Del 4
Bedre fordeling og styrking av velferden

11 Rettferdig fordeling og utjevning av levekår

11.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringens mål er en rettferdig fordeling av inntekt og gode levekår for alle. Levekår omfatter en rekke forhold som er viktige for den enkeltes velferd, blant annet arbeid, helse, bolig, utdanning og inntekt. Fordelingen av goder påvirker den enkeltes velferd direkte, men også gjennom virkningen på samfunnet som helhet. En relativt jevn fordeling styrker det sosiale samholdet og reduserer den sosiale spenningen.

Regjeringens fordelingspolitikk skal bidra til at samfunnets samlede velferd fordeles på en jevn og rettferdig måte. En effektiv fordelingspolitikk omfatter derfor tiltak på en rekke områder: Det offentlige utdanningssystemet med en felles grunnskole for alle og omfattende studiefinansieringsordninger legger til rette for at den enkelte kan utnytte sine evner og muligheter uavhengig av sosial bakgrunn, inntekt eller andre individuelle forhold. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk påvirker fordelingen av arbeid og lønn, og trygde- og skattepolitikken påvirker inntektsfordelingen.

Behovet for velferdstjenester varierer fra person til person og gjennom livsløpet. Et viktig fordelingspolitisk mål for Regjeringen er at alle som har behov for det skal ha tilgang på grunnleggende velferdstjenester, og at ingen skal utelukkes på grunn av egen økonomisk situasjon. For å oppnå dette mener Regjeringen det er nødvendig med et godt utbygd offentlig tjenestetilbud for eksempel innen helse- og omsorgssektoren.

Analyser av utviklingen i levekårene på 1980- og 1990-tallet viser at det store flertallet i befolkningen har hatt en positiv utvikling i sine levekår. Befolkningen har opplevd vekst i inntekter og formue, og sett klare forbedringer i materiell levestandard. Sysselsettingen har økt, arbeidsledigheten har gått ned og den generelle helsetilstanden har blitt bedre. Andelen av befolkningen som har gode og svært gode levekår har økt. Enkelte grupper har likevel blitt hengende etter i velstandsutviklingen. Typisk for levekårsbildet på 1990-tallet er at dårlige levekår og marginalisering ikke omfatter hele sosiale grupper, men gjelder for et lite mindretall innenfor ulike grupper.

Regjeringen legger fram en handlingsplan for sosial og økonomisk trygghet for å løfte mindretallet, jf. avsnitt 11.4. Regjeringen vil med de foreslåtte tiltakene gi de vanskeligst stilte i samfunnet et løft, og ønsker særlig å bedre situasjonen for grupper som har lav inntekt og levekårsproblemer over tid. Tiltak rettet mot å bedre arbeidsmarkedstilknytningen og boligproblemene til de vanskeligst stilte, samt tiltak rettet mot grupper uten inntektssikring i folketrygden, vil bli prioritert. Regjeringen er spesielt opptatt av å bedre oppvekstvilkårene for barn som vokser opp i familier med lav inntekt.

En jevn inntektsfordeling er en forutsetning for jevne levekår. Lønn er den dominerende inntektskomponenten i husholdningene. Lønnsforskjellene i Norge er små sammenlignet med andre land, og dette er en viktig årsak til at den norske inntektsfordelingen er blant de jevneste i verden. Et fellestrekk ved de fleste som forblir i lavinntektsgruppen over tid er at de mangler en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. Regjeringen vil derfor arbeide for at så mange som mulig får innpass i arbeidslivet. Det skal være lønnsomt og attraktivt for den enkelte å bidra til verdiskapingen i samfunnet.

Regjeringen vil føre en politikk som motiverer til arbeid framfor trygd. Den økende tendensen til langtidssykemelding og uføretrygding må snus. Trygdesystemet må være fleksibelt og tilpasset den enkeltes behov, og det må utformes slik at det støtter opp under og fremmer enkeltpersoners deltakelse i arbeidsmarkedet. Regjeringen ønsker mer fleksible løsninger for kombinasjon av arbeid og uførepensjon.

Regjeringen har iverksatt tiltak for å begrense tilgangen til folketrygdens uførepensjonsordning, blant annet ved å skjerpe kravet til at attføring skal prøves før uførepensjon kan bli vurdert. Regjeringen vil videre, som et strakstiltak, styrke innsatsen for at flere uførepensjonister skal vende tilbake til arbeidslivet, på hel- eller deltid, blant annet ved å etablere nettverksprosjekter for reaktivisering av uførepensjonister.

For å legge til rette for at flere funksjonshemmede skal kunne delta i arbeidslivet, vil Regjeringen, som et annet strakstiltak, prøve ut ordninger som skal sikre dekning av transportutgifter til arbeids- og utdanningsreiser for funksjonshemmede som ikke kan benytte egentransport eller offentlige kommunikasjonsmidler.

For å styrke arbeidsgivernes motivasjon til å ansette personer som ikke har full arbeidsevne, er det igangsatt et forsøk med lønnstilskudd av lengre varighet til arbeidsgivere som ansetter personer med varierende yteevne over tid på grunn av kroniske lidelser. Regjeringen vil vurdere en opptrapping av tiltaket i lys av erfaringene som innhentes.

Regjeringen mener sosialhjelpen skal være en midlertidig ytelse, og at det raskest mulig må settes inn aktive tiltak slik at sosialhjelpsmottakere kan få utdanning eller komme i arbeid. Regjeringen har iverksatt forsøk med et mer helhetlig kommunalt ansvar for arbeids- og aktiviseringstiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp. Regjeringen vil dessuten videreføre og styrke innsatsen for å få arbeidsledig ungdom i arbeid.

Regjeringen mener det spesielt er viktig å skape gode oppvekstvilkår for barn for å utjevne forskjeller og forebygge dårlige levekår seinere i livet. Regjeringen vil derfor bekjempe fattigdom blant barn. Regjeringen ønsker å bedre levekårene til barnefamilier med varig lav inntekt, blant annet gjennom bedre målretting av tjenester og overføringer. Regjeringen vil sikre at alle barn og unge har mulighet til å delta i et fullverdig sosialt liv. Det er behov for tiltak som når barna direkte, blant annet for å gi bedre muligheter for deltakelse i skole- og fritidsaktiviteter. Grunnskolen skal være gratis og fri for egenandeler. Ingen skal stenges ute fra aktiviteter fordi foreldrene ikke har råd til å betale.

Utdanning gir bedre tilknytning til arbeidsmarkedet og har dessuten en stor egenverdi for den enkelte. En god grunnutdanning legger et godt grunnlag for gode levekår senere i livet. Regjeringen mener at det beste grunnlaget legges i en felles grunnskole og videregående skole som vektlegger faktiske kunnskaper og ferdigheter, og som også fremmer innsikt, forståelse og evne til samarbeid. Regjeringen er videre opptatt av at sosial bakgrunn ikke skal være til hinder for å kunne ta høyere utdanning. Regjeringen ønsker å følge opp kompetansereformen. I et utjevningsperspektiv er det særlig muligheten for voksne til å fullføre en grunnskoleutdanning og retten til videregående opplæring som har betydning. Regjeringen vil utforme opplæringstilbudene slik at flest mulig av de som er i arbeid kan gjennomføre videreutdanningen uten å gå ut av arbeidslivet.

Helse er en viktig levekårsfaktor. En lang rekke undersøkelser har vist at helsetilstanden følger et sosialt trappetrinnsmønster. Jo høyere sosial posisjon, desto bedre helse og høyere levealder. Innenfor folkehelsearbeidet vil Regjeringen legge større vekt på utjevning av helseforskjeller mellom grupper i befolkningen, herunder sosiale forskjeller. Regjeringen vil sette i verk tiltak rettet mot geografisk avgrensede områder med langvarig opphopning av dårlige levekår i befolkningen. Regjeringen vil særlig arbeide for å bedre levekårssituasjonen i de indre delene av Finnmark, og vil straks iversksette tiltak for å avhjelpe situasjonen gjennom et samarbeid med kommunene i indre Finnmark, fylkeskommunen og aktuelle næringsutviklingsmiljøer.

Boligstandard og boutgifter har stor betydning for den enkeltes levekår og livssituasjon. De boligpolitiske virkemidlene bør først og fremst rettes inn mot økonomisk vanskeligstilte husholdninger og ungdom i etableringsfasen. Regjeringen vil styrke boligtilskuddet i Husbanken og gjennomføre flere forbedringer i bostøtteordningen, særlig for å bedre situasjonen for vanskelig stilte barnefamilier i de største byene og enslige med lav inntekt. I den forbindelse vil Regjeringen vurdere ytterligere heving av boutgiftstaket. Regjeringen vil i tillegg vurdere å myke opp finansieringskravet i bostøtteregelverket for vanskeligstilte barnefamilier med høye boutgifter og lave inntekter.

For Regjeringen er det svært viktig at kommunene og staten samordner innsatsen for å bedre situasjonen for de bostedsløse. Regjeringen har derfor i samarbeid med de fem største bykommunene satt i gang et utviklingsarbeid for å bedre boligsituasjonen for bostedsløse og sikre dem et helhetlig hjelpetilbud. Regjeringen vil arbeide for å redusere bruken av hospits, særlig blant barnefamilier. Regjeringen ønsker en samordnet innsats for å løse problemene for de bostedsløse gjennom egne tilpassede boligløsninger med tilkoplede helse- og sosialtjenester.

11.2 Nærmere om inntektsfordeling

11.2.1 Inntektsutviklingen i Norge

Gjennomsnittlig husholdningsinntekt

Figur 11.1 viser utviklingen i den gjennomsnittlige husholdningsinntekten etter skatt pr. forbruksenhet for 1986 og 1998. I denne figuren er individene rangert etter inntekt og deretter gruppert slik at en får ti like store grupper eller inntektsklasser. Alle inntektsklassene fikk økt sin gjennomsnittlige inntekt etter skatt i denne perioden, men økningen var klart størst blant de rikeste.

Inntektsforskjellen var relativt konstant eller svakt avtagende fra 1986 til 1988, mens forskjellene økte noe på slutten av 1980-tallet. Utviklingen på 1990-tallet er sammensatt av flere forløp, men hovedtendensen viser en svak økning i inntektsforskjeller.

Tallene er basert på Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesundersøkelser for husholdninger. Noen begreper fra denne undersøkelsen er forklart i boks 11.1.

I den rikeste inntektsklassen økte gjennomsnittlig inntekt etter skatt pr. forbruksenhet med om lag 110 000 1998-kroner fra 1986 til 1998. Dette tilsvarer en økning på om lag 37 pst. Hovedforklaringen bak den registrerte inntektsveksten er økt aksjeutbytte og realisasjon av aksjegevinster. Noe av økningen skyldes også omleggingen i skattegrunnlaget i forbindelse med skattereformen, som medførte at inntektsstatistikken i dag inkluderer flere typer kapitalinntekter enn det som ble registrert i 1986. At omleggingen av skattegrunnlaget har hatt betydning bekreftes også av nyere analyser fra Statistisk sentralbyrå, som viser at den reelle økningen i eier- og kapitalinntekter har vært vesentlig mindre enn inntektsstatistikken viser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den nederste inntektsklassen hadde en reell økning i gjennomsnittlig inntekt etter skatt pr. forbruksenhet på om lag 12,7 pst., eller om lag 10 000 kroner, fra 1986 til 1998. En av årsakene til at inntektsveksten i den nederste inntektsklassen ikke ble høyere er at studenter utgjør en stadig større andel av denne gruppen. Fra 1986 til 1998 ble det drøyt 80 000 flere studenter. De fleste av disse tilhører gruppen med lavest inntekt. Hvis studenter holdes utenfor, økte inntekten til den nederste inntektsklassen med 16,2 pst. Ved beregning av studentenes inntekt holdes studielånet utenfor.

Husholdningsinntektens sammensetning

Husholdningenes inntekter består av hovedkomponentene lønnsinntekt, næringsinntekt, kapitalinntekt og overføringer. Figur 11.2 viser komponentenes andel av totalinntektene i ti inntektsklasser. Lønnsinntekt er den viktigste inntektskilden i alle klassene bortsett fra i de to nederste, hvor overføringer i form av pensjoner og arbeidsledighetstrygd dominerer.

I 1998 utgjorde de skattepliktige overføringene, pensjoner og arbeidsledighetstrygd, i overkant av 80 pst. av de samlede overføringene. Skattefrie overføringer som barnetrygd, sosialhjelp, kontantstøtte, engangsstønad mv., utgjorde i underkant av 20 pst.

Figuren viser videre at lønnsandelen har holdt seg relativt stabile i perioden 1986–1998. Nærings- og kapitalinntektens betydning ble noe mindre for alle unntatt den øverste inntektsklassen, mens overføringsandelen økte i alle gruppene. Overføringenes betydning økte mest for dem med lavere inntekter.

Lønnsinntekt

Lønnsforskjellene i Norge har samlet sett holdt seg relativt stabil på 1980- og 1990-tallet. I privat sektor har lønnsforskjellene økt i løpet av denne perioden, men dette har langt på vei blitt motvirket av større lønnslikhet i offentlig sektor.

I gjennomsnitt har menn fortsatt høyere lønn enn kvinner, og denne forskjellen har ikke blitt særlig mindre på 1990-tallet 1 . I 1998 utgjorde gjennomsnittlig lønn for heltidsansatte kvinner 86 pst. av tilsvarende størrelse for menn. I 1990 var tallet 85 pst. Det er imidlertid grunn til å anta at lønnsoppgjørene de aller siste årene, som har gitt betydelig lønnsvekst i sektorer med en høy andel kvinner, har bidratt til å redusere forskjellene.

Årsaker til at kvinner i gjennomsnitt har lavere lønn enn menn er at de arbeider i forskjellige yrker, på ulike stillingsnivåer og i ulike næringer. Ulike stillingsnivåer kan til dels forklares med at kvinner i gjennomsnitt har et noe lavere utdanningsnivå og i større grad er ufaglærte, men også at kvinner og menn med samme utdanningsnivå er plassert i ulike stillinger. De klare tendensene til at kvinner nå tar like mye, eller mer, utdannelse enn menn, vil sannsynligvis på sikt bidra til at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn blir mindre.

Vi har imidlertid et kjønnsdelt arbeidsmarked, og de typiske kvinneyrkene er i snitt er dårligere betalt enn mannsyrkene. Det er viktig å få mer kunnskap om årsakene til dette og hvilke konsekvenser det har blant annet for lønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

11.2.2 Inntektsfordelingen for ulike husholdningstyper

Barnefamiliene, spesielt de med små barn, har i gjennomsnitt hatt en god inntektsutvikling fra midten av 1980-tallet, jf. tabell 11.1. Dette skyldes blant annet at flere kvinner har blitt yrkesaktive. For par med små barn har også innføringen av småbarnstillegget i barnetrygden og utvidelser av fødselspermisjonsordningen bidratt positivt.

Enslige forsørgere har også hatt en god inntektsutvikling i perioden. Økningen skyldes økt yrkesinntekt og økt nivå på stønadene etter omleggingen av stønadsordningen i 1998. Ved omleggingen av stønadsordningen ble det innført et krav om yrkesrettet aktivitet, det vil si til enten å være under utdanning, i arbeid eller registrert som arbeidssøkende, fra det yngste barnet fyller tre år. Dette har hatt stor betydning for enslige forsørgeres inntektsutvikling. På landsbasis har andelen som er under utdanning eller i arbeid økt fra 50 til 75 pst. av stønadsmottakerne etter at den nye ordningen trådte i kraft. Bruken av sosialhjelp blant stønadsmottakerne er betydelig redusert.

Også middelaldrende par uten barn, eldre par uten barn og eldre enslige har hatt en god inntektsutvikling.

Den svakeste inntektsutviklingen finner vi blant yngre og middelaldrende enslige. Enslige under 45 år har hatt en inntektsutvikling som er klart svakere enn gjennomsnittet blant husholdningene. Dette er en svært sammensatt gruppe, og det er derfor vanskelig å trekke generelle konklusjoner om grunnene til den svake utviklingen.

Pensjonistenes inntektsutvikling og inntektssammensetning

For alderspensjonister i folketrygden var realveksten i gjennomsnittlig pensjon 46 pst. i perioden 1984 – 1998, jf. figur 11.3. Veksten har sammenheng med «modningen» av tilleggspensjonssystemet, økt yrkesaktivitet blant kvinner og økt minstepensjon.

Gjennomsnittlig alderspensjon har økt noe mindre for kvinner enn for menn i perioden 1984 – 1999. Dette har sammenheng med at menn i gjennomsnitt har lengre yrkeskarrierer og høyere inntekt enn kvinner. Menn har derfor i større grad enn kvinner opptjent tilleggspensjon, mens økningen i særtillegget særlig har kommet kvinner til gode.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden har økt fra 30 pst. av lønn pr. normalårsverk i 1984 til 36 pst. i 1999. Økningen har sammenheng med oppbygging av tilleggspensjoner, samtidig som minstepensjonene har økt noe mer enn lønnsnivået. Grunnbeløpet i folketrygden har i denne perioden økt noe mindre enn lønn pr. normalårsverk, slik at for den enkelte pensjonist med tilleggspensjon har pensjonen ikke vokst like mye som lønningene.

Også pensjonistenes samlede inntekter har vokst betydelig de senere årene. Sammenliknet med andre grupper har både enslige over 65 år og par over 65 år hatt en relativt god inntektsutvikling i perioden 1986 – 1998. Blant enslige eldre er det fortsatt en forholdsvis høy andel med lav inntekt, men utviklingen har gått i retning av færre eldre med lav inntekt, mens andelen yngre med lav inntekt har økt, jf. avsnitt 11.4.

Tabell 11.2 viser inntektssammensetningen for husholdninger der hovedinntektstakeren er alderspensjonist. Tabellen viser at pensjon fra folketrygden for alderspensjonistene samlet utgjør om lag 65 pst. av samlede inntekter. Folketrygden betyr relativt mest for dem med lav inntekt. I den fjerdedelen som har lavest inntekt, utgjør folketrygden nær 90 pst. av samlet inntekt. Folketrygden utgjør noe under halvparten av samlet inntekt for fjerdedelen med høyest inntekt. Tjenestepensjon, kapitalinntekt og yrkesinntekt har relativt sett størst betydning for pensjonister med høye inntekter. En ser av tabellen at gjennomsnittsskatten for den fjerdedelen som har lavest inntekt var 6 pst. av samlet inntekt, mot 24 pst. for den fjerdedelen med høyest inntekt.

Det var en ekstraordinær økning i minstepensjonen fra 1997 til 1998. Økningen var en del av trygdeoppgjøret 1998 hvor det i tillegg til den ordinære økningen i grunnbeløpet var en ekstraordinær økning i særtillegget. Med nytt grunnbeløp og ny sats for særtillegg, fikk minstepensjonistene en pensjonsøkning på 1 000 kroner pr. måned. Av denne økningen var 390 kroner kompensasjon for lønns- og prisstigning, mens 610 kroner var en ekstraordinær økning i særtillegget. Dette gav en ekstraordinær økning i minstepensjonen for en enslig minstepensjonist på 7 320 kroner pr. år.

Økningen i minstepensjonen innebar at om lag 330 000 pensjonister (både alders-, uføre- og etterlattepensjonister) i varierende grad fikk økt inntekt. Gjennomsnittlig inntektsøkning etter skatt var om lag 9 900 kroner for enslige pensjonister. For ektepar der en av partene allerede var minstepensjonist, var gjennomsnittlig inntektsøkning etter skatt om lag 12 400 kroner.

11.2.3 Inntektsfordelingen i et livsperspektiv

I løpet av voksenlivet går man gjennom ulike økonomiske faser. Et fellestrekk ved de ulike fasene er at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom inntekt og forbruk. De fleste finner det hensiktsmessig å flytte forbruk mellom livsfaser for å gi en noenlunde jevn eller kanskje økende levestandard gjennom livet.

Den første fasen preges for mange av relativt moderat inntekt. For de fleste skyldes dette at de er under utdanning eller har lav eller ingen ansiennitet i arbeidslivet. Forbruket vil likevel gjerne være høyere enn det inntekten skulle tilsi, fordi man opptar lån basert på framtidige inntektsmuligheter.

I neste fase har en høy andel inntektsgivende arbeid, ofte med økende inntekt etter hvert som kompetanse bygges opp. I denne fasen er normalt forbruket lavere enn inntektene fordi man sparer, blant annet ved nedbetaling av gjeld og opparbeiding av trygderettigheter. Som pensjonist synker inntekten igjen, men forbruket vil normalt ikke falle tilsvarende. Mange lever i denne fasen delvis på oppspart kapital, blant annet i form av innløste pensjonsrettigheter og en nedbetalt bolig.

Muligheten til å flytte forbruk mellom ulike livsfaser innebærer at fordelingsanalyser basert på inntektsdata for enkelte år gir et skjevt bilde av den reelle fordelingen av velferd på ulike tidspunkt. Analyser av livsinntekt viser at livsinntekten er vesentlig jevnere fordelt enn årsinntekten 2 . Dersom årsinntekten legges til grunn har de to øverste inntektsklassene over fire ganger så høy inntekt som den laveste inntektsklassen. Ved bruk av livsinntekt blir det tilsvarende forholdet 2 1/2.

Livsinntekten til menn er vesentlig høyere, og også jevnere fordelt, enn livsinntekten til kvinner. Årsaken er at de fleste menn har en sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet gjennom store deler av livet. Blant kvinner er det flere som arbeider deltid og som er hjemmeværende. Menn som i en periode er uten arbeid mottar dessuten høyere overføringer enn kvinner i samme situasjon. Det skyldes at overføringene er avhengig av tidligere arbeidsinntekt. Over livsløpet viser analysen likevel at det finner sted en overføring fra menn til kvinner.

Kilde: Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning.

Overføringer er viktig i det norske velferdssystemet, og bidrar til en jevnere fordeling, jf. avsnitt 11.2.1. De spiller også en viktig rolle for livsinntektsprofilene til den enkelte. Figur 11.4 viser at overføringene bidrar til at folk i gjennomsnitt får lavere inntekter som unge og middelaldrende, og høyere som eldre. Over livsløpet mottar en person i gjennomsnitt overføringer tilsvarende om lag 70 pst. av det vedkommende samlet sett betaler i skatt.

Analysene av livsinntekt viser også at personene i de seks nederste inntektsklassene (etter livsinntekt) mottar mer i overføringer gjennom livsløpet enn de betaler i skatt, mens de tre øverste inntektsklassene i gjennomsnitt betaler mer i skatt enn de mottar i overføringer.

11.2.4 Inntektsfordelingen i internasjonal sammenheng

Sett i internasjonal sammenheng, er inntektsfordelingen i Norge jevn, jf. figur 11.5. Utviklingen i Norge er et eksempel på at det er mulig å nå langt med en politikk som ivaretar hensyn til både en god inntektsfordeling og en høy verdiskaping. Norge skiller seg ikke minst ut ved at gruppen med spesielt høy inntekt er liten. Sammen med de andre nordiske landene er Norge også blant dem som har lavest andel med lav inntekt.

Økende inntektsforskjeller har vært et trekk ved utviklingen i flere land fra midten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet, blant annet i Tyskland, Nederland, Sverige, Finland, Belgia, og Italia 3 . Forskjellene er blitt mindre i Danmark og Australia. I USA, Frankrike og Canada har man ikke sett noen markert endring i fordelingsmønsteret. Også i Norge er det observert en tendens til økende inntektsforskjeller siden midten av 1980-tallet. Tall fra 1997 og 1998 tyder imidlertid på at denne trenden kan være snudd.

I og med at det er få med lav inntekt i Norge, er det også relativt sett få barn som bor i husholdninger med lav inntekt sammenlignet med andre vestlige land. Mens andelen barn som bor i husholdninger med lav inntekt i de nordiske landene har ligget under 5 pst., har den i USA og England ligget på 15–25 pst. I de nordiske landene har andelen vært relativ stabil eller gått noe ned, mens andre land har opplevd en sterk økning.

Siden lønnsinntekt er den dominerende inntektskilden for flertallet av befolkningen, vil lønnsforskjeller i stor grad påvirke inntektsfordelingen. Figur 11.6 viser at lønnsforskjellene i Norge er små sammenliknet med andre land.

1) Personer i husholdninger med inntekt etter skatt pr. forbruksenhet under 50 pst. av gjennomsnittet for alle husholdningeri landet.

2) Personer i husholdninger med inntekt etter skatt pr. forbruksenhet over 200 pst. av gjennomsnittet for alle husholdningeri landet.

3) Det kan være noe avvik i definisjonen av husholdningsinntekt mellom Norge og de øvrige landene.

Kilde: European Community Household Panel (ECHP), de finske, svenske og norske levekårsundersøkelsene og Statistisk sentralbyrå.

Inntektsfordelingen blant pensjonister i utvalgte land

I en rapport fra FAFO 4 analyseres inntektsfordelingen blant alderspensjonister i ni OECD-land rundt 1990. Offentlige pensjoner utgjør mer enn halvparten av pensjonistenes inntekter i samtlige land bortsett fra USA og Storbritannia, der andelen ligger litt under 50 pst., jf. figur 11.7. Den høyeste andelen offentlig pensjon finnes i Sverige. Ettersom utbetalinger av tjenestepensjon i Sverige er inkludert i kategorien «offentlige pensjoner» er andelen for Sverige overvurdert, og den reelle andelen ligger trolig nærmere det tyske nivået på om lag 2/3. Norge har en andel på 61 pst., som er den tredje høyeste andelen.

Kilde: NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping.

Kapitalinntekter og tjenestepensjoner er viktige inntektskilder i land som Nederland, USA og Storbritannia. Bare i Sverige og Tyskland utgjør disse inntektene en mindre andel enn i Norge. I tillegg er det store variasjoner i beskatningen av pensjonistene. Gjennomsnittlig skatteprosent på pensjonistene er under 10 pst. i Tyskland, USA, Australia, Storbritannia og Canada. Norge og Nederland ligger noe over dette nivået, med en gjennomsnittlig skatteprosent på om lag 15 pst., mens pensjonistene i Danmark og Sverige har høyest gjennomsnittsskatt.

De tre nordiske landene skiller seg ut ved en jevn fordeling av den disponible inntekten. Av de landene som omfattes i figur 11.7 har USA og Storbritannia størst ulikhet blant pensjonister. Analysen viser at det er private inntektskilder som bidrar mest til den samlede ulikheten. Også når det gjelder inntektsfordeling generelt, skiller de nordiske landene seg ut med en jevn fordeling, mens USA og Storbritannia er blant de OECD-land med størst ulikhet. Inntektsfordelingen blant pensjonister i ulike land synes dermed i store trekk å tilsvare den generelle inntektsfordelingen.

Kilde: FAFO.

11.2.5 Andre forhold som påvirker inntektsfordelingen

Analyser av utviklingen og fordelingen av inntekt gir ikke en uttømmende beskrivelse av utviklingen i levekår for ulike grupper i samfunnet. Noen andre forhold som kan påvirke inntektsfordeling og levekår er formue og gjeld, arv og uregistrert verdiskaping i hjemmene. Arv kan bidra til å forsterke forskjellen mellom ulike inntektsgrupper fordi det er personer med høy inntekt som gjennomsnittlig arver mest, i tillegg til at de er overrepresentert blant de som mottar arv og gaver. Husholdsproduksjon kan på den andre siden bidra til å minske forskjellene i forbruksmuligheter, spesielt mellom en- og toinntektsfamilier. Det er imidlertid vanskelig å anslå omfanget og verdien av slikt arbeid.

Formue og gjeld

Statistikk om fordelingen av formue og gjeld i befolkningen er hovedsakelig basert på skatteligningen. En rekke betydelige formuestyper gjøres imidlertid ikke til gjenstand for en reell verdivurdering i selvangivelsen. I boks 11.2 gis det en nærmere beskrivelse av noen av de problemene dette medfører.

Som tabell 11.3 viser har husholdningene siden midten av 1980-tallet hatt en gunstig formuesutvikling. I gjennomsnitt økte nettoformuen målt i 1998-kroner med 124 000 fra 1986 til 1998.

Husholdningenes formue og gjeld øker med økende inntekt. Den øverste inntektsklassen skiller seg imidlertid ut ved å ha en betydelig større både formue og gjeld enn de øvrige husholdningene. Mens for eksempel husholdningene i den niende inntektsklassen i gjennomsnitt hadde i underkant av fire ganger så høy formue som husholdningene i den nederste inntektsklassen i 1998, hadde tidelen av husholdningene med høyest inntekt hele ti ganger høyere formue enn tidelen med lavest inntekt.

Det er i hovedsak små endringer i fordelingen av formue i perioden 1986 – 1998. Den sterkeste formuesøkningen finner vi i den øverste inntektsklassen. Også den nederste inntektsklassen har imidlertid hatt en gunstig utvikling, og har økt sin formue i forhold til de øvrige inntektsklassene.

Nettoformuen var om lag uendret i inntektsklassene på og rundt medianen i perioden 1986 til 1998. I de nederste og den øverste inntektsklassen økte derimot nettoformuen noe. Den sterkeste økningen fant sted i den øverste inntektsklassen, som følge av både en betydelig vekst i formuen og nedbygging av gjelden.

11.3 Hva kjennetegner de med lavest inntekt?

En vanlig brukt definisjon av «lav inntekt» er inntekt som er lavere enn halvparten av medianinntekten. Medianinntekten er den inntekten som deler befolkningen i to store like grupper, rangert etter inntektens størrelse. I 1998 hadde 6,3 pst. av husholdningene lav inntekt etter denne definisjonen.

Andelen av befolkningen med lav inntekt var om lag den samme i 1986 og 1998. Dersom studentene utelates er det en liten reduksjon i andelen med lav inntekt. I løpet av de senere årene har andelen med lav inntekt vist en fallende tendens etter en motsatt utvikling på begynnelsen av 1990-tallet.

Lavinntektsgruppens sammensetning endret seg betydelig fra 1986 til 1998. Først og fremst har flere unge enslige lav inntekt nå enn tidligere, selv når studentene er utelatt, jf. tabell 11.4. Lavinntekt blant unge er et økende problem. En viktig årsak til dette er økningen i andelen som har liten eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet. Det har i tillegg vært en kraftig vekst i antallet uføre siden midten av 1990-tallet. Relativt unge enslige utgjør en stadig større andel av de som blir uføre.

Det er fremdeles en betydelig andel eldre enslige som har lav inntekt. Selv om denne andelen er redusert mye siden 1986, var om lag hver tredje person med lav inntekt en eldre enslig i 1998. Hovedforklaringen til dette er at det fremdeles er mange som kun mottar minstepensjon.

Blant husholdninger med barn, er andelen med lav inntekt størst blant de som har små barn. Andelen blant disse er imidlertid noe redusert, mens det har vært en liten økning i andelen husholdninger med lav inntekt og eldre barn.

Lavinntektsgruppen er en svært sammensatt gruppe. Sett bort i fra studenter og eldre, består denne gruppen for en stor del av personer som helt eller delvis mangler tilknytning til arbeidsmarkedet, jf. tabell 11.5. Årsakene til den manglende tilknytningen til arbeidsmarkedet er flere og til dels komplekse. Viktige årsaker er imidlertid dårlig helsetilstand og lav eller ingen utdannelse. Ved utforming av virkemidler blir derfor et fokus kun på lav inntekt for snevert med tanke på å bedre de samlede levekårene for denne gruppen. Virkemidlene må innrettes slik at de treffer de sammensatte og individuelle problemene i denne gruppen.

1) I denne studien, som er basert på Statistisk sentralbyrås inntektspanel, er lavinntektsgrensen for 1995 satt til halvparten av den årlige medianinntekten etter skatt pr. forbruksenhet, mens den for de to andre periodene er halvparten av medianen for summen av de årlige inntektene i perioden. Det er videre forutsatt relativt små stordriftsfordeler ved at flere personer deler husholdning (OECD-skalaen).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Rundt halvparten av de husholdningene som befinner seg i lavinntektsgruppen et år, har fortsatt inntekt under lavinntektsgrensen ett år senere. Når perioden utvides til fire år var det kun 14 pst. av de som hadde lav inntekt det første året som fremdeles hadde lav inntekt ved utgangen av perioden 5 . Det er yngre enslige som i størst grad har lav inntekt, både over kortere og lengere tid, jf. figur 11.8.

For enslige forsørgere er også lav inntekt relativt vanlig. De fleste enslige forsørgere med lav inntekt har imidlertid lav inntekt i en kort periode. En del har imidlertid lav inntekt over en årrekke, noe som delvis kan skyldes at det før 1998 var mulig å ha overgangsstønad i inntil 10 år. Fra og med 2001 vil alle enslige forsørgere falle inn under den nye stønadsordningen. De nye reglene legger opp til at flere skal komme seg raskere ut i arbeid, noe som kan bidra til å redusere antall enslige forsørgere med vedvarende lav inntekt.

Andelen med vedvarende lav inntekt er relativt liten blant eldre.

Svak tilknytning til arbeidsmarkedet er den viktigste årsaken til at noen havner i en situasjon med vedvarende lav inntekt. Dette kommer tydelig fram i tabell 11.5.

Tabellen viser også at det blant enslige forsørgere har vært en sterk reduksjon i andelen med lav inntekt uten yrkestilknytning. Dette skyldes trolig omleggingen av overgangsstønaden.

Lav inntekt inntreffer for mange i forbindelse med overgangen fra en livsfase til en annen. Enslige unge som flytter hjemmefra havner ofte under lavinntektsgrensen. Av disse er det svært få som bor i husholdninger med lav inntekt så lenge de bor hjemme. Etableringsfasen er for mange av de unge enslige en periode som er preget av lav inntekt og høye utgifter.

Overgang fra å leve i et parforhold til å bli enslig medfører også ofte en situasjon med lav inntekt. Overgangen fra yrkesaktivitet til alderspensjon ser ikke ut til å bidra til at flere faller under lavinntektsgrensen. Derimot får flere lav inntekt når de blir uførepensjonister, attføringspengemottakere, etterlattepensjonister og enslige forsørgere med overgangsstønad.

Det er altså overgangen fra en livsfase til en annen som langt på vei bidrar til at mange for en kortere periode kommer i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette understreker at problemene knyttet til lav inntekt for mange er av forbigående art.

11.4 Handlingsplan for sosial og økonomisk trygghet – En politikk for økt utjevning og bedring av levekårene for de vanskeligst stilte

11.4.1 Innledning

Det store flertallet i befolkningen har hatt en positiv utvikling med bedring av levekårene de siste par tiårene. Enkelte har likevel blitt hengende etter i den generelle velstandsutviklingen, til tross for godt utbygde velferdsordninger som omfatter hele befolkningen. Et karakteristisk trekk ved dagens situasjon er at dårlige levekår og marginalisering ikke gjelder for hele, lett identifiserbare sosiale grupper, men for et lite mindretall innenfor de ulike gruppene. Årsakene til at den enkelte faller utenfor er mange, og til dels komplekse. Blant de mest sentrale er rusmiddelmisbruk og psykiske problemer. Den generelle satsingen på psykisk helsevern og arbeid mot rus er derfor viktig også i en levekårssammenheng. Et gjennomgående trekk er også at personer med dårlige levekår ikke har noen stabil tilknytning til arbeidslivet.

Det er viktig at virkemidlene i velferdspolitikken innrettes slik at en treffer de sammensatte og individuelle problemene den enkelte står overfor. Samtidig er det viktig at de vanskeligst stilte i størst mulig grad sikres gode levekår innenfor de mer generelle velferdstiltak. Regjeringens handlingsplan for sosial og økonomisk trygghet i kommende langtidsprogramperiode har dette som mål. Gjennomføring av planen vil bli fulgt opp i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Regjeringen vil med de foreslåtte tiltakene gi de vanskeligst stilte i samfunnet et løft, og ønsker særlig å bedre situasjonen for grupper som har lav inntekt og levekårsproblemer over tid. Tiltak rettet mot å bedre arbeidsmarkedstilknytningen og boligproblemene til de vanskeligst stilte, samt tiltak rettet mot grupper uten inntektssikring i folketrygden, vil bli prioritert. Regjeringen er spesielt opptatt av å bedre oppvekstvilkårene for barn som vokser opp i familier med varig lav inntekt.

Handlingsplanen følger opp Stortingets behandling av Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998–99)) våren 2000. En egen stortingsmelding om barn og ungdoms levekår vil bli lagt fram senere i vår.

11.4.2 Hovedelementer i Regjeringens politikk for økt utjevning

Regjeringen vil gjennom fordelingspolitikken sikre jevn fordeling av inntekt og gode levekår for alle. Fordelingspolitikken må omfatte tiltak på mange områder. Det er viktig å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv for alle. Mange av de som har dårligst levekår har også liten tilknytning til arbeidsmarkedet. Et sentralt formål med handlingsplanen er derfor å støtte opp under arbeidslinja i sysselsettings- og trygdepolitikken.

En solidarisk boligpolitikk, en rettferdig utdanningspolitikk og godt utbygde sosial- og helsetjenester er andre viktige tiltak for å sikre en rettferdig fordeling. Et godt utbygd offentlig tjenestetilbud bidrar til å redusere den betydningen inntektsforskjeller har for folks levekår. Regjeringens mål er at alle som har behov for det, skal ha tilgang til grunnleggende velferdstjenester, uavhengig av økonomisk situasjon, bosted, etnisk bakgrunn eller kjønn.

Også de offentlige stønadsordningene er viktig i en levekårssammenheng. Det norske trygdesystemet består av generelle overføringer som tilfaller store deler av befolkningen, for eksempel folketrygden og barnetrygden, i tillegg til mer målrettede stønader, blant annet tilpasset ulike svakstilte grupper. Økonomisk sosialhjelp er et siste økonomisk sikkerhetsnett. Det er vist tidligere i dette kapittelet at overføringene bidrar til en mer rettferdig fordeling, jf. avsnitt 11.2.

Et inkluderende arbeidsliv

Regjeringen vil legge til rette for et inkluderende arbeidsliv med plass til alle. En jobb sikrer den enkelte inntekt, et sosialt nettverk og muligheter til å bruke sine evner og ressurser. Sosiale forskjeller er mer enn noe annet knyttet til mangel på arbeid. Fordi arbeid til alle er det viktigste bidraget til en rettferdig fordeling, er det et hovedmål at flest mulig skal kunne forsørge seg selv gjennom eget arbeid. For nærmere omtale av arbeidslivspolitikken, vises det til kapittel 5.

Regjeringen vil føre en politikk som motiverer til arbeid framfor trygd, og som legger til rette for et arbeidsliv som også har plass til personer som ikke har full arbeidsevne. Trygdesystemet må utformes slik at det tilpasses den enkeltes behov, og støtter opp under og fremmer enkeltpersoners deltakelse i arbeidslivet. Regjeringen ønsker mer fleksible løsninger for kombinasjon av arbeid og uførepensjon. Det er viktig å vinne erfaring gjennom forsøk.

Regjeringen har iverksatt tiltak for å begrense tilgangen til uførepensjonsordningen, blant annet ved å skjerpe kravet til at attføring skal prøves før uførepensjon kan bli vurdert. Regjeringen vil videre, som et strakstiltak, styrke innsatsen for at flere uførepensjonister skal vende tilbake til arbeidslivet, på hel- eller deltid, blant annet ved å etablere nettverksprosjekter for reaktivisering av uførepensjonister.

For å legge til rette for at flere funksjonshemmede skal kunne delta i arbeidslivet, vil Regjeringen, som et annet strakstiltak, prøve ut ordninger som skal sikre dekning av transportutgifter til arbeids- og utdanningsreiser for funksjonshemmede som ikke kan benytte egentransport eller offentlige kommunikasjonsmidler.

I arbeidslivet må oppgaver og arbeidssituasjon i større grad tilpasses hver enkelt. Både private og offentlige arbeidsgivere må ta hensyn til at arbeidstakerne er forskjellige, og har ulike utgangspunkt i forhold til den innsatsen de yter. Å ta alles evner og ressurser i bruk, representerer en mulighet til utvikling for norske bedrifter. Det er arbeidsgivers ansvar å legge forholdene på arbeidsplassen til rette slik at personer med dårlig helse kan komme raskest mulig i arbeid. Regjeringen vil hindre at personer blir langtidssyke og støtes ut av arbeidslivet gjennom å motivere arbeidsgiverne til å ansette personer som ikke har full arbeidsevne og styrke deres ansvar for å legge arbeidssituasjonen til rette for de ansatte. For å styrke arbeidsgivernes motivasjon til å ansette personer som ikke har full arbeidsevne, er det igangsatt et forsøk med lønnstilskudd av lengre varighet til arbeidsgivere som ansetter personer med varierende yteevne over tid på grunn av kroniske lidelser. Regjeringen vil vurdere en opptrapping av tiltaket i lys av erfaringer som innhentes.

I NOU 2000: 27 Sykefravær og uførepensjonering (Sandmann-utvalget) fremmes en rekke forslag for å motvirke økt sykefravær og uførepensjonering. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med dette som egen sak.

En solidarisk boligpolitikk

Boligen og bomiljøet er et grunnleggende gode for befolkningens velferd og levekår. Å gi alle muligheter til å bo i en god bolig i et godt bomiljø er derfor en viktig del av Regjeringens strategi for å få til økt utjevning. Regjeringens boligpolitikk er nærmere beskrevet i kapittel 12 Oppvekstmiljø, trygghet og mangfold.

De aller fleste husholdningene bor i dag godt, og boutgiftene er overkommelige. Problemene med dårlige boforhold og etableringsproblemer er størst i pressområdene, der boligprisene og husleiene i utleieboliger har hatt en sterk vekst de siste årene. En solidarisk boligpolitikk innebærer at Regjeringen vil satse på en boligbygging som dekker etterspørselen i det ordinære boligmarkedet, samtidig som det er viktig å ha et tilbud til grupper som har spesielle boligbehov. Regjeringen vil satse på boligpolitiske virkemidler særlig rettet mot unge og vanskeligstilte.

Boligpolitikken er basert på et samspill mellom stat, kommune, boligbyggelag og andre private aktører. Statens rolle er i stor grad basert på å trekke opp nasjonale mål, gi økonomiske og juridiske rammevilkår og å bidra med informasjon og utviklingstiltak. Å skaffe hensiktsmessige boligløsninger for svakstilte på boligmarkedet er en viktig oppgave for kommunene. Regjeringen har utfordret kommunene til å utforme lokale handlingsplaner knyttet til boligetablering for unge og vanskeligstilte, og har utvidet boligtilskuddet gjennom Husbanken slik at kommunene kan følge disse opp. Regjeringen vil styrke boligtilskuddet i Husbanken ytterligere for å møte behovet i boligmarkedet framover.

Bostøtten er et viktig virkemiddel i boligpolitikken og bidrar til botrygghet for husstander med lave inntekter og høye boutgifter. Regjeringen har derfor gjort forbedringer i bostøtteordningen som vil komme barnefamilier, beboere i omsorgsboliger og andre husstander til gode. Regjeringen vil gjennomføre flere forbedringer i bostøtteordningen, særlig for å bedre situasjonen for vanskeligstilte barnefamilier i de største byene og enslige med lav inntekt. I den forbindelse vil Regjeringen vurdere ytterligere heving av boutgiftstaket. Regjeringen vil i tillegg vurdere å myke opp finansieringskravet i bostøtteregelverket for vanskeligstilte barnefamilier med høye boutgifter og lave inntekter. Regjeringen vil gjennomføre en samordnet innsats for å løse problemene for de bostedsløse.

En rettferdig utdanningspolitikk

Utdanning er et viktig grunnlag for vårt velferdssamfunn, samtidig som det er et gode for den enkelte. Utdanningen skal sikre den kompetanse samfunnet til en hver tid trenger, og er en forutsetning for verdiskaping og for sosial og kulturell utvikling og vekst. Utdanning gir den enkelte muligheter til å realisere seg selv på en måte som sikrer aktiv deltakelse i arbeidsmarkedet. Mange av dem som i dag står utenfor arbeidsmarkedet har lav eller ikke fullført utdanning. I tillegg viser levekårsforskning at det er en positiv sammenheng mellom utdanning og andre sentrale levekårsvariable som inntekt, bostandard og helse. Det bærende prinsippet i Regjeringens utdanningspolitikk er lik rett til utdanning for alle.

Undersøkelser viser at de som har mye utdanning, også er de som tar mer i voksen alder. Kompetansereformen skal bidra til å jevne ut disse skjevhetene gjennom å gi hele befolkningen mulighet til kompetanseutvikling, uavhengig av alder, kjønn bosted og tidligere utdanning. Regjeringen ønsker å følge opp kompetansereformen slik at alle voksne med mangelfull grunnutdanning får mulighet til å gjennomføre grunnskole og videregående skole. Regjeringen vil utforme opplæringstilbudene slik at flest mulig av de som er i arbeid kan gjennomføre videreutdanningen uten å gå ut av arbeidslivet. Utdanningspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 13.

Målrettede forbedringer i offentlige sosial- og helsetjenester

Regjeringen har som mål å sikre alle som har behov for det tilgang til nødvendige omsorgs- og helsetjenester. En godt utbygd offentlig helsetjeneste skal sørge for at disse hensynene ivaretas. I kapittel 14 Trygg og aktiv alderdom og gode helsetjenester gis det en gjennomgang av Regjeringens helsepolitikk generelt.

En lang rekke undersøkelser, både nasjonale og internasjonale, har vist at helsetilstanden følger et sosialt trappetrinnsmønster. Jo lavere sosial posisjon, desto lavere levealder, mer selvrapportert sykdom og større konsekvenser av sykdom. Sammenliknende undersøkelser antyder at de sosiale helseforskjellene i Norge er større enn i en rekke vesteuropeiske land. Regjeringen ønsker å bidra til å minske de sosiale forskjellenes betydning for den enkeltes helsetilstand, og vil arbeide for å bedre målrettingen av helse- og omsorgstilbudet mot utsatte grupper. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med den varslede handlingsplanen for folkehelsearbeidet.

Kjønn er en viktig dimensjon ved helseforskjeller. I alle land der kvinner har høyere levealder enn menn, har kvinner gjennomgående høyere sykelighet. Slik er det også i Norge. Det er dermed viktig at helse og sykdom vurderes i et kjønnsperspektiv, og at konsekvenser av reformer og tiltak også vurderes for kvinner og menn separat.

Også mellom ulike geografiske områder er det påvist forskjeller i dødelighet og helsetilstand. Dette har sammenheng med den sosiale sammensetningen i befolkningen i ulike deler av landet, og med kulturelle forskjeller i livsstil og levevaner. Regjeringen vil sette i verk tiltak rettet mot geografisk avgrensede områder med langvarig opphopning av dårlige levekår i befolkningen. Regjeringen vil særlig arbeide for å bedre levekårssituasjonen i de indre delene av Finnmark. Regjeringen vil derfor iverksette tiltak straks for å avhjelpe situasjonen gjennom et samarbeid med kommunene i indre Finnmark, fylkeskommunen og aktuelle næringsutviklingsmiljøer.

Målrettede forbedringer i det offentlige sikkerhetsnettet

Alle som mister muligheten til å delta fullt ut i arbeidslivet og ikke har inntekt, skal sikres en grunnleggende økonomisk trygghet gjennom folketrygden. De universelle trygde- og stønadsordningene bidrar til fordeling av inntekt over den enkeltes livsløp og mellom individer og grupper. Folketrygden skal være fleksibel, og gi muligheter for utforminger tilpasset det enkelte individs situasjon.

Økonomisk sosialhjelp er et siste sikkerhetsnett. For å gi trygghet for de som i perioder har behov for denne hjelpen er det viktig at sosialhjelpen har et forsvarlig nivå, og at forskjeller mellom kommuner reduseres. Regjeringen har derfor gitt statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. Det blir tatt spesielle hensyn til barns behov, blant annet ved at det er utarbeidet egne retningslinjer for barns livsopphold.

Regjeringen vil i tillegg målrette systemet bedre overfor enkelte grupper som i dag fanges dårlig opp i de generelle ordningene. I første omgang vil Regjeringen prioritere tiltak rettet mot unge og barnefamilier.

11.4.3 Særskilte tiltak rettet mot de vanskeligst stilte

Regjeringen ønsker å sette inn målrettede tiltak for å bedre situasjonen for grupper som har lav inntekt og levekårsproblemer over tid. Dette utgjør anslagsvis 1–2 pst. av befolkningen. Blant de med varig lav inntekt er ikke-vestlige innvandrere, barnefamilier og unge enslige overrepresentert.

Et kjennetegn ved personer med varig lav inntekt og dårlige levekår er at de har sammensatte problemer. De opplever en kombinasjon av svak økonomi, lite utdanning, dårlig helse og dårlige boforhold. De står i all hovedsak utenfor arbeidslivet, og mange er langtidsmottakere av sosialhjelp. For disse personene vil tiltak som gir bedring på et enkelt levekårsområde ofte ikke være nok. For personer med sammensatte behov oppleves manglende samarbeid og samordning mellom ulike offentlige instanser ofte som et problem. Regjeringen har som mål at det skal være opprettet minst ett servicekontor i alle kommuner innen utgangen av 2003. Regjeringen vil sette i gang forsøk innenfor servicekontorløsningen med å utvikle en bedre koordinert og forpliktende oppfølging og rådgivning av personer med sammensatte behov.

Regjeringen er spesielt opptatt av å bedre situasjonen for vanskelig stilte barn og barnefamilier. Det har vært heftet stor usikkerhet rundt hvor mange barn det er som lever i fattigdom i Norge. Det mest realistiske anslaget er i underkant av 20 000. Det vil bli iverksatt en særskilt satsing for å nå barn og unge som lever i fattigdom. Regjeringen vil sikre at alle barn og unge har mulighet til å delta i et fullverdig sosialt liv.

Handlingsplanen for sosial- og økonomisk trygghet inneholder en rekke tiltak som vil ha effekt på situasjonen til de fattige barna. Eksempler er tiltak for å få foreldrene i arbeid og tiltak på boligområdet. Disse tiltakene er blant de viktigste for å sikre disse barna et godt økonomisk og sosialt fundament. Det er også behov for ekstra støtte og bistand både i form av økonomisk hjelp samt råd og veiledning til barnefamilier som over tid lever på trygd eller sosialhjelp.

Et stadig økende kommersielt press rettet mot barn og unge bidrar også til å forsterke følelsen enkelte barn har av å være fattig. Regjeringen vil i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2001:6 Oppvekst med prislapp? (Nyborgutvalget) se spesielt på tiltak for å redusere kjøpepresset mot barn og unge.

Regjeringen vil i Stortingsmeldingen om barn og unges levekår ha et spesielt fokus på de fattigste barna.

Vanskeligstilte barnefamilier

Problemet med varig lav inntekt gjelder først og fremst familier hvor foreldrene har liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Mange har også høye boutgifter i forhold til inntekten. Blant disse familiene finnes en del enslige forsørgere som har lav utdanning og svak arbeidsmarkedstilknytning. Andre vanskeligstilte barnefamilier er uførepensjonister med barn, noen familier med funksjonshemmede barn med omfattende hjelpebehov og enkelte ikke-vestlige innvandrerfamilier.

For å bedre barnefamilienes situasjon vil Regjeringen sikre foreldrenes deltagelse i arbeidslivet, og bedre mulighetene for etablering på boligmarkedet. Vanskelig stilte barnefamilier vil derfor være prioriterte grupper i innretningen av bostøtten, boligtilskuddet og i tilbudet overfor bostedsløse. Det er behov for tiltak som når barna direkte, blant annet for å gi bedre muligheter for deltagelse i skole- og fritidsaktiviteter. Grunnskolen skal være gratis og fri for egenandeler. Ingen skal stenges ute fra aktiviteter fordi foreldrene ikke har råd til å betale.

Barnehageplass skal være reelt tilgjengelig for alle som ønsker det. Målsettingen om full barnehagedekning i løpet av 2003 ligger derfor fast. Regjeringen foreslår også at kommunene skal pålegges å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Regjeringen vil også legge til rette for redusert foreldrebetaling i alle barnehager, både offentlige og private. For familier med lave inntekter er gunstige ordninger som friplasser, søskenmoderasjon og inntektsgraderte satser viktig. Et flertall av barnehagene har slike ordninger. Det vises til kapittel 12 for en nærmere omtale av politikken for å redusere foreldrebetalingen i barnehager.

Det er viktig med generelle tiltak rettet mot barnefamiliene og mot barn og ungdom. Det vil likevel være behov for selektive tiltak rettet mot enkelte barn og ungdom og deres familier som har behov for ekstra hjelp og støtte. Regjeringen vil derfor, gjennom å øke barnetillegget i folketrygdens pensjon, sikre en bedre økonomisk trygghet for barnefamilier hvor en eller begge foreldre er uførepensjonister.

Familier der den voksne er enslig forsørger er overrepresentert i de fleste oversikter over familier med svak økonomi. Gjennom forslaget til endring av bidragsregelverket som Regjeringen nylig har fremmet, får enslige forsørgere på overgangsstønad og bidragspliktige som kan betale bidrag utover «minstebidraget» en bedre økonomi, blant annet fordi de får beholde hele bidraget.

På grunn av endret regelverk i stønadsordningene for enslige forsørgere vil en del enslige forsørgere miste retten til overgangsstønad fra 1. januar 2001. Noen av disse vil kunne få problemer med å komme i arbeid. Regjeringen vil følge disse spesielt opp gjennom en evaluering som blir sluttført våren 2002. Eventuelle tiltak må drøftes på denne bakgrunn.

Enslige forsørgere med funksjonshemmede eller langvarige syke barn får etter dagens ordning redusert stønad til barnetilsyn når vedkommende mottar forhøyet hjelpestønad på grunn av barnets sykdom eller funksjonshemming. Det kan derfor være vanskelig for disse foreldrene å delta i arbeidslivet, og mange i denne gruppen er avhengige av sosialhjelp. Regjeringen vil styrke innsatsen for disse familiene, og legge bedre til rette for at de enslige forsørgerne kan delta i arbeidslivet, blant annet gjennom endret stønad til barnetilsyn.

Langtids sosialhjelpsmottakere

En del personer mottar økonomisk sosialhjelp som hovedinntekt eller supplerende inntekt over lang tid. Av 126 200 sosialhjelpsmottakere i 1999 mottok 37 pst. stønad i seks måneder eller mer i løpet av året. Disse personene har liten eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet og fyller ofte ikke vilkårene til varig inntektssikring i folketrygden.

Regjeringen mener sosialhjelp skal være en midlertidig ytelse for personer som i perioder ikke kan forsørge seg selv gjennom eget arbeid, og heller ikke har krav på andre ytelser fra folketrygden. Aktive tiltak i form av kvalifisering og utdanning må derfor raskest mulig settes inn overfor mottakere av økonomisk sosialhjelp. Regjeringen har iverksatt forsøk med et mer helhetlig kommunalt ansvar for arbeids- og aktiviseringstiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp. I forsøket legges det blant annet vekt på aktive tiltak overfor langtidsledige unge og barnefamilier. Forsøkene vil gradvis bli trappet opp. Som en del av forsøket vil det også bli utprøvd en samarbeidsmodell mellom sosialtjenesten og Aetat kalt «Veiviserrute fra sosialhjelp til arbeid», med sikte på å utvikle en mal for samarbeidet mellom etatene om langtidsledige som mottar sosialhjelp som hovedinntekt. Regjeringen vil dessuten videreføre og styrke innsatsen for å få arbeidsledig ungdom i arbeid.

Regjeringen vil i forbindelse med revisjon av hovedrundskrivet til sosialtjenesteloven gi mer utfyllende veiledning for hvordan kommunene skal bruke vilkår. Formålet med dette er å stimulere til økt bruk av vilkår for å øke aktiviseringen av den enkelte sosialhjelpsmottaker.

Unge, alvorlige syke uten rett til sykepenger

Mange unge som blir alvorlig syke har etter dagens ordning ikke opparbeidet sykepengerettigheter, fordi de for eksempel er under utdanning. Disse vil kunne komme i en vanskelig økonomisk situasjon, i tillegg til at de må mestre en alvorlig sykdom og blir påført høye utgifter i forbindelse med sykdommen. Dette vil igjen kunne få konsekvenser for deres fremtidige muligheter for selvforsørgelse. Regjeringen vil derfor foreslå tiltak for å sikre personer i denne gruppen økonomisk trygghet.

Visse grupper funksjonshemmede/uførepensjonister

Blant uføre og funksjonshemmede er det særlig de yngre og personer med forsørgeransvar for barn som har vanskelige levekår. Det har vært en økning i andelen unge blant de nye uførepensjonistene de senere årene. Hovedproblemet deres er at dårlig helse eller funksjonshemming gjør det vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet. Denne gruppen vil kunne hjelpes gjennom de mer generelle tiltakene for å legge til rette for at funksjonshemmede og uføretrygdede skal kunne delta i arbeidslivet. I tillegg er det behov for særskilte tiltak som kan underbygge økt aktivitet og yrkesdeltakelse blant vanskelig stilte funksjonshemmede. Det er allerede satt i gang tiltak overfor grunnstønadsmottakere med dårlige levekår i Oslo indre øst. Regjeringen vil videre sikre et bedre helsetilbud og bedre oppfølging for en gruppe funksjonshemmede som i dag ikke er tilfredsstillende ivaretatt.

Personer med psykiske problemer

En regner med at rundt 50 000 personer i Norge har vedvarende og alvorlige psykiske lidelser. 20 000 personer har varige og kontinuerlige behandlings- og bistandsbehov. Personer med psykiske problemer har gjennomgående dårligere levekår enn befolkningen ellers, på grunn av problemer med å komme inn i det ordinære bolig- og arbeidsmarkedet.

I 1999 ble opptrappingsplanen for psykisk helse igangsatt. Planen inneholder konkrete tiltak for å styrke det psykiske helsearbeidet, og har medført at det nå satses betydelig mer på psykisk helsearbeid enn før planen ble iverksatt. Arbeids- og sysselsettingstiltak er også en viktig del av opptrappingsplanen. En del lokale tverretatlige arbeidsforberedende tiltak er satt i gang, og styrking av samarbeidet mellom helse- og sosialtjenesten og arbeidsmarkedsetaten er viktig å for å bedre tilbudet til personer med psykiske lidelser. Det er imidlertid fortsatt store lokale variasjoner i ressursinnsats og tjenestetilbud som ikke kan forklares med forskjeller i behov. Regjeringen vil gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse styrke livssituasjon og mestringsevne for mennesker med psykiske lidelser.

Regjeringen ønsker å bedre økonomien til psykiatriske pasienter i institusjon. Etter dagens ordning sitter mange ofte igjen med lav pensjon. For psykiatriske pasienter i fylkeskommunale og statlige institusjoner avkortes pensjonen ved langtidsopphold over fem måneder. For mange dekker minstebeløpet de sitter igjen med ikke deres personlige utgifter selv om de har fri kost og losji. En del psykiatriske pasienter avslutter sykehusopphold fordi den personlige økonomien blir for dårlig. Regjeringen vil derfor øke minstebeløpet slik at det svarer til minstebeløpet i kommunale institusjoner. Regjeringen vil også foreslå at pasienter som er under behandling med sikte på utskrivning innen ett år, ikke skal få avkorting.

Personer med rusmiddelproblemer

Personer med rusmiddelproblemer har ofte vanskelige levekår. Mange er tidlig marginalisert i forhold til skole og arbeidsliv. Mange er langtidsmottakere av sosialhjelp, og har store helseproblemer og problemer i boligmarkedet.

Antall personer med alkoholproblemer er vanskelig å anslå, da overgangen fra uproblematisk bruk til misbruk er glidende. Beregninger viser at det er rundt 60 000 storforbrukere av alkohol i Norge. Når det gjelder narkotikamisbrukere, viser undersøkelser at det i dag finnes mellom 9 000 og 12 000 personer som tar narkotika med sprøyte på en regelmessig basis. Hvis en også inkluderer personer som primært misbruker sentralstimulerende stoffer og cannabis, er det rundt 15 000 personer.

Mange rusmiddelmisbrukere har et sammensatt hjelpebehov. Regjeringen vil derfor sikre en bedre samordning av helse- og sosialtjenestene til denne gruppen, og styrke bo-, omsorgs- og oppfølgingstiltak overfor rusmiddelmisbrukere i kommunene.

Legemiddelassistert rehabilitering er et landsdekkende tilbud for rusmiddelmisbrukere som har hatt et langvarig misbruk, dominert av opiatavhengighet. Dette er en ressurskrevende behandlingsform som stiller krav til tverrfaglig innsats. Regjeringen arbeider med et opplegg for en større grad av desentralisering av tilbudet med klarere forankring i de ordinære helse- og sosialtjenestene.

Regjeringen vil fremme en egen handlingsplan mot rus. Sentrale temaer i en slik plan vil være det forebyggende arbeidet og bedring av behandlings- og omsorgstilbudet for de tyngste misbrukerne.

Bostedsløse

Undersøkelser viser at det er rundt 6 000 bostedsløse i Norge. Disse befinner seg primært i de store byene. De fleste bostedsløse bor i en eller annen form for bolig, enten hos kjente, på hospits eller liknende. Svært få lever ute. Mange av de bostedsløse er langtidsmottakere av sosialhjelp. Et flertall har rusmiddelproblemer, og en stor del har psykiske problemer.

For Regjeringen er det svært viktig at kommunene og staten samordner innsatsen for å bedre situasjonen for de bostedsløse. Regjeringen har derfor i samarbeid med de fem største bykommunene, satt i gang et utviklingsarbeid for å bedre boligsituasjonen for bostedsløse og sikre dem et helhetlig hjelpetilbud. Regjeringen vil arbeide for å redusere bruken av hospits, særlig blant barnefamilier. Regjeringen ønsker en samordnet innsats for å løse problemene for de bostedsløse gjennom egne tilpassede boligløsninger med tilkoplede helse- og sosialtjenester.

Visse grupper innvandrere

Ikke-vestlige innvandrere er klart overrepresentert blant lavinntektsgruppene og også blant sosialhjelpsmottakerne. Hovedårsaken til dette er at arbeidsmarkedstilknytningen er svakere i denne gruppen, enn i befolkningen generelt. Regjeringen vil føre en arbeidsmarkedspolitikk som utnytter den kompetanse som innvandrere i Norge har ved å tilrettelegge for rask overgang til ordinært arbeid. Det er særlig viktig å sette inn målrettede tiltak overfor nyankomne innvandrere, for å unngå at disse blir langvarige sosialhjelpsmottakere. Det er nedsatt et eget utvalg som skal utrede og lage utkast til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere.

Innvandrere og flyktninger vil fortsatt bli prioritert høyt ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak. Det skal arbeides videre med å lage rutiner for samarbeid mellom mottak, kommuner og Aetat som sikrer kartlegging av realkompetanse og henvisning til yrkesprøving. Regjeringen vil innføre en økonomisk stønad som økonomisk godtgjørelse for deltakelse i et avtalt kvalifiseringsopplegg, slik at flere kan komme raskere ut i arbeidslivet.

En del innvandrere faller i dag utenfor trygdesystemet på grunn av manglende botid i Norge. Mange av disse er langtidsmottakere av sosialhjelp. Regjeringen vil vurdere å innføre en supplerende stønadsordning for personer som på grunn av for kort botid i Norge ikke fyller kravene til full pensjon fra folketrygden.

Eldre vanskeligstilte kvinner

Gifte (som regel kvinner) som i mange år har utført tyngende omsorgsarbeid for syke familiemedlemmer, og som dermed har svak tilknytning til arbeidslivet, kan få det vanskelig når omsorgsmottakeren dør eller flytter ut. Regjeringen ønsker å sikre bedre overgang til arbeidsmarkedet for denne gruppen, ved å innføre en ordning som gir en tidsavgrenset overgangsstønad og utdanningsstønad, tilsvarende stønadsordningene for enslige forsørgere.

12 Oppvekstmiljø, trygghet og mangfold

12.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringen vil bidra til å utvikle gode og trygge oppvekstmiljøer for barn og ungdom. Mens både samfunnet og familie- og samlivsmønstrene endrer seg, har barna det samme behovet for trygghet og tilhørighet som tidligere. Det er viktig at vi som samfunn er i stand til å legge til rette for dette, slik at framtidige generasjoner får et best mulig grunnlag å møte nye utfordringer på.

Å legge til rette for gode oppvekstmiljøer er derfor en viktig investering i framtiden. Det betyr at vi må ta nødvendige hensyn til barn og ungdoms behov i utformingen av politikken på en rekke områder, og at vi gjør det mulig for hver enkelt familie å løse sine omsorgsoppgaver på en god måte. I de tilfellene der familiene ikke er i stand til å gi en tilstrekkelig omsorg, må samfunnet bidra med tiltak som er tilpasset barnas og familienes behov.

En god oppvekstpolitikk bygger først og fremst på at foreldre og familie utøver sitt ansvar som omsorgspersoner. Derfor er familiepolitikken en viktig del av oppvekstpolitikken. I et samspill mellom foreldrene og skolen, de frivillige organisasjonene og lokalmiljøet for øvrig, må det legges til rette for at barn og ungdom gis mulighet til utfoldelse og utfordringer. På denne måten vil en også bidra til å forebygge problemer blant barn og ungdom. Oppvekstmiljøet i videre forstand, herunder det fysiske oppvekstmiljøet og bomiljøet, spiller også en viktig rolle. Regjeringen vil særlig peke på den store betydningen det frivillige arbeidet og organisasjonslivet har for engasjerte og aktive lokalmiljøer.

Medvirkning og medbestemmelse fører til større engasjement og interesse for lokalmiljøet. Kommunene må derfor legge til rette for at barn og ungdom trekkes aktivt inn i arbeidet for å bedre oppvekstmiljøet, for eksempel gjennom barne- og ungdomsråd. Friluftsliv, idrett og fysisk aktivitet er helsefremmende, og bidrar til økt trivsel og til å skape sosiale møteplasser i nærmiljøet. Regjeringen vil stimulere til økt innsats i de lokale idrettslagene ved å gi en større andel av de statlige midlene til idrettsformål til slike virksomheter. Samtidig vil Regjeringen satse på utbygging av fotballbaner, flerbrukshaller og svømmehaller, der større byer og tettsteder særlig skal prioriteres.

Regjeringen vil bygge flere og billigere barnehageplasser. Alle familier som ønsker det, skal få et tilbud om barnehageplass innen utgangen av 2003. Regjeringen vil foreslå at kommunene får en lovfestet plikt til å tilby barnehageplass, og at det som ledd i dette etableres frivillige samarbeidsavtaler mellom kommunene og private barnehager. Regjeringen vil øke den statlige finansieringen av barnehagene slik at foreldrebetalingen kan reduseres. Dette kan gjennomføres på ulike måter, for eksempel ved å etablere maksimalsatser eller ved å ha en viss gratis kjernetid for alle. Regjeringen mener at tilbud om barnehageplass også må vurderes i et fordelingsperspektiv, og vil derfor legge vekt på løsninger som ivaretar hensynet til barn og familier som særlig har behov for det tilbudet som en barnehageplass er.

Regjeringen vil videre stimulere til mer fleksibilitet i barnehagetilbudet. Det må bli enklere å få en barnehageplass som er tilpasset den enkelte families behov, for eksempel med hensyn til åpningstider og mulighet for endring i oppholdstid når arbeidssituasjonen eller andre forhold tilsier det.

Regjeringen vil arbeide for en større grad av likestilling mellom mor og far når det gjelder permisjonsrettigheter ved fødsel og adopsjon. Regjeringen vil blant annet vurdere en gradvis utvidelse av stønadsperioden ved fødsel, kombinert med at en større del av permisjonstiden øremerkes fedre.

Regjeringen vil at skolefritidsordningen skal være et tilbud alle kan benytte. Foreldrebetalingen må derfor ikke være så høy at noen stenges ute. Regjeringen vil se på måter å utvikle et fritidstilbud etter skoletid også for eldre elever som ikke har et tilbud i skolefritidsordningen.

Samtidig som det store flertallet av barn og unge klarer seg bra og har gode levekår, er det i de senere årene også registrert en økning i enkelte sosiale problemer. Stadig flere barn og unge er under tiltak fra barnevernet. Regjeringen vil følge opp Befring-utvalget, som har foretatt en total gjennomgang av barnevernet. Mye kan også tyde på at problemene er økende blant annet når det gjelder rusmisbruk og enkelte former for kriminalitet. Det er en utfordring å målrette hjelpeapparatet for barn og ungdom, slik at det når fram til de svakest stilte. Den offentlige innsatsen må i særlig grad rettes inn mot de mest utsatte barna og ungdommene. Regjeringen vil våren 2001 legge fram en stortingsmelding om oppvekst og levekår blant barn og ungdom i Norge. Det vises for øvrig til kapittel 11 for en nærmere omtale av Regjeringens handlingsplan for økonomisk og sosial trygghet.

Barn og ungdom tilbringer mye tid på skolen eller med aktiviteter i tilknytning til skolen. Skolemiljøet er av avgjørende betydning for barn og ungdoms oppvekstmiljø fordi det inkluderer alle. En god og trygg skole hvor alle kan utvikle sine evner og ferdigheter er derfor et viktig grunnlag for en effektiv forebyggende politikk. Grunnskolen skal være gratis og fri for egenandeler. Skolens ressurser er også viktig for lokalsamfunnet og barns oppvekstmiljø utenom ordinær skoletid, både gjennom skolefritidsordningen og bruk av skolens lokaler til idrett og andre aktiviteter Gjennom den kulturelle ryggsekken skal vi gi elevene et bedre kulturtilbud.

Regjeringen vil at alle skal disponere en god og hensiktsmessig bolig i et godt bomiljø. Viktige forutsetninger for en vellykket boligpolitikk er blant annet at en gjennom den generelle økonomiske politikken klarer å holde lav og stabil rente, samt at Husbanken og kommunene har virkemidler som bidrar til at økonomisk svakstilte husstander kan skaffe seg en hensiktsmessig bolig.

Regjeringen vil videreføre ordningene med etableringslån, bostøtte og tilskudd til boligetablering for å lette etableringsproblemene på boligmarkedet for ungdom og økonomisk svakstilte grupper, og sikre at Husbanken prioriterer dette i nært samarbeid med kommunene. Disse tiltakene vil særlig avhjelpe situasjonen for de vanskeligstilte på boligmarkedet i storbyene. Boligbyggingen må holdes oppe gjennom planmessig tilrettelegging av arealer for boligformål i kommunene, og gjennom å sikre nødvendige rammebetingelser for Husbanken. Regjeringen vil styrke boligtilskuddet og gjøre flere forbedringer i bostøtten.

Innvandringen de siste tiårene har bidratt til større kulturelt mangfold og et mer mangeartet samfunn. Særlig gjelder dette i storbyene. Dette mangfoldet er berikende for det norske samfunnet. Samtidig stiller denne utviklingen samfunnet overfor nye og store utfordringer. Regjeringen vil legge til rette for at det økte kulturelle mangfoldet i form av tradisjoner, levemåter og livssyn, kan gi positive bidrag til det norske samfunnet og hindre at det oppstår uønskede sosiale forskjeller og motsetninger.

Det er et mål å sikre likeverdige muligheter for deltakelse i alle deler av samfunnslivet. Samtidig må det legges til rette for at ulike kulturelle og religiøse grupper skal ha rett og mulighet til utfoldelse innenfor felles rammer. Dialog og samhandling på tvers av kulturelle skillelinjer er vesentlig for å skape forståelse og gjensidig respekt mellom ulike grupper i samfunnet.

Innvandrere fra ikke-vestlige land har gjennomgående lavere utdanning og svakere tilknytning til arbeidsmarkedet og dårligere levekår enn norskfødte. Økt yrkesdeltakelse blant innvandrere er en forutsetning for forbedring av innvandreres levekår, og for at innvandrere skal kunne delta på lik linje med andre i alle deler av samfunnslivet. Målrettede tiltak overfor nyankomne innvandrere er særlig viktig for å sikre varig deltakelse i samfunnslivet. Regjeringen vil innføre en individuell rett til norskopplæring for voksne innvandrere og gjøre deltakelse i denne opplæringen obligatorisk.

Regjeringen vil føre en aktiv samepolitikk, slik at samisk språk og samfunnsliv skal ha en sikker framtid i Norge. Regjeringen har startet arbeidet med å opprette et kompetansesenter for urfolks rettigheter. Regjeringen har lagt fram en stortingsmelding om politikken overfor nasjonale minoriteter. Det skal legges vekt på dialog og samarbeid med organisasjoner som representerer nasjonale minoriteter.

Dagens samfunn er preget av stort mangfold i levesett, verdier, holdninger og livssyn. Større åpenhet over landegrensene har bidratt til å øke innsikten i og utvekslingen fra andre kulturer, men kan også føre til at tradisjonell norsk kultur og minoritetskulturer settes under press. Kulturpolitikken skal bidra til å bevare og stimulere mangfoldet i kulturelle ytringsformer, blant annet som motvekt mot sterke kommersielle krefter innen massemedia og underholdningsindustri.

Regjeringen vil legge til rette for at flest mulig skal kunne oppleve kunst og kultur, og går inn for at den offentlige innsatsen på kultursektoren skal styrkes i årene som kommer. De frivillige organisasjonene på kulturfeltet er viktige i denne sammenheng og skal sikres gode kår. Kulturinstitusjonene skal sikres driftsgrunnlag og investeringsbehov gjennom offentlige bevilgninger. Det er av stor betydning at det finnes arenaer for kulturell aktivitet og kulturformidling i alle deler av landet. Dette er viktig for å stimulere det lokale engasjementet og bidra til økt aktivitet i lokalmiljøene. Som ledd i markeringen av tusenårsskiftet og fram til markeringen av jubileet i 2005, er det lagt opp til å etablere egne tusenårssteder i alle landets kommuner og fylker.

Biblioteker og museer er sentrale institusjoner i mange lokalsamfunns sosiale og kulturelle liv. Regjeringen vil i de årlige budsjettforslagene legge fram en investeringsplan for nybygg. Regjeringen vil også sette museene bedre i stand til å bevare og formidle den viktige delen av kulturarven som disse institusjonene forvalter.

Mediene er samfunnets hovedarena for meningsbrytning og kulturformidling. Regjeringen vil derfor sikre et mangfold av medier og å motvirke ensretting. Et godt medietilbud til barn og unge som har grunnlag i nasjonale verdier og tradisjoner er særlig viktig i en tid med økende omfang av internasjonalt produsert TV-underholdning. Regjeringen vil sikre at allmennkringkasternes forpliktelser på dette området opprettholdes.

Gode idrettsprestasjoner gir opplevelser og har en betydelig identitetsskapende effekt for befolkningen. Idrett er god kultur. Regjeringen mener derfor det er viktig at staten har et aktivt engasjement for å sikre et faglig og etisk toppidrettsmiljø.

Regjeringen vil bevare Den norske kirke som en åpen og inkluderende folkekirke. Det er videre et mål å sikre en større deltakelse ved kirkelige valg, slik at kirkens organer kan bli mest mulig representative for statskirkens medlemmer.

Regjeringen vil følge opp arbeidet for å skape full likestilling mellom kvinner og menn. Dette må skje ved at likestilling blir fulgt opp på alle politikkområder. De siste 20–30 årene har vært preget av store endringer i kjønnsrollemønstrene. Kvinners økonomiske og politiske deltakelse og innflytelse i samfunnslivet har endret seg, samtidig som det stilles nye krav til menns deltakelse i hjem og familie. Likestillingsarbeidet har tradisjonelt tatt utgangspunkt i kvinners livssituasjon. Det er imidlertid behov for i større grad å ha fokus på menns livssituasjon og en ny mannsrolle. Samtidig gjenstår det viktige utfordringer knyttet til å bekjempe kvinnemishandling og seksuelle overgrep og å sikre lik lønn for arbeid av lik verdi. Det er fortsatt et problem at arbeidsmarkedet er sterkt kjønnsdelt. Det er et mål å bedre kvinnerepresentasjonen i ledende posisjoner i samfunnet.

Regjeringen har i St.meld. nr. 25 (2000–2001) Levekår og livskvalitet for lesbiske og homofile i Norge, foreslått flere tiltak for å bedre lesbiskes og homofiles livssituasjon og tiltak for å motvirke diskriminering. Homofile og lesbiske har gode materielle levekår. Enkelte grupper, særlig unge mennesker, har det imidlertid vanskelig blant annet som følge av at det fremdeles foregår diskriminering av lesbiske og homofile i det norske samfunnet. Alle forsøk på å endre menneskers seksuelle orientering er etisk uakseptabelt. Mangfold på alle livets områder og respekt for menneskers egne valg, er viktige verdier. Regjeringen foreslår i meldingen flere tiltak for å bedre lesbiske og homofiles livssituasjon, og for å motvirke diskriminering.

Trygghet er en viktig forutsetning for velferd. Enkeltmennesker trenger trygghet for å kunne utnytte sine evner og muligheter til beste for seg selv og fellesskapet. Mange opplever at samfunnet er blitt kaldere, mer utrygt og mer preget av vold og annen kriminalitet de siste årene. Statistikken viser at den registrerte kriminaliteten øker, og det er økningen i voldskriminaliteten som vekker størst bekymring. Denne tendensen må bekjempes. I særlig grad er det viktig å styrke innsatsen mot ulike former for voldskriminalitet og ved forebyggende arbeid rettet mot barn og ungdom søke å hindre en videre vekst i kriminaliteten.

Rask straffesaksavvikling har høy prioritet i Regjeringens innsats mot kriminalitet. Straffens preventive virkning styrkes ved rask reaksjon – dette gjelder særlig for unge lovbrytere – samtidig som offeret føler at samfunnet tar deres sak alvorlig. Økt vekt på innholdet i kriminalomsorgens reaksjoner skal bidra til å hindre tilbakefall til kriminelle handlinger.

Rasisme og diskriminering er i strid med grunnleggende verdier og må motarbeides aktivt. Regjeringen vil legge til grunn en null-toleranse overfor rasisme og vold. Hverdagsrasismen må bekjempes og ulike kulturers verdier og kvaliteter må respekteres. Regjeringen prioriterer å bekjempe alle former for vold mot kvinner og barn, herunder oppfølging av handlingsplanene mot kjønnslemlestelse og mot tvangsekteskap.

Styrking av den forebyggende innsatsen blant barn og ungdom i risikosonen er viktig. Ansvaret for egne handlinger skal gjøres klarere gjennom tilpassede reaksjoner, også der lovbryteren er under den kriminelle lavalder. Tiltak mot diskriminering står også sentralt i arbeidet mot vold, gjengkriminalitet og mobbing i skolen. Oppfølging av Handlingsplanen mot barne- og ungdomskriminalitet (2000–2004) står sentralt i arbeidet med å forebygge og bekjempe kriminalitet i barne- og ungdomsmiljøene.

12.2 Tiltak overfor barnefamiliene

12.2.1 Barnefamilienes levekår

Som gruppe har barnefamiliene, og særlig småbarnsfamiliene, hatt en sterk inntektsvekst i løpet av de siste 10–15 årene, jf. kapittel 11. Det er flere forklaringer på den gunstige inntektsutviklingen blant barnefamiliene. En forklaring er den økende yrkesdeltakelsen blant småbarnsmødre. Flere er blitt yrkesaktive og en større andel av de yrkesaktive arbeider heltid. Andelen yrkesaktive blant mødre med barn under 3 år økte fra 69 pst. i 1990 til 75 pst. i 1998. Den økte yrkesdeltakelsen blant småbarnsforeldre er blant annet muliggjort gjennom forbedrede permisjonsordninger og utbygging av barnehagetilbudet. Etter innføring av kontantstøtten har veksten i heltidsarbeid stoppet opp blant mødre med barn under 3 år, og det har blitt flere deltidsarbeidende.

Barnefamiliene har opplevd en betydelig økonomisk velstandsutvikling de siste tiårene. Et mindretall av barnefamiliene har imidlertid ikke tatt del i velstandsutviklingen i samme grad som det store flertallet. Det er forholdsvis mange småbarnsfamilier som har mer eller mindre permanent lavinntekt. Dette skiller småbarnsfamiliene fra de fleste andre i lavinntektsgruppen 6 . Småbarnsfamilier ser således ut til å være noe overrepresentert i gruppen med vedvarende lav inntekt.

Kilde: Hellevik, Tale: «Kontantstøtteordningens effekter for barnetilsyn og yrkesdeltakelse», Rapport 4/99 NOVA.

Dersom man definerer arbeid som summen av yrkesarbeid, husholdsarbeid og utdanning, har menn og kvinner om lag like lang samlet arbeidstid. Det er imidlertid store forskjeller mellom ulike aldersgrupper og husholdningstyper. Den samlede arbeidstiden målt på denne måten er lengst i husholdninger med barn. I 20-årsperioden fra 1970 til 1990 har de fleste fått mer «reell fritid», men dette gjelder ikke barnefamiliene. Det er fortsatt store forskjeller mellom kvinner og menn med hensyn til fordeling mellom betalt og ubetalt arbeid, og dette har stor betydning for fordelingen av inntekt mellom kvinner og menn og over livsløpet.

Opplevelsen av tidspress øker i takt med utdanningsnivået, og det er større grad av tidspress i familier med høy inntekt enn i lavinntektsfamiliene. Slike data gir ikke svar på i hvilken grad tidspress utgjør et «levekårsproblem». Det er uklart om tidspresset skyldes endrete arbeidstidsmønstre, eller om det skyldes at tilbudene og ønsket om å delta i flere aktiviteter har økt.

Når kvinnene på 1970- og 1980-tallet økte tiden brukt i betalt yrkesarbeid og til utdanningsaktiviteter, var det først og fremst tiden brukt til husarbeid som rengjøring og lignende som ble redusert. Tiden brukt til omsorgsarbeid for barn, viste derimot en økning i denne perioden. Til tross for høyere yrkesaktivitet blant mødre og langt mer bruk av tilsynsordninger utenfor hjemmet, bruker foreldre mer tid til konsentrert oppmerksomhet om barna enn tidligere.

Levekårsundersøkelsene og arbeidslivsundersøkelsene fra 1990-tallet viser en fortsatt klar økning i gjennomsnittlig arbeidstid både blant gifte og samboende mødre og blant enslige forsørgere. Flere mødre arbeider heltid, selv om veksten nå ser ut til å stoppe opp for mødre med barn under tre år. På den andre siden er det sjeldnere at småbarnsfedre har lang arbeidstid (over 45 timer i uka) sammenlignet med situasjonen i 1990. Utviklingen på 1990-tallet innebærer med andre ord en videreføring av tilnærmingen mellom kvinner og menn når det gjelder tid brukt til inntektsgivende arbeid og ubetalt omsorgsarbeid.

12.2.2 Nye familiemønstre

De viktigste endringer i familie- og husholdningsstrukturen består i at stadig flere bor alene, og at en stadig høyere andel av de som bor sammen med noen gjør det uten å være gift (samboerskap). Utviklingen i retning av gjennomsnittlig mindre husholdninger og flere aleneboende er en langsiktig trend. Utviklingen har imidlertid også fortsatt på 1980- og 1990-talllet, som det framgår av figurene 12.2 og 12.3. Fra 1980 til 1998 har andelen aleneboende økt i alle aldersgrupper. I aldersgruppen 25–44 år var det for eksempel i 1998 mer enn dobbelt så høy andel aleneboende som i 1980.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Levekårsundersøkelsene.

Endringene i familiestrukturen ser imidlertid ikke ut til å medføre redusert familiekontakt. Det er gjennomgående små endringer i andelen som oppgir å være uten nær familie eller å ha sjelden kontakt med familien. Bare blant de aller yngste og de eldste mennene er det en viss økning i andelen som oppgir dette. Blant eldre kvinner kan det registreres en utvikling i motsatt retning, ved at en økende andel av disse oppgir å ha god kontakt med voksne barn.

En av de største endringene etter 1980 er at de mange samboerforholdene for alvor har satt preg på familielivet, særlig blant unge mennesker. Antallet samboerskap ble anslått til om lag 250 000 i 1999, mens det var registrert 850 000 ektepar. Samboerskap er blitt vanlig i alle aldersgruppene under 45 år, jf. figur 12.3. Av dem som lever i et parforhold, er samboerne i flertall blant personer under 30 år, mens andelen gifte øker med alderen. Andelen gifte kvinner i aldersgruppen 20–44 år er samlet sett sunket fra 73 prosent i 1977 til 43 prosent i 1999.

I tillegg til flere aleneboende og framveksten av nye samlivsformer, er familie- og husholdningsstrukturen preget av mindre stabilitet enn tidligere. Antall oppløste ekteskap økte gjennom hele 1980-tallet og fram til og med 1993. I de senere årene har det imidlertid vært en nedgang i antallet skilsmisser. Dersom skilsmissehyppigheten holder seg på samme nivå i framtiden som i 1999, vil 42 pst. av alle ekteskap inngått dette året før eller siden bli oppløst. Foreløpig har ingen ekteskapskull nådd en så høy andel skilsmisser. Av ekteskap inngått for 20–30 år siden er vel en fjerdedel blitt oppløst til nå.

Skilsmissestatistikken registrerer bare oppløsning av formelt inngåtte ekteskap. Utvalgsundersøkelser viser at samboerforhold er langt mindre stabile enn ekteskap. Samboerforhold blir i gjennomsnitt oppløst fire til fem ganger så hyppig som ekteskap. Forskjellen er mindre dersom samboerskapet har vart noen år 7 . Forskjellen er også noe mindre når en sammenligner gifte med barn med samboere med barn, men også for denne gruppen er muligheten for samlivsbrudd stor, vel tre ganger så stor som for gifte.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Fruktbarhetsundersøkelsen 1977, Familie- og yrkesundersøkelsen 1988 og Omnibusundersøkelsen 1999.

Årlig antall fødte har holdt seg på et forholdsvis høyt nivå på 1990-tallet, rundt 60 000. Det laveste fødselskullet i etterkrigstiden var 1983-kullet (50 000). Samlet fruktbarhetstall lå rundt 1,7 på 1980-tallet, mot i underkant av 1,9 i det siste tiåret. I europeisk sammenheng er det norske fruktbarhetstallet høyt. Blant europeiske land hadde bare Albania, Island og Irland høyere fruktbarhet enn Norge på 1990-tallet. Omtrent halvparten av barna ble født utenfor ekteskap, fordelt på 42 pst. født i samboerskap og 7 pst. av enslige mødre

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Befolkningsstatistikk.

Til tross for økningen i familieoppløsninger i de siste tiårene, levde 77 pst. av hjemmeboende barn under 18 år sammen med begge sine foreldre pr. 1. januar 2000. Det tilsvarende tallet i 1989 var 82 pst. Om lag 16 pst. av barna levde sammen med enslig mor og 2 pst. sammen med enslig far, mens 4 pst. bodde sammen med en forelder og en steforelder.

Et offentlig utvalg som ble satt ned for å utrede problemstillinger rundt samboerskap, la fram sin innstilling i 1999 (NOU 1999: 25 Samboere og samfunnet). Utvalget har gått lenger i å foreslå likestilling av samboere og gifte på det offentligrettslige området enn på det privatrettslige. Utvalget la til grunn at det i offentlige ordninger bør tas utgangspunkt mer i folks faktiske husholdssituasjon enn deres formelle sivilstand. Forutsetningen for slik likebehandling er at det foreligger et stabilt og ekteskapslignende samboerskap. Kriteriene som utvalget har lagt til grunn er at samboerne har felles barn, eller at samboerskapet som hovedregel har vart i to år.

Samboerutvalgets utredning er svært omfattende. Regjeringen mener det er viktig at oppfølgingen sikrer en enhetlig politikk når det gjelder regulering av samboeres rettigheter og plikter på ulike rettsområder. På denne bakgrunn vil Regjeringen arbeide videre med spørsmålet om samboeres rettslige status.

12.2.3 Barnehager, skolefritidsordningen og økonomiske overføringer

Barnehageutbyggingen

Antall barn i barnehager økte fra om lag 30 000 i 1975 til om lag 140 000 i 1990, noe som tilsvarer en økning i barnehagedekningen for barn i alderen 0–5 år fra 6 pst. til 30 pst. Også på 1990-tallet var veksten i barnehagedekningen sterk fram til 1996/1997, som det framgår av tabell 12.1. I 1999 var antall barn i barnehage om lag 192 700, inkludert barn i åpen barnehage. Dekningsgraden på dette tidspunktet var 52,8 pst. for barn i alderen 0–5 år. I de to siste årene (1998 og 1999) har det bare vært en svak økning i barnehagedekningen totalt, noe som har sammenheng med redusert etterspørsel etter barnehageplass som følge av kontantstøtteordningen. For barn i alderen 0–2 år er barnehagedekningen blitt redusert fra 27,6 pst. i 1997 til 27,2 pst. i 1999.

Barnehagen er viktig for at barn i førskolealder skal få et pedagogisk tilbud og tilsyn i trygge omgivelser også i de periodene hvor de ikke er sammen med foreldrene. Grunnlaget for sosial samhandling, kreativitet og selvstendighet legges i tidlig alder, og barnehagene spiller en viktig rolle i utviklingen av slike egenskaper blant barn. I tillegg er barnehager viktig for å sikre høy yrkedeltakelse og likestilling.

Etter Regjeringens syn er barnehage det beste tilbudet for små barn utenfor hjemmet. Barnehageloven, sammen med rammeplanen og tilskuddene til sektoren, skal sikre grunnlaget for et godt barnehagetilbud i alle landets kommuner, og at det er tilgjengelig for de familiene som ønsker det, uavhengig av sosial eller økonomisk bakgrunn.

Regjeringen vil bygge flere og billigere barnehageplasser. Det er Regjeringens mål at alle familier som ønsker det, skal få et tilbud om barnehageplass innen utgangen av 2003. For å sikre dette vil Regjeringen foreslå at kommunene får en lovfestet plikt til å tilby barnehageplass. Det er ikke mulig å tallfeste nøyaktig hvor mange plasser som trengs for å oppnå full dekning, og utbyggingsbehovet må derfor vurderes løpende. I St.meld. nr. 27 (1999–2000) Barnehager til beste for barn og foreldre, ble det lag til grunn at full behovsdekning vil være oppnådd med 213 000 plasser.

I perioden fram til driftstilskuddet til barnehager skal innlemmes i inntektssystemet til kommunene, vil Regjeringen styrke den statlige finansieringen av barnehagene slik at foreldrebetalingen kan reduseres. Dette kan gjennomføres på ulike måter, for eksempel ved å etablere maksimalsatser eller ved å ha en viss gratis kjernetid for alle. Regjeringen mener at tilbud om barnehageplass også må vurderes i et fordelingsperspektiv, og vil derfor legge vekt på løsninger som ivaretar interessen til barn og familier som særlig har behov for det tilbudet som en barnehageplass er.

For å sikre en likebehandling av offentlige og private barnehager, vil det bli utarbeidet forslag til frivillige samarbeidsavtaler mellom kommuner og private barnehager. Slike samarbeidsavtaler bør omfatte økonomiske forhold, og blant annet sikre at de private barnehagene tar et større ansvar for barn med spesielle behov. Hovedhensikten er at kommunene skal ha ansvaret for en helhetlig barnehagepolitikk og at det skal oppnås større grad av likebehandling av private og offentlige barnehager. Barne- og familiedepartementet vil utarbeide en veileder om dette i løpet av våren 2001.

Økt fleksibilitet blant annet med hensyn til oppholdstider og innhold i barnehagetilbudet, er en forutsetning for å nå målet om full behovsdekning. Parallelt med utbyggingen har det i det siste tiåret vært arbeidet systematisk for å opprettholde og videreutvikle kvaliteten i barnehagene. Regjeringen vil videreføre dette arbeidet gjennom en treårig kvalitetssatsing, med sikte på et barnehagetilbud som kan møte brukernes behov og ønsker på en enda bedre måte enn i dag.

Barnehagen skal være et tilbud for alle barn, også for barn med spesielle behov. Barnehage som hjelpetiltak er hjemlet i barnevernloven. Blant annet som ledd i oppfølgingen av NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge – tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer (Befring-utvalget), jf. avsnitt. 12.3.4, vil tiltak som kan bedre samarbeidet mellom barnehage, barnevern og foreldre bli vurdert.

Skolefritidsordningen

Skolefritidsordingen (SFO) er et tilbud om tilsyn, mulighet til lek, fritidsaktiviteter og lekselesing etter skoleslutt for de minste elevene i grunnskolen. Skolefritidsordningen er viktig fordi alternativet for mange barn er å være alene uten tilsyn i tiden fra skolen slutter til foreldrene kommer fra jobb. Høsten 2000 deltok om lag 121 000 barn i skolefritidsordningen.

Regjeringen vil satse på å videreutvikle skolefritidsordningen før og etter skoletid for barn i 1.- 4. klassetrinn. Som grunnlag for videreutvikling av ordningen, setter Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i gang en undersøkelse av organiseringen av og innholdet i skolefritidsordningen. Skolefritidsordningen skal legge til rette for lek og kultur- og fritidsaktiviteter tilpasset barnas alder, funksjonsnivå og interesser. Det skal legges til rette for at barn med særskilte behov får gode utviklingsmuligheter.

Regjerigen vil at skoleftitidsordningen skal være et tilbud alle kan benytte. Foreldrebetalingen må derfor ikke være så høy at noen stenges ute. Regjeringen vil se på måer å utvikle et fritidstilbud etter skoletid også for eldre elever som i dag ikke har et tilbud i skoleffritidsordningen.

Økonomiske overføringer

Barnetrygden utgjør den betydeligste kontantoverføringen til barnefamiliene, med om lag 15 mrd. kroner i året. Et sentralt mål med barnetrygden er at den skal bidra til å kompensere for merutgifter ved å ha barn. Regjeringen ønsker å videreføre barnetrygden som en universell, skattefri, ikke behovsprøvd ytelse som er lik for alle. Med de endringene som er gjort de senere årene, mener Regjeringen at vi har fått et enklere og mer oversiktlig overføringssystem tilpasset barnefamilienes behov. Som et ledd i arbeidet med sterkere brukerorientering, vil det bli fremmet forslag om en ny og tidsmessig barnetrygdlov. Det er lagt vekt på språklig forenkling, bedre struktur og innlemming av forskrifter i loven.

Erfaringer med kontantstøtten

Kontantstøtte til småbarnsforeldre ble iverksatt fra 1. august 1998 for ettåringer, og utvidet til å omfatte toåringer fra 1. januar 1999. Ordningen omfatter barn mellom 1 og 3 år som er bosatt i Norge, dersom barnet ikke har heltidsplass i barnehage som mottar statlig driftstilskudd. Dersom barnet har deltidsplass i barnehage, har familien krav på delvis kontantstøtte i samsvar med skriftlig avtalt oppholdstid. Ved utgangen av mars 2000 mottok foreldre til 82 pst. av ettåringene og 72 pst. av toåringene kontantstøtte.

Kontantstøtten har vært gjenstand for en bred evaluering. Evalueringen har sett på i hvilken grad målene med ordningen er oppfylt, og om den har hatt konsekvenser for arbeidsmarkedet, likestilling, barnehagesektoren og barn med særlige behov. En hovedkonklusjon er at kontantstøtten har hatt liten innvirkning på foreldrenes atferd i forhold til omsorgsvalg og yrkesdeltakelse. Evalueringen har vist at gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid har gått ned med om lag en og en halv time. Andelen mødre som arbeider deltid har økt, noe som innebærer et brudd med utviklingen mot en stadig større andel småbarnsmødre i heltidsarbeid. Fedrene har ikke endret sin arbeidstid. Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om evalueringen av kontantstøtten i løpet av våren 2001.

Stønadsordningene i forbindelse med fødsel og adopsjon

Stønadsordningene i forbindelse med fødsel og adopsjon skal kompensere for inntektsbortfall i den perioden man er borte fra arbeidet for å ta seg av små barn. En lønnet permisjonsperiode gjør det mulig for foreldrene å beholde tilknytningen til arbeidslivet også mens barna er helt små. Stønadsperioden ved fødsel er 52 uker med 80 pst. lønnskompensasjon eller 42 uker med 100 pst. lønnskompensasjon. Ved adopsjon er stønadsperioden enten 49 eller 39 uker.

Rett til fødsels- eller adopsjonspenger forutsetter opptjening. Det blir stilt krav om yrkesaktivitet med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før stønadsperioden tar til. Inntekten må ha tilsvart minst halvparten av folketrygdens grunnbeløp på årsbasis. Kvinner som ikke har opptjent rett til løpende fødsels- eller adopsjonspenger, får en skattefri engangsstønad.

Det er innført selvstendig opptjeningsrett til fødsels- og adopsjonspenger for fedre. Dette innebærer en viktig styrking av fedres rettigheter og gir en økonomisk motivasjon til mer aktiv deltakelse i omsorgsarbeidet. Regjeringen vil arbeide for større grad av likestilling mellom mor og far når det gjelder permisjonsrettigheter ved fødsel og adopsjon. Regjeringen vil blant annet vurdere en gradvis utvidelse av stønadsperioden ved fødsel, kombinert med at en større del av permisjonstiden øremerkes fedre. Det bør fortsatt legges til rette for fleksibelt uttak gjennom en tidskontomodell, slik at foreldrene kan velge ulike kombinasjoner av arbeid og permisjon.

Ny barnebidragsordning

Bidragsreglene angår et økende antall barn og deres foreldre. Både bidragspliktige og bidragsmottakere finnes i alle inntektsgrupper og samfunnslag. Samtidig vet vi at mange av de barnefamiliene som har det vanskeligst økonomisk i dag finnes blant bidragsmottakerne. Bidragspliktige er en mer sammensatt gruppe når det gjelder økonomiske ressurser, men for en forholdsvis stor andel fører bidragsplikten til at inntekten til eget forbruk blir lav. Bidragspliktens formål er å sikre barnet underholdsmidler der barnet ikke bor sammen med begge foreldrene. Bidragets størrelse bør stå i forhold til barnets behov. Begge foreldrene har et likeverdig ansvar for både omsorg og forsørging av barnet.

Regjeringen har lagt fram forslag til endringer i barnebidragsregelverket, som skal bidra til en mer rettferdig fordeling av kostnadene knyttet til omsorgen for barn. I gjeldende ordning fastsettes bidraget bare på grunnlag av bidragspliktiges inntekt. Hovedprinsippet bak de foreslåtte endringene i bidragsreglene, er at barnets underholdskostnad fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter deres inntekt, og at bidraget reduseres ved samvær. Det skal foretas en vurdering av om bidragspliktig har evne til å betale bidraget før endelig bidrag fastsettes. Skattereglene foreslås endret slik at bidragsmottaker ikke beskattes for bidraget, og bidragspliktige gis ikke skattefradrag for betalt bidrag. Det foreslås videre at retten til refusjon i bidrag ved utbetaling av overgangsstønad opphører. Dette vil styrke den økonomiske situasjonen for enslige forsørgere med overgangsstønad. Det innføres også et gebyr ved offentlig fastsettelse og endring av barnebidrag. Formålet med gebyret er blant annet å oppmuntre til at flest mulig lager egne avtaler utenom det offentlige.

12.3 Oppvekst og levekår for barn og ungdom

12.3.1 En politikk for gode oppvekstvilkår for barn og ungdom

Det store flertallet av barn og ungdom har svært gode oppvekstvilkår. Men samtidig som flertallet har fått bedre oppvekstvilkår, er det også barn og ungdom som har det vanskelig. Omsorgssvikt, mobbing, rusmisbruk, kriminalitet og andre sosiale problemer er en del av hverdagen for en del barn. Et hovedmål for Regjeringens velferdspolitikk er å gi økt trygghet og bedre levekår til de gruppene som har det vanskeligst i samfunnet.

Regjeringens barne- og ungdomspolitikk bygger på et samspill mellom offentlig og frivillig innsats. Innsatsen fra frivillige krefter og fra foreldre og barn og ungdom selv, er en forutsetning for utvikling av et godt oppvekstmiljø. Verken frivillige organisasjoner eller offentlige organer kan erstatte foreldrenes ansvar for barns oppvekst. Det overordnede siktemålet med hjelpetiltak og støtteordninger er å styrke foreldrenes egne muligheter for å ivareta ansvaret for barnas oppvekst og utvikling.

Et program for foreldreveiledning i samarbeid mellom flere departementer har pågått siden 1994. Det er et mål at tilbud om foreldreveiledning skal bli en del av kommunenes ordinære oppgaver og forebyggende arbeid tilknyttet helsestasjon, barnehage og skole. I denne sammenhengen er familievernet en viktig tjeneste. Programmet ble høsten 1999 introdusert i grunnskolen slik at det skal omfatte alle barn og unge i skolepliktig alder. I Regjeringens satsing på helsestasjon for barn og ungdom i perioden 2000–2003, inngår også foreldreveiledning som en sentral arbeidsmetode.

Bedre utnyttelse av ressursene og samarbeid over etatsgrenser må stå sentralt i barne- og ungdomsarbeidet i kommunene. En rekke ulike instanser på kommunalt nivå er involvert i tjenester og tiltak for barn og ungdom. Det gjelder spesielt skolen, sosial/helse (barnevern, utekontakt, mv.), fritids-/kulturetaten (ungdomsklubber, idrett, mv.), og til dels også teknisk etat. I tillegg til de kommunale etater, er også videregående skoler og arbeidsmarkedsetaten viktige aktører. Videre er innsats i regi av politi og påtalemyndighet, kriminalomsorg i frihet og konfliktrådene viktig.

Medvirkning og medbestemmelse fører til større engasjement og interesse for å bedre lokalmiljøet. Kommunene må gjøre et systematisk arbeid for å trekke barn og ungdom aktivt inn i arbeidet for å bedre oppvekstmiljøet – både i skolen, i fritiden, i nærmiljøet og gjennom deltakelse i kommunale plan- og beslutningsprosesser. Interessen for å la barn og ungdom medvirke i kommunal ungdomspolitikk og kommunale plan- og beslutningsprosesser er økende. I løpet av 2000 har godt over halvparten av landets kommuner etablert barne- og ungdomsråd eller lignende organer.

Regjeringen har igangsatt et utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet. I tillegg til å bedre barn og ungdoms muligheter til deltakelse og medvirkning, prioriteres innsatsen mot vold, mobbing, rus, kriminalitet og rasisme i barne- og ungdomsmiljøene. Gjennom programmet skal det også gjøres en innsats for å styrke samordningen av den statlige innsatsen for barn og ungdom.

12.3.2 Barns og ungdoms fysiske oppvekstmiljø

Velstandsøkningen i de siste 20–30 årene har muliggjort økt fritid for store deler av befolkningen. Undersøkelser viser at andelen yngre tenåringer som ikke er fysisk aktive i fritiden stadig øker, og at flere barn i skolealder har svake motoriske ferdigheter 8 . Den økende urbaniseringen kan være én av årsakene til denne utviklingen. Tre fjerdedeler av befolkningen bor i dag i byer og tettsteder. Andelen natur- og grøntområder i nærmiljøet som kan danne grunnlaget for naturlige lekeplasser og plasser for fysisk utfoldelse, er blitt redusert.

Samtidig har barns fysiske omgivelser blitt tryggere. For eksempel har antall dødsfall som følge av ulykker blant barn gått kraftig tilbake. For 40 år siden døde om lag 250 barn hvert år som følge av ulykker, mens dette antallet var 41 i 1999. I samme periode er også boligstandarden blitt kraftig forbedret, noe som også kommer barn og ungdom til gode. Imidlertid reiser utviklingen i retning av mer fysisk inaktive fritidsbeskjeftigelser og redusert friluftsliv blant barn og ungdom nye utfordringer, og de helsemessige konsekvensene av denne utviklingen kan være uheldige på lengre sikt.

Friluftsliv virker helsefremmende og forebygger ulike former for livsstilssykdommer. Aktivt ute- og friluftsliv blant barn har direkte konsekvenser for deres helse og trivsel. Barn i barnehager med adgang til naturområder har blant annet mindre sykefravær, bedre konsentrasjon og lydhørhet og bedre kroppsbeherskelse enn barn i barnehager med dårlig tilgang til friområder i de nære omgivelsene.

Friluftsliv er et gode som skal sikres for hele befolkningen. Befolkningens muligheter for friluftsliv må ivaretas gjennom å sikre arealer og rettigheter til ferdsel og opphold, ved å legge til rette for bruk av disse arealene og å stimulere til utøvelse av et miljøvennlig friluftsliv. I byer og tettsteder er blant annet utbygging av gang- og sykkelveier av stor betydning for å sikre barn og ungdom gode oppvekstvilkår.

Idrett, friluftsliv og annen fysisk aktivitet er en kilde til økt livskvalitet, blant annet ved å fungere helsefremmende og bidra til å skape sosiale møteplasser for mennesker i alle aldre og med ulik livsstil. Dette gjelder særlig de lokale idrettslagene som gir barn og ungdom et godt og variert aktivitetstilbud. Idrettslagene spiller i tillegg en viktig sosial funksjon i nærmiljøene. Regjeringen vil derfor arbeide for at en større andel av de statlige midlene til idrettsformål kommer de lokale idrettslagene til gode.

Mangel på baner og haller kan medføre at barn og ungdom som ønsker å drive idrett mangler et egnet tilbud. Deler av spilleoverskuddet i Norsk Tipping AS brukes til tilskudd til idrettsanlegg i kommunene. I 2000 ble ca. 337 mill. kroner av spilleoverskuddet anvendt til slike formål. For å bedre tilbudet til barn og ungdom vil Regjeringen satse på utbygging av fotballbaner, flerbrukshaller og svømmehaller. Større byer og tettsteder skal prioriteres. Flerbrukshallene skal være møteplasser i nærmiljøet med ulike idretts- og fritidsaktiviteter for alle generasjoner. Her skal det være rom for mange typer aktiviteter, både organisert idrett og aktiviteter som ikke er direkte knyttet til idrett – som for eksempel skolefritidsordning, eldresenter eller bibliotek.

De fleste som driver fysisk aktivitet gjør dette på egenhånd. Regjeringen vil bidra til at mulighetene for å drive idrett og fysisk aktivitet styrkes. Utbygging av nærmiljøanlegg vil være et sentralt virkemiddel for å legge til rette for fysisk aktivitet i trygge og gode oppvekstmiljøer. Nærmiljøanleggene skiller seg fra storparten av idrettsanleggene ved at de ikke er tilrettelagt for organisert konkurranseidrett. Målet med disse anleggene er at de skal være allment tilgjengelige og beregnet på uorganisert aktivitet.

Sentrale og lokale myndigheter har sammen ansvaret for å bidra til et godt idrettstilbud i hele landet. Barne- og ungdomsidretten er imidlertid i første rekke avhengig av den frivillige innsatsen av foreldre og andre. Frivillig virksomhet representerer viktige verdier som må stimuleres og støttes opp under. Krav om medvirkning fra foreldre eller størrelsen på medlemskontingenten skal ikke hindre barn eller unge i å delta i idrettslig aktivitet. Gjennom den nye støtteordningen for idrettslag øker inntektene til lag og klubber. Det er ønskelig at noen av de midlene som overføres fra staten til organisasjonene brukes målrettet til å integrere barn og ungdom som står i fare for å falle utenfor fellesskapet.

12.3.3 Bruk av rus- og dopingmidler blant barn og ungdom

Sammenlignet med de fleste andre land har Norge hatt relativt små problemer knyttet til misbruk av alkohol og narkotika. Undersøkelser fra Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning viser imidlertid at andelen unge som rapporterer at de har brukt ulike narkotiske stoffer har vært økende de siste årene. I 1986 hadde på landsbasis 8 pst. av ungdom mellom 15 og 20 år prøvd cannabis. I 1998 hadde denne andelen økt til 18 pst. I de siste årene har også alkoholforbruket blant ungdom økt.

De fleste unge som prøver cannabis, amfetamin og/eller ecstasy, utvikler ikke et varig misbruk. Ved at flere unge eksperimenterer med ulike narkotiske stoffer, er det imidlertid grunn til å frykte at det også kan bli flere som etter hvert rekrutteres til et tyngre misbruk.

Nye beregninger når det gjelder omfanget av aktive sprøytebrukere, tyder på at det har funnet sted en fordobling i løpet av 1990-tallet. Antall overdosedødsfall har økt dramatisk. Det tiltakende omfanget medfører at det er flere tunge rusmiddelmisbrukere enn tidligere som har behov for hjelpetiltak og behandling. Det er blant annet behov for boligtiltak med et omsorgstilbud tilrettelagt for denne gruppen.

Blant misbrukere er det en stor overrepresentasjon av personer som har hatt andre problemer i oppveksten, som for eksempel problemer i hjemmet, i skolen og psykiske problemer. Regjeringen vil derfor prioritere målrettet forebyggende innsats i forhold til identifiserte risikogrupper. De regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål som har til oppgave å bistå kommunene i dette arbeidet, er et viktig virkemiddel i denne sammenheng.

Erfaringer viser at de tverrfaglige ungdomspsykiatriske teamene har kunnet gi god hjelp til mange unge med rusproblemer. Regjeringen vil derfor opprettholde og videreutvikle dette tilbudet. Risikoutsatte barn og ungdom vil være en viktig målgruppe for tiltak i handlingsplanen mot rusmiddelproblemer som Regjeringen vil legge fram i løpet av 2001.

Bruk av doping har blitt utbredt i enkelte ungdoms- og treningsmiljøer. For å bekjempe dopingbruk vil Regjeringen vurdere forbud mot erverv, besittelse og bruk av dopingmidler. En slik lovendring vil kunne bedre politiets rammevilkår for å bekjempe bruk av dopingmidler. I tillegg vil organiseringen av antidopingarbeidet bli vurdert. Regjeringen vil også videreføre det internasjonale samarbeidet for å bekjempe doping i idretten.

12.3.4 Særskilte tiltak overfor enkelte grupper barn og ungdom

Barnevernet

Barnevernet har satt i verk tiltak overfor et stadig økende antall barn de siste 10–15 årene. Fra 1987 til 1999 ble antall barn med tiltak fordoblet, fra ca. 12 000 til ca. 24 000, jf. tabell 12.2. Økningen var særlig sterk på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet. De aller siste årene har det vært en langt svakere vekst. Etter 1993 er det de frivillige hjelpetiltakene som har økt, mens antall barn under barnevernets omsorg er blitt redusert.

De vanligste hjelpetiltakene fra barnevernets side for barn som bor i eget hjem, er besøkshjem, støttekontakt og barnehageplass. Tallet på barn med barnehageplass som tiltak fra barnevernet har imidlertid sunket noe de senere årene. Dette kan ha sammenheng med at det har blitt lettere å få barnehageplass på ordinære vilkår i takt med økt barnehageutbygging.

Tabell 12.3 viser antall barn plassert utenfor hjemmet i perioden 1993–1999. Både antall barn plassert i fosterhjem og antall barn i barneverninstitusjoner har økt betydelig i løpet av perioden. Det er særlig plasseringer utenfor hjemmet som hjelpetiltak (uten samtidig omsorgsovertakelse) som har økt.

Selv om barnevernet er blitt betydelig styrket det siste tiåret, står deler av barnevernsarbeidet fortsatt overfor store utfordringer. Hjelpetiltakene må i første rekke settes inn som foreldreveiledning for å styrke familienes egne utviklingsmuligheter og evne til å mestre krisesituasjoner, og de bør settes inn tidlig for å unngå at det utvikler seg alvorligere problemer.

I NOU 2000: 12 (Befring-utvalget) ble sentrale områder i barnevernet vurdert. I utvalgets innstilling ble det blant annet lagt vekt på hvordan man kan utvikle forebyggende tiltak i familiene og i nærmiljøet, og drøftet hvordan foreldrenes og barnas rettssikkerhet i barnevernsaker kan styrkes.

Utvalget anbefaler blant annet å styrke oppveksttiltak i kommunene. Utvalget foreslår videre at barn og ungdom rett til barneverntjenester lovfestes, og viser i denne forbindelse blant annet til lignende bestemmelser i helselovgivningen.

Utvalget understreker i utredningen behovet for at barnevernet i økende grad bør spille på lag med det sosiale nettverket rundt barn og foreldre. Utvalget anbefaler at det lov- eller forskriftsfestes at barnevernet ved rekruttering av fosterhjem først må søke etter mulige fosterhjem i barnets familie og nettverk.

Barneverninstitusjonene blir grundig vurdert i utredningen. Utvalget foreslår å innføre en godkjenningsordning som innebærer at alle institusjoner må dokumentere at de fyller bestemte faglige og etiske krav før de blir godkjent.

Regjeringen vil blant annet på grunnlag av Befring-utvalgets innstilling, arbeide videre for å gjøre kvalitetssikringen av barneverninstitusjonene bedre, for eksempel gjennom en godkjenningsordning. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en sak om dette i 2001. I tillegg vil Regjeringen følge opp Befring-utvalget med en bred gjennomgang av barnevernet.

Barn og ungdom med innvandrerbakgrunn

Barn og ungdom med innvandrerbakgrunn opplever ofte dårligere oppvekst- og levekår enn andre barn og unge. Dette kommer blant annet til uttrykk i barnevernstatistikken. Mens 1,9 pst. av alle barn og ungdom i alderen 0–19 år mottok tiltak fra barnevernet ved utgangen av 1996, gjaldt dette 6,2 pst. av innvandrerbarn med flyktningbakgrunn.

Arbeid for å sikre et godt fritidsmiljø, samt innsats mot vold og kriminalitet i ungdomsmiljøene, har stått sentralt i Regjeringens satsing på ungdomstiltak i større bysamfunn. Undersøkelser fra Oslo viser at gutter med innvandrerbakgrunn i noe større grad enn andre unge er involvert i voldskriminalitet. Regjeringen vil bidra til at slike negative utviklingstrekk i ungdomsmiljøene bekjempes. Målrettet arbeid og godt samspill mellom etater og tjenester lokalt og med foreldre, ungdoms egne aktiviteter og engasjement er spesielt viktig i det forebyggende arbeidet. At ungdom med innvandrerbakgrunn i stadig større grad engasjerer seg i arbeidet mot vold og kriminalitet, er av stor betydning i arbeidet mot fremmedfrykt og rasisme.

Regjeringen legger vekt på at barn og ungdom med flyktning- og innvandrerbakgrunn skal ha samme muligheter i oppveksten som andre. Fullført utdanning er grunnlaget for trygge levekår senere i livet. En større andel av elever med innvandrerbakgrunn enn andre elever faller fra uten å fullføre videregående skole. Det er særlig viktig med tilpasset opplæring i skolen for å hjelpe barn med innvandrerbakgrunn til å følge med faglig. Leksehjelp kan være et slikt tiltak.

Foreldre med dårlige norskkunnskaper og utilstrekkelig kjennskap til hvordan det norske samfunn fungerer har dårlige forutsetninger for å forstå de utfordringene som møter deres barn utenfor hjemmet. Foreldrenettverk og foreldreveiledning kan være et virkemiddel til å styrke dem i oppdragelsen av barna. Erfaringene med foreldreveiledning og samtalegrupper for foreldre og barn i mottak er gode, og Regjeringen foreslår i St.meld. nr. 17 (2000–2001), Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg, å videreføre denne ordningen.

Regjeringen foreslår også å legge til rette for at barn i alderen fire til fem år kan få et tilbud om halvdagsplass i barnehage under opphold i mottak. Tilsynet med enslige, mindreårige flyktninger i mottak skal forbedres, blant annet gjennom helseundersøkelser, oppfølgingssamtaler og bedre rådgivningstjeneste til kommunene.

Det norske samfunnet har rett og plikt til å beskytte ungdom som blir utsatt for foreldrenes tvang når det gjelder forlovelse og ekteskap. Regjeringen har utarbeidet en handlingsplan mot tvangsekteskap i nært samarbeid med ulike offentlige instanser, minoritetsgruppper og frivillige organisasjoner. Handlingsplanen legger vekt på forebyggende tiltak gjennom informasjon, konfliktløsning og mekling og kompetansehevende tiltak.

Regjeringen har også utarbeidet en handlingsplan mot kjønnslemlestelse. Handlingsplanen fokuserer både på tiltak for å forebygge at jenter som bor i Norge blir kjønnslemlestet, og tiltak overfor dem som allerede er kjønnslemlestet. Informasjons- og kompetansetiltak, samt oppbygging av kompetanse hos helse- og sykehuspersonell, lærere og ansatte i sosial- og barneverntjenesten, vil bli prioritert.

Unge homofile og lesbiske

Særskilte tiltak må rettes inn mot unge homofile og lesbiske som støtte i prosessen med å erkjenne egen seksualitet og identitet. Undersøkelser tyder på at så mange som 25 pst. av unge homofile har forsøkt å ta sitt eget liv. Dette er svært alvorlig.

Regjeringen vil sikre homofile og lesbiskes rettigheter, forebygge vold mot homofile og lesbiske, og støtte disse i å leve åpent. Regjeringen vil også aktivt motarbeide diskriminering. Regjeringen har lagt fram en egen stortingsmelding om homofile og lesbiskes levekår. Stortingsmeldingen foreslår økt innsats på forskning, økt støtte til homofiles organisasjoner, informasjon til berørte målgrupper, samt tiltak mot vold.

12.4 Bolig til alle

Regjeringens overordnede mål i boligpolitikken er at alle skal kunne disponere en god og hensiktsmessig bolig i et godt bomiljø, med boutgifter som står i et rimelig forhold til inntekten. De aller fleste husholdningene bor i dag godt, og boligutgiftene er også overkommelige for de fleste. Dårlige boforhold og etableringsproblemer er først og fremst et problem blant husholdninger med lav inntekt og formue. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen overfor unge og vanskeligstilte på boligmarkedet. Det må bygges boliger som dekker etterspørselen i det ordinære boligmarkedet, samtidig som det gis tilbud til grupper med spesielle behov. En aktiv boligpolitikk er samtidig et viktig virkemiddel for å bedre levekårene i storbyene.

12.4.1 Situasjonen på boligmarkedet

Boforholdsundersøkelsen fra 1995 9 beregnet at den totale boligmassen var i underkant av 1,9 mill. boliger. Om lag 75 pst. bor i selveier-, andels- eller aksjeboliger, mens 25 pst. leier bolig. I 2000 anslås det at boligmassen er økt til i underkant av 2 mill. boliger, og at om lag 434 000 leier bolig 10 . Gjennomsnittlig nettoareal økte fra 107 kvadratmeter i 1988 til 115 kvadratmeter i 1997.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Byggearealstatistikk og Byggforsk.

Boligprisene og boutgiftene påvirkes av flere forhold, blant annet tilbudet på nye boliger og renteutviklingen. Figur 12.5 viser antall igangsatte og fullførte boliger og realpris på boliger i perioden 1980 til 1999. Fram til 1995 var det en sammenheng mellom boligprisen og aktiviteten knyttet til igangsetting av boliger. Fra 1995 og fram til 1999 har boligprisene økt, mens igangsettingen av nye boliger har vært stabil på om lag 20 000 i året.

I 2000 økte imidlertid antall igangsatte boliger til om lag 24 700. Dette innebærer en økning på 22 pst. i forhold til 1999, og en må tilbake til 1989 for å finne et år med flere igangsatte boliger. Av disse ble nær 4 300, eller om lag 21 pst., registrert i Oslo eller Akershus, der boligprisene har steget mest. I dette området har det i perioden 1995–1999 vært tilnærmet uendret aktivitet knyttet til igangsettingen av nye boliger. I samme periode har det vært en positiv nettotilflytting, som har bidratt til økt prispress. Til tross for den sterke prisoppgangen på andre halvdel av 1990-tallet, var realprisen på boliger i 1999 likevel ikke vesentlig høyere enn i årene 1986–1988. Endelige tall for prisutviklingen i 2000 foreligger ikke, men det var en relativt sterk prisvekst i løpet av første halvår og deretter en nedgang i prisene i 3. kvartal og en utflating mot slutten av året. Bruktboligprisene for 4. kvartal 2000 lå om lag 9 pst. over nivået ved utgangen av 1999 for landet sett under ett.

Den sterke prisøkningen på boliger har ført til at enkelte grupper med lave inntekter har problemer med å etablere seg på boligmarkedet, særlig i storbyene. Når hushold med lave inntekter skal inn på boligmarkedet, må dette som regel finansieres med lån, og vil derfor være sårbare overfor endringer i blant annet inntekt og rentekostnader.

Prisøkningen i de senere årene har variert mye mellom ulike geografiske områder. Figur 12.6 viser utviklingen i bruktboligprisene for selveierboliger fra 1991 til 1999 for storbyregionene sammenlignet med resten av landet. Figuren viser at prisøkningen har vært særlig sterk i de sentrale strøk. Den gunstige økonomiske utviklingen med høy sysselsetting og realinntektsvekst for de aller fleste, er hovedgrunnen bak den sterke økningen i boligprisene. I tillegg har en sterk tilflytting til sentrale områder i kombinasjon med lav nybygging av nye boliger ført til økte boligpriser i pressområder.

Husholdningenes samlede boutgifter avhenger blant annet av renteutviklingen og hvordan prisen på lys og brensel utvikler seg. De samlede boutgiftene er blitt redusert gjennom hele 1990-tallet fram til 1998, alle husholdningene sett under ett 11 . Reduksjonen er sterkest for barnefamiliene, særlig for par med små barn. Dette har sammenheng med at disse husholdningene har høye lån til bolig, og dermed bokostnader som i stor grad påvirkes av renteutviklingen. Enslige husholdninger hadde derimot en svak stigning i boutgiftene i samme perioden.

I samme periode har det vært en klar realinntektsøkning for de aller fleste. Husholdningenes økonomi er styrket, og boutgiftene utgjør en stadig lavere andel av de samlede forbruksutgiftene. Mens utgifter til bolig, lys og brensel økte som andel av de totale forbruksutgiftene gjennom hele 1980-tallet, og i perioden 1989–92 lå på om lag 26 pst., sank denne andelen til om lag 21 pst. i perioden 1997–1999. Boutgiftsbelastningen ble dermed betydelig redusert, til tross for at boligprisene har steget. Alle husholdningstyper fikk en reduksjon i utgiftene til bolig som andel av totale forbruksutgifter, men reduksjonen er minst for enslige og størst for barnefamiliene og enslige forsørgere.

12.4.2 Statens ansvar i boligpolitikken

Boligpolitikken er basert på et samspill mellom stat, kommune, boligbyggelag og andre private aktører. Statens rolle er i stor grad basert på å trekke opp nasjonale mål, gi økonomiske og juridiske rammevilkår, samt bidra med informasjon og utviklingstiltak. I denne forbindelse er Husbanken statens viktigste aktør for å gjennomføre boligpolitikken. Staten sørger for låne- og tilskuddsordninger gjennom Husbanken til boligetablering, bostøtte, boligbygging, herunder utleieboliger, og til byfornyelse og utbedring.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Norske BoligbyggelagsLandsforbund.

Husbankens finansieringsandel av nybyggingen har variert sterkt i løpet av de siste 15–20 årene. Husbankens andel var spesielt høy i perioden 1989 –1993, og bidro dermed til å opprettholde et visst nivå i boligbyggingen i en periode hvor private finansieringsinstitusjoner var mer tilbakeholdne med å gi kreditt. På andre halvdel av 1990-tallet er Husbankens andel av nybyggingen redusert, i takt med at den privatfinansierte delen av boligbyggingen igjen har tatt seg opp. På denne måten har Husbanken bidratt til å jevne ut svingningene på boligmarkedet, og sikret kompetanse og kapasitet i byggebransjen og en kontinuitet i nybyggingen.

Omfanget av igangsetting av nye boliger avhenger blant annet av tomtesituasjonen i kommunene, samt hvor effektiv byggesaksbehandlingen er. Etter endringene i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven i 1997, har Kommunal- og regionaldepartementet foretatt justeringer av forskriftene med sikte på forenkling av saksbehandlingen. Undersøkelser viser at saksbehandlingstiden er på vei nedover og at den nå er kortere enn før byggesaksreformen. Behovet for ytterligere regelendringer vil bli vurdert. Målet er å komme fram til et enklere søknadssystem, der dokumentasjonen er bedre tilpasset det som er nødvendig for kommunene. Bruk av ny teknologi kan også bidra til forenkling av saksbehandlingen. Alle blanketter som brukes i byggesaker er nå tilgjengelige på Internett. Det arbeides videre med elektronisk tilgjengelighet og overføring av dokumenter og kartmateriale.

I 1996 ble Husbankens låne- og tilskuddsordninger og prinsipper for rentefastsettelse lagt om. Rentesubsidiene som tidligere var knyttet til Husbanklån, blir nå gitt som tilskudd. Dette har lagt til rette for en mer målrettet bruk av offentlige boligsubsidier. Det er ordningene etableringslån, bostøtte og boligtilskudd til etablering som er de mest sentrale virkemidlene for å avhjelpe etableringsproblemene som mange står ovenfor. Regjeringen vil møte utfordringene knyttet til boligetablering for vanskeligstilte husstander ved å videreføre disse ordningene, og sikre at Husbanken prioriterer denne oppgaven i nært samarbeid med kommunene. Regjeringen vil styrke boligtilskuddet ytterligere og søke flere forbedringer i bostøtteordningen.

Å skaffe hensiktsmesssige boligløsninger for svakstilte på boligmarkedet, er en viktig oppgave for kommunene. Regjeringen har derfor utfordret kommunene til å utforme lokale handlingsplaner knyttet til boligetablering for unge og vanskeligstilte. Disse handlingsplanene skal følges opp med lån, tilskudd, veiledning og stimuleringstiltak fra Husbanken. Husbankens virkemidler vil i årene framover målrettes mer mot kommuner som har spesielt mange husstander med etableringsproblemer på boligmarkedet. Som følge av dette er oppfølging av kommunenes handlingsplaner en viktig oppgave for Husbanken i tiden framover.

Etter forslag fra Regjeringen har Stortinget vedtatt flere tiltak for å bedre vilkårene for unge og vanskeligstilte på boligmarkedet. Husbankens utlånsramme er styrket med 2 mrd. kroner fra 2000 til 2001, til samlet 13 mrd. kroner. Denne økningen er i hovedsak knyttet til en markert satsing på etableringslån og kjøpslån. Husbankens økning i utlånsrammen skal også gi rom for økte lån til boligbygging i pressområdene. I tillegg vedtok Stortinget å styrke boligtilskuddet med 152 mill. kroner til samlet 641 mill. kroner, for å få økt tilbudet av utleieboliger for unge og vanskeligstilte. I bostøtteordningen er boutgiftstaket (det som maksimalt godkjennes av boutgifter i beregningen av bostøtte) foreslått økt med 5 000 kroner pr. år.

Bostedsløse defineres som personer som ikke disponerer egen bolig og er henvist til tilfeldige eller midlertidige boalternativer, personer som bor midlertidig hos slekt eller venner, og personer som bor på institusjoner uten å ha fast bolig når de skrives ut. Det ble i en undersøkelse fra Byggforsk i 1996–97 12 registrert om lag 6 200 bostedsløse i Norge. Nesten to tredjedeler av alle bostedsløse ble registrert i de fire største byene. En undersøkelse 13 av hjelpeapparatet for bostedsløse i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger i 1999 konkluderer med at om lag en tredjedel av de bostedsløse kan greie seg i egen bolig umiddelbart, en tredjedel har behov for bolig med oppfølging, mens den siste tredjedelen primært har behov for andre tilbud enn egen bolig. Undersøkelsen viser at det i noen av byene ikke finnes noe enhetlig hjelpeapparat for bostedsløse.

Det er igangsatt et forsøksprosjekt hvor målet er å forebygge bostedsløshet, samt å utvikle tjenester for personer med stort behandlings- og/eller oppfølgingsbehov for at de skal kunne bo i egen bolig.

Stortinget behandlet våren 1999 melding om boligetablering for unge og vanskeligstilte, og ba i den forbindelse Regjeringen om å nedsette et utvalg som skal se på hele boligpolitikken og deretter legge fram en stortingsmelding. Utvalget er i arbeid, og i mandatet er det lagt til grunn at utvalget skal fokusere på de mest sentrale forholdene som påvirker boligmarkedet, boligfordelingen og bomiljøet. Utvalget skal avgi sin innstilling innen utløpet av 2001.

Det vises for øvrig til kapittel 11 for nærmere omtale av Regjeringens handlingsplan for sosial og økonomisk trygghet, som blant annet inneholder konkrete tiltak for å styrke vanskeligstilte grupper på boligmarkedet.

12.5 Samepolitikken

Lenge før den norske staten ble etablert, bodde både samer og nordmenn i det området som nå utgjør Norge, og samene har derfor status som urfolk. Norske myndigheter har, blant annet gjennom § 110A i Grunnloven, erkjent et særskilt ansvar for å legge til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Regjeringen vil føre en aktiv samepolitikk slik at samisk språk og samfunnsliv skal ha en sikker framtid i Norge. Også det samiske samfunnet er inne i en utviklingsprosess preget av raske teknologiske, økonomiske og kulturelle endringer. For å ta vare på den samiske kulturen og språket i denne situasjonen, er det blant annet viktig å legge til rette for samiske næringer og å dokumentere tradisjonell kunnskap. Det må sikres arenaer for samisk kultur- og språkutøvelse som også ivaretar behovene til de samiske minoriteter – østsamer, lulesamer og sørsamer.

Samenes innflytelse har økt gjennom opprettelsen av Sametinget i 1989, og senere styrking av Sametingets rolle. Regjeringen vil arbeide videre med forslagene i Samerettsutvalgets Finnmarksutredning.

En forutsetning for å sikre det samiske samfunnets framtid er at samiske barn har oppvekstvilkår som gir grunnlag for å utvikle sin samiske identitet. Samiske barnehager og et samisk tilbud i grunnskolen er av stor betydning i denne sammenheng. Kommunene innenfor forvaltningsområdet for samisk språk er fra 1997 pålagt å følge samisk læreplan. Det er store utfordringer forbundet med omleggingen til et tospråklig forvaltnings- og grunnskolesystem for kommunene i dette området.

For å fjerne fordommer mot samisk kultur og den samiske folkegruppen, er det nødvendig å spre kunnskap om samiske forhold til hele befolkningen. Samisk kultur og samfunnsliv er en viktig del av vår felles kulturarv som alle elever i grunnskolen skal ha kunnskaper om. Regjeringen vil i løpet av 2001 opprette et kompetansesenter for samiske og internasjonale urfolks rettigheter, for å styrke kunnskapen om denne delen av menneskerettighetene . Senterets primære oppgave vil være å bygge opp kompetanse på spørsmål om urfolks rettigheter, i tillegg til å gi informasjon til skoleverket og andre institusjoner i samfunnet som har behov for tilrettelagt materiale om urfolk. Regjeringen vil i 2001 legge fram en prinsippmelding om samepolitikken.

12.6 Politikken overfor innvandrere og nasjonale minoriteter

Dagens kulturelle mangfold er først og fremst et resultat av innvandringen de siste 30 år. Men historisk sett har det bodd både samer og nordmenn på det området som nå hører inn under den norske staten. I tillegg har andre kulturer vært representert ved at folkegrupper som kvener, jøder, rom (sigøynere), romanifolket (tatere/reisende) og skogfinner har bodd her i landet i flere hundre år.

12.6.1 Tiltak for bedre integrering av innvandrere og flyktninger

Noen hovedtrekk ved innvandrerbefolkningens levekår og livssituasjon

Ved inngangen til 2000 bodde det 282 500 innvandrere 14 i Norge. Dette tilsvarer 6,3 pst. av den totale folkemengden i landet. En tredjedel av innvandrerbefolkningen er bosatt i Oslo, hvor de utgjør 18,7 pst. av byens befolkning.

Innvandreres utdanningsnivå varierer sterkt etter fødeland, men innvandrere fra ikke-vestlige land har gjennomgående noe lavere utdanningsnivå enn nordmenn. Innvandreres deltakelse i det norske utdanningssystemet har til nå på mange områder vært svakere enn nordmenns deltakelse. I 1997 deltok for eksempel 84 pst. av andregenerasjons innvandrere i alderen 16–18 år i videregående utdanning, mens tilsvarende andel for befolkningen totalt var 92 pst. Ungdommer med innvandrerbakgrunn bruker ofte lengre tid gjennom utdanningssystemet enn norske.

Også innvandreres inntektssituasjon varierer mye. Innvandrere fra ikke-vestlige land hadde i 1996 en gjennomsnittlig husholdsinntekt på 70 pst. av gjennomsnittsinntekten i samfunnet, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga. Ikke-vestlige innvandrere er klart overrepresentert blant lavinntektsgruppene. Hovedårsaken til dette er svakere arbeidsmarkedstil-knytning for disse gruppene. Dette medfører videre at ikke-vestlige innvandrere i langt større grad enn andre grupper i samfunnet er avhengige av ulike overføringer fra det offentlige. Ikke-vestlige innvandrere er også overrepresentert blant sosialhjelpmottakerne. Dette gjelder spesielt de innvandrere som har kommet til landet som flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Disse gruppene mottar sosialhjelp dobbelt så ofte som andre innvandrere.

Tiltak for bedre integrering

Regjeringen vil føre en arbeidsmarkedspolitikk som utnytter den kompetanse som innvandrere i Norge har ved å tilrettelegge for rask overgang til ordinært arbeid. Det er særlig viktig å sette inn målrettede tiltak overfor nyankomne innvandrere. Videre vil vurderinger av innvandreres realkompetanse kunne bidra til at flere innvandrere vil kunne komme i arbeid. Det samme gjelder yrkesprøving av innvandrere som nå prøves ut i ulike sammenhenger. Arbeidsmarkedssituasjonen for innvandrere er nærmere gjennomgått i kapittel 5.

Målet om at nyankomne flyktninger skal være økonomisk selvhjulpne så raskt som mulig etter bosetting i en kommune, har vært vanskelig å nå. Det er nedsatt et eget utvalg som skal utrede og lage utkast til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. Intensjonen er at nyankomne med behov for kvalifisering skal ha et reelt alternativ til sosial stønad. Regjeringen vil innføre en økonomisk godtgjørelse for deltakelse i et avtalt kvalifiseringsopplegg, slik at flere kan komme raskere ut i arbeidslivet. Det vises til Regjeringens handlingsplan for økonomisk og sosial trygghet i kapittel 11.

Norskopplæring med samfunnskunnskap er ett av de viktigste tiltakene for nyankomne flyktninger og innvandrere. Norskopplæringen har i løpet av de siste årene fått et betydelig omfang. Innenfor de gjeldende timerammer gis det opplæring både i norsk språk og om norske samfunnsforhold. Opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap blir vanligvis kombinert. Regjeringen vil innføre en individuell rett til norskopplæring for voksne innvandrere og gjøre deltakelse i denne opplæringen obligatorisk.

Innvandrere med høyere utdanning har oftere problemer med å skaffe seg arbeid som svarer til deres kvalifikasjoner enn befolkningen for øvrig. Avvik mellom kvalifikasjoner og faktiske yrkesmuligheter er uheldig for den enkelte og for samfunnet, som ikke får nyttiggjort seg den kompetansen som finnes. Regjeringen legger opp til at arbeidet med å forbedre ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning, både for akademisk og yrkesfaglig høyere nivå, skal videreføres. Tilsvarende vil Regjeringen arbeide for å forenkle godkjenningen av utenlandsk yrkesutdanning på videregående skoles nivå. Videre tas det sikte på å effektivisere ordningene for yrkesprøving for dem som ikke har dokumentert kompetanse i praktiske fag.

En større andel av de registrerte arbeidsledige innvandrerne har lav eller mangelfull utdanning og kompetanse og trenger grunnleggende kvalifisering og yrkesrettet arbeidstrening. For langtidsledige innvandrere skal arbeidskontoret i samarbeid med den det gjelder, utarbeide en individuell handlingsplan hvor trinnene fram til ordinært arbeid skal skisseres. Langtidsledige skal prioriteres ved inntak på arbeidsmarkedstiltak når formidling ikke har ført fram.

Enkelte arbeidsgivere ser ut til å velge bort personer med innvandrerbakgrunn i en rekrutteringsprosess, uten at det foreligger saklige grunner for dette. Slik diskriminering fører til økonomisk og sosial utestenging og bidrar heller ikke til et effektivt fungerende arbeidsmarked. Det er derfor behov for sterkere bevisstgjøring hos dem som er ansvarlig for rekrutteringen. Arbeids- og administrasjonsdepartementet utarbeidet i 1998 en handlingsplan for rekruttering av innvandrere til statlig sektor, for å sikre at staten rekrutterer de best kvalifiserte fra et bredest mulig rekrutteringsgrunnlag. Det er blant annet satt i gang prosjekt for å gi personer med innvandrerbakgrunn yrkeserfaring og kompetanse i statlig sektor.

Arbeidsmarkedsetaten skal også kunne inngå formidlingsavtaler med arbeidsgivere i privat sektor, med sikte på at en viss innvandrerandel skal rekrutteres. Arbeidsdirektoratet har i løpet av første halvår 2000 utarbeidet retningslinjer for dette arbeidet, som blant annet inneholder veiledning om hvordan saksbehandlere skal markedsføre innvandrere overfor arbeidsgivere, hvilke krav arbeidsgivere kan stille til kvalifikasjoner, og hvordan etatens medarbeidere skal forholde seg til arbeidsgivere som uttrykker diskriminerende holdninger.

Erfaringer med dagens lovverk viser at det kan være vanskelig å oppnå fellende dommer i saker der den alminnelige rettsoppfatningen tilsier at det er blitt begått en diskriminerende handling. Det er nedsatt et lovutvalg med oppdrag å legge fram forslag til en ny lov mot etnisk diskriminering i løpet av 2001. På grunnlag av utvalgets arbeid vil Regjeringen legge fram en odelstingsproposisjon for Stortinget.

Det er store variasjoner blant innvandrerkvinner både når det gjelder språklig, kulturell, utdanningsmessig og sosioøkonomisk bakgrunn, og med hensyn til deltakelse i samfunnslivet. Noen kvinner lever relativt isolert med familien og bekjente fra opprinnelseslandet som eneste kontakter i Norge, og er marginalisert i forhold til samfunnslivet ellers. Det er viktig å sikre at alle har grunnleggende kunnskaper om det norske samfunn og det norske språk, noe som er en forutsetning for å kunne fungere tilfredsstillende i Norge og for å kunne ivareta den viktige rolle som oppdrager på en god måte. Motivasjon og tilrettelegging er viktig når det skal utvikles opplæringstilbud for denne målgruppen. Siktemålet er at innvandrerkvinner skal få bedre og mer tilpasset norskundervisning og kvalifisering for arbeidslivet. Det er behov for mer forskningsbasert kunnskap om hindringer for at kvinner kan delta i kvalifisering og arbeidsliv.

Regjeringen la høsten 2000 fram en stortingsmelding om asyl- og flyktningpolitikken i Norge. Temaer i meldingen er asylsaksbehandling, mottak, bosetting og kvalifisering av nyankomne flyktninger. Regjeringen vil prioritere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden og tiltak for å sikre raskere bosetting. Regjeringen foreslår i meldingen en ny ordning for bosetting av nyankomne flyktninger som skal sikre at antall kommuneplasser er i samsvar med behovet. Ordningen skal organiseres gjennom et utvalg på nasjonalt nivå og et utvalg i hvert enkelt fylke, som fordeler det antall flyktninger det er behov for å bosette.

Regjeringen legger vekt på dialog og samarbeid med organisasjoner som representerer personer med innvandrerbakgrunn. Disse organisasjonene spiller en sentral rolle i å formidle synspunkter og behov sett fra innvandrerbefolkningens synsvinkel overfor myndighetene og offentligheten. Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene er det sentrale forum for dialog mellom innvandrere og myndighetene. Kontaktutvalget er et rådgivende organ for myndighetene, og fungerer også som høringsinstans i relevante saker. Utvalget er en viktig arena for dialog mellom personer med bakgrunn i innvandrerorganisasjoner, offentlig forvaltning, kommuner og politiske partier. Et aktivt organisasjonsliv blant innvandrere er en forutsetning for at kontaktutvalget kan fylle sine funksjoner som talerør for interesser og synspunkter blant innvandrere.

12.6.2 Politikken overfor nasjonale minoriteter

Sentralt i det internasjonale vernet om minoriteters rettigheter er prinsippet om ikke-diskriminering. Språklige, kulturelle og religiøse minoriteter opplever at de ikke alltid har reelle muligheter for fullverdig deltakelse i samfunnet. Regjeringen vil arbeide for et samfunn som gir mulighet også for nasjonale minoriteter til å uttrykke og videreutvikle sitt språk og sin kultur, både innenfor sin egen gruppe og i møte med resten av samfunnet.

Nasjonale minoriteter forstås som grupper med langvarig tilknytning til Norge. I forbindelse med at Norge ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter i 1999, vurderte norske myndigheter det slik at både jøder, kvener, rom (sigøynere), romanifolket (tatere/de reisende), samer og skogfinner oppfyller kriteriene for «nasjonale minoriteter», og er således omfattet av konvensjonens virkeområde. Regjeringen legger vekt på dialog og samarbeid med organisasjoner som representerer nasjonale minoriteter.

12.7 Kultur, kirke og livssyn

12.7.1 Nye utfordringer for kulturpolitikken

Det norske samfunnet har i løpet av de siste tiårene endret seg vesentlig på en rekke områder som er viktige i en kulturpolitisk sammenheng. Norge er i økende grad et flerkulturelt samfunn og dette må også avspeile seg i prioriteringene innenfor kulturområdet. Økt internasjonal åpenhet skaper grunnlag for nye identiteter og uttrykksformer. Ved hjelp av IKT kan både folk flest og aktører innenfor kultursektoren kommunisere uhindret av både geografisk avstand og landegrenser. Det økende mangfold i livsstil, livssyn og kontaktflater med omverdenen stiller kulturpolitikken overfor nye utfordringer.

Norsk og andre mindre språk er i denne situasjonen under sterkt press og påvirkning fra større språk, særlig engelsk. Tiltak for å sikre det norske språkets posisjon og anvendelse framstår således som viktigere enn før. Det samme gjelder for det samiske språket. For kultursektoren innebærer de samfunnsmessige og teknologiske endringene også en rekke muligheter – både til å hente impulser utenfra og til å formidle resultater av egen virksomhet til nye brukergrupper. Økt informasjon fra og om ulike kulturer ved hjelp av informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan bidra til positive impulser.

Veksten i folks kjøpekraft, samt mer fritid, har lagt grunnlaget for utvidede kulturaktiviteter og økt bruk av kulturgoder. Det fremgår av Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelse fra 1999 at det nå brukes mer penger på kultur- og fritidsaktiviteter enn på mat. Den økte etterspørselen etter kultur- og fritidstilbud stiller krav til offentlige møteplasser og et bredt spekter av kulturinstitusjoner. Kulturinstitusjonene både lokalt, regionalt og nasjonalt må utvikles og styrkes for å kunne møte den endrede kulturpolitiske virkeligheten.

Mange kulturtilbud har stor publikumstilstrømning. Folkebibliotekene, museene og kunstsamlingene har for eksempel et årlig besøkstall på til sammen ca. 30 mill., dvs. at hver nordmann i gjennomsnitt besøker bibliotek og museer sju ganger i løpet av ett år. Museer og samlinger har alene nærmere 9 mill. besøkende i året, hvorav i underkant av halvparten er betalende. Institusjonene er i stor grad avhengige av offentlige tilskudd. Av samlede inntekter på om lag 1,4 mrd. kroner pr. år, utgjør offentlige bevilgninger til museer og samlinger vel 900 mill. kroner. Scenekunstinstitusjonene, dvs. teater, opera og dans, har et årlig publikum på om lag 1,2 mill. besøkende.

Det ser ut til at det har vært en viss økning i bruken av flere kulturtilbud på 1990-tallet 15 . Det er blitt mer utbredt å besøke museer, biblioteker, kinoer, kunstutstillinger og konserter (både klassiske konserter og konserter med populærmusikk). Teaterbesøket holder seg stabilt.

Undersøkelser viser at folks inntekt og utdanning har stor betydning for bruken av de fleste kulturtilbudene. Personer med høy utdanning benytter seg av kulturtilbudene i betydelig større grad enn de med lav utdanning. Særlig gjelder dette i forhold til teaterbesøk, opera- og ballettforestillinger, klassiske konserter, kunstutstillinger og museer – men også i noen grad for kinobesøk og besøk på folkebibliotek og populærkonserter. Det økte inntekts- og utdannelsesnivået i befolkningen vil ventelig føre til fortsatt økt etterspørsel etter kulturtilbud i framtiden.

Mediebruken har gjennomgått store endringer de siste tiårene, og det er særlig økningen i fjernsynsseeing som har preget denne utviklingen. Det ser imidlertid ut til at veksten i fjernsynsseeing har flatet ut på 1990-tallet, til tross for økt tilbud (flere kanaler mv.). Bruken av trykte medier (aviser, ukeblad, tegneserieblad og tidsskrift/fagblad) har gått noe ned. Det har vært en dobling av bruk av hjemme-PC i perioden 1994–99. Internettbruken har også økt betraktelig. Fra 1998 til 1999 økte andelen av de som brukte Internett i en eller annen sammenheng på en gjennomsnittsdag fra 10 til 18 prosent.

12.7.2 Kulturpolitiske rammebetingelser og tiltak.

Regjeringen vil legge til rette for at flest mulig skal kunne oppleve kunst og kultur, og går inn for at den offentlige innsatsen på kultursektoren skal styrkes i årene som kommer. De frivillige organisasjonene på kulturfeltet, blant annet kor, korps og amatørteatergrupper, er en viktig del av kulturlivet og engasjerer mange i lokalmiljøene. Regjeringen vil gi det frivillige arbeidet gode kår. Gjennom den kulturelle ryggsekken vil Regjeringen bidra til å styrke kulurtilbudet i skolen.

Kulturpolitiske mål om å ta vare på og formidle vår kunst- og kulturarv og å gi flest mulig anledning til kunstopplevelser av høy kvalitet, må i stor grad realiseres gjennom kulturinstitusjonene. Regjeringen vil sikre driftsgrunnlag og investeringsbehov ved kulturinstitusjonene gjennom offentlige bevilgninger. I tillegg må kulturpolitikken bidra til et allsidig medietilbud.

Kulturtilbud og kulturtiltak må også ses i en distrikts- og bosettingsmessig sammenheng. Kulturtiltak kan bidra til å gjøre lokalmiljøer mer attraktive. Lokale medietilbud er i denne sammenheng sentrale. Det er av stor betydning at det finnes arenaer for kulturell aktivitet og kulturformidling i alle deler av landet. Dette er viktig i første rekke for å stimulere det lokale engasjement og bidra til økt aktivitet i lokalmiljøene. De lokale og regionale kulturbygningene er viktige møtesteder for å skape og formidle kunst og kultur. Som ledd i markeringen av tusenårsskiftet og fram til markeringen av jubileet i 2005, er det lagt opp til å etablere egne tusenårssteder i alle landets kommuner og fylker. Dette vil være lokale møtesteder som også kan bidra til formidling av kunst og kultur. Samtidig må samarbeidet mellom kultur- og næringslivet styrkes. Det ligger trolig et potensial både for kultur- og næringslivet i et nærmere samspill mellom disse sektorene. Fokus bør være på hvordan et samspill mellom kultur- og næringslivet kan utløse økt verdiskaping og være til gjensidig nytte for hverandre.

Biblioteker og museer er sentrale institusjoner i mange lokalsamfunns sosiale og kulturelle liv. Regjeringen vil i de årlige budsjettforslagene legge fram en investeringsplan for nybygg. Regjeringen vil sette museene bedre i stand til å bevare og formidle den viktige delen av kulturarven som disse institusjonene forvalter. I tillegg til investeringer i nybygg og oppgradering eller rehabilitering av eksisterende bygninger, tas det også sikte på at institusjonene skal gjennomgå en organisatorisk fornyelse for å sikre en mer effektiv bruk av ressursene og høyere kvalitet. Regjeringens fornyelsesprogram vil også bli fulgt opp på kultursektoren. Sektoren er preget av stor grad av oppsplitting i til dels svært små enheter. Regjeringen vil skape større og mer slagkraftige enheter på mange områder.

En aktuell oppgave er å sette arkivsektoren og Nasjonalbiblioteket bedre i stand til å ta vare på elektroniske dokumenter. Uten en rask innsats på dette feltet står vi i fare for å miste viktige deler av samfunnsminnet etter hvert som datateknologien endrer seg. Både for arkivinstitusjonene, bibliotekene og museene har IKT åpnet store muligheter for å formidle et enormt kildemateriale. Den innholdsmessige videreutviklingen av Kulturnett Norge framstår i denne sammenheng som en mulighet for å forenkle og demokratisere tilgangen til informasjon om kultur i bred forstand.

Stortinget vedtok våren 1999 at det skal bygges nytt operahus i Bjørvika i Oslo. Åpningen skal finne sted høsten 2008. Regjeringen vil i årene fram mot innflytting legge forholdene til rette for at Den Norske Opera skal kunne leve opp til de kvalitetsmessige forventninger publikum vil ha til forestillingene i det nye huset. Stortinget har også vedtatt at det skal utvikles en ny modell for opera- og ballettformidling. Denne vil bli fremmet for Stortinget våren 2002 samtidig med forslag til bindende kostnadsrammer for det nye operahuset.

Et regjeringsoppnevnt utvalg er i ferd med å gjennomgå scenekunstfeltet. Dette vil i neste runde bli fulgt opp med en stortingsmelding. I tillegg til å gi flest mulig tilgang til gode teater- og danseforestillinger er det et hovedsiktemål å fremme kunstnerisk fornyelse, samt best mulig bruk av de tilgjengelige driftsressursene. I tillegg er det et mål å sikre norsk scenekunst et bredere publikum. Det vil også bli foretatt en gjennomgang av orkestersektoren.

Regjeringen arbeider med å utvikle en samlet strategi for kultursamarbeidet med utlandet. Det vil bli lagt stor vekt på å se de ulike delene av kulturfeltet i sammenheng. Det er behov for en sterkere og bedre samordning av den norske kontakten med utlandet, og Regjeringen vil vurdere organisatoriske endringer for å bidra til dette. Kultursamarbeidet skal vektlegge gjensidighet – det er viktig å formidle norske kulturytringer til publikum i andre land, men det er like viktig å hente impulser fra utlandet til det norske kulturlivet.

Skapende og utøvende kunstnere tilfører samfunnet opplevelser til glede, inspirasjon og ettertanke. I tillegg til den støtte som indirekte når kunstnerne gjennom offentlige tilskudd til institusjoner for de ulike kunstartene, vil Regjeringen bygge videre på etablerte støtteordninger som gir direkte støtte til kunstnere. De høyest prioriterte støtteordningene er prosjektstøtte, arbeidsstipend og stipend for unge kunstnere. Videre vil Regjeringen sikre bruk av samtidskunstens ulike uttrykksformer, blant annet ved å videreføre og utvikle innkjøps- og utsmykkingsordningene.

Velfungerende medier som er uavhengige av myndighetene er en forutsetning for ytringsfrihet og en levende samfunns- og kulturdebatt. Mediene er samfunnets hovedarena for meningsbrytning og kulturformidling. Det er derfor viktig å sikre et mangfold av medier og å motvirke ensretting. Det norske avismønsteret er unikt i verdenssammenheng når det gjelder utbredelsen av lokalaviser. Lokalavisene fungerer ofte som lokale «samlingspunkter» som bidrar både til fellesskap og kulturell identitet. For at demokratiet skal fungere godt, kreves opplyste velgere som er orientert om aktuelle saker og deltar i samfunnsdebatten. Lokalavisene har derfor en viktig funksjon i å sikre lokaldemokratiet. Et offentlig utvalg som har vurdert pressens rammebetingelser avga sin utredning våren 2000. Regjeringen vil komme tilbake til saken i forbindelse med statsbudsjettet for 2002.

Norsk rikskringkasting har på tross av økende konkurranse fra kommersielle radio- og TV-kanaler de siste 20 årene befestet sin posisjon som vår viktigste allmennkringkaster. Regjeringens mål er at Norsk rikskringkastings sterke posisjon som allmennkringkaster skal opprettholdes også i en digital tidsalder, der bildet vil bli preget av ytterligere konkurranse og utvikling av stadig nye medieformer.

Digitaliseringen av nettene og utbredelsen av bredbåndsteknologi vil gi en dramatisk økning av kanal- og medietilbudet. En utvikling der medietilbudet i stor grad preges av masseprodusert underholdning må unngås. Det må sikres et godt tilbud av norsk produsert informasjon og underholdning gjennom mediene. I denne sammenheng kommer programmer for barn og ungdom i en særstilling. Allmennkringkasternes forpliktelser på dette området må opprettholdes. Dette krever en bevisst satsing på formidling av norskspråklige produksjoner i alle medier, også i de kommersielt finansierte riksdekkende allmennkringkasterne.

Tilgangen til Internett har i løpet av kort tid økt dramatisk. Norge har den største internettdekningen i hjemmene (50 pst.) i hele verden. Det er viktig at vi legger til rette for at alle kan ta i bruk den nye informasjons- og kommunikasjonsteknologien, slik at de muligheter denne teknologien gir kan være tilgjengelig for alle. Derfor legger Regjeringen blant annet vekt på å stimulere til bredbåndstilknytning for skolene og for folkebibliotekene, jf. nærmere omtale i kapittel 7.5.

I informasjonssamfunnet er det norske språket utfordret. Kommunikasjons- og informasjonsløsningene er foreløpig i stor grad bygd på de store internasjonale språkene. Regjeringen vil i framtiden møte denne utviklingen med å satse på forskning, utvikling og tilpasning av eksisterende produkter til norsk språk.

Filmproduksjon er kostbart. Markedene for europeisk filmproduksjon er i stor grad begrenset til hjemmemarkedet. Inntjeningsevnen for de fleste europeiske filmer er ofte langt lavere enn kostnadene. Offentlige støtteordninger til filmproduksjon er derfor nødvendig for å opprettholde en egen filmproduksjon. Regjeringen arbeider med en omfattende omlegging og effektivisering av filmstøtteordningene og forvaltningen av disse. Målet er en effektivisering med sikte på mer publikumsvennlige filmer, samtidig som den mer eksperimentelle, kunstneriske dimensjonen ivaretas. Det er også viktig å sørge for kontinuitet i det europeiske samarbeidet på filmområdet.

Idrett har en stor plass i mange menneskers liv, enten man selv driver aktiv idrett, er mosjonist, arbeider som frivillige i klubber og idrettslag, eller det er som tilskuer. Gode idrettsprestasjoner gir opplevelser og har en betydelig identitetsskapende effekt for befolkningen. Idrett er god kultur. Regjeringen mener derfor det er viktig at staten har et aktivt engasjement for å sikre et faglig og etisk toppidrettsmiljø. Regjeringen vil gjøre dette gjennom å videreføre basisfinansieringen til toppidretten. På denne måten synliggjøres også omfanget av den statlige støtten til denne delen av idretten.

12.7.3 Kirke og livssyn

Det store flertallet av den norske befolkning, vel 86 pst., står tilsluttet Den norske kirke, noe som tilsvarer over 3,8 millioner medlemmer. Oppslutningen om Den norske kirke kommer også til uttrykk gjennom den store deltakelsen i kirkelige handlinger som dåp, konfirmasjon, vigsel og gravferd. Antall barn som blir døpt i Den norske kirke har holdt seg stabilt på 82 pst. av de fødte hvert år. Om lag 90 pst. av alle døpte blir konfirmert, mens konfirmasjonsprosenten i forhold til det totale årskullet ligger på 73 pst. Vigselsprosenten i 1999 var på 59 pst., og andelen kirkelige gravferder i forhold til antall døde er om lag 95 pst.

Det norske samfunn preges av et økende mangfold når det gjelder trosretninger og livssyn, og en tilsvarende økt oppslutning om tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Dette henger blant annet sammen med et større kulturelt og religiøst mangfold som følge av innvandringen de siste 20–30 årene. Det reflekterer også større variasjon i livssyn og holdninger blant de som er født her i landet. Mange av disse tros- og livssynssamfunnene har hatt en sterk vekst i de senere årene. Fra 1990 til 2000 har medlemstallet i registrerte trossamfunn utenfor Den norske kirke økt fra om lag 185 000 til om lag 255 000. Den sterkeste veksten har muslimske trossamfunn hatt, og Islam er i dag det største trossamfunn utenfor Den norske kirke. I tillegg har Human-etisk forbund om lag 68 000 medlemmer. Tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke sikres økonomisk likebehandling med statskirken ved at disse mottar tilskudd som svarer til bevilgningen til statskirken, regnet ut i forhold til medlemstall.

Regjeringen vil bidra til å utvikle Den norske kirkes egenart som en åpen og inkluderende folkekirke. Mennesker i alle aldre og livssituasjoner skal kunne kjenne tilhørighet til kirken og ta del i kirkens forkynnelse, opplæring, omsorg og fellesskap. Gjennom formidling av kristen tro og kulturtradisjon har kirken satt sitt preg på livsnormer, forestillinger, språk, kunst mv. Som en del av vår felles kulturarv ser Regjeringen det som viktig at kristen tro og kristent verdigrunnlag holdes levende. En prestetjeneste preget av kvalitet og tilgjengelighet er blant de viktigste forutsetninger for at kirken skal kunne ivareta sin oppgave som folkekirke. Regjeringen går derfor inn for at det i årene framover blir en økning i tallet på prestestillinger, jf. St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral. For å øke den samlede offentlige ressursinnsatsen til Den norske kirke går Regjeringen også inn for å bruke en del av avkastningen fra Opplysningsvesenets fond til vern og sikring av eldre kirker og kirkeinventar.

Den norske kirke og samfunnet som helhet stilles overfor nye utfordringer i en tid preget av økende livssynsmangfold. Møtet med andre trosretninger og tradisjoner forutsetter bevissthet om egenart og trygghet i eget ståsted. Det er viktig å finne fram til flere arenaer for dialog mellom mennesker med ulike trosoppfatninger for å drøfte verdisyn og felles utfordringer. I dette arbeidet kan Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, der også Den norske kirke er representert, spille en viktig rolle.

Større kirkelig selvstyre som følge av de siste års kirkereformer stiller nye krav til statskirken som organisasjon. Regjeringen ser det som viktig å arbeide for at det skal bli større deltakelse ved de kirkelige valg, slik at de kirkelige råd kan framstå som representative organer for en åpen folkekirke.

Regjeringen har i St.meld nr. 25 (2000–2001) foreslått å endre unntaksbestemmelsene i § 55A i arbeidsmiljøloven, slik at seksuell orientering ikke lenger skal være til hinder for ansettelser i vigslede stillinger i Den norske kirke.

12.8 Tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet

12.8.1 Hovedtrekk i kriminalitetsutviklingen

I 2000 ble det anmeldt vel 454 000 forbrytelser og forseelser i Norge. Økonomisk kriminalitet og annen vinningskriminalitet (tyveri, utpressing og ran) utgjorde om lag 55 pst. av den registrerte kriminaliteten. Trafikkriminalitet hadde nest størst andel med om lag 13 pst. Narkotikakriminalitet utgjorde 10 pst. av anmeldelsene, mens 5,5 pst. var voldskriminalitet.

Økonomisk kriminalitet og IKT-kriminalitet utgjorde i 1999 knapt 9 000 av de til sammen 248 000 anmeldelsene for vinningskriminalitet. Det antas at mørketallene er store på dette området.

Antall anmeldelser har steget fra i overkant av 400 000 til i overkant av 454 000 i perioden fra 1995 til 2000, dvs. en økning på om lag 13 pst. i løpet av en femårsperiode. Voldskriminaliteten har økt med 31 pst. og narkotikakriminaliteten har økt med 88 pst. i denne periode, målt som antall anmeldelser. Styrket politiinnsats og høyere oppdagelsesrisiko kan forklare noe av denne utviklingen, men økningen skyldes også større utbredelse.

Den registrerte økningen i kriminalitet kan til dels skyldes at mørketallene er blitt mindre, uten at den faktiske kriminaliteten har økt i samme grad. Data om kriminalitet fra levekårsundersøkelsene kan tyde på dette. En av åtte voksne oppga i 1997 at husholdningen hadde vært utsatt for tyveri eller skadeverk i løpet av det siste året, og dette er samme andel som i 1991 16 . Det har imidlertid vært en klar økning i tyverianmeldelser i samme periode.

Et viktig utviklingstrekk er det stigende antallet særlig truende tilfeller av vinningskriminalitet. Grovt tyveri fra personer på offentlig sted er mer enn fordoblet i løpet av denne perioden. Anmeldte tilfeller av utpressing og ran har også steget kraftig.

Det er særlig voldskriminaliteten som vekker bekymring i media og blant folk flest. Siden 1995 har antallet anmeldte grovere voldstilfeller vært stigende, og det samme gjelder for trusler. Det har også i samme periode vært en økning av antall anmeldte voldtekter og anmeldelser for utuktig omgang med barn under 16 år.

Økningen i volds- og sedelighetskriminaliteten kan delvis skyldes at flere handlinger oppfattes som overgrep, og at flere forbrytelser anmeldes til politiet. Økt oppmerksomhet og samfunnsdebatt rundt enkelte voldshandlinger, som seksuelle overgrep, har sannsynligvis også bidratt til at flere hendelser er blitt anmeldt.

Ifølge Levekårsundersøkelsen 1997 unnlot 87 pst. av personene utsatt for vold med fysisk skade å anmelde tilfellet, noe som betyr at en stor del av voldskriminaliteten er skjult for politiet. Når offer og gjerningsperson kjenner hverandre, skal det mer til for å anmelde en voldshendelse enn når det skjer mellom fremmede på offentlig sted.

Nylig gjennomførte analyser av registerdata, på grunnlag av politiets sentrale registreringssystem (STRASAK), viser at aldersgruppen 15–24 år er betydelig overrepresentert blant voldsofrene. Dessuten var ikke-vestlige innvandrere i 1998 nesten tre ganger så ofte utsatt for et voldslovbrudd som nordmenn, og overrepresentasjonen forekommer i alle aldersgrupper.

Ikke-vestlige innvandrere er også overrepresentert blant de siktede for voldsforbrytelser og flere andre former for forbrytelser. I tolkningen av slike tall må en ta i betraktning at oppdagelsesrisikoen ved kriminalitet begått av ikke-vestlige innvandrere kan være større enn for nordmenn. Dessuten må omfanget av kriminalitet ses i lys av de relativt dårlige levekårene som en del ikke-vestlige innvandrere lever under, jf. avsnitt 12.6.

Frykten for vold er mest utbredt blant kvinner. I Levekårsundersøkelsen 1997 oppga 17 pst. av kvinnene at de var urolige for vold eller trusler om vold på bostedet. Til sammenligning fryktet 5 pst. av mennene det samme. Det er særlig unge og eldre kvinner som føler seg utrygge. I aldersgruppene 16–24 år og 67–79 år oppga 22 pst at de var urolige for vold og trusler på bostedet. Til tross for relativt utbredt frykt, var det bare 2 pst. av de eldre kvinnene som faktisk hadde vært utsatt for vold eller trusler.

I 1980 ble 3,3 personer pr. 1000 innbyggere siktet for forbrytelser i Norge. I 1990 var tallet steget til 5,3 og i 1998 til 6,4 siktede pr. 1000 innbyggere. Økningen kan tyde på at flere begår forbrytelser i dag enn for 20 år siden. Samtidig har politiets registreringsrutiner blitt effektivisert, og en høyere andel forsikringstakere har trolig bidratt til at flere har noe å hente ved å anmelde vinningslovbrudd. Styrket formell kriminalitetskontroll, blant annet gjennom mer kamera- og vekterkontroll gir også mer registrert kriminalitet og flere siktede.

Nærmere om utviklingen i barne- og ungdomskriminalitet

Den registrerte kriminaliteten har steget sterkt i store deler av etterkrigstiden, men i mindre grad blant barn og ungdom enn blant voksne. Andelen barn og ungdom blant de siktede har derfor vist en fallende tendens. Fra å utgjøre nærmere to tredjedeler av alle siktede på 1960-tallet, utgjorde andelen siktede barn og ungdom (under 21 år) i 1998 under en tredjedel av de siktede 17 . Fortsatt er imidlertid kriminaliteten høyest blant ungdom. Den høyeste andelen siktede var i 1998 i aldersgruppen 18–20 år med 24 siktede pr. 1000 innbyggere, mens det tilsvarende tallet i 1990 var 20 siktede. Også i gruppen 15–17 år er det blitt flere siktede, jf. figur 12.7. Det har likevel vært en tendens til utflating av barne- og ungdomskriminaliteten totalt sett på 1990-tallet, etter en sterk økning på slutten av 1980-tallet.

1) Antall siktede eller etterforskede pr. 1000 innbyggere. Barn under 15 år er under kriminell lavalder. De blir etterforsket og registrert, men får ingen strafferettslig reaksjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det kan registreres en økning i forekomsten av mer alvorlig kriminalitet som ran, vold og narkotikaforbrytelser begått av barn og ungdom. Økningen i voldskriminalitet har skjedd i alle aldersgrupper. Antall siktede for narkotikaforbrytelser har også økt sterkt, særlig i andre halvdel av 1990-tallet.

Til tross for stigende narkotikakriminalitet er tyveri fortsatt den mest typiske forbrytelsen også blant ungdom. En liten gruppe ungdommer er ansvarlig for mye av den registrerte kriminaliteten, og det er stor grad av fare for tilbakefall. Blant siktede under 18 år viser det seg at to tredjedeler var registrert for nye straffbare handlinger innen fem år etter en siktelse. Selv om det har vært en økning i noen former for kriminalitet blant barn og ungdom på 1990-tallet, viser likevel internasjonale sammenligninger at Norge ligger på et lavt nivå.

12.8.2 Oppklaringsprosent og saksbehandlingstid

Figur 12.8 gir oversikt over oppklaringsprosenten for forbrytelser fra 1960 til 1999. Tallene viser at oppklaringsprosenten sank fra 40 pst. i 1960 til et bunnivå på 18 pst. i 1987. Deretter har oppklaringsprosenten steget til 31 pst. i 1999.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Generelt er oppklaringsprosenten høyere jo mer alvorlig et lovbrudd er. Oppklaringsprosenten er imidlertid lav for voldtekt og voldtektsforsøk, henholdsvis 22 pst. og 27 pst., noe som i hovedsak skyldes vanskelig bevisførsel i slike saker. I andre sakstyper er etterforskningen som regel enklere. Dette gjelder for de fleste narkotikaforbrytelser og helerier, som politiet oftest avdekker selv.

Oppklaringsprosenten henger blant annet sammen med saksbehandlingstiden hos politi og påtalemyndighet. Hurtigst mulig straffeforfølgning gjør at bevis sikres, vitner husker bedre og at flere forbrytelser blir oppklart. Effektiv etterforskning bidrar dermed til høyere oppklaringsprosent. Regjeringen mener derfor det er mange gevinster å hente ved å effektivisere etterforskningen av forbrytelser.

Politiets saksbehandlingstid har i de senere årene i gjennomsnitt ligget på om lag 200 dager, men viste i 2000 en markert nedgang til 176 dager. I tillegg til iverksatte effektiviseringstiltak vil Regjeringen legge fram en rekke lovendringsforslag for ytterligere å redusere tiden mellom lovbrudd og iverksatt reaksjon.

12.8.3 Hovedlinjer i kriminalpolitikken

Regjeringen vil legge vekt på økt innsats for redusert kriminalitet gjennom rask reaksjon, forebyggende tiltak blant utsatt ungdom og tiltak for å unngå tilbakefall blant de som har sonet en dom.

Effektiv straffegjennomføring styrker reaksjonens preventive virkninger og hindrer ny kriminalitet. Rask reaksjon er særlig viktig overfor unge førstegangskriminelle. Økt effektivitet og raskere behandling styrker også publikums tillit til rettssystemet. Målet om minimal saksbehandlingstid fra anmeldelse til påtaleavgjørelse skal nås gjennom kvalitetssikring av instrukser og arbeidsrutiner, regelendringer og kompetansehevende tiltak.

Regjeringen legger særlig vekt på innsatsen mot narkotikakriminalitet, voldskriminalitet, sedelighetskriminalitet, økonomisk kriminalitet og IKT-relatert kriminalitet. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet og IKT-kriminalitet er viktig for å sikre vår felles økonomi og styrker ressursgrunnlaget i videreutviklingen av velferdssamfunnet. Organisert kriminalitet skal forfølges med nye, effektive etterforskningsmetoder.

Voldsofrenes situasjon må sikres gjennom erstatningsordninger og rutiner for kontakt mellom politi, legevakt og andre hjelpeinstanser som krisesentre, barnevern, bistandsadvokat og psykolog. Regjeringen har allerede foreslått lovfestet en erstatningsordning for voldsofre. Den maksimale utbetalingen pr. skadetilfelle er økt fra 200 000 kroner til 1 mill. kroner. Andre tiltak tar sikte på bedre vern mot tvang og represalier fra voldsutøver. Innsats mot vold og kriminalitet blant barn og ungdom og vold mot kvinner har høy prioritet.

Handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet gir en samlet oversikt over hvordan Regjeringen vil styrke og videreutvikle innsatsen med å forebygge og bekjempe kriminelle handlinger blant barn og ungdom. Bedre samordning og koordinering av det forebyggende arbeidet står sentralt. Ansvaret for egne handlinger skal gjøres enda mer tydelig, blant annet ved individuelt tilpassede reaksjoner. Det skal satses mer på konfliktråd og samfunnstjeneste. En god barne- og ungdomspolitikk er imidlertid trolig det beste forebyggende tiltaket på sikt.

Justisdepartementet og underliggende etater er under omstilling for å oppnå økt effektivitet. Opprettelsen av Politidirektoratet bidrar til styrket kriminalitetsbekjempelse, blant annet ved bedre koordinering av innsats mellom ulike politidistrikt, særlig gjelder dette bekjempelse av organisert kriminalitet. Gjennom forslagene i St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000, vil det bli færre og derved mer slagkraftige politidistrikter. Ved sammenslåing av distrikter kan personell som i dag jobber med ulike administrative oppgaver frigjøres til politioperativt arbeid rettet direkte mot publikum. Justisdepartementet skal konsentrere sin virksomhet rundt kjerneområder som er spesielt viktige i justispolitisk sammenheng.

13 Livslang læring

13.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringens overordnede prinsipp i utdanningspolitikken er lik rett til utdanning. En rettferdig utdanningspolitikk er nøkkelen til et rettferdig samfunn. Alle skal ha mulighet til å realisere sine evner og utvikle sin kompetanse. Utdanning skal bidra til personlig utvikling og til å styrke demokratiske verdier. Videre skal utdanning bidra til å kultivere og sammenbinde samfunnet, og stimulere til nytenking, produktivitet og verdiskaping. Regjeringen legger til grunn en bred tilnærming i utdannings- og kompetansepolitikken. Dette krever at våre samlede ressurser forvaltes på en bevisst og god måte. Dette krever også at samfunnets behov må være en sentral faktor i styringen av utdanningspolitikken.

Livslang læring omfatter opplæring på alle nivåer, formell og uformell læring og realkompetanse tilegnet i arbeids- og samfunnsliv. Livslang læring må være i fokus for den enkeltes læring heller enn systemer, institusjoner og tradisjonell undervisning. Prosjektarbeid, samarbeid mellom utdanning og arbeidsliv, ansvar for egen læring og utvikling av nye læringsmetoder legger grunnlaget for livslang læring for den enkelte. Et kompetansesamfunn må legge vekt på den enkeltes evne til og ønske om å tilegne seg, fornye og anvende kunnskap. Gode læringserfaringer i ung alder er det beste grunnlaget for motivasjon til videre læring. Livslang læring forutsetter fleksible og brukertilpassede opplæringstilbud på alle utdanningsnivåer og gode koblinger mellom læring og arbeid.

Kompetansereformen er vesentlig for å realisere livslang læring for alle. Reformen skal bidra til å gi hele befolkningen muligheten til kompetanseutvikling, uavhengig av alder, kjønn, bosted og tidligere utdanning. Regjeringen vil utforme opplæringstilbudene slik at flest mulig kan gjennomføre utdanning uten å gå ut av arbeidsmarkedet. Tilbudene må legges til rette for brukerne og i tillegg være rimelige i pris.

Norsk skole og utdanning skårer på mange områder høyt i internasjonale sammenligninger. Men det er også områder som kan forbedres. Det stilles økende krav om kvalitet og evalueringer på utdanningsområdet. Kvalitet og fleksibilitet må være i fokus for utvikling og fornyelse av utdanningssystemet. Regjeringen vil arbeide for å videreutvikle verktøy som sikrer kvaliteten i skole og utdanning på alle nivåer. Elever, studenter, foreldre og lærere må settes i stand til å delta i arbeidet med vurdering og kvalitetsutvikling av skole og utdanning.

Regjeringen vil særlig fokusere på følgende områder i utdanningspolitikken:

En bedre skole

Grunnskolen og videregående opplæring har de siste årene vært preget av gjennomgripende reformer, og det er innført en felles opplæringslov for det 13-årige opplæringsløpet. Det er gjennomført en forskningsbasert evaluering av Reform 94, og den forskningsbaserte evalueringen av Reform 97 skal ferdigstilles i 2003. Det er framover viktig å se grunnskolen og videregående opplæring som et samlet opplæringsløp. Regjeringen vil i løpet av våren 2001 nedsette et offentlig utvalg som skal vurdere struktur og innhold i det 13-årige opplæringsløpet.

Regjeringen vil videreutvikle grunnskolen og videregående opplæring gjennom å gi større lokal frihet. Samtidig skal rettighetene til den enkelte ivaretas. Et overordnet mål er en systematisk utvikling av pedagogisk praksis som setter elevenes læring i sentrum. Den enkeltes læringsarbeid og utvikling av den enkeltes læringslyst skal være i fokus.

Arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen skal videreføres og videreutvikles. Skolen skal ha høy kvalitet både når det gjelder innhold, utsyr og lokaliteter. Elevene skal ha gode lærevilkår. Skolebygningene må holdes ved like. Regjeringen vil videreføre arbeidet med lærernes lønns- og arbeidsforhold. Et viktig tiltak er å få etablert arbeidstidsordninger i skolen og opplæringen som gir større frihet i organiseringen av arbeidet, bedrer ressursutnyttelsen og legger til rette for en opplæring som er bedre tilpasset behovene både hos elever, lærere og foreldre. Slik kan lærernes arbeidskraft utnyttes på en bedre måte, og skolen kan bli en mer attraktiv arbeidsplass. Dette vil også bidra til å bedre rekrutteringen til læreryrket.

Universiteter og høyskoler som spydspisser i kompetansesamfunnet

Kompetansesamfunnet må utvikles for å sikre en god utvikling i velstandsnivået, større sosial og økonomisk likhet og gjennomføring av omfattende omstillinger i offentlig sektor. Universiteter og høyskoler må være spydspisser i en slik prosess. Regjeringen vil være en pådriver for å sette institusjonene i stand til å fylle sin rolle når det gjelder utvikling av kvalitet og tilrettelegging for deltakelse i utdanning. Regjeringen vil innføre reformer som ansporer institusjonene til å løse oppgavene.

Med den utdanningskapasiteten som nå er etablert i Norge, ligger det til rette for at mer enn halvparten av ungdomskullene kan ta høyere utdanning. Kompetansereformen vil bringe nye studentgrupper til universitetene og høyskolene. Samtidig vil det antakelig bli økt konkurranse om studentene framover. Dette vil stille store krav til de offentlige institusjonene om omstilling og utvikling av brukertilpassede tilbud.

Utdanningssystemet må også tilpasse seg endringer i behovene for ulike typer arbeidskraft. Dette gjelder både innen ulike typer høyere utdanning og innen videregående opplæring. For å sikre en best mulig behovsdekning, er det nødvendig at den enkelte institusjon viser vilje og evne til omstilling med ned- og oppbygging av studier, samtidig som sentrale myndigheter omdisponerer mellom institusjonene blant annet på grunnlag av endring i søkningen. Med en tilstrekkelig kapasitet i høyere utdanning samlet, må økt kapasitet ett sted medføre redusert kapasitet et annet sted. Dette må også ses i forhold til den betydning høyere utdanning har for utvikling og behov for kompetanse i ulike regioner.

Regjeringen mener at samfunnets behov for ulike typer arbeidskraft skal vektlegges sterkere i utdanningspolitikken. Dette er i tråd med anbefalinger fra OECD og NOU 2000:21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget). I NOU 2000:14 Frihet med ansvar (Mjøsutvalget) foreslås det også at samfunnets behov for arbeidskraft, sammen med individenes ønsker, bør være retningsgivende for utdanningskapasiteten. Videre vil Regjeringen arbeide for å øke tallet på studenter som velger realfag og teknisk og naturvitenskapelig utdanning, blant annet gjennom en styrking av undervisningstilbudet på disse fagområdene i grunnskolen og videregående skole.

Regjeringen vil innføre en ny gradsstruktur for høyere utdanning, jf. St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett. Hovedmodellen i den nye gradsstrukturen blir 3 år på lavere grad (bachelor) og 2 år på høyere grad (master). Ny gradsstruktur skal medføre en faglig og pedagogisk gjennomgang og fornyelse av studienes innhold og oppbygging, slik at kvaliteten videreutvikles og gjennomstrømmingen forbedres.

Regjeringen vil legge til rette for at høyskolene i større grad enn i dag også skal satse på kortere yrkesrettede utdanningstilbud i høyere utdanning, jf. St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående opplæring. Det skal i tillegg åpnes for avkortede løp i høyere utdanning på grunnlag av tidligere utdanning og yrke.

Regjeringen vil også foreta endringer i finansieringen av institusjonene i høyere utdanning, med fokus på finansieringsmodeller som i større grad synliggjør forskningen og som vektlegger etterspørsel og resultater, både innenfor forskning og utdanning. Dette skal kombineres med tiltak som sikrer opprettholdelse av faglig bredde og dybde ved institusjonene. Institusjonene skal også i framtiden være kunnskapsbanker og kulturbærere i det norske samfunnet, og skal ikke styres av kortsiktige svingninger.

Universitetene og høyskolene skal være langsiktige og faglig autonome forvaltere av kunnskap. Ved disse institusjonene skal kunnskap og forskningsresultater vedlikeholdes og etterprøves. Universitetene og høyskolene skal være tradisjonsforvaltere samtidig som de skal utfordre etablerte sannheter, og være et kritisk korrektiv i samfunnet.

Store deler av forskningen i Norge skjer ved universitetene og høyskolene. Undervisningen ved institusjonene i høyere utdanning skal være forskningsbasert. Det er derfor en nær sammenheng mellom forskningspolitikken og utdanningspolitikken. Universitetene og høyskolene har et særlig ansvar for å ivareta den langsiktige kunnskapsoppbyggingen, spesielt grunnforskningen og forskerrekrutteringen. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å styrke forskningen, med sikte på at FoU-innsatsen i Norge innen 2005 minst skal være på gjennomsnittlig OECD-nivå, målt som andel av BNP. Økt satsing på langsiktig grunnleggende forskning og økt rekruttering til forskningen er to hovedprioriteringer i Regjeringens forskningspolitikk. Regjeringens politikk for forskning er nærmere omtalt i kapittel 7.

Gjenreis heltidsstudenten

Regjeringen holder fast ved målet om at alle skal ha lik rett til utdanning uavhengig av økonomisk og sosial situasjon. Skal det overordnede målet om like muligheter for alle til deltakelse i kunnskapssamfunnet nås, må hver enkelt student gis mulighet til å studere på heltid. Dette forutsetter at studiefinansieringen både er til å leve av under studiene og til å leve med etter studiene. Videre må det legges bedre til rette for å ta utdanning også i andre faser av livet enn rett etter videregående opplæring. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) foreslås det derfor å øke kostnadsnormen fra 6 950 kroner pr. måned for studieåret 2001/2002 til 8 000 kroner i studieåret 2002/2003. Hele økningen gis som tillegg i stipendet. Dette innebærer at stipendandelen øker fra dagens nivå på om lag 30 pst. til om lag 39 pst.

Økt gjennomstrømning vil innebære store gevinster både for samfunnet og den enkelte. For studenten vil ett års innspart studietid ikke bare medføre mindre gjeld, men også ett år ekstra med inntekt. For at dette potensialet skal kunne utløses, må studiefinansieringssystemet utformes slik at det både legger til rette for og stimulerer til å fullføre studiene på normert tid. Ved å gi studentene betingelser som gjør det mulig å konsentrere seg om studiene på heltid, kan det stilles krav til at studentene utnytter studietiden effektivt og bruker mer tid på studiene. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) foreslås det derfor at det ordinære utdanningsstipendet skal tildeles som følge av gjennomførte studier. Støttebeløpet skal i første omgang utbetales som lån. I stedet for at en fast andel av støttebeløpet er stipend allerede ved utbetaling, konverteres deler av støttebeløpet til stipend etter hvert som studiene gjennomføres.

De foreslåtte endringene gir et helhetlig og offensivt støttesystem. Studentene gis bedre økonomiske vilkår, samtidig som en i større grad enn tidligere belønner studieprogresjon.

13.2 Tilstandsbeskrivelse

Utdanningsnivået i Norge og Norden er høyt sammenlignet med gjennomsnittet i OECD-landene, jf. tabell 13.1. Det er en langsiktig trend mot en mer kvalifisert arbeidsstyrke og økt etterspørsel etter utdanning i hele OECD-området. Forventet antall år i utdanning har økt med mer enn ett år i perioden fra 1990 til 1998 i 14 av de 18 OECD-landene som har data for dette. I hovedsak skjer veksten i høyere utdanning.

Norge ligger helt i toppen i internasjonal sammenheng både når det gjelder andel av BNP som blir brukt på utdanning og når det gjelder utgifter pr. elev/student.

13.2.1 Grunnutdanningen

Grunnskole og videregående opplæring

Grunnskole og videregående opplæring består av et 13-årig løp, 10-årig grunnskole og 3 (4)-årig videregående opplæring. Om lag 93 pst. av ungdommene går direkte over fra grunnskole til grunnkurs i videregående opplæring. Etter fire år har om lag 85 pst. av disse fullført opplæringen. Grunnskolen og videregående opplæring skal være tilpasset alle elever og det tas sikte på at flest mulig barn og unge skal få sin opplæring i ordinær skole.

I Norge er det kommunene og fylkeskommunene som er skoleeiere og ansvarlig for henholdsvis grunnskole og videregående opplæring. I 1997 ble det brukt 46 mrd. kroner i kommunesektoren til undervisning, hovedsakelig til grunnskole og videregående opplæring. Dette utgjorde 4,4 pst. av BNP i Norge. Til sammenligning er gjennomsnittet for OECD-landene på 3,6 pst. av BNP.

Norge har en desentralisert skolestruktur, noe som skyldes spredt bosetting. Ved mange skoler er det derfor få elever i klassene. Dette gjelder særlig i grunnskolen, men også i videregående opplæring. Et resultat av dette er mange lærertimer pr. elev. En annen viktig årsak til den høye lærertettheten er at skolen skal være tilpasset alle elever og at flest mulig barn og unge skal få sin opplæring i vanlig skole. Dette medfører at det er et stort behov for lærertimer pr. klasse i den norske skolen. Leseplikten for lærere er dessuten lavere i Norge enn i mange andre land. Kombinasjonen av høy lærertetthet og lav leseplikt bidrar til mange lærerårsverk og dermed høy ressursinnsats i grunnskolen og den videregående opplæringen i Norge.

Figur 13.1 viser at elevtallet på grunnskolens barnetrinn vil holde seg noenlunde konstant i årene framover. Elevtallet på ungdomstrinnet vil øke med om lag 18 pst. fram til 2005 og i videregående opplæring med om lag 16 pst. fram til 2010. Middelalternativet i befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå er lagt til grunn for framskrivingene. Veksten fordeler seg noe ujevnt både mellom kommuner og fylkeskommuner.

Selv om man gjennom flere år har vært igjennom store reformer både i grunnskolen og i videregående opplæring, står det fortsatt en god del igjen før intensjonene i reformene kan sies å være oppfylt.

Skolen og den enkelte lærer står overfor store utfordringer som knytter seg til å skape et trygt og godt læringsmiljø for alle elever, gjennom blant annet å forebygge og motvirke problematferd. Skolen og lærerne har i tillegg store utfordringer knyttet til å gi en inkluderende opplæring av elever med særskilte behov. Det er også store utfordringer knyttet til å skape gode opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever.

Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Det er bekymringsfullt at en rekke skoler sliter med et dårlig fysisk arbeidsmiljø. Det er fortsatt mange skoler som er umoderne og dårlig tilpasset intensjonene i læreplanene om tilrettelagt opplæring.

Internasjonale undersøkelser innenfor matematikk og naturfag har vist at norske elever gjør det relativt svakt i de yngste alderskategoriene. Men norske elever skårer over gjennomsnittet på videregående nivå, både i matematikk og naturfag. I en omfattende undersøkelse av voksnes leseferdigheter (aldersgruppen 16–65 år), som ble foretatt i perioden 1994–98 med til sammen 21 land (SIALS), er Norge rangert som nest best, jf. omtale av SIALS i avsnitt 13.2.4.

Grunnskolen

I skoleåret 1999–2000 var det i overkant av 580 000 elever i vanlige grunnskoler (kommunale, interkommunale, statlige og private grunnskoler) i Norge. Dette var 117 000 flere elever enn i skoleåret 1992–1993. Elevtallsøkningen skyldes både generell vekst i elevkullene de siste årene og innføring av skolestart for seksåringer høsten 1997. Elevtallet i skoleåret 1999–2000 var likevel lavere enn elevtallet i grunnskolen rundt 1980.

Antallet klasser i grunnskolen har økt i perioden 1980–2000. I skoleåret 1999–2000 var det om lag 29 000 klasser i vanlige grunnskoler. Det er over 20 pst. flere enn i skoleåret 1992–93.

I skoleåret 1999–2000 var det 3 272 grunnskoler i Norge. Nesten hver fjerde skole i Norge har færre enn 100 elever. Av skolene har 10 pst. over 400 elever, og her går 20 pst. av elevmassen. Antallet grunnskoler har falt jevnt i perioden fra 1980–2000, og i denne perioden har det blitt færre små og mellomstore skoler.

De samlede driftsutgiftene til grunnskolen var i 1999 på om lag 28 mrd. kroner. Gjennomsnittlige driftsutgifter var 49 000 kroner pr. elev og 981 000 kroner pr. klasse. Utgiftene pr. elev i grunnskolen er blant de høyeste og ligger langt over gjennomsnittet i OECD, korrigert for forskjeller i kjøpekraft. Av figur 13.2 framgår det at utgiftene pr. elev og pr. klasse økte kraftig fram til 1992. Fram til 1995 falt utgiftene litt, for så å stige svakt i årene etter. Økningen i utgifter fram til 1992 faller sammen med nedgangen i elevtallet. Utgiftene pr. elev var nærmere 50 pst. høyere i 1999 enn i 1980, mens utgiftene pr. klasse økte med nærmere 40 pst. i samme periode. Til tross for at elevtallet var lavere i skoleåret 1999–2000 enn i 1980–81, var antall årsverk 35 pst. høyere. Økningen i ressurser fra 1980 kan til dels forklares med økt elevtimetall, reduksjon i leseplikten til lærerne og økt innsats til spesialundervisning og opplæring for språklige minoriteter.

Det er store variasjoner mellom kommuner i driftsutgifter pr. elev og klasse i grunnskolen. I 1999 varierte utgiftene fra om lag 37 000 kroner til om lag 104 000 kroner pr. elev, og fra om lag 643 000 kroner til om lag 1 335 000 kroner pr. klasse. Om lag halvparten av variasjonen i kommunenes utgifter pr. elev er knyttet til forskjeller i utgiftsbehov som kommunestørrelse og bosettingsmønstre.

Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Norge deltar i OECD-prosjektet PISA (Programme for International Student Assessment), som har som mål å undersøke hvor godt skolen forbereder elevene på å møte utfordringer i framtiden. PISA er lansert for tidsrommet 1997–2009, med hovedinnsamling av data i 2000, 2003 og 2006. Elevenes kunnskaper, ferdigheter og holdninger undersøkes. I 2000 var lesing hovedområdet, mens matematikk og naturfag var delområder. Matematikk blir hovedområde i 2003 og naturfag blir hovedområde i 2006. Tverrfaglig kompetanse utgjør et viktig element i undersøkelsene. Instrumenter for å måle selvoppfatning og motivasjon, problemløsning og evne til å bruke informasjons- og kommunikasjonsteknologi er under utvikling og vil bli integrert i testingen av de utvalgte hovedområdene.

Norges forskningsråd er i gang med en omfattende evaluering av Reform 97. Evalueringen avsluttes i 2003.

Videregående opplæring

Gjennom Reform 94 er alle unge gitt rett til videregående opplæring. Reformen førte til en vesentlig forbedring i gjennomstrømningen for ungdomskullene, særlig innenfor yrkesfag. I en OECD-rapport 18 om Norge framheves det at Reform 94 har gjort overgangen fra utdanning til arbeid mer effektiv.

Elevene fordeler seg nå om lag likt mellom yrkesfaglige studieretninger og studieretninger som gir studiekompetanse (allmenne, økonomiske og administrative fag, musikk/dans/drama, idrettsfag). I 1999 fikk om lag 94 pst. av søkerne som gikk ut av grunnskolen innfridd sitt førsteønske til grunnkurs.

Elevtallet i videregående skole har gått ned siden Reform 95 ble innført høsten 1994. Fra skoleåret 1994–94 til 1999–2000 er elevtallet redusert med i overkant av 27 000, fra 191 000 til 164 000 elever. Dette skyldes hovedsakelig at færre elever endrer utdanningsvalg underveis, samt at det gode arbeidsmarkedet i perioden har gjort det mindre attraktivt for voksne å ta videregående opplæring.

Antallet voksne i videregående opplæring har gått ned de siste 5–6 årene. Det gode arbeidsmarkedet forklarer trolig mye av denne nedgangen. Høsten 1999 var det om lag 26 000 voksne i videregående opplæring.

Det er fortsatt et stort antall voksne som ikke har fullført videregående opplæring. I årene framover vil dette tallet reduseres fordi andelen av årskullene som starter i videregående opplæring er høyere enn tidligere, og fordi langt flere fullfører opplæringen nå enn før Reform 94. Det er også grunn til å anta at innføringen av rett til videregående opplæring for voksne fra høsten 2000, vil føre til at flere får fullført opplæring på videregående nivå. Inntak på grunnlag av realkompetanse vil kunne bidra til å øke antallet voksne i videregående opplæring. Opplæringen for voksne skal være fleksibel og tilpasset den enkeltes behov. Fylkeskommunen kan oppfylle retten blant annet gjennom å gi tilbud om fjernundervisning. Det er satt i gang et prosjekt om utvikling av undervisningsmodeller tilpasset voksne.

Andelen ungdom som får lærekontrakter, har økt sterkt etter Reform 94. Mens bare 4 pst. av avgangselevene fra grunnskolen i 1988 hadde inngått lærekontrakt to år senere, hadde over 16 pst. av 1994-kullet inngått lærekontrakter i 1996. Det samlede antallet løpende lærekontrakter har økt betydelig de siste årene, fra i overkant av 20 000 i 1994 til om lag 30 000 i 1999. Det er imidlertid fremdeles mangel på læreplasser innenfor enkelte fagområder. Samtidig er det enkelte fagområder som mangler arbeidskraft. Elever som ikke får tilbud om læreplass i bedrift, har rett til å få den avsluttende opplæringen på skole. Antallet elever som fikk tilbud om alternativ opplæring i skole, sank fra om lag 2 450 i skoleåret 1996–97 til om lag 850 i skoleåret 1998–99. Jentenes andel av lærekontraktene har økt etter reformen, og er nå i overkant av 30 pst. Økningen skyldes i hovedsak de nye lærefagene innen studieretning for helse- og omsorg.

Etter Reform 94 har andelen elever og lærlinger som avlegger fag- og svenneprøver i tråd med inngåtte kontrakter, blitt større. I 1999 ble det avlagt om lag 15 300 slike fag- og svenneprøver, en økning på over 48 pst. fra 1996. I 1999 ble det i tillegg avlagt om lag 13 400 fag- og svenneprøver i bedrift gjennom «praksiskandidat-ordningen», en ordning hvor personer med dokumentert lang og allsidig praksis i lærefaget kan få vurdert og anerkjent sin kompetanse gjennom å avlegge fag- og svenneprøve. I alt ble dermed i underkant av 28 700 fag- og svenneprøver avlagt i 1999.

OECD har pekt på at det er for mange unge i Norge som oppnår generell studiekompetanse uten å gå videre til høyere studier. For å bedre samsvaret mellom arbeidslivets behov og fordeling av elevmassen på de ulike studieretninger, er det derfor viktig med bedre opplysning til foreldre og elever om arbeids- og studiemuligheter. Her har både skolen, arbeids- og næringsliv og Aetat et viktig ansvar. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har satt i gang et prosjekt kalt «Delt rådgivningstjeneste», som skal prøve ut nye modeller for organiseringen av rådgivningstjenesten, med det formål å styrke utdannings- og yrkesveiledningen i ungdomsskolen og i den videregående opplæringen.

Det er fortsatt et kjønnsdelt søkermønster i videregående opplæring. Gjennom prosjektet «Bevisste utdanningsvalg» satses det på å påvirke ungdom til å velge på tvers av de tradisjonelt mannsdominerte og kvinnedominerte utdanningsløpene.

I skoleåret 2000–2001 ble det innført en utlånsordning for læremidler i videregående skole med det formål å redusere kostnadene til læremidler for elever i videregående opplæring. Som et supplement til denne utlånsordningen arbeides det med å utvikle gratis digitale læremidler innen felles allmenne fag til skolestart høsten 2001.

De samlede driftsutgiftene til videregående opplæring var i 1999 om lag 15 mrd. kroner. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at fylkeskommunene i gjennomsnitt brukte 76 000 kroner pr. elev og lærling i 1999. Utgiftene pr. elev i 1997 var 27 pst. over gjennomsnittet i OECD, korrigert for kjøpekraftforskjeller. Det er store variasjoner mellom fylkene med hensyn til driftsutgifter pr. elev og lærling. Driftsutgiftene er avhengig av bosettingsmønstre og oppfyllingsgrad i klassene. Lokale prioriteringer og inntektsnivå i fylkeskommunen vil også påvirke utgiftsnivået.

Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Høyere utdanning

Høyere utdanning er i hovedsak basert på eksamen fra treårig videregående opplæring. Tilbudene varierer fra helt korte kurs til lengre profesjonsutdanninger, hovedfag og doktorgrad. De høyere utdanningsinstitusjonene engasjerer seg også stadig sterkere i etter- og videreutdanningsvirksomhet. I tillegg til den aktiviteten som institusjonene driver alene, er det opprettet en rekke samarbeidsprosjekter (Norgesuniversitetet, Nettverksuniversitetet og Bedriftsuniversitetet) som skal bidra til at universitets- og høyskolesektoren kan være en viktig aktør innenfor etter- og videreutdanning.

Det er 38 offentlige høyere utdanningsinstitusjoner i Norge, hvorav 4 universiteter, 6 vitenskapelige høyskoler, 26 statlige høyskoler og 2 kunsthøyskoler. Institusjonene skal gi høyere utdanning som er basert på det fremste innenfor forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap. I tillegg er det om lag 30 private institusjoner som har ett eller flere studietilbud med eksamensrett etter privathøyskoleloven. Innenfor et nasjonalt nettverk for høyere utdanning og forskning (Norgesnettet), skal institusjonene samarbeide og utfylle hverandre i sine faglige aktiviteter.

I 1999 var det registrert 174 000 studenter i Norge. Dette er en fordobling siden midten av 1980-årene. Økningen var særlig kraftig fram til 1993, og den har vært spesielt stor for kvinner. Siden midten av 1980-årene har det vært flere kvinnelige enn mannlige studenter. Selv om studentene i større grad enn tidligere velger på tvers av tradisjonelle manns- og kvinnedominerte fag, er det fortsatt skjevfordeling ved mange studieretninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fra 1992 har en tall for samlet søking til høyere utdanning. Figur 13.3 viser en økning i søkingen til høyere utdanning fra 1992 til 1994. Fra 1994 til 1999 falt antallet søkere med 31 pst. I samme periode har antallet søkere uten tilbud blitt kraftig redusert. Antallet studenter som har møtt til studiestart, har ligget stabilt i perioden. Med dagens kapasitet kan mer enn halvparten av årskullene ta høyere utdanning.

Figur 13.4 viser en framskriving av antall studenter basert på konstante studiefrekvenser som i 1998 for menn og kvinner basert på Statistisk sentralbyrås middelalternativ for befolkningsframskrivingene 1999. Kvinner når sine høyeste studiefrekvenser i noe yngre alder enn menn. Samlet sett kan det ut fra disse forutsetningene regnes med en liten reduksjon i antallet studenter fram mot 2005, og deretter en økning utover dagens nivå.

I 1999 var i underkant av 18 000 studenter, eller tilsvarende om lag 10 pst. av det totale antallet studenter, registrert ved de private høyskolene. Det er en økning på nærmere 50 pst. fra 1988. Størstedelen av økningen kom i 1998 og 1999. Økningen i antallet studenter ved universitetene og de statlige høyskolene var på henholdsvis 69 pst. og 78 pst. i perioden 1988–99, men her kom økningen i hovedsak tidligere i 1990-årene.

I 1999 studerte om lag 14 500 norske studenter i utlandet, og av disse tok rundt 10 000 hele gradsstudiet utenlands. I 1999 hadde Norge over 3 000 utvekslingsstudenter som tok deler av lavere og høgre grad i utlandet. Til sammenligning var det ca. 4 000 utenlandske studenter ved norske høgskoler og universitet i 1998. Veksten i antallet norske studenter i utlandet har først og fremst kommet etter 1995.

44 pst. av kullet som avsluttet grunnskolen i 1989, var registrert som studenter innenfor høyere utdanning i perioden 1993–97. Studiemønsteret i Norge og de øvrige nordiske land avviker noe fra andre OECD-land ved at studietilbøyeligheten er relativt mye høyere for de eldre alderskategoriene. Dette skyldes blant annet at mange veksler mellom studier og fulltids arbeid, at en stor andel av studentene i høyere utdanning følger forholdsvis lange studieløp, og at mange starter studiekarrieren i voksen alder. Mer enn 20 pst. av norske studenter i høyere utdanning påbegynner utdanningen ved fylte 27 år eller senere.

Gjennom 1980- og 1990-årene har det vært en spesielt stor økning i antall avlagte doktorgrader, fra om lag 200 i 1980 til over 700 i 1999. Med den sterke veksten er mer enn halvparten av doktorgradene avlagt gjennom alle tider avlagt i 1990-årene. Avlagte doktorgrader i Norge tilsvarer 14 pr. 100 000 innbyggere. Tilsvarende forholdstall for de andre nordiske land er 19 avlagte doktorgrader pr. 100 000 innbyggere i Sverige og 18 i Danmark og Finland. Tidligere var det relativt få kvinner som tok doktorgraden. Kvinneandelen har de siste årene økt sterkt, og var i 1999 på 38 pst.

På 1990-tallet var det vekst i studenttallene innen alle fagområdene, men veksten var ujevnt fordelt. Utdanningsområdene «humaniora», «undervisning» og «helsefag» økte mest, mens «naturvitenskap og teknologi» og «administrasjon, økonomi, samfunnsvitenskap og juss» hadde lavest vekst. Innenfor den sistnevnte gruppen har likevel samfunnsvitenskap hatt en betydelig vekst.

Fra 1998 er bildet imidlertid noe endret, ettersom kapasiteten innenfor humaniora og samfunnsvitenskap er blitt bygget ned, mens kapasiteten innenfor naturvitenskap og teknologi, særlig IKT, er bygget opp. Kapasiteten innenfor helsefag og lærerutdanning har hatt en betydelig økning i hele perioden fra 1990 og fram til i dag.

Norge er blant de OECD-landene som har lavest andel av kandidatene ved lengre universitets- og høyskoleutdanninger innenfor allmennfagene (av OECD definert som økonomi, samfunnsvitenskapelige fag, undervisning, humaniora og jus). Andelen er lav også innenfor realfag/teknologi. Norge har en svært stor andel studenter innenfor helsefag og undervisning i forhold til gjennomsnittet i OECD.

Ressursinnsatsen til høyere utdanningsinstitusjoner har økt kraftig gjennom 1990-tallet, både i Norge og i OECD-området for øvrig. Totalt ble det bevilget 15,4 mrd. kroner til sektoren i 2000. Dette inkluderer også eksternt finansiert virksomhet. I tillegg kommer støtten til studentene gjennom Lånekassen.

Offentlige utgifter til høyere utdanning i Norge var 1,3 pst. av BNP i 1997. Dette var blant de høyeste i OECD. Gjennomsnittet i OECD-landene var 1 pst. av BNP. I Norge finansieres 93 pst. av utgiftene til høyere utdanning av det offentlige. Dette er betydelig over gjennomsnittet for OECD-landene på 77 pst.

Utviklingen i utgifter pr. student viser stor stabilitet gjennom studenttallsveksten på 1990-tallet. Sammenlignet med andre land er ressursinnsatsen høy i Norge. Utgiftene pr. student i Norge var i 1997 17 pst. høyere enn gjennomsnittet i OECD, korrigert for forskjeller i kjøpekraft.

Mange utdanninger har svak gjennomstrømning. Ved universitetene avlegger hver student i gjennomsnitt om lag 11 vekttall pr. år, mens normert progresjon er 20 vekttall. Noe av avviket mellom normert og faktisk studieprogresjon skyldes at en del registrerte studenter ikke har som siktemål å være heltidsstudenter. Det foreligger ikke data som måler presist i hvilken grad det lave antallet avlagte vekttall skyldes avvik mellom studentenes planlagte og faktiske studieprogresjon, eller hvor mye som skyldes at studentene legger opp til å være deltidsstudenter.

Antall avlagte vekttall pr. student varierer betydelig mellom de strukturerte studieoppleggene på profesjonsutdanninger og yrkesrettede utdanninger, og de frie studiene. På de strukturerte profesjonsstudiene og yrkesutdanningene avlegger studentene et betydelig høyere antall vekttall pr. år enn på de friere studieoppleggene. Profesjonsutdanningene og yrkesrettede utdanninger har gjennomgående også høye fullføringsprosenter. Ved enkelte profesjonsutdanninger ved universitetene og profesjons- og yrkesrettede utdanninger ved høyskolene er gjennomstrømningen god, med fullføringsrater opp til nærmere 90 pst. Effektiv studietid er nært knyttet til organisering av studiene.

Det finnes ikke statistikk eller målinger som kan si noe om kvalitet over tid og mellom land. For utdanninger der inntakskvaliteten klart har gått ned (målt ved karaktergrenser fra videregående opplæring) eller der det er søkermangel eller mindre konkurranse om opptak, har en i noen tilfeller registrert flere stryk og svakere karakterer.

13.2.2 Internasjonalt utdanningssamarbeid

Internasjonalt samarbeid er en forutsetning for utviklingen av norsk utdanning. Gjennom deltakelse i internasjonale organisasjoner tar Norge aktivt del i faglig og politisk utdanningssamarbeid. Det politiske samarbeidet er særlig knyttet til Nordisk ministerråd, OECD, Europarådet og Unesco. Bilaterale kontakter er også en viktig kanal for samarbeid, blant annet satses det på styrket utveksling mellom utdanningsinstitusjoner. Regjeringen legger også økende vekt på at Norge som ledd i demokratibygging i utviklingsland, skal bidra med kompetanse når det gjelder utvikling av utdanningssystemer.

EØS-avtalen åpnet for full norsk deltakelse i EUs utdanningsprogrammer fra 1994. Dette gjelder nå deltakelse i Sokrates-programmet (allmennutdanning på alle utdanningsnivåer), og Leonardo da Vinci-programmet (utveksling for yrkesopplæring). Disse omfatter prosjektsamarbeid og utvekslinger som involverer den enkelte utdanningsinstitusjon, lærere, studenter og elever. Utdanningssamarbeidet med EU har bidratt vesentlig til den sterke økningen i internasjonale kontakter i norsk utdanning i 1990-årene.

Rapporter og evalueringer av EU-samarbeidet innenfor utdanning viser at det har ført til økt internasjonal forståelse, idéer, nyskaping og ikke minst opprettelse av nettverk som er et verdifullt grunnlag for videre samarbeid, blant annet på institusjonsnivå. Innenfor yrkesopplæring har det ført til nye kontakter mellom opplæring og arbeidsliv, og det har gitt tilgang til opplæringsområder som ikke er tilgjengelige i Norge. Prosjektsamarbeidet med EU medfører dessuten evaluering av prosjekter og utvelging i internasjonal sammenheng. På den måten kan prosjekter og tiltak med norsk deltakelse ses i en internasjonal målestokk. Dette vil bidra til kvalitetsutvikling i utdanningen.

13.2.3 Annen utdanning

Det finnes en rekke utdanningstilbud som verken omfattes av opplæringsloven eller lovene for høyere utdanning. Til sammen omfatter disse om lag 250 utdanningstilbud med til sammen 10 500 deltakere. I tillegg kommer teknisk fagskole med om lag 3 500 studenter. Disse utdanningstilbudene er nærmere beskrevet i NOU 2000: 5 Mellom barken og veden.

Regjeringen signaliserte i St.meld.nr. 20 (2000–2001) at den ikke ønsker å opprette et eget offentlig utdanningsnivå mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Det ble istedenfor signalisert at man ønsker å legge til rette for utvikling av nye tilbud innenfor høyere utdanning som kan møte behovet for yrkesbasert utdanning etter videregående opplæring. Utvikling av slike studier vil kunne fornye studietilbudet og bør være relevante tilbud til unge og voksne med praktiske interesser og erfaringsbakgrunn, og et alternativ til de mer akademiske studiene.

Regjeringen legger vekt på at overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning må være smidig uten at dette går på bekostning av kvaliteten. For bedre å ivareta denne overgangen, er det nå vedtatt en endring i universitets- og høyskoleloven som åpner for at søkere kan tas inn i høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse. Det ble også foreslått i stortingsmeldingen å åpne for avkortede løp i høyere utdanning på grunnlag av tidligere utdanning og yrke.

Regjeringen ser det som viktig å opprettholde og videreutvikle tilbud som tar utgangspunkt i studentenes praktiske fagbakgrunn og som gir en opplæring tilpasset målgruppen. Regjeringen ønsker av den grunn å videreføre lov om teknisk fagskole. Alle fylkeskommuner skal gi tilbud om teknisk fagskole.

Tilbudene på det private utdanningsmarkedet skal være et supplement til offentlige tilbud. Innenfor områder der behovene for kompetanse endres raskt, vil det ikke være formålstjenlig eller ønskelig å bygge opp et nytt offentlig utdanningsnivå. Det er derimot behov for en fleksibel politikk på feltet. Dette gjelder såvel godkjenningsordninger som type utdanning. Regjeringen går derfor inn for en ordning med en enkel registreringsgodkjenning av utdanningstilbudene slik at en unngår et byråkratisk system for godkjenning. Videre går Regjeringen inn for at det skal gis utdanningsstøtte til ett års utdanning etter videregående opplæring som ikke er høyere utdanning, med unntak for de utdanninger som i dag er godkjent for mer enn ett år. Det må fortsatt kunne gis studiestøtte for den tiden disse utdanningene er godkjent for.

13.2.4 Etter- og videreutdanning

Livslang læring og mulighetene for utdanning i voksen alder er viktige prinsipper i Regjeringens utdanningspolitikk. Regjeringens satsing på etter- og videreutdanning skal bidra til å gi alle voksne bedre muligheter for kompetanseutvikling og livslang læring, og bidra til at norsk næringsliv får den kompetansetilførsel som er nødvendig for å sikre grunnlaget for verdiskaping og tjenesteyting.

I årene 1996–98 var det om lag 1 million deltakere hvert år på ulike voksenopplæringskurs. Dette gjelder alt fra kurs i regi av kommuner, fylkeskommuner, studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og Aetat, til etter- og videreutdanning ved universiteter og høyskoler. Det finnes imidlertid ingen samlet oversikt over antallet som deltar i ulike former for kompetanseoppbygging.

Flere undersøkelser viser at det er betydelige forskjeller mellom ulike typer arbeidstakere når det gjelder kursdeltakelse. Andelene som har deltatt på kurs, øker generelt med utdanningsnivå og med stillingsnivå.

Det finnes en rekke tilbud om etter- og videreutdanning, og utdanningsnivået i Norge er høyt sammenliknet med de fleste land. Men det er fortsatt mange voksne som mangler og ønsker opplæring. Noen av disse mangler grunnleggende ferdigheter, og har derfor store vansker med å kunne delta med utbytte i de eksisterende tilbudene.

OECDs kartlegging Second International Adult Literacy Survey (SIALS) fra 1998 viste at om lag 48 pst. av arbeidstakerne mellom 16 og 65 år deltok i en eller annen form for voksenopplæring. Norge er det nordiske landet som har hatt færrest arbeidstakere i voksenopplæring. Dette kan skyldes vårt stramme arbeidsmarked, der det fortsatt er lett for ufaglærte å få arbeid.

SIALS-kartleggingen avdekket videre at om lag 30 pst. av den voksne befolkningen i Norge har så svake lese- og skriveferdigheter at de etter OECDs vurderinger vil ha problemer med å fungere tilfredsstillende i et stadig mer skriftbasert samfunn. I de senere årene har det vært satset sterkt på å gi svake grupper bedre opplæringsmuligheter. Resultatene fra SIALS viser at dette er et felt der det fortsatt er et stort behov for tilpassede opplæringstilbud. Dette gjelder særlig voksne med mangelfull grunnskole, med lese- og skrivevansker, og enkelte grupper voksne innvandrere. Regjeringen vil satse på utvikling av undervisningsmodeller tilpasset voksnes behov med et særlig fokus på voksne med lese- og skrivevansker. Dette må også ses i sammenheng med gjennomføringen av Kompetansereformen. Fra høsten 2000 har voksne fått rett til videregående opplæring og fylkeskommunene fått plikt til å tilrettelegge tilbud. Fylkeskommunene kan velge å benytte andre tilbydere som for eksempel studieforbund til dette. Selv om voksne nå også får muligheter for inntak i videregående opplæring på grunnlag av realkompetanse, vil gjennomføring av opplæringen for de som har svake lese- og skriveferdigheter være helt avhengig av godt tilpassede tilbud. Når retten til grunnskole trer i kraft høsten 2002, vil en del voksne med mangelfulle lese- og skriveferdigheter kunne benytte dette tilbudet til å videreutvikle sine grunnleggende ferdigheter.

De offentlige utdanningsinstitusjonene har tradisjonelt hatt fokus på førstegangsstudenter som følger ordinære studieløp innenfor grunnutdanning. Imidlertid har institusjonene nå et stadig større fokus på etter- og videreutdanning. Universitetene og høyskolene hadde i 1998 om lag 100 000 personer på ulike etter- og videreutdanningstilbud. I tillegg kommer alle de voksne som øker sin kompetanse ved hjelp av ordinære studietilbud. Om lag 30 pst. av de ordinære studentene ved Universitetet i Oslo er over 30 år, og det er grunn til å tro at en rekke av disse har vært yrkesaktive. Videre ser en at det utvikles stadig flere nye og fleksible desentraliserte studietilbud, IKT-baserte tilbud og ulike kombinasjoner av disse, for å nå flere målgrupper. Gjennom endringer i regelverk de senere årene er det lagt bedre til rette for at offentlige høyere utdanningsinstitusjoner skal spille en viktigere rolle i Kompetansereformen.

Stortinget vedtok høsten 2000 at det skal bli mulig å bli tatt opp til studier ved universiteter og høyskoler på grunnlag av realkompetanse. Det er det enkelte lærested som skal avgjøre hvordan dette skal dokumenteres og vurderes.

13.2.5 Utdanningsfinansiering

Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen har et tosidig siktemål: Den skal legge til rette for at den enkelte har mulighet for å ta utdanning, og den skal sikre samfunnet utdannet arbeidskraft.

Det er store ulikheter i hvordan utdanningsfinansieringen er organisert i ulike land. Felles for de nordiske systemene er at de er knyttet opp til allmenne velferdsmodeller, hvor studentene ses som selvstendige økonomiske individer etter at de har blitt myndige. De offentlige overføringene til livsopphold pr. student i høyere utdanning er om lag to og en halv ganger større i Norge enn for gjennomsnittet av OECD-land etter at det er justert for kjøpekraftsforskjeller. Kun Sverige har større overføringer enn Norge pr. student. Et hovedprinsipp i utdanningsstøtteloven er at alle skal ha rett til utdanning uavhengig av blant annet økonomisk og sosial situasjon. Det er videre et hovedprinsipp at utdanningsstøtten skal muliggjøre effektivt studiearbeid. En rapport fra Statistisk sentralbyrå fra 1999 viser at om lag 50 pst. av studentene arbeider ved siden av studiene, og at gjennomsnittlig arbeidstid er 12 timer pr. uke. Rapporten viser at utdanningsstøtten dekker noe over 2/3 av forbruket til en enslig borteboende student i studieårets 10 måneder. Regjeringen ser det som viktig å øke studiegjennomstrømningen i høyere utdanning. En omlegging av høyere utdanning, økt studiefinansiering og innføring av incentiver i studiefinansieringsordningen, vil legge til legge til rette for og stimulere til å gjennomføre studiene på normert tid.

Utdanningsstøtten i Norge består blant annet av en stipendandel, rentefritt lån under utdanningen, et omfattende system med særlige stipend til utsatte grupper, og sosiale ordninger for låntakere med betalingsvansker. På tross av at systemet fungerer godt i dag, står studiefinansieringen overfor store utfordringer i de nærmeste årene, blant annet i forhold til økt gjennomstrømming og i forhold til etter- og videreutdanningsstudentene. Det er et mål at Lånekassen skal bli en mer åpen og tilgjengelig servicevirksomhet, med et mer fleksibelt tjenestetilbud som ut fra utdanningspolitiske prioriteringer ivaretar både samfunnets og kundenes behov. Forenkling er et viktig aspekt i arbeidet med denne effektiviseringen.

Det gjelder ulike regler for tildeling av utdanningsstøtte til søkere over og under 19 år, det såkalte aldersskillet. Utgifter til dekning av levekostnadene i videregående opplæring er i prinsippet et forsørgeransvar. Utdanningsstøtten for søkere under 19 år er i dag å betrakte som et supplement til foreldrenes bidrag. Intensjonen med utdanningsstøtten for de over 19 år er at studentene skal kunne ha tilfredsstillende arbeidsforhold under studietiden uten annen finansiering. Støtte fra Lånekassen skal virke utjevnende i forhold til muligheter for å søke seg til utdanning. På denne måten fungerer utdanningsstøtten som et system for utjevning av inntekter og velferd og som en del av den samlede fordelingspolitikken i samfunnet.

I NOU 1999: 33 Nyttige lærepenger (Aamodtutvalget) gis det en grundig gjennomgang av utdanningsfinansieringssystemet. Utvalgets vurdering er at utdanningsstøtten i Norge er god, både sammenlignet med andre land og ut fra de forventninger og mål det er naturlig å ha. I løpet av få år på 1990-tallet gjorde økningen i stipendandelen ordningen vesentlig bedre for brukerne.

Aamodtutvalget mener imidlertid at det er grunnlag for å forenkle støttesystemet, spesielt det omfattende systemet av særskilte stipendier, dels fordi enkelte ordninger har overlevd seg selv, og dels fordi noen ordninger bør løftes over i andre systemer.

Endringene i samfunnets behov for kompetanse over tid medfører at den enkelte må fornye og utvikle sin kompetanse gjennom hele livsløpet. Når det gjelder kompensasjon for utgifter til livsopphold ved etter- og videreutdanning, er dette i utgangspunktet en sak mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Regjeringen legger vekt på at den offentlige utdanningsfinansieringen skal likebehandle alle grupper, og at reglene i Lånekassen tilpasses bedre til voksne i etter- og videreutdanning. Som et ledd i dette ble grensen for behovsprøving av forsørgertillegg for barn mot ektefelles/samboers inntekt og inntektsgrensen for avkorting av støtte fra Lånekassen hevet fra og med studieåret 2000–2001. Inntektsgrunnlaget for avkorting av støtte fra Lånekassen er dessuten foreslått knyttet til samlet årsinntekt og hevet ytterligere i St.meld. nr. 27 (2000–2001). Med virkning fra og med inntektsåret 1999 ble det gjort en endring i skatteloven som innebærer skattefritak for fri utdanning i arbeidsforhold. Et offentlig utvalg skal se nærmere på finansiering av livsopphold under utdanningspermisjon. Utvalget har frist til 1. juli 2001.

13.3 Strategier i utdanningspolitikken

Livslang læring i vid forstand vil kunne imøtekomme de krav kompetansesamfunnet stiller til oppdatering og fornyelse. Livslang læring forutsetter mer fleksible og brukertilpassede opplæringstilbud på alle utdanningsnivåer som grunnlag for gode læringserfaringer og gode koblinger mellom læring og arbeid. Kompetansereformen må ivareta dette.

Regjeringen vil styrke samarbeidet mellom utdanningsmyndigheter og Aetat med sikte på en effektivisering av ressursbruk og kompetanse, og for lettere å nå fram til alle målgruppene. Regjeringen vil også styrke utdannings- og yrkesveiledningen på alle utdanningsnivåer for å gjøre overgangen mellom de ulike utdanningsnivåene så smidig som mulig.

Læringsarbeid og læringsprosesser på alle nivåer bør i enda større grad enn i dag stimulere til engasjement og ansvar for egen læring, og være preget av en problemorientert tilnærming. Ved bruk av blant annet moderne teknologi, mer fleksibel organisering, nye undervisnings- og prøveformer og flere tilbydere av opplæring, skal det gis opplæring som er mer tilpasset den enkeltes behov. Utvikling av et konstruktivt samarbeid mellom offentlige utdanningsinstitusjoner, studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og andre tilbydere av opplæring vil stå sentralt. Det vil også bli lagt vekt på et tett samarbeid mellom utdanningstilbyderne og arbeidslivet.

Opplæringen skal gi kunnskap, skape engasjement og gi grunnlag for og motivere til fortsatt læring. Arbeidet med å utvikle opplæringens innhold har høy prioritet. Spesielt er det nødvendig å styrke opplæringen i realfag. Internasjonale sammenlikninger av læringsutbyttet vil bli brukt i arbeidet med kvalitet i opplæringen. Regjeringen vil følge opp de internasjonale undersøkelsene med å videreutvikle arbeidet med nasjonale indikatorer for kvalitet. Norge vil blant annet legge vekt på deltakelsen i OECDs prosjekt PISA (Programme for International Student Assessment). Samarbeid med EU gjennom EØS-avtalen, OECD-arbeid (herunder arbeid innenfor INES, OECDs utdanningsindikatorprogram) og nordisk samarbeid vil også bli videreutviklet og styrket.

Effektiv bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i utdanningen blir en viktig utfordring framover. Regjeringen legger vekt på at det ikke skal oppstå nye skiller som følge av at ny teknologi brukes stadig mer i skole, samfunn og arbeidsliv. IKT kan føre til endrede roller for lærere og elever og endret organisering av skole og skolearbeid. Elever og studenter vil i mindre grad være passive mottakere av kunnskap. De skal i større grad ta ansvar for egen læring, mens undervisningspersonalet i større grad skal være en tilrettelegger og veileder.

Økt IKT-kompetanse blant lærere er viktig for en effektiv bruk av IKT innen skoleverket. Her er lærerutdanningen sentral. Det er derfor satt av egne bevilgninger for å styrke IKT i lærerutdanningen. Videre vil arbeidet med produksjon av digitale læremidler bli intensivert.

13.3.1 En bedre skole

Holden-utvalget viser til at opplæringsløpet for grunn- og videregående skole på til sammen 13 år er langt sammenlignet med andre land. Et kortere opplæringsløp, og dermed også kortere samlet utdanningsløp, vil gjøre det mulig å komme tidligere i inntektsgivende arbeid, noe som isolert sett kan være fordelaktig både for den enkelte og for samfunnet. Holden-utvalget foreslår at det gjennomføres en bredt anlagt evaluering av hele det 13-årige opplæringsløpet etter at reformene i grunnskolen og videregående opplæring nå er innført.

Regjeringen vil styrke sammenhengen i det 13-årige løpet. Det vil i løpet av våren 2001 bli nedsatt et offentlig utvalg som vil bli bedt om å vurdere struktur og innhold i det 13-årige opplæringsløpet.

Regjeringen legger stor vekt på å utvikle en bedre opplæring. Som ledd i dette vil Regjeringen føre videre og styrke satsingen på «Kvalitetsutvikling i grunnskolen» der blant annet kompetanseutvikling, utviklingsarbeid og forsøksvirksomhet inngår som sentrale virkemidler.

Gjennom forsøksvirksomhet hvor skolene fritas fra bestemmelser i regelverket, skal det gis et grunnlag for å vurdere om dagens regelverk hemmer en positiv utvikling i skolen. Målet for forsøksvirksomheten er å gi mer lokal frihet til å utvikle en god pedagogisk praksis i tråd med skolens overordnede mål for organisering og arbeids- og læringsformer.

Arbeids- og læringsmiljøet i skolen skal bedres gjennom styrking av holdningsskapende arbeid mot rasisme og etnisk diskriminering. Arbeid med «den kulturelle skolesekken» vil bidra til å berike og styrke elevenes læringsmiljø gjennom å gi tilgang til ulike kulturuttrykk og større muligheter til å delta i kulturelle aktiviteter.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med lærernes lønns- og arbeidsforhold, blant annet for å sikre rekruttering og en bedre ressursutnyttelse. I forbindelse med Hovedtariffoppgjøret i 2000 inngikk partene en intensjonserklæring om å iverksette et målrettet samarbeid over en treårsperiode om å gi mer rom for lokalt utviklingsarbeid, større kreativitet og bedre ressursutnyttelse. Skolen skal ha høy kvalitet både når det gjelder innhold, utstyr og lokaliteter. Elevene skal ha gode lærevilkår. Skolebygninger må holdes ved like.

Det er et mål å integrere flere aktiviteter i en helhetlig skoledag. Skolefritidsordningen er et viktig tilbud, men også eldre barn trenger hjelp til lekser og tilbud om fritidsaktiviteter med voksne til stede på skolens område i tiden etter at skolen er slutt. En mer fleksibel organisering av opplæringen, kombinert med at elevene får et større ansvar, vil gi muligheter for at elevene kan benytte skolens lokaler og utstyr større deler av dagen, både til læring og til fritidsaktiviteter.

For å øke interessen for studier innenfor real- og teknologifag, vil det bli satset på å styrke undervisningen i realfag i grunnskole og videregående opplæring.

13.3.2 Tiltak i høyere utdanning

Selv med den sterke veksten i utdanningsnivået i 1990-årene, er det fortsatt mangler på enkelte typer av høyt kvalifisert arbeidskraft. Dette gjelder for eksempel i helse- og omsorgssektoren, utdanningssektoren og innenfor IKT.

Det vil fortsatt være behov for å satse på utdanninger som kvalifiserer for arbeid i utdanningssystemet og i helse- og omsorgssektoren. Samtidig er det viktig å rekruttere tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft til norsk næringsliv, slik at en fortsatt kan sikre en stabil økonomisk utvikling. Med en tilstrekkelig kapasitet på høyere utdanning samlet må økt kapasitet ett sted medføre redusert kapasitet et annet sted.

OECD hevder at en videre satsing på utdanning i Norge bør fokusere på sammensetningen av kapasiteten mellom de ulike utdanningene, heller enn bare å øke utdanningsnivået. Høyere utdanning bør etter OECDs vurdering rettes mer inn mot behovene i arbeidslivet, og spesielt i privat sektor. I den norske politikken for dimensjonering innenfor høyere utdanning er det lagt stor vekt på at studentenes søkning skal være styrende. Innenfor helse- og omsorgsfagene og lærerutdanninger er imidlertid kapasiteten i stor grad blitt bestemt av sentrale myndigheters forventninger til arbeidsmarkedets behov. I 1990-årene gjelder dette også for ingeniør-, sivilingeniør- og annen teknologiutdanning. Holden-utvalget mener i likhet med OECD at en videre satsing på utdanning i større grad bør innrettes mot arbeidslivets behov.

I satsingen på utdanning vil Regjeringen at samfunnets behov for ulike typer arbeidskraft skal vektlegges sterkere. Videre vil Regjeringen arbeide for å øke tallet på studenter som velger realfag og teknisk og naturvitenskapelig utdanning.

De høye studenttallene i Norge er dels en følge av lengden på utdanningsløpene, som er lange sammenlignet med andre land. Det er også svak studiegjennomstrømming i en del studier. Spesielt er dette et problem innenfor de frie og mindre strukturerte studieløpene innenfor allmenne fag. Dette kan ha sammenheng med en studiefinansiering som ikke legger tilstrekkelig vekt på å stimulere til gjennomstrømming. Den svake studiegjennomstrømmingen kan også skyldes at utdanningsinstitusjonene har lagt for liten vekt på kvalitet i undervisningen og på tilrettelagte studieløp for den enkelte student. OECD trekker fram at cand.mag-graden synes å ha lav status i store deler av arbeidsmarkedet, og at dette legger et press i retning av at flere tar hovedfag.

Regjeringen vil følge opp Mjøsutvalgets innstilling med å innføre ny gradsstruktur for høyere utdanning, jf. St.meld. nr. 27 (2000–2001). Hovedmodellen innen grunnutdanningen blir 3 år på lavere grad (bachelor) og 2 år på høyere grad (master). Ny gradsstruktur skal medføre en faglig og pedagogisk gjennomgang og fornyelse av studienes innhold og oppbygging, slik at kvaliteten videreutvikles og gjennomstrømmingen forbedres.

Et hovedprinsipp i utdanningsstøtteloven er at alle skal ha lik rett til utdanning uavhengig av blant annet økonomisk og sosial situasjon. Dette forutsetter at studiefinansieringen både er til å leve av under studiene og til å leve med etter studiene. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) foreslår Regjeringen derfor å øke kostnadsnormen fra 6 950 pr. måned (2001–2002) til kr 8 000 i studieåret 2002–2003. Hele økningen gis som tillegg i stipendet. Dette innebærer at stipendandelen øker fra dagens nivå på om lag 30 pst. til om lag 39 pst.

Økt gjennomstrømming vil innebære store gevinster både for samfunnet og den enkelte. For studenten vil ett års innspart studietid ikke bare medføre mindre gjeld, men også ett år ekstra med inntekt. For at dette potensialet skal kunne utløses, må studiefinansieringssystemet utformes slik at det både legger til rette for og stimulerer til å fullføre studiene på normert tid. Ved å gi studentene betingelser som gjør det mulig å konsentrere seg om studiene på heltid, kan det stilles krav til at studentene utnytter studietiden effektivt og bruker mer tid på studiene. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) foreslås det derfor at det ordinære utdanningsstipendet skal tildeles som følge av gjennomførte studier. Støttebeløpet skal i første omgang utbetales som lån. I stedet for at en fast andel av støttebeløpet er stipend allerede ved utbetaling, konverteres deler av støttebeløpet til stipend etter hvert som studiene gjennomføres.

De foreslåtte endringene gir et helhetlig og offensivt støttesystem. Studentene gis bedre økonomiske vilkår, samtidig som en i større grad enn tidligere belønner studieprogresjon.

Både studenter, arbeidsliv, myndigheter og offentligheten generelt stiller økte krav til kvaliteten på utdanningstilbudene, og forventer at institusjonene kan dokumentere kvalitet i utdanningene. Regjeringen mener at ordninger for kvalitetssikring og –utvikling er sentralt i forhold til å sikre omdømmet for norsk utdanning, legge til rette for effektiv bruk av offentlige ressurser og for å sikre studentene et kvalitativt høyverdig tilbud.

Regjeringen legger til grunn at universiteter og høyskoler selv må ha hovedansvaret for kvaliteten i sine studietilbud. Alle institusjoner skal utarbeide planer for kvalitetsarbeid og innføre systemer som dokumenterer kvalitetsarbeidet. Studentevaluering av undervisningen må inngå i dette, og skal systematiseres og brukes langt mer enn i dag.

Regjeringen vil dessuten styrke Norgesnettrådet som kvalitetssikrings- og utviklingsinstrument, og gi dette i mandat å kontrollere at kvalitetssikringsordninger følges opp i institusjonene. Norgesnettrådet bør få en selvstendig stilling i dette arbeidet, både i forhold til institusjonene og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Evalueringer skal gjennomføres med hjelp fra fagkomiteer, gjerne med deltakelse fra internasjonale fagmiljøer.

Regjeringen vil også foreta endringer i finansieringen av institusjonene i høyere utdanning, med fokus på finansieringsmodeller som i større grad synliggjør forskningen ved universiteter og høyskoler og som vektlegger etterspørsel og resultater, både innenfor forskning og utdanning. Dette skal kombineres med tiltak som sikrer opprettholdelse av faglig bredde og dybde ved institusjonene. Institusjonene skal også i framtiden være kunnskapsbanker og kulturbærere i det norske samfunnet, og ikke styres av mer kortsiktige svingninger.

For å sikre en best mulig behovsdekning, er det nødvendig at den enkelte institusjon viser vilje og evne til omstilling med ned- og oppbygging av studier, samtidig som sentrale myndigheter også omdisponerer mellom institusjonene, blant annet på grunnlag av endring i søkningen.

Når det gjelder rekruttering av vitenskapelig personale innenfor områder der det er et press i arbeidsmarkedet, er det viktig at institusjonene bruker det handlingsrommet de har for avlønning. Videre er det en rekke andre rammebetingelser som kan bedres, ikke minst mulighet for forskning (utstyr, reiser, tilgang på rekrutteringsstillinger osv.). Den sterke satsingen på forskning framover for å nå målet om en like stor FoU-andel som gjennomsnittet i OECD innen 2005, vil også kunne bedre disse forholdene. Regjeringen vil legge til rette for økt rekruttering av kvinner til vitenskaplige førstestillinger i universitets- og høyskolesektoren.

13.3.3 Økt vekt på etter- og videreutdanning

Det offentlige utdanningssystemet skal ha en sentral rolle i å tilby opplæring som imøtekommer kompetansebehovene i arbeidslivet. Det vil bli gjennomført en omfattende utviklingsprosess i hele det offentlige utdanningssystemet, der eksisterende regelverk, pedagogiske metoder, organisering og styring gjennomgås for å legge til rette for tilpasset opplæring for voksne på alle utdanningsnivåer. Det skal etableres arenaer for dialog mellom næringslivet og utdanningsinstitusjonene/tilbydere for å sikre effektive og brukertilpassede opplæringstilbud.

Det skal etableres et nasjonalt system for dokumentasjon av voksnes realkompetanse på videregående nivå med legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet. Opplæring basert på realkompetanse kan være avkortet og tilpasset den enkeltes utdanningsbehov. I denne sammenheng skal det også være muligheter for yrkesprøving for innvandrere.

Samtidig som Kompetansereformen skal bidra til økt kompetanse for den enkelte, blir det stadig viktigere å kunne tilby etter- og videreutdanning for en arbeidsstyrke som kan ivareta de oppgaver som det til enhver tid vil være behov for i samfunnet. Det ligger store utfordringer i å kunne gi tilbud som kan dekke de behovene for arbeidskraft som samfunnet vil ha. Gjennom bruk av IKT må det legges opp til desentraliserte utdanningstilbud.

Det vil bli utarbeidet en informasjonsplan for Kompetansereformen med tiltak rettet mot ulike gruppers behov. Lett tilgjengelig og oppdatert informasjon om utdanningsmuligheter og god veiledning for voksne som ønsker etter- og videreutdanning, vil være viktig.

14 Trygg og aktiv alderdom og gode helsetjenester

14.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringens mål er å sikre alle som har behov for det tilgang til nødvendige omsorgs- og helsetjenester, uavhengig av inntekt, bosted, etnisk bakgrunn og kjønn. En godt utbygd offentlig helsetjeneste skal sikre at disse viktige fordelingshensynene ivaretas. Det er folks behov som skal styre vår utvikling av velferdstjenestene, ikke den enkeltes økonomi eller privates ønske om å tjene penger. Samtidig må den offentlige helsetjenesten tilpasses slik at den kan møte de utfordringene som ligger i en stadig raskere teknologiutvikling og økende etterspørsel etter helsetjenester.

Helseutgiftene har gjennom de siste tiårene utgjort en stadig større andel av verdiskapingen i Norge. Inntektsutviklingen og utviklingen av nye og bedre behandlings- og utredningsmetoder vil føre til at etterspørselen trolig øker også i tiden framover. Teknologien vil gi store deler av befolkningen bedre helse og økt livskvalitet, men den økte etterspørselen er også en stor utfordring. Ny medisinsk teknologi er kostbar å utvikle og bruke, og internasjonale erfaringer tyder på at den teknologiske utviklingen er en hoveddrivkraft bak veksten i helseutgiftene. Dette stiller store krav til det offentliges prioriteringer og til effektivisering av helsevesenet.

Også behovet for pleie- og omsorgstjenester forventes å øke i tiden som kommer. Flere faktorer vil påvirke denne veksten. Antallet og andelen eldre i befolkningen vil øke, og utviklingen i de eldres funksjonsevne vil få stor betydning. Utviklingen fram til i dag har likevel vist at forbedringer i tjenestenes kvalitet og dekningsgrad har betydd langt mer for kostnadsveksten enn endringer i befolkningens størrelse og alderssammensetning. Det er derfor en stor utfordring å legge til rette for at ytterligere forbedringer i tjenestetilbudet ikke samtidig fører til tilsvarende kostnadsøkninger. Helse- og omsorgstjenestene må finansieres slik at en fremmer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som helsepolitiske prioriteringer ivaretas på en god måte.

Det økte behovet for helse- og omsorgstjenester stiller store krav til effektiv organisering, finansiering og drift. Effektivisering og bedre ressursutnyttelse vil imidlertid ikke være et tilstrekkelig svar på de utfordringene den offentlige helsetjenesten blir stilt overfor i tiden som kommer. Selv om helsetjenesten tilføres økte ressurser, vil det likevel kunne bli et økt gap mellom befolkningens etterspørsel etter disse tjenestene og det tilbudet det offentlige har muligheter til å gi. Det blir derfor en stadig viktigere oppgave å bestemme hvilke tjenester det offentlige skal tilby, og hvilke pasientgrupper som skal prioriteres.

De fleste eldre har god helse og er aktive deltakere i samfunnslivet. Eldre skal ha mulighet til selv å forme sine liv, bruke sine evner, følge opp sine interesser og ha innflytelse i samfunnet. De eldre representerer således store ressurser som kommer til nytte i ulike deler av samfunnslivet, både gjennom engasjement og deltakelse på ulike samfunnsområder, men også i form av uformell omsorg for pårørende og deltakelse i organisasjoner og i frivillig arbeid i eldresenter, frivillighetssentraler mv. Denne innsatsen er et viktig supplement til det offentlige omsorgstilbudet. Regjeringen ser det som svært viktig at de eldres interesser og råd blir vektlagt av både lokale og sentrale myndigheter. Det vil derfor bli foretatt en evaluering av lokale eldreråd og råd for funksjonshemmede. Regjeringen vil legge vekt på å støtte frivillige organisasjoner som er aktive innen eldreomsorg og arbeidet for funksjonshemmede.

Eldre som trenger det, skal ha trygghet for nødvendig helse- og omsorgstilbud. Pleie-, omsorgs- og helsetjenestene har de siste årene vært under sterk utbygging. Flere handlings- og tiltaksplaner er iverksatt for å løfte eldreomsorgen og helsetjenestene både kvalitativt og kvantitativt. Når handlingsplanen for eldreomsorgen avsluttes, har den bidratt til en betydelig økning i kapasiteten og en geografisk utjevning i tjenestetilbudet til pleie- og omsorgstrengende eldre. Også de andre handlingsplanene innen helsetjenesten, som innebærer en betydelig satsing i de nærmeste årene, kommer i stor grad de eldre til gode . Samlet sett er ressursinnsatsen innen helse- og omsorgssektoren økt med om lag 54 pst. fra 1990 til 1999, målt i faste priser . Den økte innsatsen vil fortsette også i årene framover.

I en periode med sterk utbygging, er det viktig å vurdere alle muligheter for bedret ressursutnyttelse og bedre tilpasning til brukernes behov. Mulighetene for fritt sykehusvalg er betydelig utvidet gjennom de nye helselovene som trådte i kraft 1. januar 2001. Regjeringen har store forventninger til at dette vil bidra til en bedre utnyttelse av sykehusenes samlede ressurser. Blant annet gjennom KOSTRA-prosjektet er forholdene også lagt til rette for en mer systematisk sammenligning av ressursbruk i ulike virksomheter innen både helse- og omsorgssektoren. Denne kunnskapen må brukes aktivt til å finne fram til de mest effektive virksomhetene, og til å spre deres kunnskap til andre.

Regjeringen vil i langtidsprogramperioden gjennomføre en rekke tiltak for ytterligere å styrke eldreomsorgen og helsetjenestene. Igangsatte handlingsplaner og reformer innen helsesektoren vil bli priortert. Opptrappingsplanen for sykehusutstyr, nasjonal kreftplan, opptrappingsplan for psykisk helse, fastlegereformen og handlingsplanen for helse- og sosialpersonell, vil utgjøre Regjeringens hovedsatsinger på helsesektoren. I tillegg vil videreføringen av handlingsplanen for eldreomsorgen ha en sentral plass i arbeidet med å videreutvikle og bedre de offentlige helse- og omsorgstjenestene. Det vil bli en krevende oppgave å gjennomføre de vedtatte handlingsplanene, og det vil derfor i liten grad være rom for nye, ressurskrevende satsinger i løpet av programperioden i tillegg til disse.

Den offentlige velferden finansieres i første rekke gjennom skatter og avgifter. Dette skal videreføres. Samtidig er brukerbetaling for den enkelte tjeneste et viktig supplement i finansieringen av en sterk offentlig helse- og omsorgstjeneste. For å møte de langsiktige utfordringene knyttet til offentlige utgifter på disse sektorene, må det imidlertid vurderes å målrette skjermingsordningene bedre enn i dag.

Forbedringer i tjenestetilbudet er ikke bare avhengig av ressurstilgangen, men kan også oppnås gjennom en mer effektiv organisering av tjenestene. Regjeringen forventer blant annet en klar effektiviseringsgevinst som følge av omorganiseringen av sykehussektoren og den øvrige spesialisthelsetjenesten. Enhetlig, statlig eierskap, samt organisering av virksomhetene som selvstendige foretak, skal bidra til effektivisering. Sykehusreformen innebærer et klarere og mer helhetlig statlig ansvar for spesialisthelsetjenesten, samtidig som virksomhetene (det enkelte sykehus mv.) gis større frihet i den daglige driften. Samlet sett skal omorganiseringen gi grunnlag for økt behandlingskapasitet og reduserte ventetider.

14.2 En politikk for en trygg og aktiv alderdom

14.2.1 Deltakelse og demokrati blant eldre og funksjonshemmede

Sosial deltakelse i form av omsorg, kontakt med familie og venner og frivillig arbeid, er en forutsetning for sosial trygghet. Deltakelse skaper mening og identitet og gir positive ringvirkninger for andre enkeltpersoner, lokalmiljøet og samfunnet som helhet.

Tilgjengelighet er en forutsetning for deltakelse. Dagens eldrepolitikk og politikk for funksjonshemmede går ut på å gjøre omgivelsene tilgjengelige slik at eldre og funksjonshemmede kan delta på alle områder i samfunnslivet.

Å fremme eldre og funksjonshemmedes deltakelse i arbeidslivet er en viktig del av politikken overfor disse gruppene. Mål og virkemidler på dette området er omtalt i kapittel 5.

En oversikt fra Statens eldreråd om eldres representasjon i kommunestyrer og fylkesting ved valgene i perioden 1987 til 1999, viser at andelen eldre over 65 år er lav. Etter valget i 1999 er andelen eldre i fylkesting på 4,6 pst. og i kommunestyrer 3,7 pst. på landsbasis. Dette var en nedgang fra valget i 1995. Lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd trådte i kraft fra og med 1992. Bakgrunnen var å gi de eldre innflytelse på kommunens og fylkeskommunens planlegging og utforming av eldrepolitikken.

Likeledes eksisterer det råd for funksjonshemmede i mange kommuner og i nesten alle fylkeskommuner, men de er ikke lovhjemlet. Rådene er viktige for å skape dialog og for at myndighetene skal kunne skaffe seg kunnskap om funksjonshemmedes levekår.

Regjeringen mener at lokale råd er et viktig bidrag til lokale politiske prosesser i forholdet til nærmiljøet og de gruppene de skal representere. Det har vært reist kritikk mot at slike råd gir noen grupper særfordeler framfor andre i den politiske prosessen. Det er også kommet tilbakemeldinger om at administrasjonen og politikerne ikke lar rådene få innflytelse på den lokale politikken. Sosial- og helsedepartementet har derfor satt i gang en evaluering av lokale eldreråd og råd for funksjonshemmede. Evalueringen forventes å være ferdig sommeren 2001.

Det langsiktige målet i Regjeringens politikk for funksjonshemmede er full deltakelse og likestilling. Et mer tilgjengelig samfunn vil gjøre det lettere for funksjonshemmede å delta på lik linje med andre på de ulike samfunnsarenaene. Mennesker med funksjonshemming er en svært uensartet gruppe, og målet om økt tilgjengelighet kan nås gjennom universell utforming av produkter, tjenester, bygninger og uteareal, supplert med nødvendig individuell tilpasning. Et samfunn som er godt tilrettelagt for alle, vil redusere behovet for særtiltak.

Stortinget vedtok i februar 1999 en revidert handlingsplan for funksjonshemmede for perioden 1998–2001. Dette er den tredje fireårige handlingsplanperioden siden 1990. Handlingsplanen inneholder fire satsingsområder:

• et tilgjengelig samfunn

• planlegging og brukermedvirkning

• funksjonshemmedes rettigheter

• yrkesaktivitet for funksjonshemmede.

Gjennomføring av planen skal følge sektoransvarsprinsippet, som innebærer at den enkelte fagmyndighet har et ansvar for å sikre at funksjonshemmede får et tilbud som de kan benytte på linje med befolkningen ellers. Det er de samme instanser som ved behov skal supplere med særskilte ordninger dersom de ordinære ordningene ikke er tilstrekkelige.

Som oppfølging av handlingsplanen ble det i 1999 nedsatt et offentlig utvalg som skal vurdere ulike strategier og virkemidler som fremmer målet om deltakelse og likestilling for funksjonshemmede. Utvalget skal avgi sin utredning i 2001.

Ti år etter avvikling av Helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU) er det behov for ny kunnskap om situasjonen, både for de som har vært omfattet av HVPU og de som ikke har vært det. Det er derfor etablert et program i regi av Norges forskningsråd med fokus på utviklingshemmedes livssituasjon. Denne forskningen og rapporten fra det offentlige utvalget som skal se på strategier og virkemidler som fremmer målet om deltakelse og likestilling, vil kunne gi et godt grunnlag for politikkutformingen videre på dette området.

Det blir utarbeidet en årlig statusrapport for oppfølging av Handlingsplanen for funksjonshemmede. Statusrapporten for 2000 viser at de aller fleste tiltakene i handlingsplanen er igangsatt og mange er fullført. Mange tiltak kom imidlertid sent i gang, og Regjeringen har derfor foreslått å forlenge handlingsplanperioden med ett år, dvs. ut 2002. Regjeringen vil ved handlingsplanens utløp vurdere resultatene av iverksatte tiltak og behovet for ytterligere innsats.

God tilgjengelighet er en forutsetning for at de ulike offentlige tjenestene er tilrettelagt for brukerne. Regjeringen vil intensivere arbeidet med å gjøre offentlige tjenester mer brukervennlige, jf. nærmere omtale i kapittel 3. Dette arbeidet er spesielt viktig for de grupper som ofte benytter seg av det offentlige tjenestetilbudet. Tjenestene må særlig organiseres slik at man får til et bedre samarbeid og samordning av ytelser for de med sammensatte behov. Brukervennlighet og tverretatlig samarbeid er blant annet en forutsetning for å lykkes med Regjeringens satsing på rehabilitering (jf. 14.8.6).

14.2.2 Utviklingen av pleie- og omsorgstjenestene

Mange eldre er ressurssterke mennesker med god helse som yter en viktig innsats i samfunnet både som arbeidstakere, som omsorgspersoner overfor sine nærmeste, og som deltakere i annet frivillig arbeid, for eksempel gjennom frivillighetssentraler og eldresentre. Også innenfor gruppen av funksjonshemmede er det store variasjoner med hensyn til funksjonsevne og hjelpebehov.

Mange eldre og funksjonshemmede har likevel et behov for pleie- og omsorgstjenester. Pleie- og omsorgstjenestene har økt betydelig i omfang de siste tiårene, både gjennom et bredere tjenestetilbud og ved at tjenestene omfatter stadig nye brukergrupper.

Omsorg fra familie og venner

Omsorg fra familie og venner er en svært viktig del av samfunnets samlede omsorgspotensial. Mye tyder på at slik privat omsorg for eldre og funksjonshemmede utgjør minst like mange årsverk som den offentlige omsorgen i og utenfor institusjon. Det er verken ønskelig eller mulig for det offentlige å ta over denne omsorgen. Undersøkelser tyder likevel på at mange eldre heller vil motta hjelp fra det offentlige enn fra voksne barn eller andre private kilder. Dette kan skyldes flere forhold, som for eksempel et ønske om ikke å være til byrde for barna, eller at det kan være belastende å motta hjelp til mer intime omsorgsoppgaver fra sine nærmeste.

Det ytes like mye omsorg som tidligere av nære familiemedlemmer til tross for økt yrkesdeltakelse blant kvinner. Tidsnyttingsundersøkelser tyder på at omfanget av den familiebaserte omsorgen har vært stabil de siste 20–30 årene, men at det har blitt flere som yter omsorg. Den sterke utbyggingen av de offentlige omsorgstjenestene i samme periode tyder likevel på at innholdet i den familiebaserte omsorgen har endret seg. Selv barn som har sine foreldre på institusjon, oppgir at de har en relativt stor omsorgsbelastning.

Det er ikke noe som tyder på at eldre som mottar offentlige omsorgstjenester får mindre hjelp fra sine barn enn de som ikke har et offentlig tilbud – snarere tvert imot. Avlastning og omsorgslønn er virkemidler som bygger oppunder den familiebaserte omsorgen. Gode offentlige ordninger som reduserer slitasjen, kan både forlenge den private omsorgen og gjøre overgangen til arbeidslivet lettere. Pårørende kan ha muligheter for i større grad å kombinere omsorgsforpliktelser med yrkesmessig deltakelse, og gode ordninger kan også gjøre det lettere å gå tilbake til yrkeslivet når omsorgsforpliktelsene opphører. Det er iverksatt tiltak for å se nærmere på hvordan avlastningstjenestenes kvalitet og omfang kan økes. Det er videre iverksatt forsøksprosjekter i tre kommuner for å prøve ut mer tilpassede ordninger for omsorgslønn for familier med funksjonshemmede barn.

Den offentlige omsorgen

I 1999 var de offentlige utgiftene til pleie- og omsorgstjenester 41,7 mrd. kroner. I første halvdel av 1990-tallet medførte spesielt ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming og økt kommunalt ansvar for tilbud til personer med psykiske lidelser, en utbygging av tjenestene. Stimulert av statlige tilskuddsordninger og reformene i sektoren, har bygging av ulike typer service- og omsorgsboliger økt på 1990-tallet.

Eldresentre er en viktig del av arbeidet for eldre i kommunene. Antall eldresentre har økt kraftig på 1990-tallet, fra vel 260 eldresentre i 1993 til om lag 330 sentre i 1999.

Kommunene har ansvar for å gi et tilbud til ferdigbehandlede pasienter fra sykehusene som har store pleie- og omsorgsbehov. Den medisinske utviklingen, med nye behandlingsmetoder og kortere liggetid på sykehusene, har de senere årene ført til at kommunene har fått ansvar for tilbud til nye grupper med omfattende pleie- og omsorgsbehov som tidligere ble behandlet på sykehus. Eksempler er sterkt funksjonshemmede barn og yngre mennesker, kreftpasienter og andre som får lindrende behandling ved livets slutt. Fra å være en tilnærmet ren eldreomsorg, er i dag over 20 pst. av mottakerne av hjemmetjenester yngre personer med ulike helseproblemer og funksjonshemminger. På institusjonene er de fleste beboerne eldre, og det arbeides aktivt med å skaffe yngre pleietrengende andre botilbud enn institusjon.

På midten av 1990-tallet ble det dokumentert at volumet på den faktiske tjenesteytingen til eldre ikke holdt tritt med økningen i antall eldre. Stortinget vedtok derfor våren 1997 Handlingsplanen for eldreomsorgen 1998–2001 (jf. St.meld. nr. 50 (1996–97) og Innst. S. nr. 294 (1996–97)).

Målene med handlingsplanen var først og fremst økt kapasitet og utjevning av tjenestetilbudet mellom kommuner. Handlingsplanens måltall er 12 030 nye årsverk og 24 400 sykehjemsplasser/omsorgsboliger. På bakgrunn av oppdaterte behovsanalyser foreslo Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2000–2001) å styrke eldresatsingen utover allerede vedtatte mål, ved å utvide investeringsrammen med ytterligere 5000 plasser/boliger til totalt 29 400. Samlet skal utbyggingen møte behovet for plasser med heldøgns pleie- og omsorgstjenester, hjemmetjenester, utbygging av enerom, omsorgsboliger og utskifting av gammel bygningsmasse. Forut for handlingsplanen var det store variasjoner i pleie- og omsorgstilbudet kommunene imellom. Variasjonene skyldtes delvis ulike behov, men det er på det rene at en betydelig del av variasjonen hadde sin årsak i ulikt kommunalt inntektsnivå i tillegg til kommunale prioriteringer.

St.meld. nr. 34 (1999–2000), Handlingsplanen for eldreomsorgen etter 2 år, viser at resultatene så langt er godt i samsvar med målene. Kapasiteten i tjenestene er økt både med hensyn til antall boenheter og årsverk, og det skjer en betydelig kvalitetsheving av eksisterende bygningsmasse. Analyser av kommunale variasjoner viser en tilfredsstillende utvikling, der særlig kommunene med den svakeste tjenesten før handlingsplanen og den største økningen i de eldste eldre, planlegger å styrke sitt tilbud.

Tabell 14.1–14.4 viser at tjenesteytingen nå holder tritt med utviklingen i antall eldre og at tjenestedekningen øker. Samtidig opprettholdes og øker tjenesteytingen til yngre brukergrupper. Andelen enerom i institusjonene har økt fra 79 pst. i 1992 til 85 pst. i 1999. Personellinnsatsen pr. mottaker av tjenester (både i institusjon og hjemmetjenester) har økt på 1990-tallet, også sett i forhold til antall eldre i befolkningen.

Frivillige organisasjoners rolle i omsorgssektoren

Frivillige organisasjoner spiller en viktig sosial- og helsepolitisk rolle. Det gjelder også for omsorgstjenestene. Organisasjonene har tatt initiativ til og utviklet tilbud som den offentlige forvaltningen i utgangspunktet ikke har lagt vekt på eller ikke har prioritert innenfor sine budsjetter. Forholdet mellom de frivillige organisasjonene og det offentlige har i det vesentlige vært preget av samarbeid. Etter hvert som kommunene har utvidet sitt ansvar, er det blitt etablert ordninger der for eksempel sykehjem eid av frivillige organisasjoner etter avtale er finansiert over kommunenes budsjetter. Særlig i større kommuner betyr det at organisasjonenes tilbud er integrert i kommunene helhetlige omsorgstjenester. Mellom 30 og 35 pst. av eldreomsorgen i de tre største byene blir således utført ved institusjoner eid av frivillige organisasjoner.

I åpen omsorg gjør frivillige – både organiserte og andre – en stor innsats. Det gjelder mange typer aktiviteter som servicesentre, besøkstjeneste, støttekontaktvirksomhet osv. Denne typen virksomhet er oftest avhengig av et godt samarbeid med kommunale organer, blant annet fordi den avlaster og utfyller de kommunale tilbudene. Disse frivillige tjenestene finansieres helt eller delvis av kommunen.

Frivillige organisasjoner og private stiftelser spiller også en sentral rolle når det gjelder tiltak for rusmiddelmisbrukere, både innen institusjonsbehandling og ulike former for individrettet bistand i nærmiljøene (bolig-/overnattingstilbud, møtesteder, nettverksarbeid mv.).

Frivillighetssentralene ble opprettet for å vitalisere den humanitære og sosiale frivillige hjelpen tidlig på 1990-tallet. Formålet med sentralene er å mobilisere og organisere frivillig innsats for å møte lokale behov. Stat, kommune og frivillige organisasjoner er sammen om å finansiere sentralene. Hovedtyngden av virksomheten er rettet mot de eldre. Mange eldre bidrar også selv som frivillige. Sentralene har etter hvert blitt en integrert del av tilbudet i mange kommuner, og antall sentraler har økt fra 86 i 1994 til 236 i 2000.

Det frivillige arbeidet er i stadig utvikling. De store landsomfattende organisasjonene som på religiøst og humanitært grunnlag har gjort en stor innsats blant annet ved institusjonsbygging, har hatt en nedgang i engasjement og medlemstall. Samtidig har det blant annet vokst fram brukerorganisasjoner som arbeider for egne rettigheter og understreker det offentliges ansvar for at den enkelte får de tjenester han eller hun trenger. Funksjonshemmedes organisasjoner og pensjonistorganisasjonene er eksempler på organiseringen av denne typen engasjement.

De frivillige organisasjonene har i mange sammenhenger stått for nybrottsarbeid innen pleie- og omsorgstjenestene. Regjeringen vil understreke viktigheten av de frivillige organisasjonenes rolle i produksjonen av pleie- og omsorgstjenester. Disse er et viktig supplement til de offentlig produserte tjenestene, og bidrar til økt mangfold i de tjenestetilbudene som gis. Regjeringen vil stimulere til at den betydelige innsatsen fra de frivillige organisasjonene på ikke-kommersiell basis i drift og utvikling av pleie- og omsorgstjenester må videreføres.

Pensjonistenes og funksjonshemmedes organisasjoner er viktige talerør for sine medlemmer i forhold både til behov for pleie- og omsorgstjenester og i arbeidet med å legge forholdene bedre til rette for deltakelse i samfunnslivet for disse gruppene. De gir også mulighet for å lære av andres erfaringer med å leve med funksjonshemming, og betyr derfor mye for medlemmenes mulighet til å mestre vanskelige livssituasjoner.

Antallet organisasjoner for funksjonshemmede har vokst sterkt i de senere årene og dette kan bety en ineffektiv oppsplitting av resurssene. Utformingen av ordningen med statstilskudd til funksjonshemmedes organisasjoner kan ha bidratt til dette. Denne er nå under vurdering av et utvalg med bred deltakelse fra organisasjonene. Utredningen skal foreligge i løpet av 2001.

14.2.3 Hva påvirker det framtidige pleie- og omsorgsbehovet?

Aldersutviklingen er en vesentlig faktor for dimensjoneringen av kommunenes pleie- og omsorgstjeneste. Fra slutten av 1970-tallet har det vært en relativt sterk vekst i antall innbyggere over 80 år, og denne veksten vil fortsette fram til 2007. Deretter vil antallet stabiliseres, inntil det fra 2020 igjen forventes en kraftig økning. Ifølge befolkningsprognosene vil gjennomsnittlig forventet levealder ved fødsel øke med 4,5 år for menn og vel 3 år for kvinner fram til 2050. Antall personer over 80 år vil i følge prognosene øke med nærmere 240 000 i løpet av denne perioden, og utgjøre en stadig økende andel av befolkningen – fra om lag 4,3 pst. i dag til om lag 8,4 pst. i 2050.

Forekomsten av de fleste former for sykdom og funksjonsnedsettelse øker med alderen. Det må derfor forventes at en større andel eldre i befolkningen vil skape større etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester i tiden framover. Hvor sterk denne økningen blir, avhenger av i hvilken grad økt levealder innebærer flere leveår uten sykdom og funksjonsnedsettelse, eller om folk lever lenger enn før med sykdom og nedsatt helse. Dersom det siste er tilfellet, vil behovet for pleie- og omsorgstjenester øke ettersom antall eldre øker.

Evnen til å leve med sykdom kan endre seg. Data fra norske helse- og levekårsundersøkelser kan tyde på at forekomsten av sykdom blant eldre økte på slutten av 1990-årene sammenlignet med situasjonen på midten av 1980-årene. I samme periode har det vært en forbedring i eldres funksjonsevne. Det ser altså ut til at de gamle er mer syke, men likevel greier seg bedre i dagliglivet 19 . Det er relativt store metodiske problemer knyttet til å måle sykelighet og funksjonsevne, slik at resultatene av undersøkelsen må tolkes med forsiktighet. En undersøkelse fra USA 20 har imidlertid kommet til samme hovedkonklusjon, og i denne studien mener en å kunne påvise at forbedringen i eldres funksjonsevne blant annet skyldes mer aktiv behandling av eldre fra helsevesenets side. Også data fra andre land gir støtte til en konklusjon om at det har skjedd en forbedring i eldres funksjonsevne i de senere årene 21 , og at dette isolert sett skulle tilsi en reduksjon i behovet for pleie- og omsorgstjenester.

Senter for helseadministrasjon ved Universitetet i Oslo har framskrevet utgiftene til pleie og omsorg under ulike forutsetninger om endringer i eldres funksjonsevne. Gitt at funksjonsevnen ikke endrer seg, anslås det at demografiske faktorer alene vil føre til at utgiftene som andel av BNP vil øke med 40 pst. fra 1998 til 2030. Hvis en derimot legger til grunn en fortsatt forbedring av eldres funksjonsnivå i samme takt som i de siste 10–15 årene, vil pleie- og omsorgstjenestenes andel av BNP kunne stabiliseres eller reduseres noe fram mot 2030 til tross for økningen i antall eldre. Dette innebærer ikke nødvendigvis at de samlede utgiftene til tjenester og tiltak for eldre kan stabiliseres.

For det første kan det tenkes at et eventuelt redusert behov for pleie- og omsorgstjenester forutsetter en fortsatt styrking av helsetjenesten, slik at samlede utgifter likevel vil øke. Det er også andre drivkrefter enn økningen i antall eldre og endringer i funksjonsevne som bidrar til økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester. Samfunnsmessige endringer, ikke minst i familie- og husholdsstrukturen, påvirker etterspørselen. Erfaringer viser videre at etterspørselen etter tjenester har en tendens til å øke med økt inntektsnivå i befolkningen, og dette gjelder også pleie- og omsorgstjenestene. Økt utdanningsnivå blant de eldre vil også kunne føre til at det stilles større krav, blant annet til tjenestenes kvalitet. Fram til i dag har forbedringer i dekningsgrad og kvalitet betydd langt mer for kostnadsutviklingen enn befolkningsveksten og endringer i alderssammensetningen (jf. vedlegg 2). Det må derfor forventes at etterspørselen framover vil øke mer enn økningen i antall eldre isolert sett skulle tilsi.

I tillegg til utviklingen i de eldres pleie- og omsorgsbehov, vil også livreddende medisinsk behandling av barn og yngre voksne kunne medføre et økt pleie- og omsorgsbehov i de yngre aldersgruppene. Unge og eldre rusmiddelmisbrukere, som har fått alvorlige skader av sitt misbruk, vil også stille pleie- og omsorgstjenestene overfor store utfordringer framover.

Erfaringene fra 1990-tallet viser at endringer i oppgavefordelingen mellom sykehusene og kommunenes pleie- og omsorgstjeneste medfører økte oppgaver for kommunene, og utviklingen forventes å fortsette i årene framover.

14.2.4 Tiltak for å sikre en god eldreomsorg

Når handlingsplanen for eldreomsorgen avsluttes, har den bidratt til en betydelig kapasitetsøkning i tjenestetilbudet til pleie- og omsorgstrengende eldre. Handlingsplanen trekker opp hovedlinjene for organiseringen av eldreomsorgen. Hjemmebasert pleie skal være hovedregelen så lenge dette oppleves som trygt av den eldre og er forsvarlig og hensiktsmessig sett fra hjelpeapparatets side. Hjemmebasert omsorg åpner for at brukerens ressurser blir stimulert og at den enkelte selv kan bidra til en best mulig livssituasjon. Skal hjemmebasert omsorg oppleves som en god omsorgsform, er det likevel viktig at brukeren gis trygghet for at hjelpetilbudet utvides dersom det er behov for det. Derfor fokuserer handlingsplanen på utbygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser, både for korttidsopphold og permanent opphold.

Gjennom handlingsplanen har eldreomsorgen fått et løft på alle nivåer, både i og utenfor institusjon. Handlingsplanen har blitt gjennomført ved omfattende bruk av øremerkede tilskuddsordninger overfor kommunesektoren – både på investerings- og driftssiden. I en kort periode var det nødvendig med en sterk statlig styring for å sikre at ressursene i sin helhet gikk til pleie- og omsorgssektoren. Regjeringen mener imidlertid at en så sterk statlig styring over tid vil bidra til å svekke det kommunale selvstyret. De øremerkede tilskuddene vil på sikt begrense kommunenes muligheter til egne prioriteringer og tilpasninger av tjenestetilbudet til lokale forhold. Regjeringen legger derfor opp til at de øremerkede driftstilskuddene innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 2002.

Den enkeltes ansvar for egen bolig bortfaller ikke selv om en blir pleietrengende. Tilskuddene til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser er derfor ment som en stimulans til kommunene, slik at for eksempel driftsdelen av pleie- og omsorgstjenestene kan styrkes, og ikke som en subsidie rettet mot den enkelte beboer. Kommunene er anbefalt å bruke kostnadsdekkende husleie slik at de virkelige kostnadene knyttet til boligen synliggjøres. Husholdninger med lav inntekt vil bli skjermet mot for høy husleie i omsorgsboliger/egne hjem både gjennom den statlige bostøtteordningen og eventuelle tilsvarende kommunale ordninger.

Den offentlige velferden finansieres i første rekke gjennom skatter og avgifter. Dette skal videreføres. Samtidig er brukerbetaling for den enkelte tjeneste et viktig supplement i finansieringen av en sterk offentlig helse- og omsorgstjeneste. For å møte de langsiktige utfordringene knyttet til offentlige utgifter på disse sektorene, må det imidlertid vurderes å målrette skjermingsordningene bedre enn i dag. Regjeringen legger vekt på at brukerbetalingen må utformes på en slik måte at ingen av økonomiske årsaker utelukkes fra å søke nødvendig hjelp og støtte. Omfanget og utformingen av brukerbetalingsordninger må derfor løpende vurderes opp mot fordelingspolitiske mål.

Som en del av Regjeringens fornyelsesprogram, har Sosial- og helsedepartementet satt i gang et prosjekt om fornyelse og forenkling i pleie- og omsorgssektoren, herunder harmonisering av lov og regelverk, sykehjemmenes framtidige rolle og finansierings- og brukerbetalingsordningene.

Å skaffe tilstrekkelig med personell er en av de store utfordringene for å sikre en god pleie- og omsorgstjeneste i framtiden. Handlingsplanen for helse- og sosialpersonell 1998–2001 (nærmere omtalt i 14.7.5) stimulerer kommuner og fylker til økt videre- og etterutdanning av personell med fagutdanning. Det satses også på grunnutdanning av ufaglært personell. Andelen ufaglært personell er redusert noe de siste årene, men fortsatt må det arbeides aktivt for å øke andelen personell med fagutdanning, dvs. både omsorgsarbeidere og hjelpepleiere, og personell med høyskoleutdanning, særlig sykepleiere og vernepleiere. I tillegg til rekruttering satses det på tiltak for å utnytte helsepersonellressursene på en bedre måte og skape et godt arbeidsmiljø for de som arbeider innen pleie- og omsorgssektoren.

I en periode med sterk økning i etterspørselen, er det viktig å vurdere alle muligheter for effektivisering av tjenestetilbudet. En undersøkelse utført av Universitetet i Oslo og Statistisk sentralbyrå 22 har vist at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kostnader i pleie- og omsorgssektoren, og at det kan være et stort potensial for effektivitetsforbedringer. Undersøkelsen sier lite om årsakene til forskjellene og hvordan kommuner kan bli mer effektive, og den blir derfor fulgt opp med en egen undersøkelse av de kommunene som kom best og dårligst ut på effektivitetsmålene.

Konkurranseutsetting har ikke fått noe stort omfang innenfor pleie- og omsorgssektoren. Enkelte kommuner benytter anbudskonkurranse innenfor denne sektoren, mens det er mange kommuner som vurderer slike tiltak. Kommunen har uansett finansieringansvaret og skal føre tilsyn med det private tilbudet, herunder sikre at det holder tilfredsstillende kvalitet. Videre skal kommunen behandle klagesaker. Dessuten må kommunen være forberedt på og ha kapasitet til å håndtere eventuelle akutte problemer i det private tjenestetilbudet.

Etter Regjeringens syn er en satsing på egne ansatte det viktigste virkemiddelet for å oppnå kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet. Denne satsingen må skje ute i virksomhetene, der forvaltningen møter publikum. Regjeringen mener at offentlige pleie- og omsorgstjenester også i framtiden skal utgjøre tyngdepunktet. Dette forhindrer imidlertid ikke at man fortsatt skal kunne gjøre bruk av frivillige og private tjenester som et tillegg.

14.3 Status for folkehelsa

Den forventede levealderen er høy i Norge sammenlignet med andre land. I perioden 1970–1996 har likevel land som Japan, Canada og Sveits passert oss, blant kvinner også Frankrike, Spania og Italia.

Det var en betydelig nedgang i spedbarnsdødeligheten i første halvdel av 1990-årene. Etter 1994 har spedbarnsdødeligheten holdt seg på et stabilt lavt nivå.

Hjerte- og karsykdommer er den vanligste dødsårsaken i Norge. Dødeligheten av hjerte- og karsykdommer er kraftig redusert i løpet av de siste tiårene. Selv om dødeligheten av disse sykdommene er litt høyere for menn, er det flere kvinner enn menn som oppgir at de har slike sykdommer.

Nærmere ett av fire dødsfall i 1996 skyldtes kreft. Når en tar hensyn til endringer i befolkningens alderssammensetning, har det vært små endringer i dødeligheten av kreft siden begynnelsen av 1980-tallet. Det har vært en økning i nye tilfeller av kreft, både i antall og i aldersjustert rate over flere tiår, men sannsynligheten for å overleve en kreftdiagnose er større enn før. Av Kreftregisteret kan man se at det er en større andel av kvinner som får kreft i aldersgruppen 30–60 år, og det skyldes hovedsakelig brystkreft. Det er observert en økning av lungekreft hos kvinner, og denne økningen vil sannsynligvis fortsette på grunn av røykemønsteret.

Dødeligheten av ulykker har gått ned for både menn og kvinner siden 1980. Skader som følge av fall, trafikkulykker og drukning er de vanligste dødsårsakene. Blant barn under 15 år har det vært en markert nedgang i antall dødsulykker.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 1950- og 1960-årene holdt selvmordsraten seg konstant på om lag 250 selvmord pr. år. På slutten av 1960-tallet økte selvmordshyppigheten, og i siste halvdel av 1980-årene var hyppigheten fordoblet. Etter 1988 har den registrerte selvmordsraten gått nedover.

Fra flere hold, blant annet Verdens helseorganisasjon, er det blitt hevdet at psykiske lidelser, især depresjoner, øker i omfang. Basert på norske undersøkelser er det ikke mulig å trekke noen entydige konklusjoner om utviklingen over tid. Andelen nye uføretilfeller med psykiske lidelser har imidlertid steget, og stadig flere unge blir uførepensjonert på grunn av psykiske plager og lidelser. Psykiske lidelser er mest utbredt blant kvinner.

Noen viktige risikofaktorer

De såkalte livsstilssykdommene påvirker helsebildet i meget sterk grad. Dårlig kosthold, lav fysisk aktivitet og forbruket av tobakk, alkohol og narkotika er viktige faktorer i utbredelsen av disse sykdommene.

I følge Verdens helseorganisasjon vil hvert tredje dødsfall i verden om 20 år skyldes røyking. I Norge er det beregnet at nærmere 7 500 mennesker dør av røykerelaterte sykdommer hvert år. Den vanligste er hjerteinfarkt. I løpet av de siste 20 årene har det imidlertid blitt vesentlig færre menn som røyker hver dag, mens det er omtrent like mange kvinner i dag som for 20 år siden som røyker. Den relativt stabile situasjonen i Norge står i kontrast til reduksjonen av andelen dagligrøykere som har funnet sted i mange andre vesteuropeiske land siden 1980 23 .

I løpet av de siste 20 årene har norsk kosthold blitt vesentlig magrere. Forandringer i kostens sammensetning kan forklare en stor del av nedgangen i dødeligheten av hjerteinfarkt her i landet i samme periode. Samtidig medvirker en fortsatt uheldig sammensetning av kostholdet til utvikling av blant annet kreft, beinskjørhet og diabetes.

Fysisk aktivitet reduserer dødelighet og sykelighet generelt, og forbedrer også den mentale helsen og livskvaliteten. Det er de siste tiårene registrert en sterk økning i forekomsten av overvekt i Norge og i de fleste industrialiserte land, samt i en rekke utviklingsland. Det antas at 30–40 pst. av alle krefttilfeller kan unngås med bedre kost og mer mosjon 24 .

Det er en nær sammenheng mellom totalforbruket av alkohol og skadevirkningene. Desto høyere det generelle konsumet er, jo flere er storforbrukere. Alkoholkonsum er i særlig grad en risikofaktor for såkalte voldsomme dødsfall blant yngre mennesker. Alkohol er trolig en medvirkende faktor i halvparten av trafikkulykkene, i 60–80 pst. av alle voldstilfeller og drap, samt i omkring 3 av 10 selvmord blant menn 25 .

Etter 1993 har det vært en økning av det registrerte alkoholforbruket målt i liter ren alkohol pr. innbygger 15 år og over. I nordisk sammenheng har nordmenn, sammen med Island, det laveste gjennomsnittlige alkoholinntaket 26 . Tall fra Statens institutt for alkoholforsknings (SIFA) ungdomsundersøkelser tyder på en kraftig økning av alkoholkonsumet blant ungdom mellom 15 og 20 år på slutten av 1990-tallet.

Antallet narkotikadødsfall ble mer enn tredoblet fra 1990 til 1998. I 1999 gikk imidlertid tallet på narkotikadødsfall ned, mens det i 2000 igjen er registrert en økning i dødsfall blant narkomane. Narkotikamisbruk er blitt en av de viktigste dødsårsakene blant yngre mennesker i Norge. Antallet injiserende narkotikabrukere i Norge er trolig fordoblet i løpet av 1990-årene. I dag er det antakelig mellom 9 000 og 12 000 personer i landet som tar narkotika med sprøyte regelmessig 27 . Den største veksten har skjedd i Østlandsområdet utenfor hovedstaden og i fylker med større byer. Nyrekrutteringen har økt i de eldre aldersgrupper, og det er en viss rekruttering av ungdom til tyngre misbrukermiljøer fra housemiljøene. Økt geografisk spredning av narkotika i Norge innebærer blant annet at vi finner økt bruk av narkotiske stoffer i grupper av ungdom som tradisjonelt ikke har brukt slike stoffer. Anslag for injeksjonsmisbruket i Norge sammenlignet med EU-landene, tyder på at antallet misbrukere i forhold til innbyggertallet er på nivå med det man finner i Danmark og Storbritannia, men er noe høyere enn tilsvarende anslag for Irland, Tyskland og Finland 28 .

14.4 Hva bruker vi ressursene på i helsesektoren?

Utgiftene til helse-, pleie- og omsorgsformål har vært sterkt økende på 1990-tallet, særlig i siste halvdel. I 1999 var de totale utgiftene til disse tjenestene anvendt over offentlige budsjetter beregnet til om lag 112 mrd. kroner, fordelt med 70 mrd. kroner til helsetjenester og 42 mrd. kroner til pleie- og omsorgstjenester. Det har vært en reell vekst på om lag 54 pst. i løpet av denne perioden, noe som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 4,9 pst. Dette inkluderer både statlige og kommunale utgifter. Private utgifter (husholdningenes egenbetaling) er kun inkludert i den grad de er postert i offentlige regnskaper. Husholdningenes egenbetaling varierer fra tjeneste til tjeneste; den er lavest innen sykehusbehandling og høyest innen tannbehandling. Husholdningene finansierte for eksempel nærmere 80 pst. av de totale utgiftene til tannhelsetjenesten.

Tabell 14.5 gir et bilde av sammensetningen og av veksten i de offentlig finansierte helse-, pleie- og omsorgstjenestene fra 1990 til 1999.

Innen legemidler har det på 1990-tallet vært en vekst på hele 89 pst. i faste priser. Denne posten utgjør nå 5,4 pst. av de totale utgiftene. Den største posten utgjøres av pleie- og omsorgsutgiftene, ca. 37 pst., og også her har veksten på 1990-tallet (64 pst.) vært høyere enn gjennomsnittsveksten innen helse- og pleietjenester samlet (54 pst.).

Antall årsverk utført i kommunehelsetjenesten har økt på 1990-tallet. Det gjelder både totalt antall årsverk og årsverk pr. innbygger. Antall legeårsverk i kommunehelsetjenesten pr. 10 000 innbyggere har økt fra 7,1 i 1990 til 7,9 i 1999, mens antall fysioterapiårsverk har økt fra 6,2 til 7,6 i samme periode. Særlig er de forebyggende tjenestene bygd ut. Antall årsverk helsesøstre og jordmødre i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er nær fordoblet i løpet av den siste tiårsperioden.

Veksten i personellressurser har i perioden vært relativt jevnt fordelt på sentrale og mindre sentrale kommuner. De små og minst sentrale kommunene har de største personellressursene målt i forhold til innbyggertallet. Analyser av kommunale ulikheter i dekningsgrad viser likevel at forskjellene mellom kommunene i betydelig grad faller bort når det tas hensyn til at behovene varierer mellom kommunene 29 .

Veksten i antall årsverk ved somatiske sykehus har vært særlig sterk i 1990-årene. I denne perioden økte antallet lege-, sykepleier- og fysioterapiårsverk med henholdsvis 83 pst., 78 pst. og 40 pst. Antallet hjelpepleierårsverk ble imidlertid redusert med 31 pst. i samme periode.

I 1999 var det 661 000 innleggelser med liggetid over ett døgn på norske sykehus. Forbruket av sykehustjenester er altså økende, men sengekapasiteten ved sykehusene er redusert fra vel 21 000 til vel 14 000 plasser i perioden 1980 til 1998. Stadig færre sykehussenger utnyttes med andre ord til flere behandlinger. Dette gir seg utslag i at gjennomsnittlig liggetid pr. sykehusopphold har gått jevnt nedover. Antallet polikliniske konsultasjoner har økt betydelig.

På 1980-tallet vokste det fram et kommersielt sykehustilbud i det sentrale østlandsområdet. Det er nå fem små private sykehus som gir tilbud om behandling som pasientene selv betaler. Ved utgangen av 1998 hadde det kommersielle tilbudet 0,4 pst. av sengekapasiteten, 0,8 pst. av legeårsverkene, og 0,7 pst. av sykepleierårsverkene i sykehusene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Rappporten «På vei mot det gode samfunn?» (Anders Barstad m.fl. 2000).

Det gis ofte et inntrykk av at voksende køer er et hovedproblem ved norske sykehus. I de siste årene har det vært registrert i underkant av 300 000 pasienter på ventelistene. Ved utgangen av 2000 var det i underkant av 280 000 som ventet på behandling, noe som innebærer en nedgang på om lag 3,5 pst. fra forrige tertial. For den enkelte pasient er det ventetiden som er avgjørende, og antall ventelistepasienter sier lite om forholdet mellom kapasitet og behov. Over halvparten av alle pasienter, og nesten 70 pst. av de som har behov for innleggelse, får behandling med en gang. De øvrige pasientene settes på venteliste. For alle ventelistepasienter samlet går det i gjennomsnitt litt over 80 dager fra henvisning mottas til behandlingen starter. Dette tallet har vært stabilt de senere årene. Gjennomsnittlig ventetid for behandlede pasienter var 86 dager i tredje tertial 2000. Dette er en liten nedgang (1 dag) i forhold til samme tertial i 1999.

Forskningsstiftelsen HELTEF har gjennomført spørreskjemaundersøkelser av pasientenes erfaringer ved et representativt utvalg norske sykehus i 1996 og 1998. Over en tredjedel av pasientene benyttet det mest positive svaralternativet i sin totalvurdering av sykehusoppholdet, og omkring 90 pst. av pasientene er mer positive enn negative. Forskjellene mellom 1996 og 1998 er ubetydelige.

I 1999 var det til sammen 6 153 døgnplasser innen det psykiske helsevernet. Antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner har gått markert ned. Antallet er nesten halvert siden 1980. Likevel har antall årsverk økt jevnt. I 1999 var det 16 419 årsverk innen det psykiske helsevernet, en økning på 9,2 pst. siden 1995. Også innenfor psykiatrien blir tradisjonelle døgntilbud i økende grad erstattet med poliklinisk og annen dagvirksomhet. Antall polikliniske konsultasjoner i voksenpsykiatrien har økt med 15,6 pst. fra 1995 til 1999 30 .

14.5 Norsk helsetjeneste i et internasjonalt perspektiv

I internasjonale sammenligninger av helsetjenesten er det fire tradisjonelle mål som ofte brukes: helseutgiftene, legetettheten, spedbarnsdødeligheten og middellevetiden, dvs. forventet gjenstående levetid for nyfødte.

Kilde: Sosial- og helsedepartementet.

Helseutgifter er et mål for ressursinnsats og prioritering av helsetjenester. Når det gjelder ressursinnsats, lå Norge relativt lavt gjennom første del av 1990-tallet, men i 1998 var Norge ifølge OECD et av de landene i verden som brukte mest på helsetjenester (inkludert omsorgstjenester), både målt i forhold til BNP og pr. innbygger. De totale helseutgiftene i Norge utgjorde 8,9 pst. av BNP i 1998, og plasserer Norge på en sjetteplass blant OECD-landene. OECD-gjennomsnittet var 8,3 pst. I Sverige har helseutgiftenes andel av BNP helt siden 1960-tallet vært til dels betydelig høyere enn i Norge, men i 1998 var den svenske andelen 8,4 pst., altså lavere enn i Norge. Den sterke veksten i Norge på slutten av 1990-tallet må sees i sammenheng med ny finansieringsordning for sykehusene og opptrappingsplaner innen eldreomsorg, sykehusutstyr og psykiatri mv.

Når en ser på helseutgiftene målt pr. innbygger, lå Norge i 1998 på en tredjeplass i OECD-sammenheng. Bare USA og Sveits brukte høyere beløp på helse pr. innbygger. Også Sverige har betydelig lavere helseutgifter pr. innbygger enn Norge.

Mange internasjonale sammenligninger viser at det er en sammenheng mellom det generelle velstandsnivå i et samfunn (BNP pr. innbygger) og ressursinnsatsen i helsetjenesten (helseutgifter pr. innbygger). I 1998 hadde Norge imidlertid høyere helseutgifter enn man skulle kunne forvente ut fra nivået på BNP, og lå klart over trendlinjen, jf. figur 14.3.

Ifølge OECD er om lag 82 pst. av de totale helseutgiftene i Norge finansiert av det offentlige. Norge ligger med dette godt over både OECD-gjennomsnittet på om lag 74 pst. og EU-gjennomsnittet på om lag 76 pst. Ifølge OECD hadde Norge i 1998 det laveste antallet private sykehussenger blant de EØS-landene som har levert data til OECD.

Som det fremgår av tabellen nedenfor har Norge, sammen med Island, best legedekning i Norden i 2000, mens Norges legedekning var dårligere enn gjennomsnittet i Norden i både 1980 og 1990.

Spedbarnsdødeligheten brukes ofte som et generelt mål for kvaliteten på helsetjenestene. I 1998 var spedbarnsdødeligheten i Norge om lag 4 promille, dvs. lavere enn EØS-gjennomsnittet på 5 promille.

Middellevetiden for nyfødte er ofte brukt som generelt mål for helsetilstanden i befolkningen. I Norge er i 1998 middellevetiden for kvinner 81,3 år, for menn 75,5 år. Norge ligger med dette over EØS-gjennomsnittet både når det gjelder kvinner (80,8 år) og menn (74,8 år). Middellevetiden er noe lavere i Norge enn blant annet i Sverige og Island.

Verdens helseorganisasjon (WHO) har i 2000 utgitt en rapport om total måloppnåelse og effektivitet i de nasjonale helsesystemene 31 . Rapporten rangerte Norge på tredjeplass når det gjelder total måloppnåelse, og som nr. 11 når det gjelder effektivitet, av i alt 191 land. Verdens helseorganisasjons rapport plasserer Norges helsesystem blant verdens beste, og Norge er også best plassert av de nordiske landene.

For å komme fram til rangeringen av land har WHO veiet sammen forskjellige indikatorer for helsetilstand, indikatorer for pasienttilfredshet, indikatorer for finansieringsmåte og for totalutgifter til helsestell. Å beskrive og tallfeste ulike nasjonale helsesystemers måloppnåelse og effektivitet er en vanskelig oppgave, spesielt sammenveiingen av ulike, til dels verdiavhengige forhold som er gjort i WHO-rapporten. Dessuten bygger rangeringen på anslag og mangelfull statistikk, og det er stilt spørsmål både ved datakvaliteten og metodene som WHO bruker for å rangere medlemslandene. Metoder og statistikkgrunnlag for internasjonale sammenligninger skal videreutvikles blant annet i OECD, WHO og Eurostat-regi, og det er et stykke fram før godt sammenlignbare mål for produksjon og effektivitet i helsetjenesten blir tilgjengelig. Norske helsemyndigheter har sagt seg villig til å bistå WHO med videreutviklingen av WHOs system, og det er planlagt en ny publikasjon i 2002.

14.6 Det framtidige behovet for helsetjenester

Helseutgiftene har gjennom de siste tiårene utgjort en stadig større andel av BNP. Tabell 14.7 viser at en tilsvarende utvikling har funnet sted i de fleste OECD-landene i perioden fra 1960 til 1990. Utviklingen på 1990-tallet har vært noe mer ujevn.

Flere faktorer kan bidra til å forklare denne utviklingen: den medisinsk-teknologiske utviklingen, alderssammensetningen i befolkningen, befolkningens helsetilstand og inntektsøkningen i samfunnet.

Ny medisinsk teknologi har gitt helsetjenesten behandlingsmuligheter som bare for få år siden var ukjente eller praktisk ugjennomførbare. Det er utviklet en ny, grunnleggende forståelse av den menneskelige organismen og dens sykdommer. Dette gir mer presis diagnostisering og muligheter til å legge opp behandlingen etter den enkelte pasients behov. Analyser av arvestoff kan slå fast risikoen for framtidig sykdom.

Genteknologien og datateknologien har vært drivkrefter i den medisinsk-teknologiske utviklingen de siste 20 årene 32 . Etter at genenes struktur nå er kartlagt, vil forskning omkring genenes funksjoner stå i fokus i årene som kommer. Denne forskningen vil ha en rekke anvendelsesområder.

Genterapi går ut på at et gen som ikke fungerer som det skal, erstattes med et friskt gen, eller at en stimulerer eller hemmer de stoffene genene produserer. Genterapien er foreløpig i sin spede begynnelse, men legemiddelindustrien bruker store summer på forskning hvert år, og utviklingen går raskt.

Forskningen omkring stamceller er et annet satsingsområde. En stamcelle kan utvikle seg til alle celletyper i kroppen. Stamcellene kan for eksempel erstatte døde hjerneceller hos slagpasienter eller døde hjerteceller hos pasienter som har hatt hjerteinfarkt.

Genteknologien har gjort det mulig å identifisere de genene som har betydning for hvordan medisiner virker i kroppen. Dermed er det også blitt mulig å tilpasse behandlingen til den enkelte pasient. I framtiden vil en derfor i økende grad kunne skreddersy medisinene for den enkelte pasient. De fleste store legemiddelfirmaene driver et omfattende utviklingsarbeid for å kunne masseprodusere slike «skreddersydde medisiner».

Nye anvendelser av datateknologi og utvikling av nye materialer vil gi vesentlig bedre tekniske hjelpemidler de nærmeste årene. Det er allerede utviklet teknologi som gjør det mulig å aktivere lamme muskler og erstatte tapte legemsdeler med «intelligente proteser». Foreløpig er dette kostbart, men når utviklingsarbeidet er kommet lengre og produktene blir masseprodusert, vil nye tekniske hjelpemidler kunne gi et betydelig bedre tilbud til mennesker med ulike typer funksjonshemming.

Den nye teknologien innebærer ikke bare en vesentlig kvalitetsmessig forbedring av behandlingen, men gjør også behandlingen langt mer kostbar fordi nye metoder og medisiner er svært kostbare å utvikle og produsere. Selv om teknologien har effektivisert behandlingen av enkelte sykdommer, og dermed også har et kostnadsreduserende element, er det en utbredt oppfatning at medisinsk teknologi representerer den viktigste drivkraften bak økningen i helseutgiftene i de fleste land 33 .

Forekomsten av de fleste sykdommer øker med alderen. Dette illustreres ved at eldre (70 år og over) i 1998 sto for 30 pst. av sykehusoppholdene og 40 pst. av liggedagene ved norske sykehus. Antall eldre vil øke betydelig i tiden framover, og de vil utgjøre en stadig økende andel av befolkningen. Data fra norske helse- og levekårsundersøkelser tyder på økt forekomst av sykdom blant eldre på slutten av 1990-årene sammenlignet med situasjonen på midten av 1980-tallet. Det er usikkert i hvilken grad dette skyldes forbedrede muligheter til diagnostisering og behandling, eller en reell økning i forekomsten av sykdom. Samtidig tyder dataene på at det har skjedd en forbedring i funksjonsevnen, jf. 14.2.3. Dette kan skyldes mer intensiv og mer effektiv behandling av de eldre. Det er derfor mulig at en eventuell ytterligere bedring i de eldres funksjonsevne forutsetter en fortsatt vekst i forbruket av helsetjenester blant de eldre.

Grovt sett har land med høyere inntektsnivå større offentlig sektor som andel av BNP enn land med lavere inntektsnivå, jf. tabell 14.7. Dette tyder på at etterspørselen etter de tjenestene offentlig sektor tilbyr øker sterkere enn inntektene. Offentlig sektors vekst generelt, og veksten i offentlige helsetjenester spesielt, henger derfor sammen med inntektsveksten og ønsket om en økende andel velferdstjenester i det samlede forbruket. Analyse av data fra 25 OECD-land for perioden 1960 til 1997 gir helsetjenester en inntektselastisitet på 1,3, dvs. at når BNP øker med 1 pst., øker helseutgiftene med 1,3 pst. i gjennomsnitt 34 .

Når det offentlige tilbyr gratis eller svært subsidierte helsetjenester, vil økt etterspørsel i årene framover ha stor betydning for kostnadsveksten. Fellesfinansieringen medfører at brukerne i liten grad blir stilt overfor de reelle kostnadene ved tjenestene. Dette øker etterspørselen, samtidig som den medisinske teknologien stadig utvider mulighetene for diagnose og behandling. Selv om helsetjenesten tilføres økte ressurser, kan det bli et økt gap mellom befolkningens etterspørsel etter disse tjenestene og det tilbudet det offentlige har muligheter til å gi. På denne bakgrunn blir det en stadig viktigere oppgave å bestemme hvilke tjenester det offentlige skal tilby, og hvilke pasientgrupper som skal prioriteres.

Prioritering skjer i dag først og fremst i det kliniske arbeidet, når den enkelte lege bestemmer hvilket behandlingsopplegg pasientene skal følge og hvilke pasienter som skal få tilgang til behandling først. Dagens prioriteringsstrategi bygger blant annet på prinsippene om at behandling skal være medisinsk nyttig, kostnadseffektiv og gi lik tilgang til helsetjenester. Dette innebærer at den medisinske effekten av ulike behandlingsmetoder må dokumenteres før behandlingen blir en del av det offentlige tilbudet. Behandling som ikke har dokumentert medisinsk effekt, enten fordi den ikke gir helsegevinst (for eksempel noen typer kosmetisk kirurgi), eller fordi pasienten ikke kan nyttegjøre seg behandlingen (for eksempel hjertetransplantasjon for døende kreftsyke), vil ikke bli tilbudt av det offentlige.

14.7 Igangsatte planer og reformer i helsesektoren

14.7.1 Bedre utstyr på sykehusene

Ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (1996–97) Tilgjengelighet og faglighet, ba Stortinget Regjeringen om å legge fram en plan for utstyrsfornyelse og nyanskaffelser av medisinsk utstyr i sykehus. Utstyrsplanen ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 61 (1997–98) og gjelder for perioden 1998–2002. Planen innebærer statlige bidrag til finansiering av medisinsk teknisk utstyr, herunder utstyr til kliniske formål, pasientbehandling, undersøkelser, forskning og undervisning. Planen har som utgangspunkt at mangel på utstyr og foreldet teknisk medisinsk utstyr er en årsak til dårlig effektivitet og kvalitet i pasientbehandlingen. I følge St.prp. nr. 61 (1997–98) skal investeringene primært gå til de områder der det er behov for en fornyelse og for å øke kapasiteten og kvaliteten i pasientbehandlingen. Utstyrsplanen gjelder også for anskaffelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Utstyrsplanen har en totalramme for statlige tilskudd på i underkant av 3 mrd. kroner for hele planperioden, og fylkeskommunene har utarbeidet femårige anskaffelsesplaner som er godkjent i Sosial- og helsedepartementet etter uttalelse fra de respektive regionale helseutvalg. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) er engasjert for å evaluere planen.

14.7.2 Styrking av kreftomsorgen

Nest etter hjerte- og karsykdommer er kreft den hyppigste dødsårsaken i Norge, og i motsetning til hjerte- og karsykdommer er hyppigheten av de fleste kreftformer økende. Det er derfor vedtatt en nasjonal kreftplan for perioden 1998–2002 med en total ramme på i overkant av 2 mrd. kroner. Målene for handlingsplanen er å redusere antall nye krefttilfeller gjennom forebyggende tiltak, utvidet mammografiscreening, økt strålebehandlingskapasitet og økt tilgang på helsepersonell med relevant fagutdanning. Tabell 14.8 viser mål og oppnådde resultater i forhold til planen.

Målene for mammografiscreening vil bli nådd i 2003, det vil si et år foran planen, mens antall nye strålemaskiner ligger noe etter planen. Økningen i studieplasser for radiografer innebærer en økning ut over det opprinnelige måltallet. I statsbudsjettet for 2001 (St.prp. nr. 1 (2000–2001) Sosial- og helsedepartementet) er det signalisert et behov for ytterligere 3 maskiner. Sosial- og helsedepartementet vil komme tilbake til dette i senere budsjettproposisjoner.

14.7.3 Opptrapping av det psykiske helsearbeidet

Regjeringen Jagland la våren 1997 fram St.meld. nr. 25 (1996–97) Åpenhet og helhet. Psykiske lidelser og tjenestetilbudene. Ved behandlingen av meldingen ba Stortinget om at Regjeringen måtte legge fram en handlingsplan og en økonomisk opptrappingsplan, jf. St.prp. nr. 63 (1997–98) Om opptrappingsplan for psykisk helse 1999–2006.

Planen vektlegger økt behandlingskapasitet både for voksne og barn, styrket brukermedvirkning, informasjonsvirksomhet, utbygging av kommunale tjenester (bolig, sysselsetting, deltakelse i sosialt fellesskap, helse- og sosialtjenester) og økt tilgang på kvalifisert personell.

For å realisere målene i opptrappingsplanen, har det vært gitt øremerkede tilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Det er planlagt investeringer for ca. 6,3 mrd. kroner i løpet av planperioden 1999–2006, og driftsutgiftene skal gradvis økes til et nivå som ligger reelt ca. 4,2 mrd. kroner over nivået i 1998. I tillegg er bevilgningene til brukermedvirkning, informasjon, arbeidsmarkedstiltak, utdanning og forskning planlagt økt med reelt ca. 400 mill. kroner.

Det er anslått et samlet personellbehov på ca. 9 275 nye årsverk i løpet av planperioden. Andelen personell med universitets- og høyskoleutdanning skal økes vesentlig.

Ved inngangen til 2001 har opptrappingsplanen virket i to år. Kommunene satser nå vesentlig mer på psykisk helsearbeid enn før handlingsplanen ble iverksatt, og fylkeskommunene er godt i gang med omstrukturering og utbygging av sitt tjenestetilbud. Det er lagt ned en betydelig innsats i planarbeidet på begge nivåer. Det er og vil fortsatt være manglende kapasitet i tjenestene i flere år framover, men det finner sted en betydelig opptrapping på begge forvaltningsnivåer.

Ordningen med øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner har fungert etter hensikten. Det er imidlertid fortsatt store, lokale variasjoner både i ressursinnsats og tjenestetilbud som ikke kan begrunnes ut fra forskjeller i behov. De øremerkede tilskuddene er forutsatt økt og videreført ut opptrappingsperioden. Deretter tas det sikte på å legge de øremerkede tilskuddene inn i inntektssystemets rammetilskudd til kommunene. Gjennom forslaget om statlig ansvar for spesialisthelsetjenesten (jf. 14.8.1) vil staten overta ansvaret for det psykiske helsearbeidet, inklusive sykehus, distriktssentre og barne- og ungdomspsykiatrisk virksomhet, samt psykiatere og psykologer med driftsavtale med fylkeskommunene.

14.7.4 Allmennlegetjenesten og innføring av fastlegeordningen

Rekrutteringen til allmennlegetjenesten har vært svak de siste årene. Dette er en internasjonal trend. Nyutdannede leger har valgt å starte yrkeskarrieren i sykehus. Dette har vært mulig som følge av at sykehusene på slutten av 1990-årene opprettet mange nye legestillinger. Kvinneandelen av nyutdannede leger utgjør nå over 50 pst. Av nyutdannede leger som søker seg til allmennlegetjenesten er imidlertid bare 10–15 pst. kvinner. Konsekvensene er store problemer med ledige allmennlegestillinger.

Fra og med 1999 må kommuner og fylkeskommuner som ønsker å opprette nye legestillinger, få dette godkjent av Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og legefordeling. Dette gir økte muligheter for regulering av legemarkedet. Nye legestillinger/hjemler skal forbeholdes prioriterte områder som psykiatri, kreftomsorg og primærlegetjenesten.

Fra 1. juni 2001 skal allmennlegetjenesten organiseres som en fastlegeordning. Fastlegeordningen innebærer at legen vil ha plikt til å prioritere innbyggere som står på sin liste. Innbyggeren vil få rett til å velge sin fastlege. Klargjøring av hvem som er ansvarlig primærlege vil legge forholdene bedre til rette for tverrfaglig oppfølging. Det vil også lette samarbeidet mellom primær- og spesialisthelsetjenesten. Bedret samarbeid i helsetjenesten forventes særlig å komme innbyggere med kroniske sykdommer og psykiske lidelser til gode.

Legemangelen i en del kommuner er den største utfordringen i forkant av fastlegeordningen. For å gi innbyggerne en reell frihet ved legevalg, er det viktig at det finnes leger tilgjengelig med ledig kapasitet. Det er satt i verk ulike tiltak for å bedre legedekningen i allmennlegetjenesten. For det første vil det i årene som kommer bli uteksaminert flere leger. Samtidig rekrutteres leger fra utlandet blant annet gjennom Aetats legerekrutteringsprosjekt. Bedret tilgang på leger og prioritering av legestillinger til primærlegetjenesten legger forholdene til rette for bedre tilgjengelighet. Fra 1999 er det avsatt midler for å bedre rekrutteringen til legetjenesten i distriktene. Bevilgningen omfatter blant annet tilskudd til legevaktsamarbeid, veiledningsordning for turnusleger og tilskudd til videre- og etterutdanning for leger.

14.7.5 Styrking av personellsituasjonen på helse- og sosialområdet

Kvalifisert personell utgjør den viktigste ressursen i helse- og omsorgstjenesten. Økt tilgang på kvalifisert personell er en forutsetning for å kunne iverksette reformer og opptrappingsplaner innen helse- og omsorgstjenesten. Handlingsplan for helse- og sosialpersonell 1998–2001 er et sentralt redskap i gjennomføringen av de store helse- og sosialpolitiske satsingene, blant annet innenfor eldreomsorgen, psykisk helse og kreftomsorgen. Erfaringene med Handlingsplan for helse- og sosialpersonell tilsier at større oppmerksomhet må rettes mot tiltak som får personell til å bli i sine stillinger og å øke arbeidsinnsatsen fra deltid til heltid. Det må derfor legges mer vekt på bedre arbeidsmiljø og forebyggende helsearbeid blant personellet.

Det har vært en betydelig innsats for å rekruttere sykepleiere og leger fra utlandet de siste årene. Innvandret helsepersonell representerer en betydelig tilførsel av arbeidskraft til norsk helse- og omsorgssektor, og er fortsatt et stort rekrutteringspotensial. Samtidig har utdanningskapasiteten økt betydelig. For alle personellgrupper samlet økte kapasiteten med 95 pst. fra 1990 til 1999. Økningen i 1990-årene vil først og fremst gi effekt i årene framover.

Den største innsatsen er gjort innenfor kompetanseheving og kvalifisering. Dette gjelder kvalifisering av ufaglærte, etter- og videreutdanning av hjelpepleiere og andre med utdanning fra videregående skole, kompetanseheving innenfor sosialtjenesten, og ikke minst videreutdanning av høyskoleutdannet personell. Det siste har vært spesielt viktig innenfor psykisk helsearbeid. Erfaringene viser at tiltak for kompetanseheving og faglig utvikling er av de mest effektive tiltakene som kan bidra til en mer stabil personellsituasjon.

Blant de største utfordringene i årene framover er lavere årskull av 16-åringer og den stadig synkende interessen hos ungdom for helse- og sosialfag. Spesielt er det en synkende rekruttering til videregående skoles opplæring og til helse- og sosialfag på høyskolenivå. Det er et mål å styrke både høyskolenes og de videregående skolenes evne til å drive opplæring som er godt tilpasset de krav og forventninger som helse- og sosialpersonellet møter på arbeidsplassene.

For å møte framtidens behov for helse- og sosialpersonell er det behov for å styrke rekrutteringen til helse- og sosialyrkene. Dette vil blant annet bli forsøkt gjort gjennom holdnings-, informasjons- og rekrutteringskampanjer. Regjeringen legger vekt på et godt samarbeid med blant andre Kommunenes Sentralforbund for å oppnå en positiv utvikling i personellsituasjonen på helse- og sosialsektoren.

14.7.6 Bekjempelse av rusmiddelproblemer

Handlingsplanen for redusert bruk av rusmiddel (1998–2000), jf. St.prp. nr. 58 (1997–98), la grunnlaget for en satsing på forebyggende rusmiddelarbeid og styrking av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere i kommunene. Strategiene i handlingsplanen er sentrale også i det videre arbeid med politikk- og tiltaksutvikling på rusmiddelområdet.

Gjennom omorganiseringen av det statlige arbeidet med forebygging av rusmiddelproblemer, som er gjennomført med virkning fra 1. januar 2001, er målet å utnytte de samlede ressursene best mulig. Det er etablert tre sentrale miljøer for rusmiddelforebyggende virksomhet: ett med ansvar for forskning og dokumentasjon (det nye Statens institutt for rusmiddelforskning), ett med ansvar for etterutdanning, kompetanseheving og stimulering av forebyggende tiltak i kommunene (Norgesnettet av de regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål), og ett med ansvar for forvaltningsoppgaver (Rusmiddeldirektoratet). Frivillige organisasjoner representerer en viktig ressurs innen informasjons-, holdnings- og miljøarbeid på det rusmiddelforebyggende området.

Regjeringen vil i løpet av 2001 legge fram en handlingsplan mot rusmiddelproblemer med vekt på en bred og helhetlig innsats. Gjennom omorganiseringen av det forebyggende rusmiddelarbeidet er det lagt et godt grunnlag for en strategi med vekt på lokalt ansvar. Arbeidet må vektlegge opparbeiding og formidling av kunnskap. Regjeringen vil derfor arbeide målrettet overfor identifiserte risikogrupper. Spesielt må det legges vekt på oppvekstvilkår og risikoutsatt barn og ungdom, samt grupper med vanskelige levekår.

Kompetanseheving er sentralt for å kunne oppnå et godt innrettet behandlingsapparat. Regjeringen vil styrke utdanningsinstitusjonenes kompetanse i rusmiddelspørsmål. Kompetansesentrene vil ha en viktig rolle i arbeidet med å heve kvaliteten i det kommunale arbeidet. Regjeringen vil arbeide for at innsatsen overfor rusmiddelmisbrukere blir kvalitativt bedre, mer målrettet og kunnskapsbasert, samt nærmere tilknyttet de øvrige helse- og rehabiliteringstjenestene. I tilknytning til sykehusreformen vil Sosial- og helsedepartementet foreta en gjennomgang av tiltaks- og behandlingsapparatet for rusmiddelmisbrukere. En samordnet hjelpeinnsats mellom lokale og statlige instanser og frivillige organisasjoner, er en forutsetning for et vellykket arbeid med rusmiddelproblematikk.

Det vises for øvrig til kap. 12 for nærmere omtale av spesielle utfordringer på rusmiddelområdet når det gjelder barn og unge.

14.8 Helsepolitiske utfordringer

14.8.1 Hvordan utnytte ressursene bedre på sykehusene?

I siste halvdel av 1990-årene steg sykehusenes driftsutgifter mer enn den registrerte aktiviteten, og i 1999 passerte de somatiske sykehusene 30 mrd. kroner i driftsutgifter.

Sykehusene har de siste årene fått tilført betydelige midler uten at dette har ført til tilsvarende vekst i antall behandlede pasienter. Det er Regjeringens oppfatning at det er mer enn penger som må til for å behandle flere pasienter. Gjennomgangen av data tyder på at det er til dels store forskjeller i kostnader innenfor de ulike sykehusgruppene (regionsykehus, sentralsykehus og lokalsykehus) 35 . Dette er en indikasjon på at forskjeller i måter å organisere arbeidet på, måter å utnytte sengekapasiteten på, forskjeller i arbeidsproduktivitet osv., kan gi grunnlag for å få mer ut av ressursinnsatsen. Det kan med andre ord være mye å lære av de mest kostnadseffektive sykehusene.

Kostnadsnivået økte kraftig, særlig i perioden fra 1995 til 1997, noe som primært er knyttet til lønnsveksten i sektoren. Analysene viser at den tekniske effektiviteten har blitt bedre, men at innsatsfaktorene er blitt dyrere.

I en nylig utgitt rapport om legers vaktordninger ved sykehus 36 dokumenteres det store variasjoner i vaktordningene ved sammenliknbare avdelinger. Gjennom intervjuer med leger og administrativt personell framkommer det at vaktordningene ikke bare utformes utfra beredskapsbehov, men at det også tas hensyn til personlige behov hos legene og særskilte behov hos sykehusledelsen. Dette trekker i retning av større kostnader pr. behandlet pasient.

Anslagene for legeproduktivitet viser en nedgang, men dette er sterkt avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres om forholdet mellom poliklinisk aktivitet og aktivitet ved sengeavdelingene (fordi poliklinisk virksomhet er mer legeintensiv), og utviklingen i undervisnings- og opplæringsoppgaver for legene. Spesielt vil endringer i behandlingsteknologi som medfører økt bruk av legeinnsats og mindre bruk av andre innsatsfaktorer, kunne tolkes som fallende legeproduktivitet.

Fra 1. januar 2001 trådte spesialisthelsetjenesteloven, helsepersonelloven, psykisk helsevernloven og pasientrettighetsloven i kraft. Med de nye lovene er det gjennomført en omfattende modernisering og forenkling av lovverket på helserettens område. Det tilhørende forskriftsverket er tilsvarende forenklet. Styrking av pasientenes stilling er et av hovedformålene i lovverket. Pasientfokuset er gjennomført og synliggjort. I tillegg til å slå fast gjeldende rett på området er pasientene gitt flere nye rettigheter, slik som rett til fritt sykehusvalg, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten samt omfattende klage- og prosessregler.

Pasientrettighetsloven gir pasientene fritt sykehusvalg på landsbasis. Målet er å forbedre ressursutnyttelsen slik at de alvorligst syke raskere får behandling. Såpass kort tid etter at loven trådte i kraft, er det for tidlig å si noe om effektene av denne reformen på landsbasis.

Hensikten med det frie sykehusvalget er først og fremst å bedre utnyttelsesgraden av eksisterende kapasitet, ved at pasientene søker seg til sykehus med ledig kapasitet. En forutsetning for at ordningen skal ha den tilsiktede effekten, er at det finnes uutnyttet kapasitet ved sykehusene i utgangspunktet. Siden det er svært mange sykehus som har akuttfunksjoner, og kostnadene mellom sykehusene varierer betydelig, er det grunn til å anta at det er noe uutnyttet kapasitet ved sykehusene i Norge.

Da ordningen med fritt sykehusvalg trådte i kraft, ble det etablert en egen informasjonstjeneste som blant annet viser ventetider for viktige inngrep ved sykehusene. Denne informasjonen er tilgjengelig på Internett og på en egen informasjonstelefon om fritt sykehusvalg. Gjennom tertialrapporteringen av aktivitetsdata fra sykehusene, vil utviklingen i pasientbevegelser og aktivitet kunne påvises relativt tidlig.

På tross av at det behandles flere pasienter enn noen gang ved norske sykehus, er det fortsatt noen som venter uakseptabelt lenge. Dersom det ikke er ledig kapasitet ved norske sykehus, og pasientene må vente uakseptabelt lenge, er behandling ved sykehus i utlandet et alternativ for noen. For å avhjelpe situasjonen for pasienter i sykehuskø ble det i november 2000 bevilget 1 mrd. kroner til behandling i utlandet av norske pasienter. Regjeringen vil holde Stortinget løpende orientert om hvordan pengene blir brukt. Det viktigste formålet med bevilgningen er å redusere ventelistene ved norske sykehus for pasienter som har utsikter til en uakseptabel lang ventetid. Det forutsettes også at behandling i utlandet må kunne knyttes til spesialisert behandling der pasientgrunnlaget er for lite til at det ikke er mulig eller ønskelig å etablere et tilbud av høy kvalitet i Norge.

Det er behov for å utvikle mer kvalifiserte analyser av sykehuskapasiteten på nasjonalt nivå. Med forslaget om statlig overtakelse av sykehusene vil forholdene bli lagt til rette for bedre innsikt i forhold ved sykehusdriften, som blant annet uutnyttet kapasitet.

For å tilby best mulige helsetjenester, er det også viktig å utnytte samspillet mellom den offentlige institusjonshelsetjenesten og de private spesialistene bedre.

Krav til effektiv ressursbruk og en helsetjeneste tilpasset pasientenes behov, tilsier at alle som kan få adekvat behandling innen primærhelsetjenesten ikke skal behøve å oppsøke spesialist eller legges inn på sykehus. Regjeringen er opptatt av at dette prinsippet skal ligge fast, siden det gir pasienten mulighet til å få behandling i eller i nærheten av sitt eget hjem. Det sikrer også en best mulig utnyttelse av helsepersonell og utstyr.

Fra ulike fagmiljøer har det kommet signaler om at det er behov for et tjenestetilbud i skjæringspunktet mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Sykestuene (også kalt «1- linjetjenesten») fungerer som et slikt bindeledd mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelse-tjenesten. Antall sykestuer er blitt redusert over tid, og det finnes i dag bare 90 sykestuesenger, hovedsakelig i Finnmark.

En rekke oppgaver som sykehusene ivaretar kan med fordel utføres nærmere pasientens bosted, dersom forholdene legges til rette for det. Dette vil også kunne bidra til å lette presset på sykehussektoren og dermed medføre kostnadsmessige innsparinger for det offentlige. Regjeringen vil vurdere nærmere om sykestuefunksjonen kan være egnet for pasienter med behov for kortvarige opphold for observasjon, diagnostisering, behandling, rehabilitering og lindrende behandling som ikke kan foretas i eget hjem, men der det heller ikke over tid er behov for spesialiserte sykehustjenester. Forhold som må vurderes i denne sammenheng er driftsansvar, finansieringsordning, målgruppe og kompetansebehov.

14.8.2 Bedre organisering av sykehusene –staten overtar ansvaret

I en Ot. prp. våren 2001 vil Regjeringen legge fram forslag om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Siktemålet med reformen er å skape enklere og klarere ansvarsforhold i spesialisthelsetjenesten og dermed et grunnlag for bedre helsetjenester. De helsepolitiske målene ligger fast, men utviklingen i spesialisthelsetjenesten tilsier en endring i virkemiddelbruken. Det viktigste elementet i denne omleggingen er å gi virksomhetene i helsesektoren mer selvstendig myndighet og ansvar.

Med et helsepolitisk mål om likeverdig tilgang til viktige helsetjenester vil det være behov for nasjonal styring av helsetjenesten. Utfordringen ligger i å finne former for slik styring som også tar hensyn til at virksomhetene i den daglige driften skal ha større selvstendighet og ha et større innslag av brukerstyring.

Forslaget om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten, som nå legges fram, er et svar på denne utfordringen gjennom kombinasjonen av statlig eierskap, et klarere og mer helhetlig statlig sektoransvar og myndiggjøring av sykehusene gjennom foretaksorganisering.

Reformen baseres på tre hovedtiltak:

• At staten overtar eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene og øvrige virksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten. Det offentlige eierskapet vil dermed bli samlet på statens hånd.

• At virksomhetene organiseres i foretak. Dette innebærer at de blir organisert i egne rettssubjekter og således ikke inngår i den statlige forvaltning. Overordnede helsepolitiske mål og rammer vil fastsettes av staten og vil ligge til grunn for styring av foretakene.

• At ansvaret for spesialisthelsetjenesten legges til de nye foretakene. Dette betyr at det fylkeskommunale ansvaret for spesialisthelsetjenesten opphører.

Staten vil dermed komme i en helhetlig ansvarsposisjon for sykehustjenester og øvrige spesialisthelsetjenester gjennom å samle sektoransvaret, finansieringsansvaret og eierskapet til virksomhetene.

Norsk helsevesen har en rekke kvaliteter. Brukerundersøkelser viser blant annet at de aller fleste pasientene er fornøyd med sykehusenes tjenester. Men det er også svakheter ved dagens system, som blant annet kommer til uttrykk gjennom lange ventetider, korridorpasienter, mangelfull samordning, store ulikheter og dårlig ressursutnyttelse. Regjeringen mener at reformene som nå foreslås vil legge grunnlaget for forbedringer av helsetjenesten, ved at ansvarsforholdene gjøres klarere og enklere. Statens totalansvar må kombineres med en utstrakt bruk av delegering, først og fremst ved at virksomhetene organiseres som foretak. Dette gir gode muligheter til en helhetlig organisering og til å styre ressursbruken mot de prioriterte helsepolitiske målene.

Målene som reformen skal bidra til å nå er:

• å øke behandlingskapasiteten og redusere ventetider til undersøkelse og behandling

• å prioritere pasienter i tråd med de retningslinjer som trekkes opp nasjonalt

• å sikre en effektiv spesialisthelsetjeneste basert på kunnskap om de beste behandlingsmetodene

• å ha god tilgjengelighet til helsetjenesten uavhengig av bosted

• å ivareta sykehusenes forsknings- og utdanningsoppaver.

Sykehusene og øvrige institusjoner innen spesialisthelsetjenesten vil få en klarere ansvarsposisjon ved at virksomhetene ikke lenger vil være en integrert del av forvaltningen, men organisert som egne rettssubjekter (foretak). Regjeringen vil foreslå en særlov om helseforetak som ligger nært opp til statsforetaksloven. En vesentlig forskjell fra statsforetak-modellen er at det i dette forslaget vil bli gitt mulighet for å organisere virksomheter (dvs. det enkelte sykehus) som egne rettssubjekter underlagt foretaket.

Denne formen gir et godt grunnlag for avklaring av og skille mellom Sosial- og helsedepartementets ansvar og rolle som eier, foretakets rolle som «konsernledelse» og oppdragsgiver og sykehusenes rolle som tjenesteprodusenter.

For perioden 1999–2010 har Sosial- og helsedepartementet mottatt planer om investeringer på til sammen om lag 35–40 mrd. kroner i somatiske og psykiatriske sykehus. Planene representerer store utfordringer for offentlige budsjetter. Nivået på investeringene tilsier at staten bør vurdere de planlagte prosjektene i en bred sammenheng med sikte på best mulig funksjonsdeling og ressursutnyttelse.

14.8.3 Legemidler og økt bruk av helseøkonomiske vurderinger

Legemidler er en integrert del av det samlede helsetilbudet. I legemiddelpolitikken legger Regjeringen til grunn at befolkningen skal sikres en forsvarlig og medisinsk riktig legemiddelbruk både i og utenfor institusjon.

I 1999 ble det omsatt legemidler for om lag 10,7 mrd. kroner. Av dette dekket det offentlige (folketrygden og sykehusene) om lag 6,4 mrd. kroner. Nominelt innebærer dette en fordobling i forhold til 1991.

Veksten i folketrygdens utgifter til legemidler er høy. I perioden 1994–2000 var den gjennomsnittlige årlige nominelle veksten på om lag 10 pst. Legemidler mot hjerte/karsykdommer står for hovedtyngden av utgiftsveksten. For å utnytte ressursene best mulig, har Regjeringen i de senere årene lagt større vekt på at også offentlige utgifter til legemidler må vurderes i en bred, prioriteringsmessig sammenheng. Regjeringen tar sikte på å øke bruken av helseøkonomiske vurderinger både når det gjelder legemiddelpolitikken og generelt når det gjelder helsetjenester. Hensikten med slike vurderinger er å få et bedre grunnlag for å vurdere offentlige legemiddelrefusjoner opp mot andre offentlig finansierte helsetiltak.

For en prøveperiode over to år med virkning fra 1. januar 2000 har legemiddelprodusentene vært henstilt om å levere legemiddeløkonomiske analyser sammen med refusjonssøknader. Ordningen evalueres med sikte på å videreføres som en obligatorisk ordning. Når krav om helseøkonomiske analyser gjøres obligatoriske, vil en refusjonssøknad uten slik analyse ikke bli behandlet.

Etter Regjeringens vurdering har helseøkonomiske analyser bedret det helsepolitiske beslutnings- og prioriteringsgrunnlaget. Det legges derfor opp til økt bruk av slike analyser i årene som kommer.

Legemiddelforvaltningen i Norge har vært fragmentert. Statens helsetilsyn har hatt ansvar for apoteknæringen, grossistvirksomheten og legemiddelindustrien, Rikstrygdeverket har hatt ansvar for legemiddelrefusjonene, mens Statens legemiddelkontroll har utstedt markedsføringstillatelser for legemidler, samt bistått Rikstrygdeverket i refusjonssaker ved å foreta helseøkonomiske vurderinger av legemidler. Grunnlaget for slike analyser kan imidlertid forbedres, og kravet om legemiddeløkonomiske analyser fra produsentene må ses som et virkemiddel for å oppnå dette.

1. oktober 2000 overtok daværende Statens legemiddelkontroll ansvaret for godkjenning av generell foreskrivning av legemidler på blå resept fra Rikstrygdeverket. 1. januar 2001 ble Statens legemiddelverk opprettet. Fra samme dato ble ansvaret for apotekforvaltningen og det øvrige legemiddelområdet flyttet fra Helsetilsynet til Statens legemiddelverk. Statens legemiddelverk har nå et forvaltningsansvar overfor alle markedsmessige forhold i apotek- og legemiddelmarkedet, herunder generelle legemiddelrefusjoner.

Regjeringen vil i nødvendig utstrekning ytterligere styrke den helseøkonomiske kompetansen som grunnlag for avgjørelser om refusjoner til legemidler. Regjeringen vil bruke spisskompetansen samlet i Statens legemiddelverk til å se legemiddelmarkedet og apoteknæringen mer i sammenheng. Ny apoteklov vil endre styrkeforholdet mellom de ulike aktørene i legemiddelforsyningskjeden. Siden dagens maksimalprisregulering for reseptpliktige legemidler var motivert ut fra en oppfatning av de ulike partenes markedsmakt, kan det være grunn til å revurdere dagens maksimalprisregime etter at en ny apoteklov har fått virke en tid.

Livsstilsfaktorer som røyking, dårlig kosthold og mangelfull mosjon er blant de viktigste årsakene til både kreft og hjerte- og karsykdommer. Forebygging av disse livsstilssykdommene kan hindre uførhet, langvarig lidelse og kostbar behandling. Det foreligger mye dokumentasjon på effekten av forebyggende og helsefremmende arbeid. Dette gjelder blant annet beregninger av effekter av tiltak innenfor tobakkskadeforebygging, vaksinasjonsprogrammer og forebygging av ulykker. Eksempelvis er det vist at influensavaksinasjon av eldre over 65 år kan redusere sykehusbehandling av lungebetennelse med 50–60 pst. og dødelighet med 70–80 pst. Videre er det vist at forebygging av fall hos risikogrupper er et effektivt tiltak for å forebygge lårhalsbrudd, som isolert sett er en av de mest ressurskrevende lidelsene i helsevesenet. Et annet eksempel er beregnede effekter av tiltak mot sykehusinfeksjoner, som er et stort helseproblem. Anslagsvis 30–50 pst. av sykehusinfeksjoner kunne forebygges ved effektive infeksjonskontrollprogrammer, og dette ville ha frigjort behandlingskapasitet for 5 000–8 000 pasienter årlig.

Senter for medisinsk metodevurdering (SMM) ble etablert i 1997. SMM skal være et redskap for å sikre bedre kvalitet og effektivitet i framtidens helsevesen. Senteret skal vurdere det vitenskapelige grunnlaget for nye og eksisterende metoder som brukes i norsk helsevesen. I samarbeid med fageksperter vurderes metoder for forebygging, diagnostikk og behandling, bruk av utstyr, legemidler og organisering av helsetjenesten.

SMM har etablert nettverk i de ulike nasjonale fagmiljøene, og ivaretar internasjonale kontakter på fagområdet. Flere av rapportene er benyttet som grunnlag for helsepolitiske beslutninger. Det ligger et stort potensial i å utnytte metodevurderingene for å sikre en effektiv bruk av ressurser samt god kvalitet i tjenestene.

14.8.4 Finansiering av helsetjenestene

Regjeringen vil sikre at alle som har behov, får tilgang til nødvendige helse- og omsorgstjenester gjennom et offentlig styrt helsevesen, uavhengig av den enkeltes økonomi. Helsevesenet vil også i framtiden i første rekke bli finansiert gjennom skatter og avgifter. Brukerbetaling for helsetjenester er imidlertid en viktig supplerende inntektskilde. Brukerbetaling kan dessuten bidra til å bevisstgjøre brukerne om at tjenestene har en kostnad, til å begrense lite begrunnet etterspørsel etter tjenester, og til å sikre et godt offentlig tilbud av grunnleggende velferdsgoder.

Folketrygdens frikortordning er den viktigste skjermingsordningen for personer med et stort forbruk av helsetjenester. Ordningen omfatter egenandeler for legehjelp, psykologhjelp, legemidler på blå resept og reiser i forbindelse med behandling. Målt i forhold til den alminnelige realinntektsutviklingen de senere årene, er utgiftstaket blitt redusert. Dette har ført til at det nå utstedes mer enn 700 000 frikort årlig, det vil si vel fem ganger så mange som på slutten av 1980-tallet. Bare fra 1996 til 2000 økte refusjonene av egenandeler i frikortordningen fra 498 til 1 500 mill. kroner, dvs. en tredobling på fire år.

Regjeringen legger vekt på at brukerbetalingen innen helse- og omsorgstjenestene må utformes på en slik måte at ingen av økonomiske årsaker utelukkes fra å søke nødvendig hjelp og støtte. Utformingen av brukerbetalingsordningene må derfor løpende vurderes opp mot fordelingspolitiske mål. Det vil bli lagt vekt på å videreutvikle gode økonomiske skjermingsordninger for dem med lav inntekt og/eller stort forbruk av tjenester.

Arbeidet med å utvikle bedre skjerming av funksjonshemmede og personer med kroniske lidelser for utgifter til tjenester utenfor frikortordningen, som ble påbegynt i statsbudsjettet for 2001, vil bli videreført.

14.8.5 Må vi prioritere mellom ulike typer helsetjenester?

Helsevesenet er i en situasjon hvor medisinsk teknologi gjør at stadig flere pasienter kan behandles, men knappe ressurser setter grenser for hva det offentlige helsevesenet kan tilby av helsetjenester. Det er derfor nødvendig å prioritere mellom hvilke helsetjenester det offentlige skal tilby.

Det norske helsevesenet har som mål å tilby hele befolkningen lik tilgang til helsetjenester av høy kvalitet. For å oppnå dette målet må helsetjenestene som finansieres av det offentlige være kostnadseffektive og gi god helsegevinst. Disse prinsippene ble lagt fram i NOU 1997: 18 Prioritering på ny. I denne utredningen vurderes blant annet det offentliges ansvar, kriterier for prioritering, og virkemidler for å sikre tilstrekkelig kapasitet for prioriterte områder.

Dette har blant annet blitt fulgt opp gjennom en styrking av pasientenes rettigheter ved retten til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesteloven, og opprettelsen av Nasjonalt råd for prioriteringer i helsevesenet og Senter for medisinsk metodevurdering.

Nasjonalt råd for prioriteringer i helsevesenet skal gi råd om prioritering innen områder som angår sykehustjenesten, spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten. Særlig skal det gis råd om hvordan både nye og etablerte behandlingstilbud og tjenester skal prioriteres i forhold til hverandre. Rådet skal videre uttale seg om spørsmål knyttet til effektiv ressursutnyttelse for å sikre et likeverdig tilbud av helsetjenester.

Beslutninger rundt prioriteringer krever kunnskap om medisinsk teknologi, effekten av behandling, og forholdet mellom behandlingens virkninger og kostnader. Senter for medisinsk metodevurdering er opprettet for å kritisk vurdere det vitenskapelige grunnlaget for nye og eksisterende metoder som brukes i norsk helsevesen. Muligheten for å fatte gode beslutninger rundt prioriteringer er dermed blitt styrket i de senere årene.

I St.meld. nr. 50 (1993–94) Samarbeid og styring. Mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste, ble det reist spørsmål om lavt prioriterte tjenester som har liten betydning for pasientenes livskvalitet eller livslengde skulle ha en høyere egenandel for pasienten enn de høyt prioriterte helsetjenestene. Konklusjonene i oppfølgingen av St.meld. nr. 50 (1993–94) var at det ikke er aktuelt å innføre graderte egenandeler ut fra prioritet på denne måten. Ny medisinsk teknologi som gir nye og utvidete behandlingsmuligheter, samt ny organisering og finansiering av spesialisthelsetjenesten, åpner for at spørsmålet bør vurderes på nytt. Denne problemstillingen vil Sosial- og helsedepartementet legge fram for Nasjonalt råd for prioriteringer i helsevesenet til prinsipiell vurdering.

14.8.6 Tiltak som fremmer folkehelsa og forebygger sykdom

Folkehelsearbeid

Folkehelsearbeid er en viktig del av Regjeringens helsepolitikk. Forebygging kan spare store utgifter og bidra til å redusere forekomsten av sykdom og helseproblemer.

Sykdomsforebyggende arbeid tar sikte på å redusere risikofaktorer som kan føre til sykdom, skader og for tidlig død. Helsefremmende arbeid er rettet mot forutsetningene for god helse, og tar sikte på å bedre livskvaliteten, trivselen og mulighetene til å mestre de utfordringer og belastninger vi utsettes for i dagliglivet. Disse begrepene går under fellesbetegnelsen folkehelsearbeid, som kan defineres som samfunnets samlede innsats for å opprettholde, fremme og bedre befolkningens helse.

Regjeringen har besluttet at det skal utarbeides en Nasjonal handlingsplan for folkehelsearbeid for det neste tiåret. Planen skal legges fram innen utgangen av 2001. Handlingsplanen skal oppsummere erfaringene fra folkehelsearbeidet det siste tiåret, blant annet resultatene fra flere tverrdepartementale handlingsplaner som har forpliktet de berørte departementer på deres ansvarsområder.

Sosial- og helsedepartementet tok i 1997 initiativ til å opprette et utvalg for å utrede status for folkehelsearbeidet i kommunene, og hvordan dette kan styrkes. Utredningen – NOU 1998: 18 Det er bruk for alle – har vært på bred offentlig høring, og vil bli et viktig grunnlag for arbeidet med handlingsplanen.

Det vil bli vurdert om det er behov for å målrette folkehelsearbeidet mer mot de gruppene som har dårligst helse. Tiltak som kan bidra til en sosial utjevning i helse vil bli grundig vurdert. Viktige tiltaksområder i handlingsplanen vil blant annet omfatte ernæring, fysisk aktivitet og tobakksbruk. Det er bekymringsfullt at en av tre personer her i landet fortsatt er dagligrøykere, og at gjennomsnittsvekten, særlig hos menn, har økt de senere årene. Dokumentasjon av sammenhengen mellom ernæring, fysisk aktivitet og helse i ulike grupper av befolkningen skal systematiseres og forbedres. Bedre tilrettelegging for blant annet sykkelveier og gangstier, samt gode vilkår for friluftsliv, er viktige elementer i det helsefremmende og sykdomsforebyggende arbeidet.

Mange ulike positive og negative miljøfaktorer påvirker helsen. I februar 2000 la Miljøverndepartementet og Sosial- og helsedepartementet fram en felles handlingsplan for miljø og helse som Regjeringen vil følge opp. Hovedformålet med handlingsplanen for miljø og helse er å utvikle og iverksette en samordnet strategi for på den ene siden å identifisere og å redusere negative virkninger miljøet kan ha på folks helse, og på den andre siden ta vare på de miljøkvalitetene som bidrar positivt til å fremme helse og livskvalitet.

Rehabilitering

Rehabilitering omfatter et vidt fagfelt; medisinsk rehabilitering, motivasjon og mestring, opplæring og sosial rehabilitering. Målgruppen for rehabilitering er alle med funksjonsproblemer av et visst omfang. Rehabilitering handler om å bidra til at det enkelte individs forutsetninger for å mestre dagliglivet bedres, og om å kompensere for funksjonstap ved tilrettelegging.

St.meld. nr. 21 (1998–99) Ansvar og meistring. Mot ein heilskapeleg rehabiliteringspolitikk, ble behandlet av Stortinget i juni 1999. Et viktig formål med rehabiliteringsmeldingen var å rette søkelyset mot den lokale rehabiliteringsvirksomheten.

Regjeringen arbeider nå med oppfølging av Stortingets behandling av rehabiliteringsmeldingen. I dette arbeidet vil hovedvekten bli lagt på kommunenes rolle som de sentrale aktører i rehabiliteringsarbeidet og brukerperspektivet som premiss for prioritering og organisering av tiltak. Videre vil det bli lagt vekt på å heve kompetansen innenfor alle ledd av rehabiliteringskjeden. For å bidra til at flere mennesker med funksjonshemming, kronisk sykdom eller sammensatte helse- og sosialproblemer skal få relevant bistand til å utvikle og bevare sin arbeidsevne og ta denne i bruk, løftes arbeidsrettet rehabilitering fram som et viktig bidrag til økt deltakelse og mestring av egen situasjon. I oppfølgingen av stortingsmeldingen vil det også bli foretatt avklaring av opptreningsinstitusjonenes og de spesielle helseinstitusjonenes plass i det samlede rehabiliteringstilbudet, herunder en avklaring av behovet for institusjonsplasser og forholdet til kommuner og spesialiserte tilbud i offentlig regi.

15 Et solidarisk og bærekraftig pensjonssystem

15.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringens mål er å legge grunnlaget for et framtidig pensjonssystem som kan skape trygghet og rettferdig fordeling. Pensjonssystemet må være økonomisk opprettholdbart over tid, bygge på et bærekraftig finansielt grunnlag og ta høyde for utviklingstrekk i befolkningssammensetningen og økonomien. Regjeringen mener det er av grunnleggende betydning at det samlede pensjonssystemet har en allmenn oppslutning og tillit i befolkningen. Dette krever at pensjonssystemet må være enkelt, oversiktlig og forutsigbart, slik at det er forståelig for brukerne og enkelt å praktisere for de som administrerer de ulike ordningene. I tillegg må pensjonssystemet ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Siden folketrygden ble etablert i 1967 har det skjedd store endringer, både i samfunnet og i det samlede pensjonssystemet. Folk lever lenger og har flere år som pensjonister, kvinnene har gått ut i arbeidslivet og arbeidsmarkedet er i stadig endring. De siste årene er det gjennomført flere store utredninger om ulike pensjonsspørsmål i Norge. Regjeringen vil på denne bakgrunn nedsette en pensjonskommisjon, som skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem.

Regjeringens utgangspunkt for en slik gjennomgang er at pensjonssystemet skal sikre trygghet i alderdommen, og omfordeling i favør av personer med lav inntekt. Samtidig må en ta inn over seg de store utfordringene som følger av aldringen av befolkningen, som kombinert med høyere gjennomsnittlige ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgiftene utover i dette århundret. Hvis utviklingen med en tiltakende tidligpensjonering fortsetter, vil økningen i forsørgingsbyrden forsterkes.

Det legges opp til at kommisjonen skal bestå av representanter for de politiske partiene på Stortinget og uavhengige eksperter. I tillegg vil det bli etablert et råd bestående av de største interesseorganisasjonene. Sett i lys av de omfattende problemstillingene som skal utredes vil kommisjonen få en tidsramme på to og et halvt år.

Det legges opp til at pensjonskommisjonen får følgende mandat:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor. Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering. Tidligere norske utredninger, samt utredninger og erfaringer fra pensjonsreformer i andre land, vil være viktig bakgrunnsmateriale for kommisjonen.

Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Pensjonssystemet i Norge framstår samlet sett som komplisert, der regelverket for ulike ordninger griper inn i hverandre. Blant annet er samordningsregelverket mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden omfattende. Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger.

Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1.10.2003.»

15.2 Pensjonsordninger i Norge

15.2.1 Sentrale mål og hensyn i pensjonspolitikken

Grunntrygghet og standardtrygghet

Folketrygden ble etablert i 1967 og er det bærende element i det norske pensjonssystemet. Et sentralt prinsipp ved folketrygden er at alle skal være sikret en minstestandard uavhengig av tidligere inntekt, og en inntektsstandard som står i rimelig forhold til inntekten som yrkesaktiv. En relativ minstestandard tar utgangspunkt i inntektsnivået i resten av samfunnet, for eksempel beregnet i forhold til gjennomsnittsinntekten for yrkesaktive. Det er i hovedsak denne tilnærmingen som har ligget til grunn for pensjonene i folketrygden, jf. Stortingets retningslinjer for regulering av grunnbeløpet.

Da folketrygden ble etablert skulle grunntryggheten ivaretas gjennom folketrygdens grunnpensjon. For å øke inntektsnivået til pensjonister og yrkesaktive som var for gamle til å tjene opp tilleggspensjon i det nye systemet, ble særtillegget innført i 1969. Særtillegget er senere gradvis trappet opp. Minstepensjonen i folketrygden utgjør i dag summen av grunnpensjon og særtillegget. Det relativt høye nivået på minstepensjonen i Norge i forhold til andre land er en viktig årsak til at Norge har liten fattigdom blant eldre. Opptrappingen av minstepensjonen har på den annen side ført til at personer som bare har hatt inntekt i deler av sin yrkesaktive alder, eller som har arbeidet deltid, kan risikere ikke å få høyere pensjon enn minstepensjonen.

Tilleggspensjonen gir yrkesaktive en pensjon som står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Systemet er utformet slik at kompensasjonsgraden synker med stigende inntekt. Folketrygden gir et relativt moderat kompensasjonsnivå for midlere og høyere inntekter sammenliknet med pensjonssystemer i andre land.

Mens minstepensjonen i folketrygden har økt over tid, har det skjedd en mindre vekst i tilleggspensjonene enn opprinnelig lagt til grunn. Dette har sammenheng med at opptjeningsreglene for tilleggspensjon ble strammet inn fra 1992, og at folketrygdens grunnbeløp har vokst noe svakere enn årslønnen for yrkesaktive. Som følge av utviklingen med økt minstepensjon og innstramminger i tilleggspensjonen er forholdet mellom folketrygdens minstepensjon og maksimal pensjon ved dagens regelverk om lag en til to, mens regelverket fra 1967 ga et forholdstall på om lag en til fire.

I tillegg til folketrygden har deler av befolkningen pensjonsinntekter gjennom pensjonsordninger i arbeidsforhold, individuelle pensjonsordninger og ulike tidligpensjonsordninger. Alle ansatte i offentlig sektor og om lag en tredel av de ansatte i privat sektor er omfattet av supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold. Om lag 60 pst. av landets yrkesaktive er omfattet av ordninger med avtalefestet pensjon. Blant alderspensjonistene kommer i gjennomsnitt om lag to tredjedeler av samlede inntekter fra folketrygden.

Fordeling/omfordeling

Pensjonssystemet skal bidra til omfordeling av inntekt over den enkeltes livsløp og fordele goder og byrder mellom generasjoner. Det skal omfordele inntekt fra personer med høy inntekt til personer med lav inntekt, fra yrkesaktive til ikke yrkesaktive, fra friske til personer med svak helse m.v.

Fleksibilitet og incentiver i forhold til arbeid

Pensjonssystemet bør legge til rette for at eldre arbeidstakere som ønsker det, stimuleres til å arbeide, samtidig som en sikrer rettighetene til slitne arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte på grunn av særlig belastende arbeid. Dagens alderspensjon i folketrygden har ikke fleksibel pensjonsalder før 67 år. Ordningene med avtalefestet pensjon (AFP) og særaldersgrenser gir imidlertid mulighet til å trappe ned tidligere, for de som omfattes av disse.

Spørsmålet om fleksibilitet og tilpasninger mellom arbeid og fritid omfatter langt mer enn overgangen fra arbeid til alderspensjon. Disse problemstillingene er også drøftet i kapittel 5, der det blant annet er sett på regler for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt.

Bærekraftig finansiering

For å være opprettholdbart over tid må pensjonssystemet bygge på et bærekraftig finansielt grunnlag, og ta høyde for utviklingstrekk i sammensetningen av befolkningen og i økonomien. I Norge og mange andre land har en utvikling med økende levealder gått sammen med stadig lavere reell pensjoneringsalder. I tiårene framover vil andelen eldre øke. Dette bidrar til at en større del av verdiskapingen går til å dekke pensjoner. I et løpende finansiert ytelsesbasert pensjonssystem må økte pensjonsutgifter finansieres med enten økte skattesatser eller reduserte offentlige utgifter på andre områder. I Norge bidrar oppbyggingen av Statens petroleumsfond til at pensjonsutgifter også kan finansieres ved uttak fra fondet.

Forutsigbarhet og oversiktlighet

Forutsigbarhet er viktig for at befolkningen skal slutte opp om et offentlig finansiert pensjonssystem og for at den enkelte skal ha tillit til at framtidige pensjonsforpliktelser skal bli innfridd. Videre er det viktig at reglene er utformet slik at de er forståelige for brukerne, og relativt enkle å praktisere for de som er satt til å administrere ordningene.

15.2.2 Folketrygdens regelverk

I dette avsnittet omtales folketrygdens regelverk for alders- og etterlattepensjon, pensjonistbeskatning, supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold samt avtalefestet pensjon. Folketrygdens regelverk for sykepenger, attføring, rehabilitering og uførepensjon er omtalt i kapittel 5.

Alderspensjon

Alderspensjon fra folketrygden kan tas ut fra fylte 67 år. Mellom 67 og 70 år er alderspensjonen inntektsprøvd, og det tjenes fortsatt opp pensjonspoeng av arbeidsinntekt. Ved fylte 70 år utbetales full alderspensjon uavhengig av eventuell annen inntekt, og opptjeningen av pensjon opphører.

Pensjonene fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp (G) som reguleres årlig av Stortinget. Fra 1. mai 2000 utgjør G 49 090 kroner. I 2000 ble det vedtatt nye retningslinjer for regulering av grunnbeløpet i folketrygden. I de nye retningslinjene heter det blant annet at:

«Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles.»

Full grunnpensjon utgjør 100 pst. av G for en enslig pensjonist. Det kreves 40 års botid i Norge for å ha rett til full grunnpensjon. Dersom pensjonisten har samboer eller ektefelle som mottar pensjon fra folketrygden eller AFP-pensjon, utgjør grunnpensjonen 75 pst. av G. Fra 1. januar 1998 gjelder det samme dersom pensjonistens ektefelle har en årlig inntekt, inkludert kapitalinntekt, som er større enn 2 G. Poengtall i tilleggspensjonen er basert på inntekt utover G, slik at for eksempel inntekt på 6 G gir poengtall 5. For inntekter mellom 6 G og 12 g er 1/3 av inntekten pensjonsgivende, mens inntekt over 12 G ikke gir uttelling i form av økt pensjon.

Tilleggspensjonen beregnes på grunnlag av pensjonspoeng, som bestemmes av nivået på pensjonsgivende inntekt, og av antall år med poeng. For å få full tilleggspensjon kreves det etter hovedregelen 40 poengår, dvs. år med inntekt over 1 G. Pensjonen reduseres forholdsmessig ved færre enn 40 poengår. Først fra 2007 vil det være mulig å ha 40 poengår i folketrygden. Årlig full tilleggspensjon utgjør 42 pst. av G multiplisert med gjennomsnittet av de 20 høyeste poengtallene som vedkommende har.

Særtillegg gis til personer som ikke har opptjent tilleggspensjon i folketrygden, eller som har så lav tilleggspensjon at særtillegget er større enn tilleggspensjonen. Særtillegget blir redusert krone for krone mot tilleggspensjonen. Særtillegget fastsettes av Stortinget. Det ble innført i 1969, og satsen utgjorde da 7,5 pst. av G. Satsen har senere blitt trappet gradvis opp, og ordinær sats utgjør 79,3 pst. av G fra 1. mai 2000. Dette innebærer at minstepensjonen utgjør 88 030 kroner for en enslig pensjonist fra dette tidspunktet. Ved utgangen av 2000 var det 628 890 alderspensjonister, og i 2000 utgjorde utgiftene til folketrygdens alderspensjon 65,3 mrd. kroner.

Pensjon til gjenlevende ektefelle

Gjenlevende ektefelle som er yngre enn 67 år, har rett til etterlattepensjon hvis avdøde i de siste tre årene fram til dødsfallet var medlem av, eller mottok pensjon fra, folketrygden. Etterlattepensjonen er inntektsprøvd. Etterlattepensjon består av grunnpensjon og tilleggspensjon. Grunnpensjonen fastsettes på grunnlag av den trygdetiden avdøde hadde eller ville hatt ved fylte 67 år. Tilleggspensjonen svarer til 55 pst. av den tilleggspensjonen som den avdøde mottok eller ville fått som alderspensjonist. Dersom den avdøde ikke hadde tjent opp tilleggspensjon, eller den opptjente tilleggspensjonen er liten, gis det særtillegg etter de bestemmelsene som gjelder for en alderspensjonist. Når gjenlevende fyller 67 år, kan vedkommende få utbetalt en tilleggspensjon som utgjør 55 pst. av summen av egen og avdød ektefelles tilleggspensjon (kombinert tilleggspensjon), dersom dette er gunstigere enn den tilleggspensjonen en har tjent opp selv. Det var 27 087 etterlattepensjonister ved utgangen av 2000, og i 2000 utgjorde stønad til etterlatte 2,2 mrd. kroner.

Skattlegging av pensjonister

Pensjonister beskattes i hovedsak etter samme regler som lønnstakere, men har enkelte særregler som gjør at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere på alle inntektsnivåer. Skattebegrensningsregelen bidrar til at pensjonister med samlede inntekter opp til noe over minstepensjon ikke betaler skatt, og at pensjonister med noe høyere inntekter betaler lavere skatt. For pensjonister med midlere og høyere inntekter bidrar et eget særfradrag for alders- og uførepensjonister på 17 640 kroner pr. år til en gunstigere beskatning av pensjonsinntekt enn lønnsinntekt. I tillegg betaler pensjonister en trygdeavgift på 3 pst., mot 7,8 pst. for lønnstakere og 10,7 pst. for selvstendig næringsdrivende.

15.2.3 Supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold

Offentlig tjenestepensjon

Offentlige tjenestepensjonsordninger omfatter arbeidstakere i statlig, fylkeskommunal og kommunal sektor, samt enkelte fristilte offentlige foretak. De offentlige tjenestepensjonene er ytelsesbaserte, og pensjonen bestemmes som en andel av sluttlønn. Offentlige tjenestepensjoner har en bruttogaranti som innebærer at det garanteres en samlet pensjonsytelse, uavhengig av hvor stor den enkeltes opptjening er i folketrygden. Tjenestepensjonen samordnes så med folketrygden, ved at tjenestepensjonen som hovedregel skal reduseres med et beløp som svarer til ytelsen fra folketrygden. En konsekvens av bruttogarantien er at den enkeltes pensjonsytelse som regel ikke vil påvirkes av endringer i folketrygden. Utbetalte pensjoner reguleres årlig med endringer i G.

De offentlige tjenestepensjonsordningene er regulert dels ved lov og dels ved avtale. Utbetalingene fra Statens pensjonskasse finansieres løpende over statsbudsjettet, mens de kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene er fondsbaserte. Full pensjon opptjenes over tiden fra ansettelse og fram til pensjonsalder. Er ansettelsestiden kortere enn 30 år, reduseres pensjonen forholdsmessig. Full alderspensjon utgjør 66 pst. av pensjonsgrunnlaget. Ved fastsettingen av pensjonsgrunnlaget ble det fram til 1. mai 2000 tatt fullt ut hensyn til inntekt opp til 8 G, mens en tredel av inntekt mellom 8 G og 12 G ble regnet med. Fra 1. mai 2000 teller også inntekt mellom 8 G og 12 G fullt med.

Retten til pensjon inntrer fra fylte 67 år. Om lag 30 pst. av medlemmene i Statens pensjonskasse og om lag 40 pst. av medlemmene i kommunale pensjonsordninger har lavere aldersgrense, såkalt særaldersgrense, på 65, 63 eller 60 år. I tillegg kan det tas ut alderspensjon inntil tre år før aldersgrensen dersom summen av vedkommendes alder og opptjeningstid i pensjonsordningen er 85 år eller mer. Denne regelen har bare betydning for medlemmer med særaldersgrenser, da den generelle aldersgrensen i de offentlige pensjonsordningene er 70 år, mens alle har rett til å ta ut pensjon fra 67 år.

Full uførepensjon utgjør på samme måte som alderspensjonen 66 pst. av pensjonsgrunnlaget. Full enke- og enkemannspensjon utgjør 60 pst. av alders- eller uførepensjonen. Fra 1. januar 2001 vil enke- og enkemannspensjonen utgjøre 9 pst. av avdødes pensjonsgrunnlag uten inntektsprøving og samordning. Dette gjelder for etterlatte født etter 1. juli 1950, og etterlatte etter tjenestemenn tilsatt etter 1.1.2001.

Lov om foretakspensjon

Pensjonsordninger i arbeidsforhold i privat sektor gir ytelser som kommer som netto tillegg til folketrygdens pensjoner. Slike pensjoner finansieres i hovedsak av arbeidsgiver, og blir skattemessig gunstig behandlet gitt at de oppfyller visse krav. Stortinget vedtok våren 2000 en ny lov om foretakspensjon. Loven omfatter ytelsesbasert alderspensjon, som innebærer at pensjonsytelsen er definert i forhold til tidligere inntekt, og at premiene til ordningen fastsettes ut fra dette. Loven ble iverksatt fra 1. januar 2001 med to års overgangsperiode.

Ordninger som skal omfattes av loven må inneholde alderspensjon. Det vil være opp til foretaket om ordningen også skal gi rett til uføre- og etterlattepensjon. Fleksibilitet mht. ytelser og ytelsesnivå innebærer at foretaket selv kan begrense kostnadene ved å ha en foretakspensjonsordning. Arbeidsgiver gis inntektsfradrag for premieinnbetalinger og andre tilskudd til ordningen. For øvrig er følgende bestemmelser i loven sentrale:

• Nyansatte i foretaket har rett til medlemskap fra første arbeidsdag i bedriften.

• Nyansatte eldre arbeidstakere med mindre enn ti år igjen til pensjonsalderen skal etter lovens hovedregel være medlem av ordningen. Ut fra ønsket om fleksibilitet for arbeidsgiver gis det imidlertid adgang til å fastsette at disse ikke skal være medlemmer av ordningen, eller eventuelt være medlem på særskilte vilkår.

• Aldersgrensen på 67 år i foretakspensjonsordninger videreføres.

• Det innføres mulighet for opphørende pensjon, men det er et krav at alderspensjon til medlemmet skal vare i minimum 10 år.

• Medlemmer som førtidspensjoneres med AFP, kan fortsette som medlem i ordningen med fortsatt opptjening av pensjon som pensjonist, hvis det er åpnet for det i ordningens regelverk.

• Kompensasjonsgraden i ordningen, inklusiv folketrygden, skal ikke overstige 70 pst. for den del av medlemmets lønn som ligger mellom 6 og 12 G.

I Ot.prp. nr. 20 (2000 – 2001) Om lov om endringer i lov om foretakspensjon mv. foreslo Regjeringen at det skal inntas bestemmelser som åpner for såkalt engangsbetalt foretakspensjon. Dette er en mellomvariant mellom innskudds- og ytelsesbasert pensjon. Formålet med å åpne for engangsbetalt foretakspensjon er økt fleksibilitet ved utformingen av pensjonsordninger i arbeidsforhold. Også denne endringsloven trådte i kraft 1. januar 2001.

Innskuddspensjon i arbeidsforhold

I tillegg til lov om foretakspensjon vedtok Stortinget høsten 2000 ny lov for innskuddsbaserte pensjoner med ikrafttredelse fra 1. januar 2001, jf. Ot.prp. nr 71 (1999–2000) Om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Innskuddspensjon baseres på innskudd, som sammen med oppnådd avkastning bygger seg opp til en pensjonskapital ved oppnådd pensjonsalder. Loven vil gi innskuddspensjon de samme skattefordeler som for foretakspensjon, og de nye lovene åpner samlet sett for stor fleksibilitet i utformingen av supplerende pensjonsordninger i arbeidsforhold. Det er i dag om lag 34 pst. av ansatte i privat sektor som er omfattet av en pensjonsordning i arbeidsforhold. Hensikten med den nye loven er blant annet at den skal kunne bidra til økt utbredelse av supplerende ordninger.

Pensjonskapitalen skal sikres i og forvaltes av en institusjon. Det enkelte foretak skal kunne avgjøre om kapitalen skal forvaltes sammen med øvrig kapital i forsikringsselskaper, verdipapirforetak, banker mv., eller med egne pensjonskonti der medlemmene selv kan foreta investeringsvalg. Innskuddene kan fastsettes på ulike måter, f.eks. som en andel av medlemmets lønn. Pensjonskapitalen er bundet fram til utbetalingene starter. Alderspensjon fra en innskuddsordning skal utbetales over 10 år eller mer fra pensjonsalder. Ordninger som skal omfattes av loven må inneholde oppsparing til alderspensjon. Det vil være opp til foretaket om ordningen også skal gi rett til uføre- og etterlattepensjoner, som kan etableres i henhold til bestemmelsene i lov om foretakspensjon.

Utredning om innbetaling til og ytelser fra pensjonsordninger i arbeidsforhold for kvinner og menn

Kvinner lever forventningsmessig lenger enn menn. I og med at en kvinne i gjennomsnitt får utbetalt pensjon i flere år enn en mann, koster det mer å sikre en gitt årlig pensjonsytelse for en kvinne enn for en mann. Finansdepartementet varslet ved framleggelsen av lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, at en vil ta initiativ til å utrede såkalte kjønnsnøytrale forsikringspremier på bred basis. Et utvalg under ledelse av skolesjef Mary Kvidal ble oppnevnt i statsråd 8. desember 2000.

Utvalget skal gå gjennom metodene for å fastsette forsikringspremier i livsforsikringer, og hvordan medlemmenes kjønn kan påvirke innbetalingene til og/eller ytelsene fra ordningene. Utvalget skal vurdere de forsikringsmessige sidene ved kjønnsnøytrale premier, blant annet i forhold til kravet i forsikringsvirksomhetsloven om at et forsikringsselskap skal benytte premier som står i et rimelig forhold til selskapets økonomi. Det skal også vurderes og gis skisser til løsninger som kan ivareta de forsikringsmessige hensyn, herunder utkast til lovendringer og forslag til administrative løsninger, som måtte være nødvendig for å innføre kjønnsnøytrale premier. Utvalgets utredning skal foreligge innen 1. september 2001.

15.2.4 Avtalefestet pensjon

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1988 ble det i privat sektor etablert en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Formålet med ordningen var opprinnelig å gi slitne arbeidstakere med lange yrkeskarrierer mulighet til å gå av med alderspensjon før de nådde pensjonsalderen i folketrygden, og slik sett få en verdig avslutning på yrkeskarrieren. I dag dekkes imidlertid om lag 60 pst. av landets yrkesaktive av AFP-ordninger. De som omfattes arbeider innenfor områder der det er tariffavtaler og hvor AFP inngår i tariffavtalen. Hovedinnholdet i ordningen er at yrkesaktive på visse vilkår har adgang til å gå av med pensjon før pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Pensjonsalderen i AFP-ordningen ble avtalt til 66 år fra 1. januar 1989 og 65 år fra 1. januar 1990, og er siden blitt redusert ytterligere slik at det fra 1. mars 1998 er mulig å gå av med AFP-pensjon fra 62 år.

Ordningen er bygd opp etter mønster av uførepensjonen i folketrygden, slik at det godskrives framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år. I tillegg ytes i LO/NHO-området et skattefritt AFP-tillegg på 11 400 kroner pr. år.

Ordningen i privat sektor finansieres gjennom et statstilskudd på 40 pst. av løpende pensjoner for aldersgruppen 64 – 66 år. I tillegg bidrar staten indirekte til finansiering gjennom skattemessig gunstig behandling av pensjonen, og medregning av poengopptjening i folketrygden etter uttak av AFP. De øvrige pensjonsutgiftene finansieres av arbeidsgiverne. For 62- og 63-åringer finansieres ordningen i privat sektor fullt ut av arbeidsgiverne. Også denne gruppen nyter imidlertid godt av skattemessig gunstig behandling av pensjonen, samt medregning av pensjonspoeng i folketrygden etter uttak av AFP.

Kilde: Rikstrygdeverket.

En tilsvarende adgang til å gå av med AFP er avtalt i offentlig sektor, og det er også avtalt ordninger for NAVO-området og i finansnæringen. AFP-ordningen for 65- og 66-åringer ansatt i offentlig sektor innebærer at det gis tjenestepensjon med opptil 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. For 62–64-åringer ytes det pensjon etter tilsvarende regler som i privat sektor. I AFP-ordningen i offentlig sektor gis det et skattepliktig AFP-tillegg på 20 400 kroner pr. år. Antall AFP-pensjonister har økt gradvis over tid til vel 31 500 ved utgangen av 2000. Av disse hadde vel halvparten bakgrunn i offentlig sektor.

I tillegg til AFP -ordningen er det for sjømenn, fiskere, skogsarbeidere, jordbrukere og reindriftsutøvere etablert spesielle førtidspensjonsordninger. Ordningene er i det alt vesentlige finansiert av partene i arbeidslivet, men inneholder en statlig garanti. For jordbrukere og reindriftsutøvere finansieres ordningene over henholdsvis jordbruksavtalen og reindriftsavtalen.

15.3 Fordelingsvirkninger av pensjonssystemet

15.3.1 Om fordelingselementene i folketrygden

En rekke komponenter i pensjonssystemet bidrar sammen og hver for seg til utjevning og omfordeling mellom ulike grupper i samfunnet.

Folketrygdens minstepensjon representerer en grunnsikring mot fattigdom. Blant dagens pensjonister finnes det i hovedsak tre ulike grupper av minstepensjonister: de svært gamle som ikke har hatt særlig mulighet for å tjene opp tilleggspensjon, personer med liten arbeidstilknytning, og kvinner som har vært hjemmearbeidende. Andelen minstepensjonister blant alderspensjonistene er i dag knapt 40 pst., og de fleste er kvinner. Ved uendret regelverk vil andelen minstepensjonister synke over tid som følge av at flere opptjener tilleggspensjoner utover minstepensjonen.

Reglene med øvre grense for pensjonsopptjening på 12 G og knekkpunktpå 6 G bidrar til omfordeling fra grupper med høy inntekt til grupper med midlere og lavere inntekter. Fordi kvinner gjennomgående har tjent mindre enn menn, bidrar systemet til å omfordele fra menn til kvinner.

Besteårsregelen innebærer at pensjonen bli regnet ut fra et gjennomsnitt av de 20 beste inntektsårene, mens full pensjon i folketrygden krever 40 års opptjening. Besteårsregelen virker til fordel for personer med varierende inntekt over livsløpet.

Fordi opptjeningen i folketrygden tok til i 1967, og kravet til full opptjening er 40 år, er det gitt særskilte regler om overkompensasjon for personer som ikke har hatt mulighet for å tjene opp full pensjon. Etter disse reglene er det mulig å tjene opp full tilleggspensjon på kortere tid enn 40 år for inntekter opp til 5 G. Overkompensasjonsreglene sikrer fram til 2007 personer som på grunn av alder ikke har hatt mulighet til full opptjening i folketrygden en høyere pensjon enn de ville fått med de ordinære reglene.

En gjenlevende alders- eller uførepensjonist har ved siden av grunnpensjon krav på enten full egenopptjent tilleggspensjon, eller kombinert tilleggspensjon , det vil si 55 pst. av summen av begge ektefellers tilleggspensjon. Formålet med å ta hensyn til avdødes pensjonsrettigheter er å sikre gjenlevende en viss inntektsstandard i forhold til tidligere samlet inntekt. Det er i dag stort sett kvinner som får utbetalt alders- og uførepensjon basert på avdødes opptjening.

Fra 1992 ble det innført en ordning med godskriving av pensjonspoeng for omsorgsarbeid . Det godskrives opp til 3 pensjonspoeng for hvert år med ulønnet omsorgsarbeid, det vil si ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede, og ved omsorg for små barn under 7 år. Ordningen har til formål å kompensere for det pensjonstapet som følger av at omsorgspersoner helt eller delvis er ute av inntektsgivende arbeid. Hvilken betydning omsorgspoengene får for den enkeltes pensjon, vil avhenge av antall år med slike poeng og opptjeningsprofil som yrkesaktiv.

Personer som er født uføre eller har blitt uføre i ung alder har rett til en garantert minste tilleggspensjon. Hensikten med ordningen er at personer som har blitt uføre i ung alder (før fylte 26 år), og dermed ikke har hatt mulighet til å tjene opp egen tilleggspensjon i folketrygden, skal være sikret en garantert ytelse ut over minstepensjonen. Unge uføre godskrives 3,3 pensjonspoeng pr år, tilsvarende en inntekt på om lag 211 000 kroner i 2000, fram til 67 år.

Pensjonister som forsørger ektefelle eller barn, kan få forsørgingstillegg . Fullt ektefelletillegg utgjør 50 pst. av grunnbeløpet, mens barnetillegget utgjør 30 pst. av grunnbeløpet fra 1. mai 1998. Fra 1. mai 1991 ble forsørgingstilleggene inntektsprøvet. Det er i hovedsak kvinnelige uførepensjonister som mottar barnetillegg, mens ektefelletillegget er mest utbredt blant eldre menn.

15.3.2 Folketrygdens kompensasjonsgrad

Folketrygdens kompensasjonsgrad avhenger av inntekt, hvor mange år en har vært yrkesaktiv, samt de opptjeningsreglene som legges til grunn ved utmåling av pensjonen. Figur 15.2 viser forholdet mellom inntekt og pensjon for ulike inntektsnivåer med de opptjeningsreglene som gjelder fra 1992. Figuren viser i tillegg kompensasjonsgraden i en supplerende pensjonsordning som gir 66 pst. av sluttlønn.

Tabell 15.1 illustrerer kompensasjonsgraden ved pensjonering pr. 1. januar 2001 for ulike inntektsnivå. Kompensasjonsgraden vil være høyere etter skatt enn før skatt. For en inntekt på 6 G er kompensasjonsgraden om lag 10 prosentpoeng høyere etter skatt enn før skatt. Dette har sammenheng med at skattesystemet er progressivt, og med at pensjonister har særlige skatteregler som medfører at de betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt.

Med virkning fra 1992 ble pensjonsprosenten i folketrygden redusert fra 45 til 42, mens knekkpunktet for full opptjening av pensjon ble endret fra 8 G til 6 G. Endringene i regelverket fra og med 1992 bidrar til at folketrygdens utgifter over tid vil vokse mindre enn de ellers ville gjort, jf. tabell 15.2. I 2000 er utgiftene til folketrygdens alders- og uførepensjon anslått å bli om lag 1,1 mrd. kroner, eller vel 1 pst. lavere enn de ville vært med en videreføring av regelverket fra før 1992. På lang sikt er innsparingen større, og folketrygdens utgifter i 2050 er som følge av regelendringen anslått å være om lag 10 pst. lavere enn de ellers ville vært.

15.3.3 Fordelingsvirkninger av folketrygdens tilleggspensjon

I NOU 1998:10 Fondering av folketrygden?(vedlegg 1.7) er det gjort noen beregninger av virkningene av å erstatte dagens tilleggspensjonssystem med et individuelt fondsbasert system der tilleggspensjonen utover minstepensjon skal være proporsjonal med tidligere yrkesinntekt. I beregningene er det en forutsetning at samlet utbetaling av tilleggspensjon skal være som ved en videreføring av dagens system. Disse beregningene viser at når en ser på pensjonsutbetalingene fra folketrygden isolert sett vil personer både med lave og høye inntekter kunne komme noe bedre ut av et system der tilleggspensjonen utover minstepensjon er proporsjonal med tidligere lønnsnivå sammenliknet med dagens system. Personer med midlere lønnsinntekter vil kunne komme noe dårligere ut i et slikt alternativ.

Kilde: Finansdepartementet.

Årsaken til dette er at tilleggspensjonen avkortes mot særtillegget. En må med dagens regler ha hatt en inntekt på mer enn 2,9 G (eller om lag 140 000 kroner) for å få en pensjon utover minstepensjonen. Personer med lav yrkesinntekt vil derfor tjene på en omlegging til et system der de får noe tilleggspensjon utover minstepensjonen også ved lave yrkesinntekter. De med høye yrkesinntekter vil tjene på at utformingen av tilleggspensjonssystemet utover minstepensjonen er proporsjonal med tidligere inntekt i forhold til dagens system med knekkpunkt på 6 G og tak på 12 G. I beregningen må det disse gruppene får i økt pensjon «betales» ved at pensjonister med midlere inntekter får redusert pensjon som følge av at samlet utbetaling av pensjon skal være som ved en videreføring av dagens system.

15.3.4 Pensjoner og endringer i familie- og samlivsmønstre

Tradisjonelt har forsørgelse gjennom familien vært den viktigste inntektskilden for personer som ikke har kunnet skaffe seg inntekter til livsopphold gjennom eget arbeid. Folketrygden tar utgangspunkt i en familiesituasjon der mannen er hovedforsørger med ansvar for å forsørge kone og barn.

De senere årene har det vært store endringer i husholdningsstrukturen ved at antall husholdninger med en person, antall enslige forsørgere og antall samboerpar har økt betydelig. Gjennomsnittlig antall personer pr. familie har gått ned, og familieetableringen skjer senere i livet enn før. Disse endringene tilsier at det er behov for å vurdere endringer i innretningen av pensjonssystemet.

Dagens pensjonssystem har flere elementer som bygger på tanken om forsørgingsansvar og at det er stordriftsfordeler ved å bo flere sammen. Ved utmåling av grunnpensjon legges det vekt på mottakerens sivilstand, og grunnpensjonen er 1 G for enslige og G for ektepar og samboere. En pensjonist som forsørger ektefelle har på visse vilkår rett til ektefelletillegg på G.

Tradisjonelt har etterlattepensjonen i folketrygden vært forbeholdt ektepar. I dag omfattes også samboere med felles barn, eller som tidligere har vært gift med hverandre av ordningen, men ikke andre grupper av samboere. Gjennom 1990-årene har det vært en tendens i reformene i trygdelovgivningen at samboere i økende grad behandles som ektepar, og i mindre grad som enslige. Begrunnelsen har vært å sikre likere rettigheter for ektepar og samboere. Alternativet til å legge vekt på familien som enhet, vil være et mer individualisert pensjonssystem.

Et annet spørsmål er hvordan en skal fordele pensjonsrettigheter i forbindelse med skilsmisse. Dette er spesielt viktig for middelaldrende og eldre kvinner som skilles etter å ha vært helt eller delvis hjemmearbeidende og økonomisk forsørget av mannen gjennom et langt ekteskap. I dag er opptjent tilleggspensjon en rett for dem som har tjent den opp.

15.4 Pensjonsordninger og reformer i andre land

15.4.1 Utviklingstrekk i OECD-området

Aldringen av befolkningen er en utfordring for alle OECD-land, selv om graden av aldringen varierer mellom land. Mange land har de senere årene satt i gang arbeid med å reformere sine pensjonssystemer. Bakgrunnen for reformene har både vært kortsiktige budsjetthensyn, og et ønske om å gjøre pensjonssystemene mer bærekraftige på lang sikt.

Yrkesfrekvenser blant eldre

Et generelt trekk ved utviklingen i OECD-området de siste 25 årene er at eldre arbeidstakere trekker seg stadig tidligere tilbake fra arbeidslivet. Mens den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for menn i de fleste OECD-land før 1970 lå på mellom 65 og 70 år, har den i mange land kommet ned mot og under 60 år i løpet av 1990-årene. Kraftige negative konjunktursjokk i 1970-årene ga vedvarende høy arbeidsledighet i flere av OECD-landene. Mange land, deriblant Danmark, Finland og Nederland, førte på denne tiden en arbeidsmarkedspolitikk der tidligpensjon var et sentralt virkemiddel. Tanken var at en reduksjon av antallet eldre arbeidstakere ville skape rom for de yngre. Disse landene har i dag vesentlig lavere yrkesdeltakelse enn for eksempel Sverige og Norge.

Tabell 15.3 viser yrkesfrekvensen i aldersgruppen 55–64 år i utvalgte land. På Island er mer enn 8 av 10 kvinner og 9 av 10 menn i alderen 55–64 år i arbeid. Dette er vesentlig høyere enn i de andre nordiske landene. Yrkesfrekvensene for norske kvinner og menn i aldersgruppen 55–64 år er også høye internasjonalt sett. På 1990-tallet var trenden i OECD-Europa økt kvinnelig og lavere mannlig yrkesdeltakelse for aldersgruppen 55–64 år.

Pensjonsutgifter

Offentlige pensjonsutgifter utgjør i dag en betydelig andel av BNP i de vestlige land, og denne andelen er ventet å øke i de fleste land fram mot 2050, jf. tabell 15.4 Internasjonalt sett bruker Norge i dag en relativt lav andel av BNP på offentlige pensjoner. Utgiftene til alderspensjoner i Norge er relativt lave sammenlignet med andre land, mens utgiftene til uførepensjon er relativt høye. Høye utgifter til uførepensjon må ses i sammenheng med at omfanget av andre tidligpensjonsordninger er mindre i Norge enn i mange andre land.

Fram mot 2050 er de offentlige pensjonsutgiftene anslått å vokse mer i Norge enn i EU-landene, og basert på framskrivinger av dagens utviklingstrekk vil Norge i 2050 kunne ha høyere offentlige pensjonsutgifter enn mange av våre naboland. En årsak til dette er at folketrygden i Norge fremdeles er under oppbygging, og at gjennomsnittlig pensjon fra folketrygden målt som andel av gjennomsnittlig lønn anslås å øke i årene framover. Mange andre land har gjennomført pensjonsreformer slik at utgiftene i liten grad vokser utover det som følger av endringer i alderssammensetningen.

At framskrivingene viser svakere vekst i pensjonsutgiftene som andel av BNP i mange EU-land enn i Norge kan videre ha sammenheng med at mange EU-land har større muligheter enn Norge for å øke yrkesdeltakelsen framover og redusere arbeidsløsheten. I framskrivingene er det for de fleste EU-landene forutsatt en vekst i yrkesdeltakelsen fram mot 2050, særlig blant kvinner, og en nedgang i arbeidsledigheten. I framskrivingene for Norge er det på den annen side forutsatt om lag konstante yrkesfrekvenser og om lag konstant arbeidsledighet. For Norge har det også stor betydning at petroleumsaktiviteten vil avta over tid.

Kompensasjonsgrad

Kompensasjonsgraden i de offentlige pensjonssystemene kan illustreres ved hjelp av typetilfeller. Tabell 15.5 viser hva en person får i netto alderspensjon, som andel av netto arbeidsinntekt i Norge, Danmark, Finland og Sverige. Eventuelle supplerende ordninger er ikke inkludert. Netto kompensasjonsgrad er om lag det samme i Danmark, Finland og Norge, mens det er betydelig høyere i Sverige. Den høye kompensasjonsgraden i Sverige skyldes blant annet at pensjonsprosenten i det gamle svenske pensjonssystemet er 60 pst., noe som gir vesentlig høyere tilleggspensjon enn for eksempel i den norske folketrygden.

Tabellen gir også en oversikt over nivået på minstepensjonen i de nordiske land, og viser at minstepensjonen etter skatt er relativt høy i Danmark og Norge, mens Sverige og Finland har et lavere nivå på minstepensjonen.

OECDs og EUs politikkanbefalinger

OECD satte i 1995 i gang et større arbeid for å analysere hvordan utfordringene ved en aldrende befolkning best kan møtes, og i 1998 kom rapporten «Maintaining Prosperity in an Ageing Society». Dette arbeidet er fulgt opp i en ny rapport fra 2000, «Reforms for an Ageing Society». Noen hovedtrekk i OECDs politikkanbefalinger er omtalt i boks 15.1.

En økning i den gjennomsnittlige avgangsalderen er, ifølge OECD, avgjørende for å møte utfordringene ved en aldrende befolkning. Ønsker om mer fritid, vanskeligere forhold i arbeidsmarkedet og elementer i pensjonsordningene, har samlet bidratt til en reduksjon i gjennomsnittlig avgangsalder. Når det gjelder utformingen av pensjonsordningene, har faktorer som økt adgang til tidligpensjonering uten avkorting av årlige ytelser, reduksjoner i den ordinære pensjonsalderen og høyere kompensasjonsnivå bidratt til denne utviklingen. OECD konkluderer med at det er behov for reformer som bidrar til at forventede samlede pensjonsutbetalinger over livsløpet i større grad blir uavhengig av når en pensjonerer seg. Pensjonsinntekt bør også ifølge OECD beskattes etter de samme reglene som andre typer inntekt.

I tillegg til reformer i pensjonssystemet mener OECD at det er nødvendig med tiltak i arbeidsmarkedet for å sikre at eldre innehar den nødvendige kompetansen for fortsatt yrkesaktivitet. Nyere forskning viser at de fleste har kapasitet til å arbeide til de er over 70 år, og eldre arbeidstakeres problemer i arbeidsmarkedet kan blant annet skyldes manglende kompetanse og gjennomgående lavere utdanning.

Også EU har tatt initiativ til et felles arbeid når det gjelder pensjonssystemets opprettholdbarhet over tid, jf. EU-kommisjonens kommunikasjon fra 2000 «The Future Evolution of Social Protection from a Long-Term Point of View: Safe and Sustainable Pensions». Det er her gitt ti veiledende prinsipper og formål ved reformer i pensjonssystemene. Prinsippene er langt på vei i overensstemmelse med OECDs politikkanbefalinger. I tillegg legger EU blant annet eksplisitt vekt på at solidariteten i pensjonssystemene bør styrkes, ved at pensjonssystemene bør ha et omfordelene element i favør av personer med svake muligheter på arbeidsmarkedet og personer som har hatt omsorg for barn, uføre og eldre.

15.4.2 Nærmere om pensjonssystemene i Sverige, Finland og Danmark

Sverige

Dagens svenske pensjonssystem omfatter folkepensjon og tilleggspensjon, og har klare likhetstrekk med den norske folketrygden. Sverige er nå i ferd med å gjennomføre en omfattende pensjonsreform. Hensikten er blant annet. å gjøre pensjonssystemet mer robust på lang sikt i forhold til økonomiske endringer og endringer i befolkningssammensetningen, samt å skape en tettere sammenheng mellom innbetalte pensjonsavgifter og forventede pensjonsutbetalinger. Reformen er iverksatt fra 1999 når det gjelder opptjening, mens utbetaling av pensjon etter det nye systemet vil skje første gang i 2001.

Det nye svenske systemet for alderspensjon er et innskuddsbasert system. Det fastsettes en samlet pensjonsavgift på 18,5 pst. av arbeidsinntekt, og pensjonsytelsene blir avledet av dette. Av innbetalingene går 16 prosentpoeng til å dekke løpende pensjoner. Disse er imidlertid pensjonsgivende og kumulerer seg over tid til en pensjonsformue som indeksreguleres årlig med gjennomsnittlig lønnsvekst. De resterende 2,5 prosentpoeng av pensjonsavgiften er reelt fondert, og avsettes på individuelle konti. Sykepenger, dagpenger mv. skal være pensjonsgivende, og avgifter til pensjonsrett for slike ytelser skal bevilges over statsbudsjettet. Det samme gjelder pensjonsrett som tildeles under omsorgsfravær, verneplikt og studier.

På pensjoneringstidspunktet omregnes den totale pensjonsformuen til en årlig livsvarig ytelse. Dette kan skje fra fylte 61 år og uten noen øvre aldersgrense. Til denne beregningen benyttes et såkalt delingstall, og pensjonsformuen delt på delingstallet gir årlig pensjon. Delingstallet fastsettes blant annet på grunnlag av utviklingen i dødeligheten. Hvis levealderen øker, øker delingstallet og årlig pensjon reduseres for dem som omfattes. Dette vil virke som en stabiliserende faktor i systemet i forhold til økende levealder over tid. For den enkelte avhenger videre delingstallet av tidspunktet for pensjonering, og det blir høyere jo tidligere pensjoneringen skjer. På individnivå vil tidlig uttak og utsatt uttak fungere forsikringsteknisk nøytralt, og systemet innebærer slik sett en sterk stimulans til å stå lenge i arbeid. I det nye systemet er det også mulig å ta ut delpensjon.

Løpende pensjoner reguleres i takt med lønnsveksten fratrukket 1,6 pst. pr. år. På den måten kan alderspensjonen det første året settes vesentlig høyere enn om lønnsindeksering skulle vært gjennomført under perioden som pensjonist. Dette innebærer at dersom gjennomsnittlig reallønnsvekst blir 1,6 pst. skal pensjonene reguleres i takt med prisveksten. Ved en høyere reallønnsvekst får også pensjonistene en positiv realvekst i pensjonene, mens lavere reallønnsvekst innebærer at utbetalte pensjoner reguleres svakere enn prisveksten.

For å håndtere økonomiske fluktuasjoner og befolkningsendringer er det etablert et bufferfond som ved oppstarten av det nye systemet vil utgjøre om lag 28 pst. av BNP. Tilsvarende fond har også eksistert som en del av dagens svenske pensjonssystem. I det nye systemet vil minstepensjonen bli videreført, og kan tas ut fra fylte 65 år.

I tillegg har Sverige høy dekning av tjenestepensjonsordninger. Det svenske tjenestepensjonssystemet kan deles i fire sektorer: stat, kommune, privatansatte tjenestemenn og privatansatte arbeidstakere innenfor LO-området. Innen hver sektor er det en hovedtariffavtale om pensjon i tillegg til en rekke supplerende avtaler, som alle er av ny dato.

Finland

Pensjonssystemet i Finland består i hovedsak av folkepensjonssystemet og arbeidspensjonssystemet. Folkepensjonen er en allmenn grunnpensjon som ytes på grunnlag av botid, og omfatter alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon. Folkepensjonen kan tas ut fra fylte 65 år, og indekseres med konsumprisindeksen. Arbeidspensjonen beregnes på grunnlag av rettigheter opptjent ved arbeid. Begge ordningene er obligatoriske for hele befolkningen og alle bedrifter i Finland.

Arbeidspensjonen er ytelsesbasert, og størrelsen avhenger av lønnsnivå og hvor lenge en har vært ansatt i det enkelte arbeidsforhold. I privat sektor opptjenes arbeidspensjonen med 1,5 pst. av pensjonsgrunnlaget for hvert år en har vært i arbeidsforholdet. Full pensjon gis etter 40 år, og svarer til 60 pst. av pensjonsgrunnlaget. Pensjonsgrunnlaget er bestemt ut fra lønnsinntekt siste 10 år. Pensjonen kan tas ut før 65 år, men reduseres da permanent med 4,8 pst. pr. år, eller 0,4 pst. pr. måned. Nedre grense for pensjonsuttak er 60 år. Pensjonen kan også tas ut etter fylte 65 år, og blir da økt etter en forsikringsteknisk beregning.

Pensjonen indekseres på grunnlag av et veid gjennomsnitt av veksten i konsumprisindeksen og lønnsveksten. Siden 1996 har to indekser vært brukt, en for aldersgruppen under 65 år, og en for aldersgruppen over 65 år. For de over 65 år indekseres pensjonen med et veid gjennomsnitt der det legges 20 pst. vekt på lønnsveksten og 80 pst. vekt på konsumprisindeksen. For personer under 65 år legges det 50 pst. vekt på lønnsveksten og 50 pst. vekt på konsumprisindeksen.

Av de nordiske land har Finland lavest yrkesaktivitet blant eldre. Det er flere muligheter for tidligpensjonering i Finland, og bruken av tidligpensjonsordningene er omfattende. Foruten uførepensjon omfatter disse ordningene blant annet tidlig alderspensjon og arbeidsløshetspensjon for personer i aldersgruppen 60–64 år. I Finland har pensjonsordningene i offentlig sektor historisk gitt høyere ytelser enn i privat sektor. Fram til 1993 ble alderspensjonen i offentlig sektor opptjent med 2,2 pst. pr. år, full pensjon var 66 pst. av pensjonsgrunnlaget etter 30 års opptjening, og pensjonsalderen var 63 år. Etter 1993 er reglene de samme som for privat sektor.

Danmark

I Danmark består det offentlige pensjonssystemet av en relativt høy minstepensjon kombinert med en liten inntektsavhengig tilleggspensjon (ATP). I tillegg kommer fonderte arbeidsmarkedspensjonsordninger og fonderte private pensjonsordninger. Tilleggspensjonen finansieres med et årlig innskudd fra arbeidstakere og arbeidsgivere. Ordningen er fondsbasert, og fondet utgjør i størrelsesorden 25 pst. av BNP.

Pensjonsalderen i Danmark er 67 år, men det finnes ulike tidligpensjonsordninger som er mye brukt slik at bare en liten del av befolkningen står i arbeid til fylte 67 år. Den største tidligpensjonsordningen bortsett fra uførepensjon er etterlønn. Ordningen med etterlønn gir generelt et høyere kompensasjonsnivå enn det offentlige pensjonssystemet, og det er vedtatt ulike reformer som vil gjøre denne ordningen mindre gunstig, blant annet for å stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre. I 1999 ble det videre besluttet å senke den offisielle pensjonsalderen fra 67 til 65 år fra 2004.

Arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger er utbredt i Danmark. Disse er både i offentlig og privat sektor profesjonsbaserte og regulert gjennom tariffavtaler. Ordningene er i hovedsak innskuddsbaserte, og innskuddene er gjerne fastsatt med sikte på å sikre en årlig ytelse på 60 – 70 pst. av sluttlønn. Det er ikke noen fastsatt pensjonsalder for private pensjonsordninger. Pensjonsalderen kan typisk være 67 år, men pensjonen kan også ofte tas ut tidligere, for eksempel ned til 60 år. De fleste ordningene inkluderer uførepensjon og etterlattepensjon.

15.5 Om fondering av folketrygden og fleksibel pensjonering

15.5.1 Innledning

Spørsmålene om fondering av pensjonsytelsene og fleksibel pensjonering har stått sentralt i debatten om utforming av pensjonssystemet både i Norge og andre land, jf. blant annet NOU 1998:10 Fondering av folketrygden? (Moland-utvalget) og NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering. I et rent utligningssystem finansieres pensjonene med løpende beskatning av de yrkesaktive, mens i et rent fondssystem avsettes innbetalingene i pensjonsfond, og senere pensjonsutbetalinger finansieres ved trekk fra fondet.

I dette avsnittet gis det først en omtale av statens pensjonsforpliktelser. Deretter omtales økonomiske virkninger av ulike måter å organisere pensjonssystemet på, samt de alternativene til dagens system som ble drøftet i NOU 1998:10. Til slutt drøftes kort spørsmål om fleksibel pensjonering.

15.5.2 Statens pensjonsforpliktelser

På bakgrunn av utfordringene knyttet til pensjonering og betydningen for langsiktige offentlige finanser, har nasjonalbudsjettene de senere år inneholdt anslag for statens pensjonsforpliktelser. Slike beregninger ble først presentert i NOU 1998:10. Det vises ellers til kapittel 6 for en generell omtale av utfordringer i den økonomiske politikken.

Også internasjonalt har det vært en økende interesse for å beregne hvilke forpliktelser som ligger i de offentlige pensjonssystemene. Dette har blant annet sammenheng med at mange land har startet reformer av pensjonssystemet, som innebærer økt vekt på fondsbaserte systemer. I den forbindelse er det viktig å vite hvilke forpliktelser som ligger innebygget i det gjeldende systemet.

Samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden består i samlet opptjent alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Staten har i tillegg pensjonsforpliktelser overfor offentlig ansatte i Statens pensjonskasse (SPK). Kommunenes pensjonsforpliktelser overfor sine ansatte er i hovedsak forhåndsfinansiert, og omtales ikke nærmere her.

Sammenhengen mellom forpliktelser i dag og senere pensjonsutbetalinger tar utgangspunkt i at nåverdien av innbetalingene skal være lik nåverdien av de forventede utbetalingene. I folketrygden skjer opptjening av pensjon delvis gjennom gjennomsnittlig pensjonspoeng, og delvis gjennom øket antall poengår. Beregningene gir uttrykk for hvilken pensjon som ville komme til utbetaling hvis det for framtiden ikke skjer ytterligere opptjening. På samme måte som for alderspensjon, kan nåverdien av forventet utbetalt uføre- og etterlattepensjoner anslås. For disse ytelsene er opptjent pensjon definert som nåverdien av forventet framtidig pensjon, inkludert alderspensjon, for alle som allerede er uføre eller etterlatte. Beregningene er gjennomført ved hjelp av Statistisk sentralbyrås modell MOSART.

Tabell 15.6 viser anslag for opptjent pensjon i form av nåverdi av opptjente pensjoner i folketrygden, samt opptjent pensjon ut over minstepensjon i 2000. Beregningene er foretatt på grunnlag av en realrente på 4 pst. og en antatt framtidig regulering av G på 1,5 pst. pr. år. Samlede pensjonsforpliktelser i 2000 er anslått til vel 2 800 mrd. kroner, eller vel to ganger BNP. I løpet av 2001 er de samlede pensjonsforpliktelsene anslått å vokse med 194 mrd. kroner, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2001. Samlet sett utgjør nåverdien av pensjonsforpliktelsene blant de som allerede mottar pensjonsytelser om lag 42 pst. av samtlige forpliktelser.

I tillegg til forpliktelsene i folketrygden, har staten pensjonsforpliktelsene overfor offentlig ansatte i Statens pensjonskasse (SPK). SPK foretok i 1997 en grundig beregning av sine forpliktelser, og kom fram til et anslag på sine samlede pensjonsforpliktelser på 135 mrd. kroner. Etter 1997 har en foretatt forenklede oppdateringer av disse beregningene. Dagens samlede pensjonsrettigheter i SPK anslås til om lag 175 mrd. kroner.

Anslagene for statens pensjonsforpliktelser er usikre, da verdiene vil endres ved små endringer i forutsetningene. Tabell 15.7 viser følsomheten i anslagene overfor antatt årlig reallønnsvekst, dvs. antatt framtidig G-regulering. Nåverdien av samlet opptjent pensjon faller med om lag 18 pst. om forutsetningen om årlig regulering reduseres fra 1,5 pst. til 0,5 pst.

15.5.3 Om økonomiske virkninger av ulike måter å finansiere pensjonssystemet på

Den aldringen av befolkningen som Norge og de øvrige vestlige land står overfor etter 2010, kan gi en betydelig omfordeling fra de yngre til de eldre generasjonene. Generelt vil dette kunne skje når pensjonsutbetalingene øker raskere enn skattegrunnlaget. I et rent utligningssystem vil denne utviklingen isolert sett måtte møtes med minst en av følgende tilpasninger:

• økt beskatning

• reduserte pensjonsytelser eller høyere pensjonsalder for framtidige pensjonister eller

• reduserte offentlige utgifter til andre formål.

I Norge bidrar oppbyggingen av Statens petroleumsfond til at pensjonsutgifter også kan finansieres ved uttak fra fondet.

Med gitte pensjonsytelser vil en permanent økt forsørgelsesbyrde før eller senere medføre redusert offentlig tjenesteyting eller økt beskatning av de yrkesaktive. Begge alternativer demonstrerer at et rent utligningssystem omfordeler fra generasjoner med små årskull til generasjoner med store årskull.

I et utligningssystem vil innbetalingene til systemet skje gjennom skatt på arbeidsinntekt eller på forbruk. Skatt på arbeidsinntekt kan føre til at arbeidsinnsatsen blir lavere enn den ellers ville vært, og at det derfor oppstår et effektivitetstap som må bæres av hele samfunnet. Empiriske studier gir ikke noe klart bilde av størrelsen på effektivitetstapet. I NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser konkluderes det med at en burde legge til grunn at effektivitetstapet i gjennomsnitt er 20 pst. av de inntektene som det offentlige krever inn gjennom økt beskatning. Dette effektivitetstapet er imidlertid ikke en nødvendig følge av utligningssystemet i seg selv, men av omfordelingen i pensjonssystemet. Omfordelingen svekker sammenhengen mellom den enkeltes innbetalinger og rettigheter sammenliknet med et rent forsikringsteknisk system. Jo svakere denne sammenhengen er, desto større grunn er det til å anta at arbeidstakerne betrakter trygdepremiene som skatt og ikke som obligatorisk sparing.

I et utligningssystem vil de skattesatsene som er nødvendige for å finansiere offentlige pensjonsutgifter variere over tid, blant annet avhengig av forholdet mellom arbeidsstyrkens størrelse og antall pensjonister. Effektivitetstapet ved beskatning øker progressivt med størrelsen på skattesatsene. Det betyr at variable skattesatser over tid påfører samfunnet en større kostnad enn det stabile skattesatser gjør. Fondering av framtidens pensjonsutgifter vil bidra til mer stabile skattesatser.

Avkastningen i et pensjonssystem beregnes gjerne som forholdet mellom det pensjonistene mottar i pensjonsutbetalinger relativt til hva de selv har bidratt med til å finansiere systemet. Et utligningssystem innebærer at en del av de skattene som betales av dagens yrkesaktive overføres til alderspensjonistene. Til gjengjeld kan dagens yrkesaktive forvente en overføring fra dagens barn og ufødte når de selv er blitt alderspensjonister. Avkastningen av systemet svarer dermed til veksten i det samlede skattegrunnlaget. Denne veksten vil på lang sikt være tilnærmet lik BNP-veksten, som igjen er bestemt av veksten i henholdsvis arbeidsstyrken og arbeidsproduktiviteten.

Vekstraten for BNP har vært, og forventes fortsatt å være, lavere enn den avkastningen som kan oppnås i finansielle markeder på en fondskapital i et fondert system. Anslagene på risikojustert realrente på langsiktige plasseringer varierer betydelig. I Norge er det i NOU 1997: 27 anbefalt å benytte en sats på 3,5 – 4 pst. De langsiktige framskrivingene i kapittel 6 antyder en realvekst for BNP på om lag 1,5 pst. pr. år. Når henholdsvis et fondsbasert system og et utligningssystem er fullt utviklet, kan en derfor finansiere gitte pensjonsutbetalinger ved å avstå et sparebeløp til fondet som er mindre enn det skattebeløpet som må trekkes inn ved løpende utligning. Det gir grunnlag for høyere forbruk og representerer derfor en velferdsgevinst.

Den langsiktige avkastningen i et fullt utviklet utligningssystem, dvs. BNP-veksten, er imidlertid ikke representativ for den avkastningen som oppnås av enkelte generasjoner i «modningsfasen» ved dette systemet. Avkastningen av et løpende utligningssystem er svært høy for de som pensjoneres i de første årene etter innføring. Gradvis vil avkastningen i systemet avta fordi det i økende grad består av pensjonister som selv har bidratt til den løpende skattefinansieringen gjennom sitt yrkesaktive liv. Den lave avkastningen som generasjonene oppnår på lang sikt i et fullt utviklet utligningssystem er derfor en refleks av at avkastningen for den første generasjonen er svært høy.

Mens det rene utligningssystemet innebærer omfordeling mellom generasjoner, er dette ikke tilfelle med fullt fonderte pensjonssystemer. Det betyr likevel ikke at økt grad av fondering av et innarbeidet utligningssystem er nøytralt i forhold til fordelingen mellom generasjoner. Tvert imot vil en slik reform innebære en omfordeling fra de som er yrkesaktive under oppbyggingen av fondet, «overgangsgenerasjonen», til unge og kommende generasjoner. Tapet for de førstnevnte består i at disse generasjonene i tillegg til innbetalingen til pensjonsfondet også må betale de skattene som trengs for å finansiere de opptjente rettighetene til alderspensjon innenfor utligningssystemet. Fordelene som oppnås for de unge og kommende generasjoner som følge av høyere langsiktig avkastning, må derfor veies mot velferdstapet som påføres de som er yrkesaktive under oppbyggingen av fondet. Det er svært vanskelig å oppnå fordeler for alle generasjoner ved å gå over til et system med økt fondering.

Når det gjelder muligheten for å møte de framtidige pensjonsutgiftene, har Norge i dag svært gode offentlige finanser sammenliknet med andre vestlige land. Inntektene fra salg av olje- og gass har ført til store overskudd på offentlige budsjetter som igjen er akkumulert i Statens petroleumsfond. Oppbygging av Petroleumsfondet bidrar til at den sterke veksten i alderspensjonene i framtiden i noen grad kan finansieres ved tapping av fondet, og at det slik sett ikke vil skje noen fullstendig løpende utligning i skattene av veksten i alderspensjonene og andre overføringer.

Realøkonomisk kan altså graden av fondering av folketrygden varieres gjennom den generelle finanspolitikken, uten å gjennomføre reformer av selve pensjonssystemet. Hvis finanspolitikken utformes ut fra langsiktige hensyn der pensjonsforpliktelsene inngår, er det isolert sett ikke nødvendig å vurdere juridisk fondering for å sikre tilstrekkelig sparing. Når øremerkede pensjonsfond likevel vurderes, har dette blant annet sammenheng med at særskilte pensjonsfond kan være en måte å bidra til økt synliggjøring av de framtidige pensjonsforpliktelsene på.

Et sentralt spørsmål i NOU 1998:10 var hvorvidt oppbygging av pensjonsfond vil bidra til å øke den framtidige nasjonalinntekten. Økt nasjonalinntekt kan gjøre det lettere å håndtere konsekvensene av at det blir flere eldre med betydelige pensjonsrettigheter. Utvalget vurderte i den forbindelse særlig om fondering kan bidra til økt sparing, større avkastning på midlene eller større tilbud av arbeidskraft. Utvalget vurderte særlig tre alternativer til en videreføring av dagens system:

• Statlig pensjonsfond: Oppbygging av et eget statlig pensjonsfond øremerket til å dekke utbetalinger til tilleggspensjonen i alderspensjonen, samt nye mottakere av uføre- og etterlattepensjon. Reglene for utbetaling av disse ytelsene endres ikke, men finansieringen endres idet fondet baseres på forsikringstekniske prinsipper. Denne modellen innebærer en juridisk fondering av tilleggspensjonene, og kan i visse tilfeller redusere statens handlefrihet ved å øremerke statlige midler. Utvalget påpeker at om fondering vil bidra til høyere sparing enn ellers, er i første rekke et spørsmål om finanspolitikken påvirkes, dvs. om de offentlige utgifter for øvrig blir mindre og inntektene større enn ellers. Med øremerkede pensjonsfond vil ikke staten få den store generelle finansformuen som ellers kan forventes. Utvalget kom til at det ikke kan gis et klart og entydig svar på om slike pensjonsfond vil virke disiplinerende på finanspolitikken. Utvalget konkluderer likevel med at et statlig pensjonsfond kan ha en viss positiv virkning på sparingen, men at virkningen er meget usikker.

• Ytelsesbaserte private pensjonsfond: Myndighetene fastsetter obligatoriske pensjonspremier som innbetales til og forvaltes av private pensjonsfond, mens det forutsettes at tilleggspensjonene i hovedsak fortsatt skal beregnes etter dagens regelverk. I denne modellen står fondsforvalterne overfor klare lønnsomhetskrav, som de må oppfylle om de skal overleve som tilbydere av pensjonstjenestene. Utvalget antar at dette kan gi større sannsynlighet for at fondene også på lang sikt forvaltes med sikte på høy avkastning enn det vi vil ha med et statlig pensjonsfond. På den annen side kan modellen medføre økte kostnader til administrasjon, og utvalget mente at det var lite hensiktsmessig å innføre privat fondering innenfor en modell som nesten fullstendig kopierer dagens folketrygdordning.

• Private pensjonsfond med investeringsvalg: Dette er en større reform, blant annet ved at det i denne modellen forutsettes at usikkerheten knyttet til avkastningen bæres av den enkelte. I motsetning til de ytelsesbaserte systemene påpekte utvalget at denne modellen vil kunne gi en effektivitetsgevinst ved at det blir en noe sterkere sammenheng mellom innbetalinger og pensjonsytelser. På den annen side kan fordelingsvirkningene av en slik modell være vanskelig å forutsi, og det vil ikke være mulig å kopiere virkningene av dagens regelverk i folketrygden fullt ut. En annen ulempe er i følge utvalget at de administrative kostnadene trolig vil være høyere enn i ordningen med statlig pensjonsfond.

Medlemmene i Moland-utvalget var enige om at det er nødvendig å bygge opp en betydelig formue for å møte de økte forpliktelsene i folketrygden. Utvalget var av den oppfatning at det i budsjettdokumenter bør legges vekt på å framstille langsiktige konsekvenser av dagens beslutninger, og å beskrive omfanget av de langsiktige forpliktelsene i folketrygden. Utvalgets medlemmer var videre enige om at grunnytelsene i folketrygden fortsatt bør finansieres løpende over statsbudsjettet.

Når det gjelder spørsmålet om fondering av tilleggspensjonene var det ulike oppfatninger i Moland-utvalget. Dersom fonderingen fortsatt skal være statlig, var utvalget delt i synet på om det bør bygges opp et forsikringsteknisk statlig pensjonsfond for hele eller deler av tilleggspensjonen, eller om tilleggspensjonene bør finansieres på samme måte som i dag, med statlig sparing kanalisert gjennom Statens petroleumsfond. Dersom det i stedet besluttes at det skal være privat fondering av hele eller deler av tilleggspensjonen, foretrakk et flertall i utvalget at ordningen gjøres innskuddsbasert. En nærmere oversikt over hvem som utgjorde flertall og mindretall i de ulike alternativene er gitt i avsnitt 18.4 i NOU 1998:10.

Etter Regjeringens syn bør pensjonskommisjonen vurdere om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt, jf. nærmere omtale i avsnitt 15.1.

15.5.4 Fleksibel pensjonering

Utformingen av det samlede pensjonssystemet vil påvirke valget av pensjoneringstidspunkt. Spørsmålet om fleksibilitet i pensjonssystemet har vært utredet en rekke ganger, og det er blant annet i NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering gitt en omfattende vurdering av disse spørsmålene.

I dag er det fleksibel alderspensjonen i folketrygden mellom 67 og 70 år. Fleksibilitet under 67 år gjelder de som er omfattet av AFP-ordningen, og er et resultat av forhandlinger mellom partene i arbeidslivet og staten.

En viktig bakgrunn for etableringen av AFP-ordningen var at mange av dagens eldre har startet sin yrkesaktive karriere i ung alder og kan ha mange år med fysisk hardt arbeid bak seg. Blant denne gruppen vil derfor mange kunne ha behov for å gå av med pensjon før fylte 67 år. AFP har slik sett vært et sosialt og velferdsmessig gode for eldre arbeidstakere, og ordningen har også i noen grad avlastet andre ordninger som uførepensjon.

Framtidens arbeidsmarked vil trolig være preget av mer fleksibilitet enn i dag. Folk vil i større grad skifte jobb og mange vil velge fleksible arbeidstidsordninger. Ønsker og behov når det gjelder avgangsalder vil variere, og flere vil kunne ønske å kombinere arbeid og pensjon. Dette illustrerer et generelt behov for økt fleksibilitet i pensjonsordningene i tiden framover.

Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Etter Regjeringens syn må pensjonskommisjonen vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

15.6 Supplerende pensjonsordninger i offentlig sektor

15.6.1 Innledning

Utformingen av tjenestepensjonsordningene i Norge må ses i sammenheng med det øvrige pensjons- og trygdesystemet. Tjenestepensjonsordningene er ulikt utformet i privat og offentlig sektor. I privat sektor blir pensjonen beregnet og utmålt som et tillegg til folketrygdens ytelser, dvs. et nettosystem. Med lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, som begge trådte i kraft 1. januar 2001, er det foretatt en totalgjennomgang og fornyelse av de supplerende ordningene i privat sektor. I offentlig sektor har en et bruttosystem, hvor det garanteres en samlet pensjonsytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen.

De første offentlige tjenestepensjonsordningene ble opprettet ved begynnelsen av forrige århundre, og grunntrekkene i regelverket fra den gang er i all hovedsak beholdt. Før folketrygden kom i 1967, var samordningen relativt enkel. Folketrygdens system med grunnpensjon og tilleggspensjon, gjorde imidlertid samordningen mer komplisert. Dette regelverket er jevnlig blitt justert, og reglene om samordning av offentlig tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden framstår i dag som både komplisert og lite hensiktsmessig. Samordningssystemet har vært utredet flere ganger, men fortsatt er det en rekke problemer knyttet til dette området.

15.6.2 Samordning av offentlig tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden

Samordning av offentlig tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden går ut på at folketrygden alltid skal betales fullt ut, mens tjenestepensjonen blir redusert gjennom samordningsfradrag. Som hovedregel skal av grunnbeløpet og hele tilleggspensjonen/særtillegget gå til fradrag. Fradragene blir forholdsmessig begrenset blant annet ut fra pensjonsgrad og tjenestetid. Samordningen har i alle år vært gjenstand for kritikk, og det har vært en rekke lovendringer på området. Det har også vært flere rettstvister. Problemene skyldes i særlig grad ulike opptjeningsregler og beregningsregler i tjenestepensjonsordningene og folketrygden. Stadig flere elementer av folketrygdens tilleggspensjon er gjort samordningsfrie gjennom lovendringer. Blant annet er det slik at når folketrygdens tilleggspensjon er større enn det pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen tilsier, skal det overskytende holdes utenfor samordning.

Bruttogarantien innebærer at pensjonsutbetalingene til offentlig ansatte i liten grad blir berørt av endringer i folketrygden. Lovendringene fra 1992, som endret opptjeningsreglene i folketrygden, medførte at de offentlige tjenestepensjonsordningene automatisk overtok en større del av pensjonsansvaret. Tilfellet var motsatt da folketrygdens særtillegg økte fra 1. mai 1998. Dette innebærer at de offentlige tjenestepensjonene i stor grad framstår som en hovedytelse i stedet for å være et supplement til folketrygden.

Etter at ektefellepensjon og barnepensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal beregnes som nettopensjoner fra 1. januar 2001, er det særlig to områder som fortsatt er i søkelyset. Dette gjelder reglene om samordning av tjenestepensjon med pensjon fra folketrygden hvor gjenlevende har avledede rettigheter etter avdød ektefelle, og de tilfellene hvor lav tjenestepensjon i sin helhet faller bort på grunn av samordningen.

Samordning av lav tjenestepensjon med minstepensjon fra folketrygden

I Dokument nr. 8:93 (1997–98) fremmet stortingsrepresentantene John I. Alvheim og Harald Tom Nesvik (begge fra FrP) følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen, ved årets trygdeoppgjør og samtidig med økningen av minstepensjonen med kr 12 000, komme tilbake til Stortinget med et forslag om at pensjonsytelser som samlet utgjør mindre enn 2 G holdes utenfor samordningen, med en viss begrensning av fradraget i forhold til de vanlige reglene for samlet pensjon som overskrider denne grensen.»

Et enstemmig Storting gjorde følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen gjennomgå samordningen av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Saken forelegges Stortinget som egen sak når nødvendig utredning har funnet sted.»

En arbeidsgruppe oppnevnt av Sosial- og helsedepartementet har utredet samordning av lav offentlig tjenestepensjon med minstepensjon fra folketrygden. På grunn av at samordningsregelverket nylig er utredet i NOU 1995:29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser, var det etter departementets oppfatning ikke behov for å sette ned et utvalg for å gå gjennom hele samordningsproblematikken på nytt. Arbeidsgruppen konstaterer at de aller fleste får utbetalt tjenestepensjon ved siden av folketrygden. Enkelte med lav sluttlønn, vil likevel kunne få tjenestepensjonen samordnet bort med pensjon fra folketrygden som følge av at folketrygden sikrer det garanterte bruttobeløpet alene. Dette antallet steg da minstepensjonen økte med 1 000 kroner per måned fra 1. mai 1998. Arbeidsgruppen har drøftet tre ulike modeller for gunstigere samordning av lav offentlig tjenestepensjon.

1. Det foretas ikke samordning når summen av tjenestepensjon og folketrygd er mindre enn 2 G. Årlige merutgifter er anslått til 750 mill. kroner, og engangsutgifter for kommunesektoren til fondering av allerede opptjent pensjon på rundt 8 mrd. kroner. Modellen vil være administrativt krevende.

2. Samordningsfradraget for folketrygdens særtillegg reduseres. Årlige merutgifter er mellom 105 og 365 mill. kroner, avhengig av utforming. Engangsutgiftene for kommunene er mellom 0,6 til 1,3 mrd. kroner.

3. Det gis en garantert minste tjenestepensjon etter samordning med folketrygden. Avhengig av garantinivå (5 pst. eller 10 pst. av opparbeidet tjenestepensjon) blir de årlige merutgiftene på henholdsvis 10 og 27 mill. kroner. Engangsutgiftene for kommunene utgjør 120 til 300 mill. kroner.

Arbeidsgruppen vil ikke tilrå at det innenfor nåværende bruttosystem gjøres endringer for at de som har små eller ingen utbetalinger fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal få høyere samlet pensjon. Et hvert tiltak vil komplisere samordningsregelverket ytterligere. Dersom det motsatte besluttes, anbefaler arbeidsgruppen modell 3. I høringsrunden ble arbeidsgruppens standpunkt støttet av de fleste høringsinstansene. Arbeidstakerorganisasjonene og Pensjonistforbundet ønsker derimot å sikre at det alltid blir utbetalt tjenestepensjon i tillegg til pensjon fra folketrygden. Det er imidlertid ikke entydig hvilken løsning disse organisasjonene ønsker.

Dersom man betrakter enkelttilfeller isolert, forstår Regjeringen at det kan oppfattes som urimelig at vedkommende mottar liten eller ingen pensjon fra en tjenestepensjonsordning som det er innbetalt premie til. Det ligger imidlertid i bruttosystemets natur at tjenestepensjonen reduseres eller kan falle bort ved samordning med pensjon fra folketrygden når folketrygden sikrer det garanterte bruttobeløpet alene. Med et nettosystem, slik det følger av lov om foretakspensjon, vil stort sett alle få utbetalt tjenestepensjon ved siden av folketrygdpensjon.

Negativ effekt

I 1989 ble det bestemt at det bare skal gjøres samordningsfradrag for tilleggspensjon fra folketrygden som er opptjent av medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Dette er særlig aktuelt når folketrygdens tilleggspensjon helt eller delvis er opptjent av avdød ektefelle. Endringen var til fordel for samtlige pensjonister med avledede rettigheter etter avdød ektefelle. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være gunstig med lav egenopptjent tilleggspensjon fra folketrygden.

Fra pensjonisthold oppleves dette som om man dermed kan tape på å ha tjent opp egen tilleggspensjon. Dette kalles for negativ effekt, og er vurdert av Stortinget flere ganger, senest ved behandlingen av Ot.prp. nr. 30 (1998–99), jf. Innst.O. nr. 59 (1998–99). Den siste lempingen i samordningen som ble vedtatt i 1999, innebærer at de som opptjener tilleggspensjon etter avsluttet tjeneste etter 67 år – eller ved poengår for ulønnet omsorgsarbeid – får slik opptjening holdt utenfor samordningen. For øvrig vil de fleste pensjonister tjene på sin yrkesaktivitet samlet sett dersom opptjeningen skyldes arbeid i offentlig tjeneste. Vanligvis vil man da parallelt også øke tjenestepensjonen.

I Innst.O. nr. 59 1998–99, pekte flertallet (alle unntatt H og FrP) på at det er viktig at det foretas en helhetlig gjennomgang av samordningen, og vil avvente denne utredningen før det tas stilling til om det bør foretas ytterligere endring av samordningen.

Dersom negativ effekt skal unngås innenfor dagens system, kan dette skje ved skjerpet samordning. Det vil si at hele tilleggspensjonen skal gå til fradrag i tjenestepensjonen uansett om hele eller deler ikke er tjent opp av medlemmet i tjenstepensjonsordningen, slik situasjonen var før lovendringen i 1989. Dette vil imidlertid føre til lavere pensjonsytelser. En annen løsning er å liberalisere samordningen ytterligere. Dette vil imidlertid føre til økte utgifter for de offentlige tjenstepensjonsordningene, og skjevheter i forhold til pensjonister som bare har egenopptjent tilleggspensjon fra folketrygden.

Regjeringen viser til den grundige utredningen som er foretatt av Kjønstad-utvalget i NOU 1995:29 Samordning av pensjon og trygdeytelser, og legger til grunn at det i realiteten ikke finnes alternative rimelige og logiske løsninger innenfor dagens bruttosystem.

Forholdet til offentlige tjenestepensjonsordninger ved eventuelle endringer av folketrygden

I NOU 1998:19 understrekes det at valgfri tidligpensjonering bør «koste» noe. For at en eventuell adgang til tidlig uttak fra folketrygden med varig redusert pensjon skal innebære incentiver til fortsatt arbeidsinnsats, forutsetter dette at reduksjonen ikke kompenseres fra tjenestepensjonsordningene.

De private ordningene vil stort sett allerede være tilpasset en redusert eller større folketrygd. Lov om foretakspensjon har blant annet ytelser basert på en standardberegnet folketrygd, og uten garanti for framtidige endringer. Det blir derfor arbeidstakerens tap eller gevinst om den faktiske folketrygdpensjonen blir mindre eller større enn dette. Dersom det skulle gjennomføres endringer i folketrygden, blir det opp til foretakene på det aktuelle tidspunktet om det skal kompenseres for dette. Det er imidlertid ikke adgang til å forhåndssikre en slik garanti forsikringsmessig i ordningen. En innskuddspensjon i arbeidsforhold som det nå er åpnet for, vil også utformes uavhengig av folketrygden. Ved endringer som gir enten større eller mindre framtidig folketrygd, vil det imidlertid være mulig å justere innskuddenes maksimale størrelse. Forholdet er annerledes i de offentlige tjenestepensjonsordningene på grunn av bruttogarantien. Eventuelle større endringer i folketrygden forutsetter derfor en nærmere vurdering av det offentlige tjenestepensjonssystemet.

15.6.3 Behov for fornyelse av det offentlige tjenestepensjonssystemet

I en situasjon hvor finansieringen av folketrygden, som følge av befolkningsutviklingen og økt tidligpensjonering, står overfor store utfordringer, er det viktig at det samlede pensjonssystemet bygger opp om økt yrkesdeltaking. Hvis myndighetene skal ha anledning til å føre en målrettet politikk på dette området, må eventuelle omlegginger i folketrygden få betydning for alles pensjon, ikke bare for personer som ikke har offentlig tjenestepensjon. Situasjonen er i dag at de offentlige tjenestepensjonsordningene ikke supplerer, men suspenderer folketrygden som felles pensjonsordning. Dette ble særlig tydelig i forbindelse med folketrygdreformen i 1992, som i hovedsak ikke fikk virkning for offentlig ansatte.

Bruttosystemet i stat og kommune er utformet slik at tjenestepensjonene samordnes med folketrygden etter et svært komplisert og detaljert regelverk. Blant annet søker en å ta hensyn til at pensjonsrettigheter som er opptjent i folketrygden ikke alltid bygger på inntekter som også er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Det har vært gjort flere forsøk på forenklinger. Med en gitt utgiftsramme vil forenklinger i dagens bruttosystem føre til at noen må tape, mens andre vil tjene på det. Skal man unngå at noen taper, må utgiftene øke.

Samordningen gjør det vanskelig å se hva den enkelte får fra tjenestepensjonsordningen. I enkelte tilfeller er samordningen også så komplisert at det er vanskelig å beregne total pensjon. Samordningen kan også ha en informasjonsmessig og psykologisk side. Tjenestepensjonsordningene lover isolert sett visse ytelser når pensjonstilfellet inntreffer. Men samordningen kan føre til at disse ytelsene faller bort og erstattes av andre ytelser. Sammenlignet med de private tjenestepensjonsordningene som gir tillegg til folketrygden, oppleves det som negativt at det i de offentlige tjenestepensjonsordningene gjøres fradrag for folketrygdpensjonen.

Det er administrativt krevende å tilpasse de offentlige tjenestepensjonene til folketrygden, og man er avhengig av at trygdekontorene og de ulike pensjonsordningene til enhver tid gir de oppdaterte og korrekte opplysninger som har betydning for pensjonsberegningene. Meldesystemet trygdeetaten og pensjonsordningene i mellom fungerer imidlertid ikke alltid etter hensikten. På grunn av det kompliserte regelverket og fordi det er en stor mengde data som utveksles, skjer det en god del feil som må rettes opp.

Til tross for at selve samordningsregelverket kan virke uhensiktsmessig og komplisert, oppfattes de offentlige tjenestepensjonsordningene som gode og sikre, og de har bred oppslutning blant arbeidstakerne. Regjeringen mener likevel at det i samband med arbeidet i en pensjonskommisjon er behov for å vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig, jf. også omtalen i avsnitt 15.1. Den framtidige organiseringen og forvaltningen av de offentlige tjenestepensjonsordningene bør videre ses i lys av de pågående omstillingsprosesser i offentlig sektor.