelser regnes gjerne som de beste datakilder for å gi en samlet oversikt over befolkningens tidsmønster. Her kartlegges bruk av tid på alle typer aktiviteter. I Norge er det hittil gjennomført tre slike undersøkelser, den første i 1971–72, den andre i 1980–81, og den tredje i 1990–91. I det følgende omtales disse for enkelhets skyld som 1970, 1980 og 1990. Datainnsamlingen til den fjerde undersøkelsen ble påbegynt i februar 2000, og de første resultatene vil trolig foreligge sommeren 2001.

Det kan beregnes mange mål for tidsbruk på grunnlag av slike undersøkelser, men det vanligste er å angi gjennomsnittlig samlet tid til ulike aktiviteter pr. dag, for befolkningen som helhet, og for ulike grupper. Det er vanlig å dele aktivitetene i følgende fem hovedkategorier: Inntektsgivende arbeid, husholdsarbeid, utdanningsaktiviteter, personlige behov (hovedsakelig søvn, måltider og personlig pleie), og fritidsaktiviteter . Hver av disse hovedgruppene omfatter flere underkategorier. Husholdsarbeid omfatter vanlig husarbeid (matlaging, oppvask, klesvask, rengjøring o.l.), omsorgsarbeid (pass, stell og hjelp, følging, henting, samtaler, og lek), vedlikeholdsarbeid (stell av hage, oppussing og reparasjon av bolig og annet utstyr), kjøp av varer og tjenester, og reiser i forbindelse med husholdsarbeid. Som fritidsaktiviteter regnes idretts- og friluftsaktiviteter, underholdning, mediebruk, lesing, sosialt samvær og reiser i forbindelse med fritidsaktiviteter. Tiden til yrkesarbeid omfatter både arbeidsreiser og pauser i tillegg til selve arbeidstiden.

Tidsbruksundersøkelsenes skille mellom arbeid og fritid, eller mellom økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet, er basert på det såkalte tredjepersonskriteriet. Dette innebærer at enhver aktivitet som man kan kjøpe eller få andre til å utføre, og som frambringer en tjeneste eller et produkt, er å betrakte som arbeid (ulønnet eller lønnet), mens andre gjøremål klassifiseres som fritid eller personlige behov. Tanken er at vi kan få andre til å lage mat, ta oppvasken, male huset eller stelle barna for oss, mens det ikke gir mening å få andre til å spise, ta en løpetur eller gå på kino for oss.

Tabell 2.16 viser hvordan menn og kvinner fordelte tiden mellom ulike aktivitetsområder i 1990, og hvilke endringer som har funnet sted i forhold til 1970. Både blant menn og kvinner var det store endringer i tidsbruken i denne perioden. Menn brukte langt mindre tid til yrkesarbeid i 1990 enn i 1970. Forskjellen utgjør omtrent 1 time i gjennomsnitt pr. dag, eller om lag 7 timer pr. uke, og reduksjonen var mer markert i 1970- enn i 1980-årene. Endringen skyldtes både en nedgang i andelen yrkesaktive, (lavere pensjonsalder og flere under utdanning), og kortere arbeidstid blant de yrkesaktive. Yrkesaktive i 1990 brukte om lag 5 timer og tre kvarter pr. dag til yrkesarbeid, mens yrkesaktive i 1970 brukte om lag 6 timer og 20 minutter pr. dag. Denne nedgangen må sees i lys av arbeidstidsreformene i perioden.

Det var også en reduksjon i tiden til såkalte personlige behov i perioden. Menn brukte i 1990 gjennomsnittlig vel 20 minutter mindre pr. dag til søvn, måltider og personlig pleie enn hva menn gjorde ved inngangen til 1970-årene. Tiden til husholdsarbeid økte noe i perioden, og det var en betydelig økning i tiden til fritidsaktiviteter. I 1990 brukte menn i gjennomsnitt om lag 1 time mer pr. dag til fritidsaktiviteter enn menn gjorde 20 år tidligere. Økningen var større i 1970- enn i 1980-årene.

Kvinner økte tiden til yrkesarbeid betraktelig og brukte i 1990 nærmere 1 time mer i gjennomsnitt pr. dag enn hva som var tilfellet i 1970. Økningen skyldtes at flere tok lønnet arbeid, ofte i form av deltid. Kvinner brukte i 1990 om lag 1 time mindre pr. dag til husholdsarbeid enn kvinner gjorde i 1970. Nedgangen blant kvinner var atskillig større enn økningen blant menn, noe som innebærer at det i samfunnet generelt brukes mindre tid til husholdsarbeid enn tidligere. Hva yrkesarbeidet angår, kan vi i større grad snakke om en omfordeling mellom menn og kvinner ettersom økningen blant kvinner stort sett tilsvarer reduksjonen blant menn. Som for menn, fant det sted en viss reduksjon i tiden til personlige behov blant kvinner, og en betydelig økning i tiden til fritidsaktiviteter.

I 1970- og 1980-årene har det vært en klar tilnærming mellom menns og kvinners tidsbruk. Selv om kjønnsforskjellene i tidsbruk ble redusert, var det i 1990 fremdeles store forskjeller. Kvinner brukte fortsatt atskillig mindre tid enn menn til yrkesarbeid, og mer til husholdsarbeid.

Lengre utdanningsperiode, senere familieetablering og tidligere utgang av yrkeslivet bidro til at tidsbruk blant unge og eldre på mange måter skilte seg mer fra tidsbruk i andre aldersgrupper i 1990 enn i 1970. For menns vedkommende ble tiden til yrkesarbeid redusert i alle aldersgrupper, men reduksjonen var mest markert blant unge og eldre, jf. tabell 2.17.

Blant kvinner var det først og fremst i aldersgruppen 25–66 år at tiden til yrkesarbeid økte. Blant kvinner 67 år og over var det en liten nedgang i yrkesarbeidet, mens økningen blant de yngste var svært beskjeden. Både for menn og kvinner var økningen i tid til fritidsaktiviteter mest omfattende blant de eldste. Alt i alt ser det altså ut til at den mest arbeidsintensive perioden i livsløpet er blitt mer konsentrert om noen tiår midt i livet enn tidligere.

Den kraftige nedgangen i husholdsarbeidet skyldes først og fremst at tiden til vanlig husarbeid som matlaging, oppvask, rengjøring o.l. er redusert. Kvinner brukte i gjennomsnitt nesten to timer mindre pr. dag, eller nærmere 14 timer mindre pr. uke til slike gjøremål i 1990 enn i 1970. Tiden til omsorgsarbeid økte på den annen side både blant kvinner og menn. Sammensetningen av husholdsarbeidet ble endret i perioden, med mindre vekt på vanlig husarbeid og mer på omsorgsarbeid. Til tross for høyere yrkesaktivitet blant mødre og langt mer bruk av tilsynsordninger utenfor hjemmet, bruker foreldre mer tid til konsentrert oppmerksomhet om barna enn tidligere.

Når det gjelder økningen i tid til fritidsaktiviteter, var det mindre klare forskyvninger mellom aktivitetstyper enn hva som var tilfellet for husholdsarbeidet. Økningen var spredt på flere aktiviteter, men var mest markert for fjernsynsseing og sosialt samvær. Dette er også de to aktivitetstypene som utgjør størst del av fritiden. Kjønnsforskjellene i fritidsmønsteret er forholdsvis små.

Et gjennomgående funn i studier av tidsbruk har vært at menn og kvinner har omtrent like lang samlet arbeidstid. Legger vi sammen tiden til yrkesarbeid, husholdsarbeid og utdanning, finner vi at både menn og kvinner i 1990 i gjennomsnitt hadde en samlet arbeidstid på vel 7 time pr. dag. Nå kan det selvsagt diskuteres om dette målet er noe godt uttrykk for folks samlede arbeidsbyrde. Særlig foreldre vil ha ansvar for barna også mye av den tiden de bruker til fritidsaktiviteter og personlige gjøremål. Dessuten er det ikke uproblematisk å sidestille lønnet og ulønnet arbeid. Lønnet arbeid må oftest utføres på faste tidspunkter i henhold til inngåtte avtaler, mens man har større frihet til å velge mengde og tidspunkt for deler av det ulønnede arbeidet.

Mens personer i de fleste livsfaser brukte mer tid til fritidsaktiviteter i 1990 enn i 1970, var det ingen økning i fritiden for småbarnsforeldre. Samtidig som småbarnsforeldre er blant dem som har lengst samlet arbeidstid, er det også i denne fasen at den kjønnsmessige arbeidsdelingen er mest spesialisert. I 1990 brukte småbarnsmødre i gjennomsnitt mindre tid til yrkesarbeid enn kvinner i de fleste andre livsfaser og mer tid til husholdsarbeid enn kvinner i noen annen livsfase.

Endringer i tidsbruk i 1990-årene

Utviklingen av tidsbruken i 1990-årene baseres på andre datakilder siden det ikke har vært foretatt noen tidsbruksundersøkelser etter 1990. Det er derfor ikke mulig å gi noe fullstendig bilde av hvordan forholdet mellom ulike aktivitetsområder er endret.

Ifølge AKU, jf. avsnitt 3, har det i løpet av 1990-årene vært en generell tendens til økt yrkesaktivitet blant kvinner. Gifte/samboende kvinner med barn er blant dem som økte sin yrkesdeltakelse mest i 1990-årene, og fortsatte slik sett økningen fra 1980-årene. Imidlertid regnes også midlertidig fraværende som yrkesaktive i arbeidsmarkedsstatistikken, slik at mange av de registrerte yrkesaktive til enhver tid var ute i permisjon. Dette tallet økte markert i 1980- og 1990-årene. I 1998 var 40 000 kvinner, eller nær 4 pst. av alle sysselsatte kvinner, i permisjon. I tillegg til økte yrkesfrekvenser blant kvinner, har det i 1990-årene vært en økning i arbeidstiden for de sysselsatte kvinnene. Stadig flere arbeider heltid (minst 37 timer pr. uke) eller lang deltid (20–36 timer pr. uke). Deltidsarbeid er lite utbredt blant menn. Ifølge tall fra AKU kan det tyde på at utviklingen fra tiårene før i retning av mindre kjønnsforskjeller og mer markerte aldersforskjeller i tiden til yrkesarbeid fortsatte i 1990-årene.

Selv om kvinner økte sin arbeidstid i 1990-årene, er det fremdeles markerte kjønnsforskjeller i tiden til yrkesarbeid. Andelen yrkesaktive er noe høyere blant menn enn blant kvinner, og yrkesaktive menn har jevnt over atskillig lengre arbeidstid i yrket enn yrkesaktive kvinner. Yrkesaktive kvinner hadde i 1998 en gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid i yrket på 31,5 timer, mens tilsvarende tall for menn var 40,7 timer.

Det finnes ikke datakilder som kan gi noe godt bilde av utviklingen i tid brukt til husholdsarbeid i løpet av 1990-årene. Spørsmål om tid til vanlig husarbeid stilles imidlertid jevnlig i en del utvalgsundersøkelser. Folk blir da bedt om å oppgi hvor mye tid de vanligvis bruker pr. uke. Svarene er delt i grupperinger av timer (under 5 timer, 5–9 timer, 10–19 timer, 20–29 timer, 30–39 timer, 40 timer +). Det er derfor ikke mulig å beregne gjennomsnittstall, men ved å se på forskyvninger mellom svarkategorier kan en få et visst inntrykk av hvilke endringer som har funnet sted.

For menns vedkommende er det ikke noe klart endringsmønster i 1990-årene. Blant kvinner ser det derimot ut til å ha vært en viss nedgang i tiden til husarbeid i løpet av 1990-årene, noe som er en fortsettelse av utviklingen i de foregående tiår. Andelen som brukte mindre enn ti timer pr. uke økte fra 32 pst. i 1991 til 43 pst. i 1998, mens andelen som brukte minst 20 timer pr. uke ble redusert. Det kan altså synes som om kjønnsforskjellene i tid til husarbeid ble redusert i perioden, noe som er en fortsettelse av utviklingstrekk fra foregående tiår.

I levekårsundersøkelser og kultur- og mediebruksundersøkelser stilles jevnlig spørsmål om deltakelse i en rekke fritidsaktiviteter. Slike undersøkelser kan gi et godt bilde av utviklingstrekk i tidsbruk og deltakelse på flere områder, men de kan vanskelig gi noen oversikt over samlet tid brukt til fritidsaktiviteter. Det er derfor ikke mulig å vite om tiden til fritidsaktiviteter økte eller gikk ned i løpet av 1990-årene.

Som nevnt tidligere, viser tidsbruksundersøkelser at en vesentlig del av fritidsøkningen i 1970- og 1980-årene gikk med til å se mer fjernsyn. Til tross for en kraftig økning i tilgangen til elektroniske medier i 1990-årene, så man ikke noen økning i tiden brukt til slike medier i dette tiåret. Den samlede tiden brukt til elektroniske medier gikk faktisk noe ned. På tross av økt sendetid og flere kanaler holdt tiden til fjernsynsseing seg omtrent på samme nivå. Det ser altså ut til at seertiden er blitt splittet opp og fordelt på flere kanaler. Selv om langt flere fikk tilgang til videospiller, holdt også tiden til å se video seg forholdsvis stabil i løpet av 1990-årene.

Jevnt over bruker vi atskillig mindre tid til kulturelle aktiviteter enn til medier. Likevel ser det ut til å ha vært en viss økning i den kulturelle aktiviteten. På flere områder så man en økning i bruken av kulturtilbud. Det ble noe vanligere å besøke museer, biblioteker, kino, kunstutstillinger og konserter. Deltakelse i idrettsarrangementer så derimot ut til å bli noe mindre vanlig, mens andelen som besøkte teater holdt seg ganske stabil. I gjennomsnitt besøkte den voksne befolkning 21 kulturtilbud i 1997. Også når det gjelder idrett og mosjonsaktivitet, ser det ut til å ha vært en viss økning i aktivitetsnivået i løpet av 1990-årene.

Tidligere avgang fra yrkeslivet og et stabilt nivå på husarbeidet gir grunn til å anta at særlig eldre menn bruker mer tid til fritidsaktiviteter enn tidligere. Lengre utdanningsperiode og senere familieetablering kan innebære at det også har vært en viss økning i tiden til fritidsaktiviteter blant de yngre. Det er imidlertid lite som tyder på at småbarnsforeldre hadde noen fritidsøkning i løpet av 1990-årene. Økt yrkesarbeid blant mødre innebærer trolig at mange i denne livsfasen fikk noe strammere tidsbudsjetter i perioden.

2.9 Deltakelse i frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner har en lang historie i norsk samfunnsliv. I godt over 100 år har frivillige sammenslutninger satt sitt preg på samfunnsutviklingen på ulike områder. Dette gjelder i kulturspørsmål, i religiøse og andre verdispørsmål, i opplysningsningsvirksomhet, i sosial virksomhet osv. Frivillige organisasjoner har bidratt til nasjonsbygging ved å knytte sammen virksomhet på lokalt og sentralt nivå, og de har spilt en sentral rolle i framveksten av det moderne velferdssamfunnet.

I St.meld. nr. 27 (1996–97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner er det gitt følgende begrunnelser for at de frivillige organisasjonene er minst like viktig i dagens samfunn som tidligere:

• De er viktige i kraft av at de er med på å løse sentrale samfunnsoppgaver (velferdsproduksjon)

• Frivillige sammenslutninger er viktige som demokratiske aktører og som «skoler i demokrati og deltakelse» for medlemmene

• De fungerer som basis for sosial tilknytning/fellesskap

• Du har en tillitsskapende funksjon ved å bidra til respekt/toleranse for andre meninger, kulturer og livssyn etc.

• De bidrar til kunnskapsformidling og læring

• De bidrar til samfunnsmessig mangfold.

Flere av disse funksjonene er overlappende eller nær beslektet, og litt forenklet kan en skille mellom sosial integrasjon, demokrati og økonomi (velferdsproduksjon) som hovedfunksjoner.

Frivillige organisasjoner er ofte omtalt som den «tredje sektor», for å skille denne typen virksomhet fra offentlig virksomhet på den ene siden og privat forretningsmessig virksomhet på den andre siden. I takt med at frivillige organisasjoner i økende grad er blitt integrert i det moderne velferdssamfunnet, er grenseflatene mot offentlig virksomhet og offentlig tjenestetilbud blitt mer mangesidige. Mange frivillige organisasjoner utfører i dag i stor grad oppgaver «på vegne av» det offentlige og med betydelig grad av offentlig finansiering. Et annet utviklingstrekk har vært at tiltak som har startet i regi av frivillige sammenslutninger, etter hvert er blitt overtatt og innlemmet i det offentlige tjenestetilbudet.

Også i forhold til privat virksomhet av forretningsmessig karakter, er grenseoppgangen mot frivillige organisasjoner på mange måter blitt mindre klar. Moderne, frivillige organisasjoner driver ofte en virksomhet med en stor administrativ stab og med store økonomiske verdier knyttet til virksomheten, både i form av verdien av tjenesteproduksjonen og verdien av organisasjonens eiendeler (bygningsmasse, finansiell formue osv.). Organisasjonene er blitt profesjonalisert – de er i mindre grad drevet av medlemmer og lokallag og i større grad drevet av profesjonelle staber som handler på vegne av medlemmene. Likevel skiller de seg fortsatt fra ordinær forretningsmessig virksomhet ved at de har et allmennyttig formål og ikke størst mulig fortjeneste som mål, samt at økonomisk utbytte pløyes tilbake til organisasjonen i stedet for å komme private eiere til gode. I internasjonal litteratur blir derfor betegnelsen «non-profit», eller alternativt «non-governmental», brukt som betegnelse på frivillige organisasjoner.

I rapporten Frivillig innsats1 skilles det mellom ulike former for deltakelse i eller støtte til frivillig arbeid. I tillegg til frivillig (ubetalt) arbeid, har en andre støtteformer som medlemsskap, samt ulike former for økonomiske bidrag til frivillige organisasjoner (pengegaver, naturalytelser, pengespill, kjøp av varer og tjenester). Undersøkelsen har også forsøkt å kartlegge det frivillige arbeidet som foregår uavhengig av de frivillige organisasjonene. Også offentlig virksomhet og forretningsmessig virksomhet benytter frivillig innsats i noen utstrekning, selv om hovedtyngden foregår i regi av frivillige organisasjoner. Det totale omfanget av det frivillige arbeidet framgår av tabell 2.18.

Tabell 2.18 viser at antall frivillige i løpet av et år utgjør nærmere 2,5 mill. eller i overkant av halvparten av befolkningen. Antall personer som har deltatt i frivillig arbeid vil imidlertid være lavere, da hver enkelt frivillig kan ha deltatt i flere virksomheter. Gjennomsnittsinnsatsen pr. frivillig målt i antall arbeidstimer siste måned varierer mellom ulike sektorer, men ligger på vel 10 timer for arbeid utført for frivillige organisasjoner. Omregnet til årsverk utgjør det frivillige arbeidet 156 900 årsverk, herav 126 000 årsverk i regi av frivillige organisasjoner (80 pst. av den totale innsatsen). Dersom det settes en verdi på det frivillige arbeidet som tilsvarer en gjennomsnittlønn pr. normalårverk, kan verdien av den frivillige arbeidsinnsatsen anslås til nærmere 40 mrd. kroner, hvorav vel 30 mrd. er knyttet til ubetalt arbeid for frivillige organisasjoner. I tillegg til det frivillige/ubetalte arbeidet, kommer arbeidet utført av de ansatte i frivillige organisasjoner. Dette er anslått til nærmere 50 000 årsverk.

Det er idrettsorganisasjonene og kultur-, natur- og miljøvernorganisasjonene som er klart størst målt i omfanget av det frivillige arbeidet som mobiliseres. Deretter kommer sosiale og humanitære organisasjoner og religiøse organisasjoner, mens frivillig arbeid i regi av kvinneorganisasjoner og internasjonale organisasjoner utgjør en liten andel av det samlede frivillige arbeidet.

En ikke ubetydelig del av innsatsen i frivillige virksomheter går med til oppgaver som administrasjon og kontorarbeid, styreverv, instruksjon og trening også videre, dvs. oppgaver som er rettet mot organisasjonens eget indre liv, jf. figur 2.11. I snitt vil bare i underkant av halvparten av den frivillige innsatsen kunne betegnes som utadrettet, dvs. rettet mot å utføre oppgaver for andre enn organisasjonenes egne medlemmer. Til tross for betydelige forskjeller mellom organisasjonstypene, opptar aktiviteter for egne medlemmer og organisasjon en større andel av den totale arbeidsinnsatsen enn utadrettet virke 2 . Mye tyder også på at utviklingen de siste 10–15 årene har gått i retning av økende vekt på slike interne, administrative aktiviteter, og at det frivillige arbeidet i Norge i sterkere grad enn i de fleste andre europeiske land er preget av slike interne oppgaver rettet mot egen organisasjon og medlemmer. Det kan være flere grunner til denne utviklingen. En mulig forklaring kan være at myndighetene stiller strengere betingelser for støtte til frivillige organisasjoner med hensyn til dokumentasjon, rapporteringskrav osv. som krever økte administrative ressurser.

Kilde: Wollebæk, Selle, Lorentzen, op.cit.

Innledningsvis i avsnittet ble det vist til ulike begrunnelser for at myndighetene bør støtte frivillig aktivitet økonomisk eller på andre måter å legge forholdene til rette for at frivillig virksomhet kan opprettholdes. Frivillige organisasjoners hovedfunksjoner er at de bidrar til sosial integrasjon, deltakelse og innflytelse, og en betydelig produksjon av tjenester og velferdsgoder. Et spørsmål som stilles er om frivillige organisasjoner er blitt mer eller mindre egnet til å ivareta disse funksjonene i dagens samfunn, på bakgrunn av de endringene som frivillig virksomhet har gjennomgått i de senere årene. Konklusjonen fra nyere forskning er at frivillig innsats fortsatt virker sosialt integrerende og at frivillige organisasjoners virksomhet bidrar til å vedlikeholde og utvikle demokratiet. Samtidig er det trekk ved organisasjonsmønsteret som kan bidra til større forskjeller, blant annet en skjev sosial rekruttering og en tendens til sterkere to-deling mellom de svært aktive og de som står helt utenfor organisasjonslivet. Det er også en svært stor andel passive medlemmer i organisasjonene, slik at det er usikkert i hvilken grad organisasjonene sentralt er representative talerør for sine medlemsmasser.