Del 3
En politikk for nyskaping, bærekraftigmiljø- og ressursforvaltning og gode levekåri alle deler av landet

7 Forskning og nyskaping

7.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Regjeringen vil satse på utdanning, forskning og utvikling og utbygging av infrastrukturen slik at samfunns- og arbeidsliv er i stand til å møte kravene til omstilling og nyskaping. En viktig fellesnevner for satsing på disse områdene er at de gir avkastning i form av økt framtidig produktivitet av arbeidskraft og andre ressurser. Utfordringen for politikken på disse områdene er å bidra til at investeringene får et nivå og en sammensetning som gjør at de kommer samfunnet som helhet til gode.

Forskning og utviklingsarbeid (FoU) er grunnleggende for å oppnå ny kunnskap og utvikle anvendelser av kunnskapen. Ny kunnskap utvider menneskenes erkjennelse og har derigjennom egenverdi. Kunnskap og kompetanse er grunnleggende for demokrati, kultur og samfunnsbygging. Kunnskapsutviklingen er global, og også på FoU-området må et lite land som Norge konsentrere ressursinnsatsen til noen utvalgte områder der mulighetene for og betydningen av å lykkes vurderes som størst. Samtidig er det viktig at norsk forskning har en bredde og kvalitet som gjør det mulig å kunne dra fordel av internasjonale forskningsresultater.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å styrke forskningen, med sikte på at FoU-innsatsen i Norge innen 2005 minst skal være på gjennomsnittlig OECD-nivå, målt som andel av BNP. En hovedprioritering ved bruk av offentlige midler vil være å satse på langsiktig grunnleggende forskning. I tillegg vil Regjeringen prioritere følgende områder: Marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø. Regjeringen vil legge vekt på tiltak for å fremme samarbeidet mellom næringslivet og forskningssystemet og tiltak for spredning av ny teknologi. Den samlede FoU-satsingen vil øke behovet for gode forskere betydelig. Regjeringen vil derfor arbeide både for å styrke forskerrekrutteringen i Norge og legge til rette for økt forskerutveksling med andre land.

Næringslivets evne til omstilling og nyskaping er viktig for å sikre økonomisk vekst. På lang sikt vil evnen til å utnytte ressursene effektivt bestemme verdiskapingen og dermed også velferden. Produktivitetsnivået i næringslivet er blant annet et produkt av organiseringen i den enkelte bedrift, sammensetningen av bedrifter og næringer, samt utvikling og anvendelse av nye teknologiske løsninger.

Regjeringen vil innrette virkemiddelbruken slik at innovasjonsevnen i næringslivet øker. Produktivitetsveksten øker desto raskere næringslivet klarer å omstille arbeidskraftens kompetanse og organiseringen av produksjonen til de nye mulighetene som den teknologiske utviklingen gir.

Utdanning skal bidra til personlig utvikling, og til å styrke demokratiske verdier, kultivere og sammenbinde samfunnet, samt stimulere til nytenking, produktivitet og verdiskaping. Utdanningspolitikken skal blant annet bidra til at arbeidsstyrken er mest mulig kompetent til å møte den teknologiske utviklingen og omstillinger som følge av denne. Norge er i dag blant de land i verden hvor befolkningen i gjennomsnitt bruker flest år på utdanning. Flere analyser tyder på at balansen mellom tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft med ulike typer utdanning kan forbedres, blant annet ved å endre sammensetningen av innsatsen innen høyere utdanning. Regjeringen vil arbeide for at kompetanseinnholdet i høyere utdanning i større grad rettes inn mot arbeidslivets behov. Spesielt synes det å være et behov for å stimulere utdanningen innenfor matematiske, naturvitenskapelige og teknologiske fag, herunder IKT, blant annet gjennom en styrking av undervisningstilbudet på disse fagområdene i grunnskolen og videregående skole.

Økt omfang av etter- og videreutdanning er viktig for å oppgradere arbeidskraftens kompetanse til de behov som løpende oppstår i arbeidslivet. Regjeringen vil i det videre arbeidet med kompetansereformen vurdere tiltak som gjør det lettere for voksne å få tilgang til det formelle utdanningssystemet. Blant annet vil arbeidet med etableringen av et nasjonalt system for dokumentasjon og anerkjennelse av realkompetanse fortsette. Systemet må ha legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet, og sikre alle voksne mulighet til etter- og videreutdanning. Videre vil Lånekassens regelverk tilpasses bedre til voksnes behov. Regjeringen vil også gjennomføre tiltak som stimulerer universitets- og høyskolesektoren til å utvikle etter- og videreutdanningstilbudene.

Regjeringen vil gi utdanningsinstitusjonene økt handlefrihet og incentiver til å møte omgivelsenes behov for grunnutdanning, etter- og videreutdanning og FoU. Regjeringen vil legge til rette for raskere gjennomføring av studiene. Studieopphold i utlandet vil stimuleres blant annet ved å gjøre den norske gradsstrukturen mer tilpasset internasjonale forhold.

Godt utbygd infrastruktur er også en viktig forutsetning for vekst og nyskaping i næringslivet. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) kan bidra til lavere kostnader. IKT spiller en sentral rolle så vel i næringslivet som i folks privatliv. Utviklingen går i retning av en sammensmelting av ulike nettanvendelser, som for eksempel datautstyr, telefonforbindelser og TV- og radiokringkasting. Økt nettbruk og nye anvendelser medfører at overføringskapasiteten i de elektroniske nettene kan bli for knapp. Utbyggingen av elektronisk infrastruktur gjennomføres i dag av kommersielle aktører.

Det er Regjeringens mål at styrking av konkurransen og offentlig etterspørsel skal bidra til gode markedstilbud innen bredbåndskommunikasjon i alle deler av landet. Spesielt er det et mål at alle grunn- og videregående skoler, folkebibliotek, sykehus og kommuneadministrasjoner skal ha et slikt tilbud innen utløpet av 2002, og at alle norske husstander skal ha det innen utløpet av 2004. Samtidig er det et mål å øke sikkerheten ved nettanvendelser. I tillegg vil det vurderes om det er behov for særskilte offentlige tiltak for områder eller grupper der det eventuelt viser seg ikke å være kommersielt grunnlag for utbygging innen rimelig tid.

I oppfølgingen av Regjeringens eNorge-plan vil det bli lagt vekt på å bidra til at alle får tilgang til den nye teknologien, øke befolkningens kompetanse og forståelse og i tillegg gjennomføre tiltak som øker tilliten til den nye teknologien. I tillegg arbeider Regjeringen med rammebetingelser for å legge forholdene til rette for at Norge skal ligge i forkant av utviklingen innen elektronisk handel.

Effektiv person- og godstransport og utnyttelse av informasjon og kommunikasjonsteknologi forutsetter at infrastrukturen bygges ut, vedlikeholdes og drives i tråd med kriterier for samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Både Norges geografiske plassering i forhold til de viktigste markedene og den spredte bosettingen og lokaliseringen av næringsvirksomhet, forsterker betydningen av en utbygget infrastruktur.

Investeringer i transportinfrastrukturen (vei, bane, flyplasser, kaier og havner) finansieres i stor grad over offentlige budsjetter. Regjeringen ønsker i større grad å prioritere transportprosjekter utfra samfunnsøkonomisk lønnsomhet, for å få best mulig utnyttelse av ressursene. For å sikre effektiv utnyttelse av veikapasiteten, ønsker Regjeringen å legge større vekt på tiltak for å regulere biltrafikken i de store byområdene gjennom blant annet veiprising, differensierte bompengesatser mv. Avgiftene knyttet til biltransport bør reflektere de reelle kostnadene knyttet til utslipp, veislitasje og køkostnader. Regjeringen vil legge vekt på økt bruk av miljøvennlige transportformer som sjø- og jernbanetransport i innenlandsk godstransport.

7.2 En politikk for økt produktivitet

Målt ved BNP pr. innbygger er velstanden i Norge i dag 12–13 ganger høyere enn for 100 år siden, og nær to og en halv ganger større enn i 1970. Velstandsveksten i Norge og andre rike land de siste tiårene skyldes i langt sterkere grad at arbeidskraften er blitt mer produktiv enn at sysselsettingen har økt. Veksten skyldes i hovedsak investeringer og teknologisk framgang. I denne sammenheng er teknologisk framgang et svært vidt begrep som omfatter blant annet betydningen av nye og mer effektive produksjonsprosesser, nye produkter, bedre ledelse, mer kompetent arbeidskraft, bedre infrastruktur og flytting av arbeidskraft og andre ressurser fra lavproduktive til høyproduktive bedrifter.

Regjeringen vil legge til rette for økt produktivitet 1 i næringslivet. Det betyr at virkemidlene må innrettes slik at innovasjonsevnen i næringslivet øker. Tabell 7.1 viser produktivitetsveksten for utvalgte OECD land etter 1980. Tallene viser at Norge har hatt en relativt sterk produktivitetsvekst i 1990-årene, med tegn til utflating etter konjunkturtoppen 1997/98.

Tradisjonelt har produktivitetsveksten i Norge vært klart sterkere i primærnæringene og i industrien, spesielt i de eksportorienterte næringene, enn i privat tjenesteyting. Det er imidlertid betydelige måleproblemer ved beregninger av produktivitet, og disse er spesielt store innenfor tjenesteytende sektorer. Det er grunn til å tro at tallene undervurderer den faktiske veksten i produksjon og produktivitet fordi de statistiske målemetodene ikke fanger opp forbedringer i kvalitet og tilgjengelighet, samt fordelene ved bredere produktspekter, og dermed økte valgmuligheter.

Betydningen av teknologisk framgang for den økonomiske veksten er enda sterkere enn det tallene for produktivitetsveksten i tabell 7.1 gir inntrykk av. En gitt teknologisk framgang gir i tillegg til en direkte økning produktiviteten, også lavere priser på kapitalvarer og andre produserte innsatsfaktorer. Bedriftene vil derfor øke investeringene, og det bidrar til ytterligere vekst i produksjonskapasiteten.

Ved innføringen av nye arbeidsbesparende teknologier har flere fryktet at den økte produktiviteten ikke vil gi økonomisk vekst, men økt arbeidsledighet. Utviklingen har vist at det ikke er grunnlag for en slik pessimisme over lengre tidsperioder. Evnen til yrkesmessige og geografiske omstillinger er imidlertid avgjørende for at økonomien raskt klarer å benytte arbeidskraft som frigjøres gjennom teknologisk framgang.

Siden produktivitetsveksten betyr at produksjonen øker utover det en kan forklare utfra innsatsen av arbeidskraft, kapital og andre ressurser, er det i utgangspunktet ikke lett å si hva som vil gi produktivitetsvekst. Det gjør det tilsvarende krevende å utforme en treffsikker politikk for å øke produktiviteten. Det siste tiårets forskning innenfor økonomisk vekst har i større grad enn tidligere lagt vekt på at forbedringer av produktiviteten er et resultat av bevisste beslutninger basert på lønnsomhetsvurderinger. Utvikling av kunnskap og nye idéer tillegges særlig betydning. Dette er prosesser der myndighetene bør spille en aktiv rolle. Det samme gjelder utviklingen av infrastruktur som også er viktig for produktiviteten i samfunnet. Det er imidlertid viktig at satsingen foretas ut fra samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. På denne måten kan en forhindre at det sløses med ressurser.

Regjeringen legger derfor stor vekt på utdanning, forskning og utvikling for å stimulere til teknologisk utvikling, omstilling og nyskaping. Videre legger Regjeringen vekt på å bygge ut infrastrukturen. Gjennom eNorge-planen vil Regjeringen bidra til å påvirke og framskynde utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien.

En viktig fellesnevner for satsingen på disse områdene er at avkastningen ligger i økt framtidig produktivitet av arbeidskraft og andre ressurser. Utfordringen for politikken på disse områdene er å bidra til at investeringene får et nivå og en sammensetning som gjør dem lønnsomme for samfunnet som helhet.

Selv om produktivitetsveksten kan påvirkes gjennom bevisst satsing på blant annet utdanning, forskning og utbygging av infrastruktur, er det likevel et kjennetegn ved teknologisk utvikling at gjennombruddene og deres betydning for bedrifter og forbrukere ikke kan forutses og beregnes på forhånd. Spesielt kan ikke Norge påvirke utviklingen i andre land. Derimot vil teknologiske framskritt i andre land også kunne påvirke veksten i Norge, fordi kunnskaper og idéer er goder som kan spres til og utnyttes av flere uten at de dermed mister sin verdi. Den økte internasjonale åpenheten og utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) øker mulighetene for spredning av kunnskap og teknologi. Dermed vil utviklingen i de landene som er kommet lengst på teknologiske og andre vitenskapelige områder raskere påvirke de vekstmulighetene Norge står overfor.

Amerikansk økonomi har de siste fem-seks årene hatt sterk økonomisk vekst uten tiltakende inflasjon. Mange har ment at spesielt den teknologiske utviklingen knyttet til IKT gir grunnlag for en «ny økonomi», og det gjøres sammenlikninger med tidligere teknologiske revolusjoner, som innføringen av elektrisitet, forbrenningsmotoren og telekommunikasjon. Utviklingen av IKT påvirker den økonomiske veksten på tre måter:

• Innovasjoner i IKT-industrien, som blant annet omfatter datamaskiner, programvare og kommunikasjonsutstyr, gir økt produktivitetsvekst i denne sektoren.

• Produktivitetsvekst i IKT-sektoren fører til lavere kostnader og priser, samt bedre kvalitet på utstyret. Det gjør det lønnsomt for bedriftene å øke investeringene i IKT-utstyr. Med mer og bedre utstyr kan produksjonen pr. arbeider øke hos brukerne av IKT.

• IKT kan gi en produktivitetsvekst i bedriftene som bruker IKT. Det betyr i tilfelle at bedriftene som er brukere av slikt utstyr opplever en produktivitetsvekst utover den de betaler for å få når de kjøper utstyret.

Det er bred enighet om at produktivitetsveksten har økt sterkt i de sektorene som produserer IKT. I USA var den gjennomsnittlige årlige produktivitetsveksten på 1990-tallet for denne sektoren om lag 25 pst. De samme tallene for hele økonomien varierte i samme periode mellom 1 og 2 pst. Det er heller ingen tvil om at kraftige prisreduksjoner på IKT-utstyr har ført til betydelige investeringer i slikt utstyr, og dermed også til økt produksjon pr. arbeider i USA, Norge og andre land. Det finnes derimot ikke klare svar på om investeringer i IKT gir en produktivitetsgevinst utover den bedriftene har betalt for ved kjøp av utstyret. Produktivitetsveksten har tiltatt i sektorene utenom IKT-sektoren, men det kan ennå ikke fastslås i hvilken grad dette skyldes økt bruk av IKT. For eksempel har produktivitetsveksten økt minst i tjenestesektorer som bank og forsikring og eiendomsformidling, som er blant de tyngste brukerne av IKT. På den andre siden fanger den offisielle statistikken ikke opp forbedringer i kvalitet og tilgjengelighet for disse tjenestene.

Blant de effekter av IKT som forventes å ha en positiv effekt på den generelle produktivitetsveksten, kan følgende framheves:

• IKT gir gjennom økt informasjon mer gjennomsiktige markeder og skjerpet konkurranse.

• E-handel reduserer bedriftenes innkjøpskostnader ved å forenkle søkingen etter de rimeligste leverandørene, og ved å øke nøyaktigheten i bestillingene.

• IKT reduserer distribusjonskostnadene, spesielt for finansielle tjenester, nyhetsformidling, programvare, musikk og film. Spesielt antas IKT å redusere kostnadene knyttet til kundeservice.

• IKT bedrer muligheten for effektiv lagerstyring og reduserer bestillings- og leveringstiden ved innkjøp.

Den norske IKT-sektoren vokste klart raskere enn resten av den private fastlandsøkonomien på andre halvdel av 1990-tallet. Boks 7.1 gir flere detaljer om sektorens størrelse. Til tross for denne veksten, er likevel produksjonen av IKT-utstyr av langt mindre betydning i Norge enn i USA. Tabell 7.2 viser også at IKT-sektorens andel av økonomien er mindre enn i Sverige, Danmark og Finland. I Norge vil derfor produktivitetsvekst som følge av IKT i større grad enn i disse landene være knyttet til bruk. I følge en undersøkelse gjennomført av Statistisk sentralbyrå hadde så godt som alle foretak tatt i bruk informasjonsteknologi i 1999. To av tre foretak hadde tilgang til Internett. Elektronisk handel var imidlertid lite vanlig. Bruk av IKT er mest utbredt i bank- og finansnæringen.

I de langsiktige framskrivingene for norsk økonomi som presenteres i denne meldingen, har en basert seg på en produktivitetsvekst på 1 pst. pr. år i tiårene framover. Dette representerer en forlengelse av den historiske trenden i Norge. Anslaget reflekterer at selv om norsk økonomis evne til å ta i bruk IKT vil være viktig for den økonomiske utviklingen framover, kan en likevel neppe basere seg på at IKT i seg selv vil gi grunnlag for en vesentlig annen velferdsutvikling enn vi har vent oss til.

Ny teknologi stiller oss overfor nye utfordringer. Mange av omstillingene som skjer i kjølvannet av introduksjonen av ny teknologi, oppleves av de fleste som positive og uproblematiske. Samtidig kan noen oppleve slik endringer som negative. Særlig på kort sikt vil ikke gevinstene ved ny teknologi og omstillinger være likt fordelt. Dette skyldes blant annet at innføring av IKT reiser nye krav til arbeidstakernes kompetanse. Et mulig problem er at eldre arbeidstakere med lav utdanning støtes raskere ut av arbeidslivet.

Det er derfor en stor utfordring å gjøre kostnadene ved omstillingene til ny teknologi minst mulige. Dette stiller krav til blant annet utdanningspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken. Kostnadene ved omstillinger av arbeidskraft vil normalt være lavere i en situasjon med knapphet på arbeidskraft enn i en situasjon med høy ledighet. Likevel kan omstillingene være vanskelige nok for den enkelte som rammes.

Regjeringen har lagt fram eNorge-planen som er en operativ plan som beskriver hvilke utfordringer vi står overfor når det gjelder introduksjonen av IKT på ulike samfunnsområder. Regjeringens mål med eNorge-planen er å påvirke og framskynde utviklingen av et kunnskapssamfunn. Hovedmålet i dette arbeidet er å bidra til at alle får tilgang til den nye teknologien, øke befolkningens kompetanse og forståelse slik at den enkelte blir i stand til å bruke IKT som et verktøy utfra sine ønsker og behov, og i tillegg gjennomføre tiltak som øker tilliten til den nye teknologien. IKT skal være sikkert og tilgjengelig for alle – uavhengig av kompetansenivå. eNorge-planen er et overordnet styringselement i IKT-politikken i Norge og den vil bli rullert én gang i halvåret. I tillegg er næringslivet og organisasjonene invitert til partnerskap for å identifisere nye tiltak og til å delta i implementeringen av egne tiltak. Planen er en oppfølging av eEurope 2002 Action Plan som er vedtatt av EU.

Utviklingen av informasjonssamfunnet krever at det utvikles nye verktøy og måter å organisere arbeidet på. Myndighetene arbeider med å legge rammebetingelsene til rette for at Norge skal ligge i forkant av utviklingen innenfor elektronisk handel. Det er videre viktig å fjerne hindre for elektronisk kommunikasjon, øke forskningsinnsatsen og innovasjonsevnen innen IKT, sikre en robust IKT-infrastruktur, stimulere til utbygging av bredbåndskommunikasjon i hele landet, sikre tilstrekkelig og likeverdig konkurranse i markedet for telekommunikasjonstjenester og bidra til økt effektivitet og fornyelse i offentlig sektor ved bruk av IKT-verktøy.

Det er videre viktig å få relevant statistikk for å følge utviklingstrekkene ved det norske kunnskapssamfunnet slik at tiltak kan settes inn på nødvendige områder. Et verktøy i den sammenheng kan være å bruke referansetesting som metode for å sammenligne våre resultater innen ulike områder med resultatene i andre land.

7.3 Kompetanse som grunnlag for nyskaping

Norsk utdanningspolitikk er basert på brede mål. Utdanning skal bidra til personlig utvikling, sosial utjevning, styrke demokratiske verdier, kultivere og sammenbinde samfunnet. En vellykket kompetansepolitikk er også et sentralt virkemiddel for å øke innovasjonstakten, produktivitetsveksten og arbeidsstyrken, og dermed grunnlaget for økonomisk vekst. Utdanning er også viktig for inntektsfordelingen og den regionale utviklingen.

Omstillingene i arbeidslivet skjer raskere enn før. Ikke minst skjer dette ved innovasjon innenfor den enkelte virksomhet og tilpasning av arbeidet til ny teknologi. Dette stiller krav til arbeidskraften. Arbeidslivets behov for kompetanse og omstillingsdyktig arbeidskraft gjør det nødvendig å vektlegge kunnskaps- og kompetanseoppbygging gjennom hele livsløpet.

Teknologisk utvikling bidrar til økt produktivitet og dermed økt velstandsnivå. Teknologisk framgang avhenger igjen av utdannet arbeidskraft. Et viktig utviklingstrekk er at utdanningsnivået i den norske arbeidsstokken stadig øker. Kunnskap og kompetanse hos den enkelte ansatte og i bedriften som helhet har alltid vært viktig, men betydningen har trolig økt gjennom de siste tiårene. Både for et land og for de fleste virksomheter er arbeidskraften den viktigste ressursen. Arbeidsstyrkens kunnskaper og kompetanse er avgjørende for vårt velstandsnivå og for hvor gode resultater den enkelte virksomhet klarer å oppnå. Stimulering til økte investeringer i utdanning og FoU kan gi en samfunnsmessig gevinst som er større enn den privatøkonomiske, fordi også andre enn den som foretar investeringen får glede av det økte kompetansenivået i samfunnet. Det er vanskelig å måle effektene utdanning har på sysselsetting og økonomisk vekst 2 , men det er neppe tvil om at den sterke økningen i utdanningsnivået i Norge på 1990-tallet gir Norge et konkurransefortrinn, selv om utdanningssystemet kun er en av flere arenaer for læring og kunnskapsoverføring.

7.3.1 Høyere utdanning

Utdanning er en investering for den enkelte. For den enkelte innebærer mer utdanning vanligvis fordeler, i form av økt yrkesdeltakelse, høyere lønn, bedre karrieremuligheter og redusert sannsynlighet for å bli arbeidsledig. I tillegg har utdanning en verdi i form av glede over å lære og ved økt mulighet til interessante jobber. På den annen side innebærer utdanning også kostnader for den enkelte. Den største kostnaden består i at den enkelte student avstår fra inntekt i studietiden. I tillegg kommer kjøp av undervisningsmateriell, eventuelle skolepenger og ekstra flytte- og bokostnader.

Et riktig omfang og en riktig sammensetning av utdanningen i samfunnet krever at en ser fordeler og kostnader ved utdanning i sammenheng. Samfunnsøkonomiske studier av virkningene av utdanning viser at det både finnes årsaker som kan gjøre at den enkelte velger for mye utdanning, og årsaker som kan gjøre at den enkelte velger for lite utdanning.

Norge har foretatt store investeringer i høyere utdanning i løpet av de siste 40 årene. I 1960 var utdanningsnivået i Norge blant de laveste i OECD-området, mens Norge i 1998 var blant de land i Europa hvor andelen av befolkningen med høyere utdanning var høyest. Antall studenter i høyere utdanning økte fra i overkant av 130 000 i 1990 til om lag 183 000 i 1998. I tillegg er det registrert mer enn 14 000 studenter i utlandet som mottar studiestøtte fra Statens lånekasse for utdanning. Kapittel 13 gir detaljerte oversikter over omfanget av høyere utdanning.

En viss indikasjon på mulige ubalanser i arbeidsmarkedene i årene som kommer kan en få gjennom modellbaserte framskrivninger av tilbud og etterspørsel for ulike typer arbeidskraft. I en analyse fra Statistisk sentralbyrå er tilbudet av arbeidskraft fra ulike utdanningsgrupper framskrevet ved å forutsette at folk fortsetter å ta de samme utdanningsvalgene som de gjorde i 1993. Etterspørselen er framskrevet ved å kombinere framskrivinger av den økonomiske aktiviteten med forutsetninger om endringer i sammensetningen av sysselsettingen innen hver enkelt næring. Det er stor usikkerhet knyttet til disse forutsetningene. Beregningene viser at det er grunn til å forvente en klar vekst i etterspørselen etter de fleste typer arbeidskraft med videregående og høyere utdanning fram mot 2010. Beregningene viser imidlertid at det må skje tilpasninger på etterspørsels- eller tilbudssiden av arbeidsmarkedet dersom ikke følgende ubalanser skal oppstå:

• Økning i tilbudsoverskuddet av jurister, humanister og i særlig grad arbeidssøkere med samfunnsvitenskapelig utdanning. For samfunnsvitere har dette sammenheng med den store tilstrømningen til utdanningsretningen på begynnelsen av 1990-tallet.

• For ingeniører bidrar små kandidatkull til etterspørselsoverskudd for ingeniører til tross for at det forventes svakere vekst i etterspørselen. For sivilingeniører kan det derimot bli et visst tilbudsoverskudd.

• Utvikling mot et visst tilbudsoverskudd av håndverkere og arbeidssøkere med lavere teknisk utdannelse.

• Økende etterspørselsoverskudd for leger, sykepleiere, hjelpepleiere, psykologer og tannleger. For leger og sykepleiere er ikke økningen i studiekapasiteten de siste årene tilstrekkelig til å hindre underdekningen, gitt forutsetningene om vekst i helsesektoren. For hjelpepleierne er hovedårsaken relativt høy gjennomsnittsalder og avtakende søkning til denne utdanningen.

• For annet helse- og omsorgspersonell som barnevernspedagoger, sosionomer og fysioterapeuter har utdanningskapasiteten økt så sterkt de siste årene at det kan gå i retning av tilbudsoverskudd.

• For lærere viser framskrivingene betydelig vekst, slik at det i løpet av noen år vil være tilstrekkelig tilgang på lærere med godkjent utdanning. Innenfor enkelte fagområder, blant annet matematikk, fysikk og IKT, kan det imidlertid fortsatt forbli underskudd på kompetente lærere.

Separate framskrivinger av tilbud og etterspørsel for ulike typer arbeidskraft kan ikke tolkes som prognoser. Det skyldes at alvorlige ubalanser i arbeidsmarkedene over tid normalt vil utløse selvkorrigerende tilpasninger både på etterspørsels- og tilbudssiden gjennom endringer i relative lønninger, utdanningsvalg og i myndighetenes dimensjonering av kapasiteten innenfor de ulike utdanningsretningene. I tillegg kan bedrifter som ikke får dekket sin etterspørsel etter arbeidskraft, delvis kompensere dette ved å ansette andre arbeidssøkere og ved intern opplæring. Utviklingen på arbeidsmarkedet har vist at bedriftene og det offentlige har vært svært fleksible i forhold til å absorbere høyt utdannet arbeidskraft. På tilbudssiden kan personer i en gitt utdanningsgruppe også ta andre jobber enn dem de er mest direkte kvalifisert for. Personer med høy utdanning har tradisjonelt vist en større grad av yrkesfaglig og geografisk mobilitet enn personer med lav utdanning. Den yrkesfaglige mobiliteten er større for personer med allmennutdanninger (humanister, samfunnsvitere og jurister) enn den er for personer med yrkesrettet utdanning (helse- og omsorgsfag, lærere, ingeniører). Alt i alt betyr dette at de faktiske ubalansene vil reduseres i forhold til de beregnede.

OECD 3 påpeker at den videre satsingen på utdanning i Norge heller bør ta sikte på å endre sammensetningen av kapasiteten mellom ulike utdanninger i tråd med behovene for kompetanse i arbeidslivet, framfor å øke utdanningsnivået ytterligere fra dagens nivå. Det er også behov for å vurdere innhold og struktur i utdanningene, på bakgrunn av blant annet behovene i arbeidslivet.

For utdanninger der det er en nær sammenheng mellom kompetansekrav og utdanning, slik som helse- og omsorgsfag, lærerutdanning, ingeniør- og andre teknologiutdanninger, bestemmes kapasiteten av sentrale myndigheters forventninger om arbeidsmarkedets behov. Innenfor ingeniørfagene er imidlertid kapasiteten større enn etterspørselen etter studieplasser. Som en hovedregel er allmennfagene på universitetene åpne for alle kvalifiserte søkere. Den norske politikken for dimensjonering av kapasiteten innenfor høyere utdanning har blant annet lagt stor vekt på at studentenes frie utdanningsvalg skal være styrende. Denne politikken er i tråd med forslagene i NOU 2000:14 Frihet med ansvar (Mjøs-utvalget). Det er imidlertid ikke nødvendigvis en motsetning mellom studentenes frie valg og arbeidsmarkedets behov. Graden av samsvar mellom studentenes ønsker og arbeidsmarkedets behov kan blant annet bedres gjennom styrket studierådgiving.

Det er stor usikkerhet knyttet til de framtidige behovene for ulike former for kompetanse. Regjeringens strategi er i denne situasjonen å legge til rette for kortere og mer fleksible og brukertilpassede studieløp. Parallelt vil etter- og videreutdanning spille en større rolle gjennom yrkeslivet. På denne måten vil en gitt tid brukt på utdanning gjennom yrkeslivet i større grad kunne tilpasses samfunnets løpende kompetansebehov. Det vises til kapittel 13 for en nærmere omtale av utdanningspolitikken.

7.3.2 Etter- og videreutdanning

Kompetansereformen er vesentlig for å realisere livslang læring for alle. Et viktig formål med etter- og videreutdanning er å oppgradere arbeidskraftens kompetanse slik at produktiviteten og dermed verdiskapingen kan økes. Samtidig reduseres risikoen for at arbeidstakere med lav utdanning faller ut av arbeidslivet. Regjeringen vil derfor satse på etter- og videreutdanning.

Kompetansereformen

Gjennom hele utdanningssystemet, fra grunn- og videregående skole til høyskole og universitet, legges et viktig grunnlag for den enkelte arbeidstakers kompetanse og evne til å tilegne seg kunnskap i arbeidslivet. Samspillet og samarbeidet mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet må styrkes og videreutvikles. Økt fokusering på og større omfang av etter- og videreutdanning vil kunne få stor virkning på de ordinære skole- og studieløpene. Den kunnskap som tilføres gjennom nær kontakt med arbeidslivet vil også være verdifull for kvalitet og relevans i grunnutdanningene.

Kompetansereformen (også omtalt som etter- og videreutdanningsreformen) er et viktig element for å møte endrede kompetansebehov i arbeidslivet og for å sikre alle voksne mulighet til etter- og videreutdanning. Både de som er i arbeidsstyrken og de som av forskjellige grunner er utenfor, er målgruppe for kompetansereformen. Utgangspunktet for reformen er NOU 1997: 25 Ny kompetanse og Stortingsmelding nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen. Den enighet som ble oppnådd mellom myndighetene og partene i arbeidslivet i forbindelse med inntektsoppgjøret våren 1999 er også et viktig grunnlag for reformen.

I forbindelse med Kompetansereformen er det foretatt tilretteleggingstiltak og endringer i lover og regelverk for at flest mulig skal kunne ta del i reformen. Dette gjelder for eksempel rett til grunnskole og videregående opplæring for voksne, større grad av frihet for de høyere utdanningsinstitusjonene og endringer i reglene for utdanningsfinansiering. Endringene i arbeidsmiljøloven som sikrer arbeidstakere individuell rett til utdanningspermisjon fra 1. januar 2001, er også viktige for å sikre alle arbeidstakere muligheter til etter- og videreutdanning. I kapittel 13 gis det en nærmere omtale av tiltakene rettet mot utdanningssektoren.

Bruk av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi vil være et viktig bidrag til utvikling av mer fleksible utdanningstilbud. Tradisjonelle læringsmetoder medfører i stor grad fravær fra arbeidsplassen, noe som ikke minst for mindre bedrifter skaper problemer. Tiltakene i kompetansereformen bør derfor utformes slik at flest mulig kan gjennomføre opplæring uten å måtte tre ut av arbeidsmarkedet.

Et av formålene med Kompetanseutviklingsprogrammet er å utvikle opplæringstilbudet som utnytter de store mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Målet er å bidra til nyskaping i og videreutvikling av markedet for etter- og videreutdanning gjennom utviklingskontrakter og nye opplæringstilbud. Det kan blant annet gjøres gjennom samarbeidsprosjekter mellom arbeidslivet og opplæringstilbydere for å legge opp til systematisk kompetanseutvikling, og ved å stimulere til økt bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i opplæringen.

Omfanget av etter- og videreutdanningi arbeidslivet

Den enkelte bedrift og arbeidstaker har hovedansvaret for at de ansatte og bedriften besitter den nødvendige kompetansen. Dette kommer blant annet til uttrykk i Hovedavtalen mellom LO og NHO. Tidligere undersøkelser har vist at bedrifter tillegger samarbeid med andre bedrifter stor vekt som kilde til økt kompetanse. Dette indikerer at et bredere miljø bidrar til å utvikle kompetanse i bedriftene, og at utvikling av nettverk mellom bedrifter og mellom bedrifter og kunnskapsleverandører vil være viktig. Mellom bedrifter vil kompetanse utvikles blant annet gjennom produksjonssamarbeid, teknologioverføring og ansattes mobilitet.

Det er viktig å utvikle lokale læringsarenaer og nettverk mellom bedrifter som kan fremstå som tunge etterspørrere i utdanningsmarkedet. Næringslivets Kompetansenett (NKN), som eies av LO og NHO med landsforeninger og forbund, er ett eksempel på et slikt initiativ.

Siden begynnelsen av 1980-årene har næringslivets investeringer i kompetanseutvikling økt. Undersøkelser viser imidlertid at bedriftene i liten grad fører opplæringsregnskap som tydeliggjør egne kostnader og investeringer på kompetansesiden. En kartlegging foretatt nylig av NHO antyder imidlertid at norske bedrifter årlig bruker om lag 20 mrd. kroner til etter- og videreutdanning. Dette tilsvarte nær 5 pst. av lønnskostnadene i privat sektor i 1999.

Det er imidlertid klare forskjeller i kursdeltakelse mellom ulike næringer. Kursdeltakelsen er lavest innen primærnæringene, industri og håndverk og i varehandelen. Høyest kursdeltakelse er det i finanssektoren, offentlig administrasjon, helse- og sosialsektoren samt innen undervisning og forskning.

Innen kommunesektoren 4 utgjorde kostnadene til aktiviteter med opplæring som hovedformål i 1996 om lag 6 mrd. kroner 5 , medregnet lønn i opplæringsperioden. I dette anslaget er det også inkludert kostnader knyttet til opplæring i fritiden, der tidsbruken er verdsatt til det det ville kostet å gi lønn i opplæringstiden. Kommunenes utgifter til opplæring tilsvarte om lag 7,2 pst. av brutto lønnsbudsjett, hvorav 2,8 pst. var direkte opplæringskostnader, mens lønnskostnader utgjorde 4,3 pst. Introduksjonsopplæring stod for 27 pst. av kostnadene, mens etter- og videreutdanning stod for 73 pst.

I arbeidet med å kartlegge omfanget av etter- og videreutdanning i staten, er det gjennomført en undersøkelse av ti statlige virksomheter 6 i 1998 7 . I gjennomsnitt bruker de ansatte i undersøkelsen i overkant av 6 pst., eller om lag 100 timer, av arbeidstiden på opplæringstiltak. Tidsbruken varier imidlertid mellom 17,8 pst. for den militære delen av Forsvaret til 2,3 pst. for de ansatte i lagmannsrettene. Ansatte i etater med egen etatsopplæring får mest opplæring. Tall fra 141 statlige virksomheter viser at disse bruker i gjennomsnitt i underkant av 11 000 kroner pr. ansatt årlig til organisert kompetanseutvikling. Variasjonene er imidlertid store.

Virkemiddelapparatet rettet mot kompetanseoppbygging i næringslivet

Næringslivets investeringer i kompetanseoppbygging vil kunne være på et lavere nivå enn hva som anses som samfunnsøkonomisk lønnsomt, blant annet fordi den enkelte bedrift bare får deler av den samfunnsmessige gevinsten. Dette skyldes blant annet at bedriften får gleden av kompetanseoppbyggingen kun så lenge den enkelte er ansatt i bedriften.

Organiseringen av myndighetenes kompetansesatsing overfor næringslivet skjer både gjennom egne programmer og ved bruk av de ordinære landsdekkende og distriktspolitiske virkemidlene. Flere aktiviteter under Norges Forskningsråd bistår bedriftene i utvikling av egen evne til kompetanseutvikling, blant annet programmet SMB-Kompetanse. Statens nærings- og distriktriktsutviklingsfonds (SND) engasjement kanaliseres gjennom finansiering av kompetanseprosjekter i enkeltbedrifter, bransjeprosjekter og gjennom SNDs programmer.

I 1999 gikk totalt 36 pst. av SNDs risikolån og tilskuddsordninger, tilsvarende 614 mill. kroner, til kompetanseprosjekter. Drøyt 1/3 av disse gikk til distriktene. Tabell 7.3 viser at midler benyttet til kompetanseheving i regi av SND har økt med om lag 45 mill. kroner fra 1995 til 1999, til tross for at rammene for risikolån og tilskuddsordningene i samme periode er redusert med til sammen 560 mill. kroner. Andelen av de totale midlene som benyttes til kompetanseprosjekter har økt fra 25 pst. til 36 pst.

Kompetansegrunnlaget i norsk næringsliv har stor betydning for evnen til omstilling og innovasjon, og dermed for konkurranseevnen. Det er et viktig mål at små og mellomstore bedrifter over hele landet stimuleres mer aktivt til å utvikle sine kompetanseressurser. For 2000 ble det stilt krav til SND at til sammen 30 pst. av distriktsutviklingstilskuddet burde benyttes til kompetansetiltak i næringslivet. Det tas sikte på at inntil 40 pst. av distriktsutviklingstilskuddet i 2001 skal benyttes til kompetansehevende tiltak i eksisterende næringsliv. I år vil også utvikling av kompetansenettverk i tilknytning til små og mellomstore bedrifter prioriteres.

7.4 Forskning og innovasjon

7.4.1 Betydningen av forskning og innovasjon

Kunnskap og kompetanse er grunnleggende for demokrati, kultur og samfunnsbygging. Forskning bidrar til å utvikle vår forståelse av oss selv og våre omgivelser. Samtidig kan forskning føre fram til kunnskap om ny teknologi og til nye anvendelser av teknologien. Innovasjon foreligger først når nye eller bearbeidede ideer kommer til anvendelse. Langt fra all nyskaping er forskningsbasert.

Forskning og innovasjon utgjør en viktig del av grunnlaget for økt velferd på lengre sikt. Ved å ta i bruk ny kunnskap og ny teknologi kan produktiviteten økes i næringslivet og offentlig sektor, og det kan utvikles forbedrede og nye varer og tjenester. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom billigere produkter, bedre tjenestetilbud og flere valgmuligheter.

Evne til omstilling er en forutsetning for å kunne trekke fordeler av teknologiske endringer, jf. avsnitt 7.2. Kunnskapsutviklingen er global – og det er en utfordring for norsk næringsliv å være blant de fremste til å ta i bruk og utvikle forretningsmessige anvendelser av nye forskningsresultater. Offentlig sektor bør også ligge langt fremme i anvendelsen av ny teknologi og organisering av tjenestetilbudet.

Kunnskap forsvinner ikke når den brukes. Tvert om vil kunnskapen øke når den utnyttes mange ganger. Selv om utviklingen av en idé eller et produkt er lønnsom for samfunnet, er det ikke gitt at en enkeltbedrift vil få dekket utviklingskostnadene. Videre er det stor risiko knyttet til resultatene av forskning og utvikling (FoU), og informasjonen om sjansene for å oppnå lønnsomme resultater vil typisk ikke være likt fordelt mellom de som har idéene og de kapitalmiljøene som kan finansiere satsingen. Begge forhold gir et samfunnsøkonomisk argument for at det offentlige bør bidra til FoU-innsatsen.

Kunnskap som videreføres skriftlig eller matematisk vil ofte være allment tilgjengelig. Innovasjon vil imidlertid også utvikle kunnskap hos dem som tar del i prosessen som ikke lett kan overføres eller brukes av andre. Ved å ha et forsprang i kunnskapsprosesser kan bedrifter likevel sikre seg en stor del av gevinstene fra egen FoU. Undersøkelser av innovasjon viser også en stor grad av samarbeid mellom bedrifter og mellom bedrifter og FoU-institusjoner. I Norge samarbeider 75 pst. av de innovative bedriftene med en eller flere partnere. Samarbeid bidrar til spredning av informasjon, samtidig som det reduserer utviklingskostnadene og risikoen for den enkelte bedrift.

Avkastningen av FoU-investeringer er vanskelig å måle, blant annet fordi resultatene kan ligge langt fram i tid. Internasjonale studier har kommet fram til svært forskjellige anslag. I en oppsummering OECD har gjort av ulike studier, der et flertall er av industribedrifter i USA, er det antydet en bedriftsøkonomisk avkastning av FoU på 10–20 pst. En tilsvarende analyse av norske industribedrifter viste en reell avkastning på vel 20 pst. i gjennomsnitt på 1980-tallet. Avkastningen for hele samfunnet er trolig enda høyere, fordi disse resultatene ikke fanger opp kunnskapsspredningen utenom de bedriftene eller næringene som utfører forskningen. Det er imidlertid stor variasjon mellom ulike bedrifter og næringer. Gjennomsnittstallene trekkes opp av noen få vellykkede prosjekter, mens de fleste oppnår lav avkastning. Det synes å være en tendens til at FoU-intensive næringer oppnår en høyere avkastning. Historiske gjennomsnittsbetraktninger kan derfor ha begrenset informasjonsverdi når en skal vurdere forventet avkastning av for eksempel nye FoU-prosjekter eller innsats overfor næringer som tradisjonelt utfører lite FoU.

7.4.2 Omfang og finansiering av FoU i Norge

I 1999 ble det utført noe over 25 000 årsverk innenfor forsknings- og utviklingarbeid i Norge. FoU-utgiftene var vel 20,2 mrd. kroner dette året, noe som målt i faste priser utgjør en økning på 36 pst. siden 1985.

Internasjonale sammenlikninger av forskningsinnsats baserer seg ofte på et lands FoU-utgifter som andel av bruttonasjonalprodukt (FoU-andel). I 1999 var den norske FoU-andelen 1,7 pst., noe som er lavere enn gjennomsnittet i OECD-området på 2,2 pst. (1998). I første halvdel av 1980-årene økte FoU-andelen i de fleste av OECD-landene, for deretter å flate ut og gå noe tilbake. Dette kommer til utrykk i gjennomsnittet for OECD-området, jf. figur 7.1. Figuren viser også utviklingen i FoU-andeler for Norge og noen andre land.

Det er gjennomgående de største økonomiene som er de mest forskningsintensive. Derfor er det bare syv land med FoU-andel over OECD-gjennomsnittet. De siste årene har utviklingen i de store forskningstunge landene, særlig USA og Japan, trukket OECD-gjennomsnittet noe opp. I et flertall av industrilandene har FoU-utgiftene vokst om lag i takt med resten av økonomien, blant annet i Norge. De andre nordiske økonomiene har imidlertid blitt mer FoU-intensive i 1990-årene.

FoU-andel som indikator på forskningsaktiviteten har en rekke svakheter. For det første påvirkes FoU-andelen ikke bare av FoU-utgiftene, men også av nivået på bruttonasjonalproduktet. En relativt svak utvikling i FoU-andel kan være uttrykk for høy økonomisk vekst like mye som for stagnasjon i FoU-utgiftene. Norge er et av landene med høyest bruttonasjonalprodukt pr. innbygger og har også hatt relativt høy BNP-vekst i 1990-årene. Et alternativt mål på forskningsinnsatsen er å sammenlikne FoU-utgiftene pr. innbygger, noe som plasserer Norge om lag på OECD-gjennomsnittet. En mer grunnleggende innvending mot de forannevnte indikatorene er at de bare sier noe om utgiftene, og ikke måler anvendelsen eller avkastningen av FoU-innsatsen.

Sammenlignende studier har vist at ulik næringsstruktur forklarer en stor del av forskjellene i FoU-andeler mellom land. I Norge utgjør forskningsintensive bransjer en relativt liten andel av den samlede produksjonen. Selv om FoU-intensiteten er relativt høy i flere norske bransjer, bidrar sammensetningen av næringer til at gjennomsnittet for Norge som helhet blir relativt lavt. En annen forklaring er at det norske lønnsnivået for høyt utdannede, herunder forskere, kan være noe lavere enn i sammenlignbare land.

Næringslivet finansierer 49 pst. av FoU som utføres i Norge, mens det offentlige står for 42 pst. Andelen som finansieres av næringslivet er lav i internasjonal sammenheng. I OECD-området finansieres 63 pst. av FoU-utgiftene av det nasjonale næringslivet (1998). Det er da ikke tatt hensyn til eventuelle skatteutgifter. I en del land har selskaper med FoU-utgifter rett til ekstra skattefradrag. I likhet med f.eks. Sverige, Finland og Tyskland, har Norge lagt vekt på tilskuddsfinansierte ordninger for å stimulere FoU i næringslivet.

Kilde: OECD. Main Science and Technology Indicators 2000: 2.

7.4.3 Det norske forsknings- og innovasjonssystemet

Det norske forskningssystemet inndeles ofte i et forskningspolitisk, et forskningsstrategisk og et forskningsutøvende nivå. Det forskningspolitiske nivået består av Stortinget, Regjeringen og departementene. På det forskningsstrategiske nivået er Norges forskningsråd den viktigste institusjonen, men også universiteter og høyskoler har forskningsstrategiske funksjoner. Det forskningsutøvende nivået består av universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og næringslivet.

I 1999 utførte næringslivet 47 pst. av FoU i Norge, mens 29 pst. ble utført i UoH-sektoren og 24 pst. i instituttsektoren, fordelt etter utgifter. Figur 7.2 viser utviklingen i FoU-utgifter for sektorene i perioden 1981–1999. Over det meste av perioden har næringslivet utført en stadig større del av forsknings- og utviklingsarbeidet, men de siste årene er det i hovedsak UoH-sektoren som har hatt vekst i FoU-utgiftene. Næringslivets FoU holder knapt tritt med lønns- og prisstigningen, mens FoU-utgiftene ved forskningsinstituttene har en svak nedgang. Samtidig satser Norge stadig mer på FoU i utlandet.

*) Ikke direkte sammenlignbart med foregående år pga. utvidelse av statistikkgrunnlaget fra næringslivet, samt overføring av statlig forretningsdrift fra instituttsektoren til næringslivet.

Kilde: NIFU og Statistisk sentralbyrå.

FoU kan klassifiseres etter tre aktivitetstyper – grunnforskning, anvendt forskning og utviklingsarbeid. Næringslivet utfører for det meste utviklingsarbeid og i mindre grad anvendt forskning, men svært lite grunnforskning. Instituttsektoren står for en hoveddel av den anvendte forskningen, mens det aller meste av grunnforskningen utføres i UoH-sektoren.

Universitets- og høyskolesektoren

Universitets- og høyskolesektoren omfatter universitetene, universitetssykehusene, vitenskapelige høyskoler og statlige høyskoler. Universitetene og de vitenskapelige høyskolene har et særlig ansvar for den langsiktige kunnskapsoppbyggingen og forskerrekrutteringen. De statlige høyskolene skal også drive FoU, særlig rettet mot egne profesjonsutdanninger og behovene til regionalt samfunns- og næringsliv.

Grunnforskningen har stor betydning for kunnskaps- og teknologiutviklingen i samfunnet, noe som gjelder alle samfunnsområder. Spesielt er grunnforskning en forutsetning for høyere utdanning og rekruttering av forskere. I internasjonal sammenheng bruker Norge relativt lite resurser på grunnforskning, jf. figur 7.3. Samtidig viser nyere internasjonale studier at grunnforskningen får stadig større betydning for forskningsinstitusjonenes og samfunnets evne til kompetanseoppbygging og nyskaping. I forskningstunge land, blant annet i USA, Japan, Tyskland og Finland, finansierer næringslivet en økende andel av grunnforskningen. Denne utviklingen har også ført til at patentsystemene har fått økt betydning for innovasjonen.

a) 1991 er siste år med data. b) 1985, 1991, 1993. c) 1981, 1991, 1993.

Kilde: OECD Science, Technology and Industry Outlook 2000.

Oppgradering av den vitenskapelige utstyrsparken er en sentral utfordring i forskningspolitikken. Investeringer i vitenskapelig utstyr er derfor en viktig del av regjeringens satsing på langsiktig grunnleggende forskning.

Instituttsektoren

Instituttsektoren omfatter forskningsinstitutter og institusjoner med FoU-virksomhet utenfor næringslivet og universitets- og høyskolesektoren. Sektoren består av rundt 130 institusjoner som varierer i betydelig grad med hensyn til FoU-omfang, faglig profil, formell status, brukerorientering og fagprofil.

Den store instituttsektoren er på mange måter et særtrekk ved det norske forskningssystemet. I Norge har instituttsektoren stor betydning for mindre bedrifter som ikke har ressurser til å drive egen forskning. Instituttene er også viktige aktører i det internasjonale forskningssamarbeidet.

Næringslivet

Næringslivet er viktig både som forskningsutførende sektor og som finansieringskilde. Det aller meste av FoU som utføres i næringslivet blir finansiert av sektoren selv. Dertil er næringslivet en betydelig finansieringskilde for instituttsektoren med en fjerdedel av utgiftene, men i mindre grad for UoH-sektoren.

Innovasjon skjer ofte i samspillet mellom aktører som har forskjellig kunnskap og ulik bakgrunn. Derfor er det en utfordring å gjøre universiteter, høyskoler, forskningsinstitutter og forskningsparker mer interessante og tilgjengelige for næringslivet – også for den delen av næringslivet som tradisjonelt ikke har samarbeidet med FoU-miljøene. Videre bør det offentlige ha et mest mulig samkjørt tilbud når det gjelder støtte til bedriftsutvikling, nyskaping og FoU.

Innovasjonsundersøkelsen i 1997 viste at næringslivet brukte vel 24 mrd. kroner på teknologisk innovasjon. I den sammenheng innebærer innovasjon utviklingen fra en idé som føres fram til markedsintroduksjon av en vare eller tjeneste, eller til en ny eller forbedret metode for produksjon eller distribusjon. Figur 7.4 viser fordelingen av kostnadene. FoU og investeringer var de største komponentene, og utgjorde hver i størrelsesorden 40 pst. av innovasjonskostnadene.

Det er store forskjeller mellom næringer i omfanget av innovasjoner og hvilke innsatsfaktorer de anvender. Næringer som utvikler ny teknologi gjør dette i hovedsak gjennom egen eller innkjøpt FoU. Elektronisk og optisk industri, forretningsmessig tjenesteyting, databehandlingsvirksomhet, kjemisk industri og maskinindustri er næringer hvor FoU utgjør en høy andel av kostnadene. I næringer som primært anvender teknologien, utgjør investeringer den største kostnadskomponenten, for eksempel i telekommunikasjoner, næringsmiddelindustri og fiskeoppdrett. Her vil bedriftene introdusere nye produkter eller forbedre produksjonsmetodene først og fremst gjennom utskifting av utstyr.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

7.4.4 Rekruttering til norsk forskning

Tilstrekkelig tilgang på nye forskere er en grunnleggende forutsetning for at forskningssystemet skal fungere godt. Forskerutdanningen må ha en gjennomgående høy kvalitet. Siden midten av 1980-årene har det vært en sterk økning i antall forskerrekrutter i Norge. Økningen har vært særlig stor etter 1990.

Sett i forhold til folketallet er det likevel avlagt færre doktorgrader i Norge enn i de andre nordiske landene i 1990-årene. Samtidig øker gjennomsnittsalderen blant det vitenskapelige personalet. I løpet av de neste 10–15 årene (2010–2015) vil mer enn halvparten av de ansatte i vitenskapelige toppstillinger gå av med pensjon.

Det er en særlig utfordring å rekruttere flere kvinner til forskning. Antallet kvinnelige forskerrekrutter er økende, men det er fortsatt et godt stykke igjen til målet om full likestilling i norsk forskning er nådd. I 1999 var kvinneandelen for avlagte doktorgrader 38 pst. Dette er en økning fra 17 pst. i 1990. Det er fortsatt en skjev kjønnsfordeling på ulike fagområder.

7.4.5 Kvaliteten i norsk forskning

Vitenskapelig kvalitet lar seg ikke definere entydig, og kriteriene for god kvalitet kan variere mellom de ulike fagområdene. Likevel er det en utbredt oppfatning at forskning av høy kvalitet kjennetegnes ved følgende:

• Originalitet i form av faglig nyhetsverdi og nyskapende bruk av teori og metode.

• Soliditet knyttet til bruk av vitenskapelige metoder og underbygging av påstander og konklusjoner.

• Relevans knyttet til faglig utvikling, kommersielt potensiale eller samfunnsmessig nytte.

Ulike sider ved kvaliteten i norsk forskning er vurdert i de senere årene og viser et nokså sammensatt bilde. Det er stor variasjon mellom fagfeltene. Ser man på antall publiserte artikler i vitenskapelige tidsskrift, ligger Norge høyt oppe innenfor geovitenskap og botanikk, zoologi og veterinærfag, mens publiseringsaktiviteten i fysikk og kjemi er blant de laveste.

Norges forskningsråd spiller en viktig kvalitetssikrende rolle i det norske forskningssystemet. Forskningsrådet har startet en omfattende evaluering av forskningen innenfor de naturvitenskapelige fagene i Norge. Evalueringene viser at kvaliteten er varierende; enkelte miljøer er i internasjonal toppklasse, mens mange fagmiljøer preges av for små grupper, ufokusert aktivitet, svak faglig ledelse, manglende strategisk tenkning og for dårlig kontakt med andre miljøer.

Evalueringen av Norges deltakelse i EUs rammeprogram for forskning viser at norske forskere hevder seg rimelig bra i internasjonal sammenheng. Fram til 1997 ble om lag 28 pst. av de norske søknadene om prosjekt- og nettverksmidler innvilget. Det var over det europeiske gjennomsnittet, men lavere enn for eksempel Danmark og Finland. I det fjerde rammeprogrammet har norske søkere særlig utmerket seg på områdene transport, kommunikasjonsteknologi, informasjonsteknologi og energi. De foreløpige resultatene fra det femte rammeprogrammet (1999–2002) viser også at norske forskere får god uttelling, særlig innenfor områdene miljø og energi.

Et tettere samarbeid mellom næringsliv og forskningsinstitusjoner kan stimulere forskningen ved at næringslivet kan bidra til evaluering av kvalitet og relevans, utvikling av nye fagdisipliner og forskningstema, samt finansiering. Utvikling av større grad av interaksjon mellom næringsliv og forskning har derfor høy prioritet i forsknings- og innovasjonspolitikken.

7.4.6 Internasjonalt forskningssamarbeid

Forskningsresultater spres ofte raskt internasjonalt, og de fleste fagområder utvikler seg best gjennom samvirke over landegrensene. Internasjonalt forskningssamarbeid foregår både gjennom uformell kontakt mellom forskere og gjennom organiserte programmer og nettverk. Det er særlig viktig for et lite land som Norge å være nært knyttet til resten av forskningsverdenen.

Kilde: NIFU.

Norge har lang tradisjon for deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid. De siste årene har den offentlige deltakelsen dreid i retning av det organiserte forskningssamarbeidet i Europa. Figur 7.5 viser den geografiske fordelingen av offentlige utgifter til internasjonalt FoU-samarbeid. EUs rammeprogram for forskning er i dag den største arenaen for Norges deltakelse i organisert internasjonalt forskningssamarbeid.

Næringslivets FoU-virksomhet har blitt stadig mer internasjonal . I perioden 1995–1999 har næringslivet mer enn doblet sine FoU-innkjøp i utlandet til om lag 1,9 mrd. kroner. Derimot har utlandets finansiering av FoU i næringslivet vært om lag stabil, og utgjorde ikke mer enn 0,4 mrd. kroner i 1999. Videre har større norske selskaper en omfattende FoU-virksomhet i sine utenlandske datterselskaper. Internasjonaliseringen av norske selskapers FoU-virksomhet har i hovedsak kommet som en videreføring av aktiviteter i oppkjøpte bedrifter.

7.4.7 Regjeringens forskningspolitikk

Styrking av forskningsinnsatsen

Regjeringen går inn for å styrke norsk forskning. Regjeringens mål er at den samlede norske FoU-innsatsen innen 2005 minst skal være på gjennomsnittlig OECD-nivå målt som andel av BNP. Dette vil kreve økt innsats både fra det offentlige og fra næringslivet.

I forbindelse med behandlingen av Stortingsmelding nr. 39 (1998–99) Forskning ved et tidsskille var det enighet om en slik styrking av forskningsinnsatsen. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000 la Regjeringen fram en opptrappingsplan for forskningsbevilgningene.

Regjeringen vil understreke at målet om å komme opp på OECD-gjennomsnittet er svært ambisiøst. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå, som inngikk i beslutningsgrunnlaget for opptrappingsplanen, indikerte at det kan være nødvendig med en samlet styrking av forskningsinnsatsen med om lag 9 mrd. kroner for å nå dette målet. En såvidt sterk økning over en relativt kort periode vil gjøre det krevende å sikre at midlene blir brukt på en effektiv og formålstjenlig måte. Det vil også bli krevende å sikre tilstrekkelig tilgang på dyktige forskerrekrutter, og å passe styrkingen inn i de årlige budsjettene. Regjeringen legger derfor opp til å styrke den offentlige forskningsinnsatsen gradvis. Regjeringen vil legge fram en ny opptrappingsplan for forskning i Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Prioriteringer

Regjeringen vil sikre at Norge har en bred kunnskapsbase med sterke FoU-miljøer. Uten et solid fundament kan ikke norsk forskning hevde seg internasjonalt på enkeltområder. En solid kunnskapsbase er også en forutsetning for at norske forskere skal være i stand til å finne, forstå og gjøre bruk av det fremste innen internasjonal forskning. En hovedprioritering ved bruk av offentlige midler i årene framover vil derfor være å styrke den langsiktige og grunnleggende forskningen. Stortinget ga ved behandling av forskningsmeldingen sin tilslutning til en slik prioritering. Styrkingen av grunnforskningen skal komme gjennom økte grunnforskningsbevilgninger til universiteter og høyskoler og økte basisbevilgninger til en del forskningsinstitutter. Videre skal midlene til langsiktig grunnleggende forskning gjennom Norges forskningsråd styrkes.

Samtidig er Regjeringen opptatt av at Norge bør prioritere sin forskningsinnsats. Kunnskapsutviklingen er global, og også på FoU-området må et lite land som Norge konsentrere ressursinnsatsen til noen utvalgte områder der mulighetene for og betydningen av å lykkes vurderes som størst. I tillegg til å satse på grunnforskningen, vil Regjeringen øke innsatsen på fire sentrale tematiske områder for samfunns- og næringsliv. De fire tematiske områdene er følgende:

• Marin forskning.

• Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT).

• Medisinsk og helsefaglig forskning.

• Forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø.

Dette er områder der mulighetene for økt verdiskaping er stort, der Norge kan bygge på særlige fortrinn og der samfunnet antas å gå gjennom store omstillinger i årene som kommer. I de tematiske satsingene skal det også ivaretas tre tverrgående perspektiver: Miljøperspektivet, det regionale perspektivet, samt kjønns- og likestillingsperspektivet. Samtidig skal det legges vekt på tverrfaglighet i alle de fire satsingene.

Økt kunnskap gjennom FoU er en forutsetning for å kunne realisere mulighetene for økt verdiskaping i den marine sektoren, herunder havbruk. Satsingen på marin forskning skal rettes mot hele verdikjeden, fra ressursforsking og utvikling av ny oppdrettsteknologi til markedsføring av ferdige produkter. Norge har et internasjonalt ansvar for å forvalte de marine ressursene på en bærekraftig måte. Uten en fornuftig ressursforvaltning forringes det biologiske mangfoldet, og grunnlaget for verdiskapingen rives bort. Forbrukerne vil også stille krav til kvalitet og rene produkter. Derfor skal den marine satsingen også omfatte forskning på områder som økologi, havforurensning, bestandsutvikling og fiskehelse.

Satsingen på forskning innenfor IKT skal bidra til at næringslivet i økende grad anvender IKT i produksjonsprosessen og utnytte teknologien til produkt- og tjenesteinnovasjon. Videre skal satsingen bidra til at den norske IKT-næringen utvikler nye produkter og tjenester av høy kvalitet. IKT-satsingen skal også bidra til å oppheve betydningen av avstander og gjøre velferdstilbudene mer tilgjengelige. Skole og helsevesen er eksempler på sektorer der Norge har kommet langt i å bruke løsninger basert på informasjons og kommunikasjonsteknologi. Forskningen skal i tillegg bringe kunnskap om de samfunnsmessige og kulturelle sidene ved bruken av IKT.

Regjeringen vil møte utfordringene i helsesektoren blant annet gjennom en bred satsing på medisinsk og helsefaglig forskning. Norge har i dag sterke forskningsmiljøer som kan delta i den internasjonale forskningsfronten på områder som hjerneforskning, molekylær cellebiologi, telemedisin, ernæring og psykologisk behandling. Norge er dessuten et av de få land i verden som har komplette, landsomfattende helseregistre. Slike registre har stor betydning for forskning på sykdomsutbredelse og studier av forebyggende arbeid.

Som stor energiprodusent og internasjonal pådriver i miljøspørsmål, er det nødvendig at Norge bygger opp kunnskap som kan bidra til en bærekraftig utvikling. Det vil ha stor betydning for verdiskapingen at olje- og gassressursene og vannkraften kan utnyttes mest mulig effektivt. Gjennom internasjonale avtaler som Kyoto-protokollen har Norge påtatt seg en rekke internasjonale forpliktelser. Et av satsingsområdene i norsk forskningspolitikk er derfor forskning i skjæringsfeltet energi og miljø. Forskningen på dette området skal bidra til å skape en effektiv og mer miljøvennlig bruk og produksjon med minimale miljøkonsekvenser. Miljørettet energiforskning må være tverrfaglig. Satsingen omfatter derfor både teknisk-naturvitenskapelig og samfunnsfaglig forskning.

Styrket rekruttering

En satsing på forskning forutsetter også en tilstrekkelig rekruttering av unge forskere. Rekrutteringsstillinger vil være det mest sentrale virkemidlet for å øke rekrutteringen til forskning i Norge. Regjeringen vil også ta i bruk tiltak for å bedre gjennomstrømmingen av doktorgradsstudenter i rekrutteringsperioden. Tiltakene vil bli vurdert på bakgrunn av den pågående evalueringen av den organiserte doktorgradsutdanningen.

Rekrutteringsstillingene, og særlig postdoktorstillingene, skal brukes aktivt for å kvalifisere flere kvinner til fag med lav kvinneandel og til høyere vitenskapelige stillinger generelt.

Kvalitet

Regjeringen går inn for at forskningskvalitet skal fremmes og belønnes i større grad enn tidligere. Regjeringen vil at Norges forskningsråd skal legge enda sterkere vekt på kvalitet i tiden framover. For å stimulere til økt kvalitet, har Regjeringen etablert en norsk ordning med Sentre for fremragende forskning (SFF). Dette er sentre som er sammensatt av en eller flere forskningsgrupper og som driver forskning og forskerutdanning på høyt internasjonalt nivå. Vitenskapelig kvalitet skal være et ufravikelig krav for å oppnå status som Senter for fremragende forskning. Samtidig skal sentrene kunne bidra til å øke forskningsinnsatsen på høyt prioriterte områder. Ordningen forvaltes av Norges forskningsråd og skal blant annet finansieres gjennom avkastningen fra fondet for forskning og nyskaping.

Et annet viktig kvalitetsfremmende tiltak vil være å videreutvikle institusjonenes strategiske planlegging og faglige ledelse. Ved flere anledninger, blant annet i forbindelse med evalueringene av de naturvitenskapelige fagmiljøene, er det blitt pekt på at forskningsmiljøene mangler et sterkt lederskap. Institusjonene må utarbeide strategier for egen forskning, slik at ressursene kan konsentreres på en bedre måte.

Aktiv deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid

Regjeringen går inn for et fortsatt aktivt norsk engasjement i internasjonalt forskningssamarbeid. Regjeringen vil videreføre og styrke den norske deltakelsen i EUs rammeprogram. I nærmeste framtid vil Regjeringen gå aktivt inn for å utforme innhold og organisering av et sjette rammeprogram for forskning.

Innenfor det europeiske samarbeidet vil Regjeringen gå inn for å bedre utnyttelsen av felles infrastruktur blant annet gjennom utbygging av elektroniske nettverk. Norske sentra for fremragende forskning skal tilknyttes internasjonale nettverk og det skal legges til rette for økt forskermobilitet mellom Norge og andre land.

På flere områder kan Norge tilby fasiliteter og forskningsmiljøer som er unike i internasjonal sammenheng. Svalbard kan for eksempel tilby det lettest tilgjengelige høyarktiske området i verden, med en godt utbygd infrastruktur og avanserte utstyrsinstallasjoner. Regjeringen tar sikte på å utvikle Svalbard til en av de viktigste internasjonale plattformer for arktisk forskning. Regjeringen vil også legge til rette for å øke norske universiteters og andre forskningsinstitusjoners muligheter til å utføre forskning på øygruppen. Samtidig skal forskningsvirksomheten innordnes de rammebetingelser som er nødvendige for å bevare Svalbards naturmiljø og villmarkskarakter.

Kommersialisering av forskningsresultater

Forskere ved universiteter og høyskoler legger ikke sjelden fram resultater som har kommersielle muligheter. En del av disse resultatene gir opphav til nye produkter og fører til etablering av nye foretak, men antakelig er det store uutnyttede muligheter. Regjeringen ønsker derfor en bedre kommersiell utnyttelse av patenterbare oppfinnelser fra universiteter og høyskoler. Et utvalg ledet av professor Jan Fridthjof Bernt foreslår tiltak, både av rettslig og praktisk karakter, som kan bidra til dette. Regjeringen vil vurdere den videre oppfølging av utvalgets innstilling når det er gjennomført en bred høring.

Økt forskning i næringslivet

Målet om å komme opp på OECD-gjennomsnittet krever at også næringslivet øker sin FoU-innsats. Det kan skje ved en generell heving av FoU-utgiftene eller ved at næringsstrukturen vris i retning av mer forskningsintensiv virksomhet. FoU-intensive næringer utgjør en relativt liten andel av produksjonen i Norge. Målet må derfor ses i sammenheng med utviklingen i næringsstrukturen. Endring av næringsstrukturen er en langsiktig prosess, og ikke et mål i seg selv. Forskningspolitiske virkemidler er bare ett av mange forhold som virker inn. Det offentlige kan gjennom økt satsing på utdanning og forskning legge til rette for utvikling av kunnskapsintensive næringer, men det er ikke gitt at veksten vil komme nettopp i de bedriftene og næringene som selv utfører mye forskning. Hvilke næringer som får vekst vil også avhenge av blant annet markedsendringer, teknologisk utvikling og ikke minst, foretakenes strategier.

FoU er uansett viktig for å bedre produktiviteten til eksisterende bedrifter og for å legge grunnlaget for framtidens næringsliv. For å styrke næringslivets forskningsinnsats har det etter forslag fra Regjeringen blitt etablert en tilskuddsordning administrert av Norges forskningsråd, som gir støtte til næringslivets kjøp av FoU-tjenester fra universiteter, høyskoler eller forskningsinstitutter. Det nye virkemidlet vil stimulere til økt samarbeid mellom næringsliv og forskning, og dermed bidra til å øke innovasjonstakten i næringslivet. Ordningen betegnes «FoU-prosjekter i næringslivets regi» og er en oppfølging av Hervik-utvalgets hovedforslag, jf. boks 7.2.

Regjeringen legger vekt på at offentlige støtteordninger skal utløse ny satsing og legge grunnlag for langsiktige FoU-strategier i bedriftene. Utformingen og innfasingen av FoU-støtten til næringslivet påvirker i hvilken grad dette skjer. Erfaringene fra andre land tyder på at skattelette normalt virker over relativt kort tid, mens tilskudd bidrar til økt egenfinansiering over flere år. Denne forskjellen skyldes trolig at skattelette virker generelt og i stor grad belønner FoU som bedriftene allerede gjennomfører, mens tilskudd fordeles til utvalgte prosjekter som oppfyller nærmere betingelser. Tilskuddsfinansierte prosjekter har ofte en langsiktig karakter og er rettet mot mer grunnleggende forskning. Bruk av tilskudd synes derfor i større grad å bidra til fornyelse av bedriftenes forskningsstrategier, og på denne måten å stimulere til at bedriftene senere følger opp med egenfinansierte FoU-prosjekter. Generelt vil en tilskuddsordning være mer oversiktlig og bedre synliggjøre satsingen på FoU, noe som er viktig for at ordningen lettere kan evalueres og omfanget avveies i forhold til andre prioriterte formål. Forannevnte hensyn tilsier at tilskuddsordninger bør velges framfor skattelette.

Regjeringen vil også prioritere andre tiltak for samarbeid mellom næringslivet og forskningsinstitusjoner, blant annet gjennom Forskningsrådets brukerstyrte programmer. For å styrke forskningsinnsatsen i små og mellomstore bedrifter i distriktene, forventes det at de statlige høyskolene spiller en viktig rolle i de regionale innovasjonssystemene.

Regjeringen vil i tillegg legge økt vekt på at langsiktig, grunnleggende forskning og forskning innenfor de fire forannevnte tematiske satsingsområdene skal bidra til fornyelse av norsk næringsliv.

Regjeringen legger vekt på helheten i forsknings- og innovasjonssystemet. Det er viktig at Forskningsrådet samarbeider nært med SND, Norges eksportråd, Statens veiledningskontor for oppfinnere, Styret for det industrielle rettsvern (Patentstyret) og andre relevante offentlige organer. Målet er at næringslivet skal møte et oversiktlig, samordnet og effektivt virkemiddelapparat. Samarbeidet mellom Forskningsrådet og SND, kalt SMB Innovasjon, gir Forskningsrådet anledning til å bruke SNDs regionale apparat. Ny kunnskap og teknologi vil ha liten økonomisk verdi hvis den ikke spres og utnyttes på bred basis i næringslivet. Derfor vil Regjeringen arbeide for at virkemiddelapparatet legger opp til en mer effektiv formidling av ny teknologi og FoU-basert kunnskap.

Investeringer utgjør en stor del av innovasjonskostnadene, jf. figur 7.4. Innovative investeringer er for en stor del pålagt investeringsavgift, blant annet forskningsbygg. Fjerning av investeringsavgiften fra 1. april 2002 vil bidra til økte investeringer i FoU og innovasjon.

Nærings- og handelsdepartementet har overtatt ansvaret for en større del av forskningspolitikken, blant annet for Norges deltakelse i EUs rammeprogram for forskning, basisbevilgningene til de regionale forskningsinstituttene og Teknologirådet. Det vil bidra til en bedre samordning av den næringsrettede forskningspolitikken med andre deler av næringspolitikken.

7.5 Infrastruktur

Større åpenhet over landegrensene sammen med bedriftenes generelt økende mobilitet stiller Norge overfor krevende utfordringer. Landets topografi og avstanden til store og viktige vare- og tjenestemarkeder forsterker disse utfordringene. Det er behov for en infrastruktur som legger til rette for effektiv transport av personer og gods samt elektronisk kommunikasjon.

7.5.1 Informasjons- og kommunikasjonsinfrastruktur

For noen år tilbake ble IT-systemer særlig brukt for å effektivisere enkeltoppgaver i virksomhetene. Kommunikasjonsnettverk ble først og fremst brukt til samtaler og kringkasting. Senere har datanettverk mellom bedrifter og enkeltpersoner vokst fram, og til sammen danner de i dag en felles infrastruktur for informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Økt bruk av elektronisk kommunikasjon og elektronisk handel (e-handel) synes å bidra til effektivisering og kan være en kilde til økonomisk vekst, jf. nærmere omtale i avsnitt 7.2.

Innbyggerne i Norge er relativt avanserte brukere av nye IKT-tjenester. Stadig flere går for eksempel over fra vanlig telefontilknytning til ISDN (Integrated System Digital Network). Norge er trolig et av de landene i verden med høyest tetthet av ISDN. Anvendelsen av mobiltelefoner er utbredt. Bare Finland har flere mobil abonnementer i forhold til innbyggertallet. Norge ligger på fjerde plass når det gjelder Internett-servere pr. innbygger, etter USA, Finland og Island. Norge har den største Internett-dekningen i hjemmene (50 %) foran Singapore, USA og Sverige. Alle de nordiske landene har vært tidlig ute med IKT-bruk i offentlig sektor.

På området elektronisk handel og forretningsdrift skjer den altoverveiende delen av nettanvendelsen i samhandling mellom bedrifter. På områder som media, underholdning og kringkasting er derimot den individrettede kommunikasjonen dominerende.

Anvendelsen av IKT i næringslivet reduserer bedriftenes kostnader knyttet til informasjonsinnhenting og samhandling med andre aktører. IKT anvendes også som et verktøy for utvikling av produkter, tjenester og for endret oppgaveløsning i bedriftene. Bruken av Internett i næringslivet synes å forandre seg i retning av mer avanserte former for bruk. De fremste barrierene mot bruk av Internett er risikoen for blant annet hacking og virus samt problemer som kan oppstå ved at nettet kollapser. Anvendelsen av IKT er knyttet til utbyggingen av en felles IKT-infrastruktur. Utbyttet for den enkelte av å anvende nettet øker jo flere som er tilknyttet.

Ulike kommunikasjonsnettverk er over lengre tid bygd ut for å knytte datautstyr sammen, for å etablere telefonforbindelser og for å formidle TV- og radiokringkasting. Den teknologiske utviklingen fører oss stadig nærmere en situasjon hvor tele-, data- og mediesektoren smelter sammen. Dette betegnes som konvergens, jf. boks 7.3. Denne utviklingen øker behovet for å se reguleringen av sektorene i sammenheng. Det pågår på denne bakgrunn og parallelt med EU’s tilsvarende prosess, en gjennomgang av telereguleringen med sikte på å etablere en ny regulering for alle elektroniske kommunikasjonsnettverk og -tjenester.

Internasjonal statistikk viser at veksten i IKT-markedene har vært stor de siste årene. Statistikkene viser også at det man kan kalle en integrert informasjons- og kommunikasjonssektor (IKT-næringen) får en gradvis større næringspolitisk betydning i mange land. Statistisk sentralbyrå har beregnet at IKT-næringen i Norge hadde en omsetning på drøyt 182 mrd. kroner i 1999. Dette utgjorde 6,9 pst. av den samlede omsetningen i norsk økonomi. Omsetningen i IKT-sektoren vokser vesentlig sterkere enn resten av økonomien og har i gjennomsnitt økt med 11,4 pst. årlig i perioden 1995–1999.

I 1970- og 1980-årene var kapasiteten og prisen på datautstyret ofte den begrensende faktoren for anvendelse og utvikling. I midten av 1990-årene ble hovedfokus flyttet til å stimulere til IKT-bruk og utnyttelse av overkapasitet i IKT-utstyr og nett. I de nærmeste årene synes kapasiteten i den tekniske infrastrukturen igjen å kunne bli knapp som følge av en sterk økning i nettbruken og nye avanserte anvendelser. Teknologisk utvikling muliggjør samtidig en mangedobling av overføringskapasiteten gjennom utbygging av såkalte bredbåndsnett, jf. boks 7.4.

Dagens overføringskapasitet varierer etter hvilken del av nettet det er snakk om. Transportnett er «hovedveier» for overførsel av store mengder data. Aksessnett er siste del av nettet inn til hver bruker. Det er viktig at både transportnett og aksessnett har tilstrekkelig kapasitet til å kunne transportere de tjenestene som etterspørres. Spesielt synes aksessnettene å kunne bli en flaskehals med hensyn til overføringskapasitet. Både telenett, kringkastingsnett, kabelnett og elnett kan benyttes til å etablere tilgang for brukerne.

En rekke land satser offensivt på utbygging av bredbåndsnett. For noen år tilbake var det i mange land tradisjon for en investeringslinje gjennom offentlig eide televerk. Etter at monopolene i EU/EØS er deregulert vil de fleste land legge opp til at markedet skal sikre nødvendige investeringer i infrastruktur samtidig som myndighetene legger til rette for økt konkurranse i markedet.

Sverige har valgt en annen modell. Den svenske regjeringen har lagt opp til at det skal brukes over 8 mrd. svenske kroner over offentlige budsjetter til bygging av bredbåndsnett i perioden 2000 – 2004. Forutsetningen er at markedsaktørene satser minst like mye. Riksdagen har i hovedsak sluttet seg til regjeringens forslag, men endelige bevilgninger skal fastsettes av Riksdagen hvert år. Deler av det statlige bidraget skal gis som skattefradrag til husholdninger, kommuner og bedrifter som ønsker å installere bredbåndsnett og en støtteordning for å stimulere til utbygging av bredbåndsnett i regionene. I tillegg bygger det svenske Kraftnät ut et transportnett på markedsmessige vilkår.

Regjeringen ser det verken som riktig eller nødvendig at det offentlige i Norge selv bygger ut eller eier infrastrukturen. Det er i dag flere markedsaktører som har påbegynt arbeidet med utbygging, og det ventes å bli en rivende utvikling de nærmeste årene med konkurranse om å tilby høyere kapasitet til både husstander og bedrifter. De kommersielle aktørene bør derfor stå for utbyggingen. En slik markedsløsning vil bedre kunne sikre at teknologiske og forretningsmessige valg hviler på et økonomisk velfundert grunnlag.

Den beste måten myndighetene kan bidra til effektiv utbygging, er å legge best mulig til rette for konkurranse i IKT-sektoren. Dette antas å bidra til lavere priser og utvikling av flere og bedre produkter for brukerne. Liberaliseringen av telemarkedet har bidratt til flere aktører, økende tjenestetilbud og fallende priser. Regjeringen har satt i gang en gjennomgang av regelverket for elektronisk kommunikasjonsinfrastruktur for å tilpasse regelverket til teknologi- og markedsutviklingen. I Norge har konkurransen hittil vært større i transportnettene enn i aksessnettene. OECD har pekt på at erfaringer viser at dominerende aktører generelt tenderer til å motarbeide nye aktører i å komme inn på markedet. På denne bakgrunn er det nå forskriftsfestet en plikt for tilbyder med sterk markedsstilling å gi tilgang til det faste aksessnettet for andre aktører i telesektoren, jf. omtalen i kapittel 4.7.

For blant annet å stimulere til en raskere utvikling av bredbånd ønsker Regjeringen også å iverksette etterspørselsfremmende tiltak. Etterspørselsfremmende tiltak vil i første omgang rettes mot skolene, bibliotekene, helsesektoren og kommuneadministrasjonene. Slike tiltak vil kreve godt samarbeid mellom stat, kommuner og fylkeskommuner, og mellom offentlig sektor og leverandørene i anskaffelsesprosessen. Det er viktig å iverksette pilotprosjekter for å høste erfaringer med hensyn til alle typer nett.

Bredbåndsutbyggingen og konvergensutviklingen åpner opp for nye muligheter i forhold til produkt- og tjenesteutvikling på innholdssiden. Ved at offentlig sektor i større grad tar i bruk bredbåndsnett og bredbåndstjenester, vil tjenestene til næringsliv og publikum forbedres og effektiviseres. Lokalt næringsliv og offentlige virksomheter er ofte lokalisert samme sted. Dette kan igjen bidra til at den enkelte kommune, staten og det lokale næringsliv kan samarbeide om tilknytning til bredbåndsnett og bredbåndstjenester. Stimulering av norsk innholdsproduksjon vil samtidig være med på å skape et allsidig innhold som blant annet bidrar til å ivareta det norske språket og vår kulturarv.

Det er Regjeringens mål at styrking av konkurransen og offentlig etterspøsel skal bidra til gode markedstilbud innen bredbåndskommunikasjon i alle deler av landet. Regjeringen vil i tillegg til å kanalisere midler for bredbåndsanvendelser til områder som dekker offentlige behov, vurdere om det er behov for særskilte offentlige tiltak for områder eller grupper der det ikke er kommersielt grunnlag for utbygging. Regjeringens mål er at styrking av konkurransen og offentlig etterspørsel skal bidra til:

• gode markedstilbud om tilknytning til bredbåndsnett til alle grunn- og videregående skoler, folkebibliotek, sykehus og kommuneadministrasjoner innen utløpet av 2002

• gode markedstilbud om tilknytning til bredbåndsnett for alle norske husstander innen utløpet av 2004.

Internett er et eksempel på et nytt anvendelsesområde som benytter forskjellige typer teknisk infrastruktur og er knyttet sammen basert på en enhetlig standard. Standarden er ikke spesielt teknisk unik i forhold til tilsvarende konkurrerende produkter. Det unike er at den ble valgt til standard og den raske utbredelsen nettverksanvendelsene basert på den gitte standarden har fått de seneste årene. Felles dataformat (HTML) og enhetlige adresser på verdensveven (WWW) har også bidratt til utviklingen.

Den store betydningen av Internett er knyttet til at det meste av verden samtidig kan få tilgang til samme informasjon . Bedrifter kan knytte sine IKT-baserte handelsystemer og verdikjeder sammen, og nye markedsplasser kan etableres mellom bedrifter og forbrukere. I tillegg til den kommersielle anvendelsen av en informasjonsinfrastruktur, er det også anvendelsesområder for informasjonsutveksling mellom offentlige myndigheter og mellom det offentlige og bedrifter og privatpersoner.

Det viktigste for den videre utbyggingen av informasjonsinfrastrukturen er at det etableres bedre løsninger og rammebetingelser for elektronisk samhandling mellom bedrifter og mellom bedrifter og forbrukere. Samtidig må det arbeides aktivt for å motvirke den økende sårbarheten i vårt teknologiavhengige samfunn. En sentral offentlig oppgave i denne sammenheng er å medvirke, sammen med privat sektor, til at det etableres sikkerhetsløsninger for å ivareta økonomiske verdier i e-handelsløsninger, motvirke kriminalitet, sikre personvernet, beskytte kritisk infrastruktur og for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

7.5.2 Transportinfrastruktur

Både vei-, jernbane-, luft- og sjøtransport er av betydning for næringslivet. Omfanget og fordelingen av transporten mellom ulike transportmidler har nær sammenheng med viktige trekk ved samfunnsutviklingen. Veksten i omfanget av person- og godstransport i Norge de siste 20 til 30 årene har blant annet sammenheng med den generelle økonomiske veksten i samme periode og sterkt forbedret transportinfrastruktur.

Persontransporten innenlands har fra 1970 til 1998 økt med 136 pst. målt i antall personkilometer. Veksten har først og fremst skjedd gjennom økt bruk av personbil, og i 1998 utgjorde bruk av personbil om lag 80 pst. av den samlede persontransporten i Norge. De siste 30 årene har også flytrafikken økt sin andel.

Godstransporten innenlands målt i antall tonnkm økte med om lag 60 pst. fra 1970 til 1998. Det er en generell utvikling mot lengre transportavstander.

Den største delen av innenlandsk godstransport foregår på vei, og målt i verdi blir den største delen av norsk eksport transportert ut av landet på bil. Veitransport binder i tillegg andre transportformer sammen. Fra 1970 til 1999 har veitransportens andel av innenlands godstransport (målt i tonnkilometer) økt fra om lag 20 pst. til om lag 50 pst. Fra og med 1995 har veitransportens andel ligget relativt konstant. Tog- og sjøtransport har kostnadsmessige fortrinn på lengre godstransporter og for gods med stort volum eller liten verdi pr. vekt eller volumenhet. Jernbanen har i perioden 1970–1998 beholdt en tilnærmet konstant andel på rundt 10 pst. av godstransporten i Fastlands-Norge. Dette kan tilskrives en økning i jernbanens markedsandel på lange avstander, samt den generelle utviklingen innenfor hele godsmarkedet mot lengre transportavstander. Sjøtransporten er fortsatt dominerende når det gjelder store volum og handel med utlandet målt i antall tonnkm.

Mye av transporten er en kombinasjon av flere transportmidler. Det er derfor viktig å samordne de ulike transportformene og utbedre flaskehalser i transportsystemet, slik at overgangen mellom ulike transportmidler kan bli mer effektiv. Regjeringen ser det også som viktig å satse på kombinerte/intermodale transporter for å avlaste et allerede belastet veinett. Overføringer av godstransport fra vei til sjø og jernbane kan gi en positiv miljøgevinst.

Transportkostnader

Transportkostnadene for norsk næringsliv er høye sammenliknet med andre land.

Ifølge Transportbrukernes Fellesorganisasjon 8 , utgjør logistikkostnadene (inngående og utgående transport, lager, samt administrasjon og planlegging) i gjennomsnitt 11,7 pst. av omsetningen for industrien i Norge. Transportkostnadene utgjør 68 pst. av logistikkostnadene. Til sammenligning utgjør logistikkostnadene 7,2 pst. av omsetningen, og transportkostnadene mindre enn 1/3 av logistikkostnadene i Europa for øvrig.

Disse kostnadsforskjellene henger sammen med Norges spesielle topografi (sterke stigninger, vinterkjøring), avstander, næringslivets egen organisering av transportarbeidet og myndighetenes rammebetingelser, herunder infrastruktur og avgifter.

Investeringer i infrastruktur

Når det gjelder nyinvesteringer i infrastruktur er vei og jernbane dominerende. Det meste av midlene som er rettet mot infrastruktur for sjøfart går til drift og vedlikehold av allerede etablert infrastruktur. Regjeringen går i St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002–2011 inn for å øke investeringsnivået både på vei og på bane. Dette skjer særlig av hensyn til sikkerhet i transportsystemet og for å legge bedre til rette for næringslivets transportbehov. Innenfor de foreslåtte rammene er det også lagt opp til en økning av investeringene både i fyr og fareledsutbedringer.

Investeringer i infrastrukturen legger beslag på betydelige ressurser og finansieres i stor grad ved beskatning. Offentlige ressurser er begrensede, og mange gode formål konkurrerer om tilgjengelige midler. Det er derfor viktig at prioriteringer mellom ulike formål er basert på gode kunnskaper om både nytte og kostnader ved hvert enkelt tiltak. Transportsektoren har lang tradisjon for systematisk bruk av analyser for kartlegging av nytte og kostnader ved investeringer. Hovedformålet med nytte-kostnadsanalyser er å kartlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak. Dette gjøres i alle transportetatene for noen av nytte- og kostnadskomponentene, men på noe forskjellige måter slik at det er vanskelig å sammenlikne nytte og kostnader mellom sektorene.

Statens veivesen har lenge gjennomført systematiske konsekvensanalyser, inkludert nytte-kostnadsanalyser, som en integrert del av oversiktsplanleggingen, jf. boks 7.5.

Jernbaneverket gjør tilsvarende analyser som Vegdirektoratet når det gjelder prosjekter innenfor jernbane, men har ikke kommet like langt i utviklingen av analyseverktøyet som Vegdirektoratet. Luftfartsverkets investeringer er som regel basert på vurderingen av kapasitet og service, sikkerhetskrav samt forhold knyttet til effektiv håndtering av flytrafikken. I økende grad gjennomføres det samfunnsøkonomiske analyser knyttet til beslutninger om investeringer i infrastruktur.

Når det skal gjøres avveininger mellom investeringer i ulike transporttyper og man skal finne det prosjektet som er mest samfunnsøkonomisk lønnsomt, må ikke-prissatte virkninger som støy, forurensning og tid behandles på samme måte. Dette krever at et konsistent analyseverktøy i form av nytte-kostnadsanalyser legges til grunn for vedtak om alle investeringer i transportsektoren, dvs. både innenfor vei, jernbane, fly- og sjøtransport. I dag er det ikke en slik konsistent behandling av prosjekter innenfor de ulike transportformene i Norge. De fire transportetatene arbeider nå med en systematisk kvalitetsheving av modellverktøyet, slik at analysegrunnlaget kan bedres.

Tall fra Vegdirektoratet viser at under halvparten av veiprosjektene som er blitt satt i gang de siste 15 årene kan betegnes samfunnsøkonomisk lønnsomme ut fra gjennomførte nytte-kostnadsanalyser. I en undersøkelse fra Transportøkonomisk institutt går det fram at et flertall av representantene i Stortingets samferdselskomite mente at nytte-kostnadsbrøken er nyttig som en slags indikator som kan bidra til å plukke ut prosjekter som man kan se nærmere på. Brøken ble betegnet som et grunnlag for en grovsortering av prosjekter. Med noen få unntak var det få konkrete tilfeller der nytte-kostnadsbrøken hadde spilt en avgjørende rolle for politikernes prioriteringer.

Fordelingen av midler og investeringer i transportsektoren har hatt et betydelig innslag av distriktshensyn. Videre tillegges fylkeskommunens prioriteringer vesentlig vekt ved prioritering av midler innen rammen for øvrige riksveier. I NOU 2000:21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping (Holden-utvalget) vises det til at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter bør prioriteres klart sterkere enn man gjør i dag. Det bør legges vekt på å fjerne flaskehalser og å utvikle effektive «korridorer» for transport og kommunikasjon. Regjeringen vil legge økt vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet og bruk av nytte-kostnadsanalyser. Innenfor rammen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet ønsker Regjeringen i større grad å prioritere utbedring av eksisterende veinett framfor nyutbygging. Større utbyggingsprosjekter vil i hovedsak konsentreres om stamveiene. Med hensyn til jernbanen legger Regjeringen til grunn at de største utbyggingsbehovene er konsentrert til det sentrale Østlandet, jf. St.meld. nr. 46 (1999–2000).

I Nasjonal Transportplan legger Regjeringen opp til å arbeide videre med grunnlaget for utvikling av strategiske areal- og transportplaner. Hensikten er å utvikle hjelpemidler for å etablere gode løsninger på areal- og transportplanlegging av regional karakter. I denne sammenhengen må blant annet forholdet til fylkesplanleggingen trekkes inn. Det vil også bli vurdert hvordan slike planer kan knyttes til arbeidet med transportplanlegging på nasjonalt nivå, blant annet rettet inn mot revisjon av Nasjonal Transportplan.

Avgifter og brukerbetaling

En hovedbegrunnelse for drivstoffavgiftene er at brukerne skal belastes de kostnadene de påfører samfunnet. Avgiften bidrar dermed til en samfunnsøkonomisk riktigere avveining mellom ulempene som transport på vei medfører og nytten av transport for den enkelte bruker. For tverrsektorielle miljøproblemer bør avgiftsleggingen av drivstoff til transport også ses i et helhetlig perspektiv på tvers av sektorer, for å bidra til effektiv bruk av ressurser.

NOU 1996: 9 Grønne skatter – en strategi for bedre miljø og høy sysselsetting (Grønn skattekommisjon) anbefalte at drivstoffavgiftene bør dekke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved veibruk, ulykker og miljøskader. Kommisjonen pekte på at avgiftene bør være like for alle typer drivstoff, korrigert for ulikheter i miljøegenskaper og andre relevante egenskaper.

For en del generelle problemer knyttet til transport er det en relativt nær sammenheng mellom drivstofforbruk og ulempene dette påfører samfunnet. Avgifter vil da være et hensiktsmessig virkemiddel for å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til transport. For ulemper som er mindre knyttet til drivstofforbruket, kan andre avgifter, som veibruksavgifter eller kilometeravgifter være mer treffsikre virkemidler. Avgifter som ikke er bruksavhengige vil ikke prise kostnadene ved bruk av kjøretøy. Disse vil derfor ikke være like målrettede virkemidler.

Det er imidlertid betydelige lokale forskjeller med hensyn til kostnader og ulemper ved transportaktiviteten. Drivstoffavgiftene er derfor ikke et godt egnet virkemiddel for å korrigere for geografiske forskjeller.Veiprising vil kunne være bedre egnet til å prise lokale kø-, helse-, og miljøproblemer i de største byene. Veiprising kan derfor være et supplement til avgiftene på drivstoff.

Kø- og støykostnader er de kostnadselementene som varierer mest mellom byer og spredtbygde strøk. I spredtbygde områder er de antatt å være null. Grønn skattekommisjon så for seg en «arbeidsdeling» mellom veiprising og drivstoffavgifter; kostnadene ved veislitasje, trafikkulykker, globale og regionale miljøproblemer prises gjennom drivstoffavgiftene mens veiprising korrigerer for køkostnader og lokale miljøkostnader.

Beregninger av eksterne kostnader, herunder miljøkostnader ved transport, er usikre. For enkelte kjøretøygrupper, for eksempel tyngre lastebiler, er likevel de beregnede kostnadene såpass mye høyere enn avgiftene, at det med stor sannsynlighet kan konkluderes med at avgiftene på bruk av slike kjøretøy ikke dekker de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene.

Fornyelse av bilparken og utvikling av mindre forurensende framdriftsteknologi i framtiden vil kunne redusere de eksterne kostnadene ved transport. Det samme vil satsing på sikkerhet gjennom utforming av infrastruktur og ved utvikling av utstyr i kjøretøy. Regjeringen vil videreutvikle avgiftspolitikken i transportsektoren i tråd med prinsippene for effektiv ressursbruk. I denne sammenheng må de eksterne kostnadene håndteres helhetlig på tvers av sektorer og på tvers av de enkelte transportformer.

I Norge bevilges midler til investeringer på vei, bane og sjø hovedsakelig over statsbudsjettet. Luftfartsinvesteringer finansieres formelt også over statsbudsjettet, men er reelt sett selvfinansiert ved brukerbetaling. Veisektoren finansieres også i en viss grad av bompenger. I 2000 finansieres om lag 15 pst. av statlige midler til veiformål av bompenger. Andelen varierer fra år til år og har ligget mellom 15 og 20 pst. de siste årene. Hovedformålet med dagens bompengeinnkreving er finansiering av spesifikke prosjekter. Regjeringen vil bruke veiprising som et trafikkregulerende virkemiddel for å begrense lokale kø- og miljøproblemer. Ved bruk av veiprising vil brukerne kunne redusere bilbruken, fordi biltransport blir relativt dyrere i forhold til andre transportformer.

Parkeringspolitikk vil også kunne være et virkemiddel for å redusere kø- og miljøproblemer i byområdene. Det er en klar sammenheng mellom valg av transportmiddel og parkeringsmuligheter. Gjennom begrensninger av biltilgjengeligheten i visse områder eller omregulering av gater, er det mulig å gjøre det mindre attraktivt å bruke bil. En kombinasjon av veiprising, parkeringspolitikk og satsing på kollektivtransport, vil kunne bidra til at flere benytter miljøvennlig transport i byområdene.

8 Et bedre miljø

8.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Økosystemene og de økologiske kretsløpene danner livsgrunnlaget på Jorden. En bærekraftig utvikling forutsetter at Norge og andre land forvalter miljø- og naturressursene i et langsiktig perspektiv. Samtidig er ren luft, tilgang på rekreasjonsområder og opplevelse av uberørt natur viktig for folks livskvalitet og helsetilstand. En bærekraftig forvaltning av miljøet og naturressursene utgjør derfor en sentral rammebetingelse både for næringsvirksomhet og velferd. Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i miljøvernpolitikken.

Det er oppnådd store reduksjoner i mange forurensende utslipp i Norge. Dette har bidratt til å bedre den lokale luft- og vannkvaliteten mange steder. Betydelige områder er sikret til naturvern- og friluftsformål. Miljøvernpolitikken i Norge har bidratt sterkt til disse gode resultatene. Samtidig er det fortsatt vanskelige målkonflikter i forbindelse med fysiske inngrep og endringer i arealbruk, fordi slike endringer bidrar til å redusere det biologiske mangfoldet og folks muligheter til friluftsliv og naturopplevelser. Arbeidet med å sikre miljøkvaliteten lokalt i Norge skal videreføres og videreutvikles.

Det internasjonale miljøvernsamarbeidet er avgjørende for å nå målet om en bærekraftig utvikling. Kommisjonen for en bærekraftig utvikling er FNs organ for oppfølging av Rio-konferansen. FNs miljøvernprogram (UNEP) har viktige oppgaver når det gjelder å analysere og overvåke utviklingen i miljøtilstanden globalt, og tar også initiativ til nye miljøavtaler. Norge vil fortsatt arbeide for å videreutvikle og styrke UNEPs rolle i det internasjonale miljøvernsamarbeidet. Regjeringen legger også stor vekt på det pågående arbeidet i OECD med å utforme retningslinjer for hvordan medlemslandene bedre kan integrere målet om en bærekraftig utvikling i den økonomiske politikken.

Det har vært en positiv utvikling i det internasjonale miljøsamarbeidet. Forpliktende avtaler har blant annet ført til at de globale utslippene av ozonnedbrytende gasser og den sure nedbøren over Norge og resten av Europa er vesentlig redusert. Menneskeskapte klimaendringer, reduksjonen av det biologiske mangfoldet og den voksende bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier står igjen som de viktigste internasjonale miljøutfordringene. Verdenssamfunnet står fortsatt langt fra løsninger på disse områdene. Gjennom tiltak i Norge og en aktiv innsats internasjonalt for effektive og forpliktende avtaler, kan Norge bidra til at produksjonen og forbruket legges om globalt.

De internasjonale klimaforhandlingene er inne i en svært krevende og viktig fase. Det er avgjørende for den videre framdriften i det internasjonale klimasamarbeidet at landene kommer til enighet, slik at Kyoto-protokollen kan tre i kraft. Ved at Kyoto-protokollen trer i kraft, legges grunnlaget for internasjonal enighet om ytterligere utslippsreduksjoner. Dette er nødvendig for å motvirke menneskeskapte klimaendringer. Norge har gjennom Kyoto-protokollen tatt på seg en krevende utslippsforpliktelse for klimagasser, som vil innebære omstillinger både i næringslivet og husholdningene.

Norsk klimapolitikk må vurderes i lys av utviklingen i de internasjonale klimaforhandlingene. Regjeringen vil legge fram et forslag til kvotesystem for klimagasser våren 2001, som kan iverksettes dersom Kyoto-protokollen trer i kraft. Forslaget vil bygge på hovedlinjene som ble trukket opp av Kvoteutvalget i NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser. Det vil være en sentral oppgave for Norge framover å få klimaforhandlingene tilbake på et godt spor, med sikte på å få til en bindende avtale så snart som mulig. Inntil en slik avtale er på plass vil det arbeides videre med å effektivisere de nasjonale klimavirkemidlene.

Gøteborg-protokollen om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenær ozon stiller store krav om å redusere miljøskadelige utslipp. Det legges vekt på å utforme virkemidlene for å oppfylle forpliktelsene om å redusere utslippene av blant annet nitrogenoksider (NO_x ) og svoveldioksid (SO₂ ) mest mulig kostnadseffektivt. Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag til hvordan Norge skal oppfylle Gøteborg-protokollen. Virkemidlene må ses i sammenheng med virkemidlene for å oppfylle Kyoto-protokollen.

Arbeidet med å redusere bruken og utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier vil også i tiden framover bli gitt høy prioritet. Det er viktig å stanse bruk og utslipp av de farligste kjemikaliene i Norge. Samtidig vil Regjeringen arbeide aktivt for forpliktende internasjonale avtaler som enten forbyr eller setter strenge grenser for bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Regjeringen vil videre arbeide for at kunnskapsgrunnlaget om kjemikalier bedres, og at informasjonen om kjemikalienes skadelige virkninger gjøres mer tilgjengelig for publikum. Oppryddingen av tidligere tiders utslipp av miljøgifter vil bli videreført. Det er en særlig utfordring å redusere helse- og miljøproblemene knyttet til forurensede sedimenter i havner og fjordområder.

Norge skal fortsatt være aktiv i det internasjonale samarbeidet for å forvalte det biologiske mangfoldet, og vil videreutvikle virkemidlene nasjonalt. Det omfatter blant annet tiltak for å verne truede arter og sårbare naturområder, forebygge og redusere problemene med fremmede organismer i norsk natur og sikre en samfunnsnyttig og bærekraftig bruk av genteknologien. Dette forutsetter et styrket sektoransvar, bedre kunnskapsgrunnlag gjennom kartlegging og overvåking, mer effektive og samordnede virkemidler på tvers av sektorene og at kommunene får tilstrekkelig handlingsrom i naturforvaltningen. Regjeringen vil våren 2001 legge fram en stortingsmelding om forvaltning av det biologiske mangfoldet. Regjeringen har også besluttet å nedsette et utvalg som skal utrede et nytt lovgrunnlag for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold.

Det er et mål å sørge for at skadene fra avfall på mennesker og naturmiljø blir så små som mulig. Dette skal gjøres ved å løse avfallsproblemene gjennom virkemidler som sikrer en samfunnsøkonomisk god balanse mellom omfanget av avfall som genereres og som gjenvinnes, forbrennes eller deponeres. Regjeringen vil vurdere innretningen av avgiften på sluttbehandling av avfall.

Det er Regjeringens mål å redusere risikoen for akutt forurensning i forbindelse med skipshavarier langs norskekysten og ulykker som kan medføre radioaktiv forurensning i Norge. Tiltak for å styrke sikkerheten og beredskapen langs kysten vil bli vurdert. Norge vil videreføre samarbeidet med Russland for å redusere risikoen for akutt radioaktiv forurensning fra anlegg i Russland.

Det er Regjeringens mål at mangfoldet av kulturminner og kulturmiljø skal forvaltes og ivaretas som bruksressurser, og som grunnlag for opplevelse og videreutvikling av fysiske omgivelser. Kulturminnepolitikken vil bli utviklet videre gjennom oppfølgingen av det regjeringsoppnevnte Kulturminneutvalget, som skal levere sin innstilling i desember 2001.

Allemannsretten er viktig for å sikre gode muligheter for rekreasjon i friluftsområder og et aktivt friluftsliv. Regjeringen vil trappe opp innsatsen for å sikre allemannsretten i kyst- og strandområder, tydeliggjøre ferdselsbestemmelsene i friluftsloven, og avklare forholdet mellom allemannsretten og virksomhet i utmark. Regjeringen vil våren 2001 legge fram en stortingsmelding om friluftsliv.

Det er viktig at miljømålene og de internasjonale forpliktelsene nås med stor grad av sikkerhet og til lavest mulige kostnader for samfunnet. Med et økende ambisjonsnivå i miljøvernpolitikken legger Regjeringen vekt på å benytte mest mulig kostnadseffektive virkemidler for å sikre miljøhensynene. Det legges blant annet opp til å øke bruken av økonomiske virkemidler som miljøavgifter og omsettelige utslippskvoter, i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Disse virkemidlene kan i tillegg gi inntekter som kan brukes til å redusere andre skatter og avgifter, og dermed bidra til å effektivisere skattesystemet. De kan også stimulere til at det utvikles og tas i bruk mer miljøvennlig teknologi på en samfunnsøkonomisk effektiv måte.

Det er behov for å vurdere kritisk om grunnlaget for de ulike tilskudds- og støtteordningene med negativ miljøeffekt fortsatt er tilstede. Regjeringen vil kartlegge omfanget av tilskudds- og støtteordninger med miljøskadelige virkninger. Regjeringens mål er å redusere omfanget av slike ordninger og gjøre dem mer målrettet.

Det vises for øvrig til St.meld. nr. 24 (2000–2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand for en nærmere omtale av miljøvernpolitikken.

8.2 Status i miljøvernarbeidet

Positive utviklingstrekk

Utviklingen i miljøtilstanden og utslipp viser mange positive tendenser i Norge. Forbruket av ozonnedbrytende stoffer er redusert med 97 pst. siden 1986. De norske utslippene av SO₂ er redusert med 78 pst. fra 1980 til 1998. Områder med forsuringsskader i Norge er redusert med vel 30 pst. siden 1985. Lokal forurensning av luften av SO₂ , kullos og bly er et vesentlig mindre problem i Norge enn for noen tiår siden. Forurensning av luften lokalt skyldes nå hovedsakelig utslipp av NO_x og partikler. Partikkelutslippene fra eksos er i ferd med å bli vesentlig redusert som følge av skjerpete utslippskrav overfor dieselkjøretøy. Økt bruk av piggfrie dekk bidrar også til å redusere partikkelforurensningen. Utslippene av NO_x fra veitrafikk har blitt redusert til tross for at veitrafikken har økt. De samlede NO_x -utslippene har imidlertid økt med 4 pst. fra 1990 til 1999.

Siden 1985 har utslippene av fosfor til deler av Nordsjøen som kan påvirkes av overgjødsling, blitt redusert med 49 pst. Opprydding av forurenset grunn er kommet godt i gang. Det har også skjedd mye positivt når det gjelder avfall. For eksempel har andelen av husholdningsavfallet som går til gjenvinning, økt fra 8 pst. i 1992 til 33 pst. i 1998. Utslippene av enkelte av de farligste kjemikaliene er redusert med over 90 pst. siden 1985, særlig som følge av rensing av utslipp fra industrien.

Om lag 7,5 pst. av fastlandsarealet er i dag vernet. Andelen vil øke til om lag 13 pst. når barskogplanen, nasjonalparkplanen og de fylkesvise verneplanene er gjennomført. Over 1 700 områder er sikret til friluftsformål, de fleste langs kyst og vassdrag. Om lag 2 900 bygninger og områder er fredet etter kulturminneloven.

En vesentlig grunn til den gunstige utviklingen på miljøområdet i Norge er en aktiv nasjonal miljøvernpolitikk. Samtidig har også et vellykket internasjonalt samarbeid og oppfyllelse av de norske forpliktelsene bidratt på flere områder. Det gjelder blant annet i samarbeidet om å bevare ozonlaget, om å begrense omfanget av helse- og miljøfarlige kjemikalier og om å redusere forsuring, overgjødsling og utslipp av miljøgifter i Europa, jf. boks 8.1.

Sentrale utfordringer

Dagens miljøutfordringer er i første rekke knyttet til samfunnets avhengighet av fossile energibærere, bruk av helsefarlige kjemikalier og arealbruk. Flere av utfordringene er kjennetegnet ved bidrag fra mange kilder og ved at de i stor grad er grenseoverskridende.

Utslippene av klimagasser øker globalt, og verden må trolig belage seg på menneskeskapte klimaendringer. Klimaendringene vil påvirke temperaturforhold og vannstand, gi mer ustabile værforhold og ha konsekvenser for blant annet økosystemene. Kyoto-protokollen er et viktig steg for å snu utviklingen og begrense menneskeskapte klimaendringer. Kyoto-protokollen har lagt grunnlaget for at utslippsreduksjonene kan gjennomføres til lavest mulige kostnader for deltakerlandene. Det er en stor utfordring og vil kreve en betydelig innsats og forhandlingsvilje blant partene å sikre at Kyoto-protokollen trer i kraft.

Klimagassutslippene er ventet å øke sterkt i utviklingslandene. Utslippsreduksjoner utelukkende i industrilandene vil i et langsiktig perspektiv verken være tilstrekkelig eller effektivt. Dette tilsier at klimapolitikken framover bør ha et betydelig fokus på hvordan en kan legge til rette for at utviklingslandene ser seg tjent med å delta på en forpliktende måte. Det er viktig å sikre bred internasjonal oppslutning om ambisiøse utslippsreduksjoner etter Kyoto-perioden 2008–2012.

Kjemikalier brukes i økende grad i produkter og prosesser. Bruken av kjemiske stoffer globalt har økt fra om lag 7 mill. tonn i 1959 til om lag 250 mill. tonn i dag. En del av disse stoffene er helse- og miljøfarlige. Omfanget av mulige skader varierer mellom ulike kjemikalier og hvordan de benyttes. De økte utslippene og den økte bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier er en av de største miljøutfordringene. Noen kjemikalier kan framkalle kreft og allergier og skade forplantningsevnen og arvestoffet. En del av kjemikaliene, de såkalte miljøgiftene, brytes svært langsomt ned i naturen, og kan selv i små konsentrasjoner føre til helseskader som for eksempel kreft, nedsatt reproduksjonsevne eller allergier, eller skader på naturens evne til produksjon og fornyelse.

Høye konsentrasjoner av miljøgifter i vann og jord har blant annet sammenheng med langtransporterte tilførsler via vind- og havstrømmer. Konsentrasjonen av bly og kadmium i norsk miljø skyldes i hovedsak utslipp fra andre land.

Det biologiske mangfoldet omfatter i vid forstand den samlede variasjonsrikdommen av liv på Jorden. FN påpeker at det globale tapet av biologisk mangfold er så urovekkende og så omfattende at det etter hvert vil kunne undergrave grunnlaget for en bærekraftig utvikling. FNs konvensjon om biologisk mangfold er et uttrykk for verdenssamfunnets bekymring over dagens tap av biologisk mangfold og behovet for tiltak for å motvirke dette tapet gjennom vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold.

Det biologiske mangfoldet er grunnlaget for biologisk produksjon som livet på Jorden er avhengig av. Den biologiske produksjonen utnyttes blant annet til mat, klær og medisiner, og danner grunnlag for næringsvirksomhet, rekreasjon og opplevelser. Samspillet i naturen mellom ulike arter og ulike naturtyper er svært komplisert, og kunnskapen om dette samspillet og om enkeltartene er svært mangelfull. Hovedårsaken til tap av biologisk mangfold i Norge er knyttet til arealbruk, forurensning og overbeskatning av arter og spredning av fremmede organismer.

Nærmiljøet er viktig for den enkeltes velferd. Redusert lokal støy- og luftforurensning kan bidra til økt trivsel og bedre helse for mange mennesker i Norge. I de største byene blir en stor del av befolkningen i perioder, i første rekke i vinterhalvåret, utsatt for konsentrasjoner av luftforurensning som øker risikoen for helseplager og en forkortet levealder. Den økte risikoen for helseskader omfatter luftveisinfeksjoner, lungesykdommer, forverring av hjerte/karlidelser og kreft.

Om lag 1,5 mill. mennesker er utsatt for støy ved boligen sin. Over 500 000 av disse er utsatt for betydelig støy. Støy kan være forstyrrende, gi søvnproblemer og forårsake stress .

De viktigste gjenstående lokale luftforurensningsproblemene er knyttet til utslipp av partikler (svevestøv), nitrogendioksid og benzen. Hovedkildene til konsentrasjoner av svevestøv i byområdene er slitasje av veidekket på grunn av bruk av piggdekk, eksosutslipp fra biler, vedfyring og langtransporterte luftforurensninger.

I tillegg til å begrense omfanget av helse- og miljøskadelige påvirkninger som støy, luftforurensinger, helsefarlige kjemikalier m.m., er det en utfordring å fokusere på og verne om de positive faktorene i naturmiljøet og nærmiljøet. Det gjelder blant annet muligheter for friluftsliv og naturopplevelser og bevarte kulturminner, som har betydning for folks velferd.

Det vises til vedlegg 1 for en nærmere omtale av utviklingstrekk og utfordringer vedrørende naturressurser og miljø.

8.3 Prinsipper og virkemidler i forvaltningen av miljø- og naturressurser

Integrering av hensynene til miljø- og naturressurser og økonomi

En langsiktig forvaltning av miljø- og naturressursene krever at verdien av disse ressursene integreres i rammevilkårene for de økonomiske beslutningene, både nasjonalt og internasjonalt. Dette krever internasjonalt samarbeid og nasjonale virkemidler som er tilpasset de konkrete miljøutfordringene. Reduksjon og avvikling av tilskudds- og støtteordninger med miljøskadelige virkninger og en riktigere prising av miljøet vil være sentrale elementer i en politikk for en bærekraftig utvikling.

Målene i miljøvernpolitikken må ses i sammenheng med og avveies mot andre mål for samfunnsutviklingen. Denne avveiningen er vanskelig for mange miljøutfordringer fordi det er mangelfull kunnskap om gevinstene og kostnadene ved å gjennomføre miljøtiltak. Det oppstår en særlig utfordring når miljøskadene er langsiktige, globale og delvis uforutsigbare, slik tilfellet blant annet er ved menneskeskapte klimaendringer. Gevinstene ved å ta i bruk klimapolitiske virkemidler blir utydelige, mens kostnadene ved å begrense utslippene er mer synlige. Fordi omfanget av miljøbelastningene og dermed gevinstene av miljøtiltak ofte er uklare, er forskningen om miljøvirkninger og verdsetting av miljøet viktig for å sikre et bedre grunnlag for å utforme en god miljøvernpolitikk.

Føre var-prinsippet uttrykker at der det er fare for alvorlig eller uomstøtelig skade, skal ikke mangel på sikker vitenskapelig kunnskap benyttes som en grunn til å avstå fra, eller utsette, tiltak for å unngå at miljøet forringes. Selv om føre var-prinsippet ikke gir noe entydig svar på hvor langt og hvor raskt en bør gå i utformingen av miljøvernpolitikken, er prinsippet et viktig utgangspunkt ved valg av ambisjonsnivå og konkrete mål. Det samme gjelder prinsippet om ikke å overskride naturens tålegrenser. Mangelfull kunnskap om miljøkonsekvenser gjør det ofte vanskelig å fastsette nivåene for naturens tålegrenser. Prinsippet bør derfor praktiseres sammen med en føre var-tilnærming.

Den enkelte som belaster miljøet, må stilles overfor miljøkostnadene som påføres samfunnet, jf. prinsippet om at forurenser skal betale. For å styrke integrasjonen av miljøhensyn i de enkelte sektorene, arbeides det i dag blant annet med sektorvise handlingsplaner og systemer for å rapportere resultater av miljøvernpolitikken. Regjeringen vil ta stilling til om ordningen med sektorvise miljøhandlingsplaner skal videreføres når ordningen er evaluert. En evaluering av ordningen vil kunne starte etter at de gjenstående sektorplanene er utarbeidet høsten 2002.

Kostnads- og styringseffektive virkemidler

Det har det siste tiåret blitt gjennomført en rekke offentlige utredninger av effektive virkemidler i forvaltningen av miljø- og naturressursene. Det vises til utredningene fra Miljøavgiftsutvalget (NOU 1992:3), Virkemiddelutvalget (NOU 1995:4), Grønn skattekommisjon (NOU 1996:9) og Kvoteutvalget (NOU 2000:1). Parallelt har det pågått et betydelig internasjonalt utredningsarbeid, blant annet i regi av OECD. Det faglige kunnskapsgrunnlaget for å utforme en effektiv politikk er derfor vesentlig bedret. Hovedprinsipper for bruk av virkemidler i miljøvernpolitikken er nærmere drøftet i blant annet Langtidsprogrammet 1998–2001.

Ulike miljøproblemer kan kreve forskjellige virkemidler og kombinasjoner av virkemidler. Gjennomgangen av ulike områder av miljøvernpolitikken i dette langtidsprogrammet viser noe av bredden i virkemidlene som anvendes. Forskrifter og utslippstillatelser blir gitt med hjemmel i produktkontrolloven og forurensningsloven. På noen områder er det forhandlet fram avtaler med bransjer om reduksjoner i miljøbelastninger. Informasjon brukes aktivt som et eget virkemiddel og i samband med andre. Miljøavgifter, panteordninger og andre økonomiske virkemidler er tatt i bruk. Ulike virkemidler bør ses i sammenheng, slik at de ikke motvirker hverandre, og slik at det unngås at ett og samme utslipp dobbeltreguleres unødig.

Bruken av de økonomiske virkemidlene, særlig miljøavgiftene, har økt de senere årene, jf. boks 8.2, og flere land vurderer nå å innføre omsettelige utslippskvoter i klimapolitikken. Priser er en effektiv mekanisme for å regulere ressursbruken i de fleste markedene. Ved i større omfang å sette priser på miljøressursene og skape markeder for knappe miljøgoder, vil det kunne oppnås både et samfunnsøkonomisk riktigere nivå på bruken av disse ressursene og en mer effektiv fordeling av ressursene til ulike anvendelser i forbruk og produksjon. Dermed gis prinsippet om at forurenseren skal betale et innhold som innebærer at miljøgoder likestilles med andre varer og tjenester som brukerne må betale for. En hovedlærdom fra utredningene fra 1990-årene er at bruken av økonomiske virkemidler bør styrkes.

Kostnadseffektivitet i forvaltningen av miljø- og naturressursene blir stadig viktigere fordi ambisjonsnivåene heves både i forhold til lokale, regionale og globale utfordringer. En effektiv politikkutforming kan også gi grunnlag for mer ambisiøse miljømål. Regjeringen legger stor vekt på å utforme miljøvernpolitikken slik at miljømålene og de internasjonale forpliktelsene nås med stor grad av sikkerhet og til lavest mulige kostnader for samfunnet. Hensynet til styringseffektivitet er særlig viktig for å unngå alvorlige og akutte miljøproblemer og når landet har inngått internasjonalt forpliktende avtaler.

Samtidig som miljøavgifter bidrar til å redusere miljøskadelige aktiviteter, gir de inntekter til staten. Det samme kan oppnås gjennom systemer for omsettelige utslippskvoter dersom kvotene ikke tildeles gratis. Inntektene fra miljøavgifter eller kvotesystemer kan benyttes til å redusere skatter og avgifter som bidrar til dårlig bruk av samfunnets ressurser. En slik «grønn» skatteomlegging kan dermed bidra til bedre ressursbruk, samtidig som statens proveny opprettholdes.

Norske virksomheter som deltar i internasjonale markeder preget av sterk konkurranse, vil også være påvirket av andre lands miljøpolitiske virkemidler. Det kan i perioder, særlig dersom viktige sider ved det internasjonale miljøsamarbeidet er uavklart, være usikkerhet om andre lands virkemidler. Dette gjør det vanskeligere for norsk konkurranseutsatt næringsliv å ta beslutninger, blant annet om hvor produksjonsenhetene skal lokaliseres. Slike beslutninger er ofte vanskelig å omgjøre. Det skyldes at realkapitalen har lang levetid og kan være kostbar å flytte. Det er bedriftene selv som har de beste forutsetningene for å ta investeringsbeslutninger under usikkerhet om framtidige rammebetingelser.

Norske myndigheter kan imidlertid redusere usikkerheten for bedriftene når det gjelder miljøvernpolitikken, ved å gi langsiktige signaler om ambisjonsnivå og virkemidler. Det vil redusere de samfunnsøkonomiske omstillingskostnadene.

Forvaltning av naturressurser

En viktig del av nasjonalformuen er de ikke-fornybare og fornybare naturressursene. En langsiktig forvaltning av disse ressursene er avgjørende for en bærekraftig utvikling.

Petroleum og malm er eksempler på ikke-fornybare ressurser. Det kan videre skilles mellom fornybare ressurser som vannkraft, og betinget fornybare ressurser som fisk og skog. De ressursene som er betinget fornybare, kan økes gjennom formering og vekst, men kan også overbeskattes slik at en art dør ut eller mister en del av vekstpotensialet for lang tid. En langsiktig forvaltning av slike ressurser dreier seg både om å holde bestandene over visse kritiske nivåer og å sikre en størrelse og sammensetning av bestandene som gir høyest mulige inntekter over tid. Utviklingen i utvinningskostnader, prisen på ressursene og rentenivået er derfor avgjørende for hva som vil være en fornuftig forvaltning av de betinget fornybare ressursene.

Naturressurser kan lett bli overbeskattet i forhold til det som er mest lønnsomt for samfunnet dersom ikke adgangen til å utnytte ressursene er tilstrekkelig regulert. Det offentlige kan regulere utnyttingen av en ressurs ved å dele ut eller selge kvoter som bestemmer det samlede omfanget av utnyttelsen.

Naturressurser får en økonomisk verdi når det blir knapphet på dem. Næringer som er basert på utnytting av naturressurser kan dermed oppnå en avkastning til arbeidskraft og kapital utover det som er vanlig i andre næringer, det vil si en ressursrente. Deler av eller hele ressursrenten kan trekkes inn ved hjelp av en ressursrenteskatt. Beskatning av ressursrente har i motsetning til de fleste andre skattene ingen negativ virkning på effektiviteten i samfunnets bruk av ressurser. Regjeringen vil derfor arbeide med å videreutvikle dagens forvaltningsregimer for å sikre at en høy andel av ressursrenten tilfaller staten samtidig som ressursene utnyttes effektivt. Petroleumsskattesystemet er nærmere omtalt i kapittel 9.

Reduksjon av tilskudds- og støtteordninger med miljøskadelige virkninger

Det er behov for å vurdere kritisk om grunnlaget for de ulike tilskudds- og støtteordningene med negativ miljøeffekt fortsatt er tilstede. Regjeringen vil kartlegge omfanget av tilskudds- og støtteordninger med miljøskadelige virkninger. Regjeringens mål er å redusere omfanget av slike ordninger og gjøre dem mer målrettet.

Innenfor OECD-landene er det betydelige subsidier i sektorene jordbruk, fiske, energi, industri og transport. En del av disse subsidiene har negative miljøvirkninger. Subsidieordninger resulterer ofte i overforbruk av ressurser, for høy produksjon og at handelen vris mellom land.

Subsidieordningene har ofte som mål å opprettholde virksomhet i bestemte bransjer eller i områder med et ensidig næringsgrunnlag. En del av subsidieordningene i jordbruket har gjennom 1970- og 1980-årene hatt negative miljøkonsekvenser blant annet som følge av intensiv jordbruksproduksjon. Gjennom 1990-årene har landbrukspolitikken blitt lagt om, slik at støtten nå i mindre grad enn tidligere er knyttet til priser, ressursinnsats og produksjonsnivåer. Det er positivt også ut fra hensynet til miljøet.

I energisektoren har subsidieordninger i mange land medført «for lave» energipriser og tilsvarende for høyt forbruk av energi. Dette har særlig vært tilfelle for kull som forårsaker betydelige miljøproblemer lokalt, regionalt og globalt. Energisubsidiene innenfor OECD-landene har blitt redusert de senere årene. Dette gjelder spesielt støtte som tidligere er gitt til produsenter av kull. Støtten til kullprodusenter i et utvalg OECD-land ble redusert med vel 50 pst. fra 1989 til 1996. Flere OECD-land har imidlertid fortsatt støtteordninger for bruk av kull, til for eksempel kraftproduksjon. Det er fortsatt betydelige subsidier utenfor OECD-området.

Fiskerisubsidier i en del land har bidratt til økt lønnsomhet i næringen. Det har stimulert til økte investeringer og til at det er blitt utviklet mer effektive fangstmetoder, som igjen har forsterket problemene med at bestandene overbeskattes. De offentlige overføringene til den norske fiskerinæringen ble redusert fra 1 125 mill. kroner i 1990 til 110 mill. kroner i 2000. En del av de gjenstående overføringene går til ulike sosiale ordninger.

Teknologisk utvikling og miljøet

Den teknologiske utviklingen har vært en drivkraft bak de dyptgripende endringene i samfunnet gjennom de siste hundre årene. Den har hatt avgjørende betydning for det samlede produksjonsnivået og velferdsutviklingen. Teknologiutviklingen påvirker sterkt hvilke varer og tjenester som framstilles og hvordan produksjonen skjer. Tunge utviklingstrekk i næringssammensetningen i Norge de siste femti årene har sammenheng med teknologisk framgang og bedret produksjonsutstyr i landbruket, industrien og tjenesteyting.

En utilsiktet virkning av denne teknologiske utviklingen er de omfattende miljøproblemene verden står overfor. Den økonomiske veksten bygger blant annet på en teknologi som krever store mengder energi, særlig i form av fossile brensler. Videre har mer effektive metoder for å høste av naturen økt risikoen for å overbeskatte ressurser dersom det ikke sikres tilstrekkelige forvaltningsregimer. På den andre siden ligger det store muligheter i teknologiutviklingen. Det har, blant annet som et resultat av miljøpolitiske virkemidler, vist seg mulig å øke energieffektiviteten og redusere miljøbelastende ressursbruk pr. produsert enhet på mange områder. Noen eksempler er blyfri bensin, ny motorteknologi som har redusert bruken av drivstoff og utslipp pr. kjørte kilometer vesentlig, renseutstyr for svovelutslipp fra industrien og katalysatorer og lav-NO_x -brennere som fjerner en betydelig del av NO_x -utslippene. På viktige områder har imidlertid produksjons- og forbruksveksten vært så sterk at den har mer enn oppveid effektiviseringsgevinstene.

Det er en sentral utfordring i miljøvernpolitikken å styrke og framskynde en teknologisk utvikling som bryter sammenhengen mellom økt produksjon og forbruk på den ene siden og miljøskader på den andre siden. Det forutsetter blant annet en bruk av virkemidler som er tydelig og langsiktig, slik at bedrifter finner det lønnsomt å utvikle og ta i bruk miljøvennlig teknologi, jf. boks 8.3.

Styrken i incentivene til å utvikle ny teknologi avhenger av hvordan de miljøpolitiske virkemidlene utformes. Økonomiske virkemidler vil ofte i sterkere grad stimulere til å utvikle og spre ny teknologi enn direkte miljøreguleringer og frivillige avtaler. Det er imidlertid forskjeller innenfor gruppen av økonomiske virkemidler og innenfor gruppen av andre virkemidler.

Norge skal være en viktig bidragsyter til å utvikle mer miljøvennlig teknologi gjennom forskning innenfor områder hvor norske fagmiljøer har særlig god kompetanse. Samtidig vil Norge bidra til å styrke den internasjonale teknologiutviklingen gjennom å arbeide for et åpent handelssystem og et sterkt internasjonalt regelverk for å beskytte opphavsretten til teknologiske nyvinninger, og ved fortsatt å bidra økonomisk til internasjonale forskningsprogrammer.

Mangel på informasjon om ny teknologi kan medføre at den ikke tas i bruk i et så stort omfang som ønskelig. Myndighetene kan i slike tilfeller bidra til å bedre tilgangen på informasjon. Myndighetene driver for eksempel en betydelig informasjons- og opplæringsvirksomhet som skal gjøre ulike energibrukere oppmerksomme på mulighetene for å redusere bruken av energi og hvordan konkrete tiltak kan gjennomføres.

Det vises til avsnitt 8.4.9 for en nærmere omtale av forskning som tar sikte på å styrke grunnlaget for en god forvaltning av miljø- og naturressursene.

8.4 Regjeringens miljøvernpolitikk

8.4.1 Menneskeskapte klimaendringer

Status for klimaforhandlingene

Partene under Klimakonvensjonen har siden undertegningen av Kyoto-protokollen arbeidet med å utforme et regelverk under protokollen som gjør det mulig for partene å ratifisere protokollen. Partene lyktes ikke i å komme til enighet om regelverket på den 6. partskonferansen i Haag i november 2000 (COP 6), men COP 6 ble ikke formelt avsluttet. Partene er oppfordret til å føre multilaterale og bilaterale konsultasjoner for å nærme seg hverandre, og det er lagt opp til at COP 6 vil fortsette i juli 2001.

Norge har i klimapolitikken samarbeidet med blant andre USA, Russland, Canada, New Zealand og Island i den såkalte Umbrella-gruppen. Landene i Umbrella-gruppen har forskjellig utgangspunkt på en del områder, og det er ikke noe mål å komme fram til felles posisjoner dersom de nasjonale mandatene ikke gir grunnlag for det. Fire klasser av problemstillinger har de siste tre årene vært sentrale i klimaforhandlingene.

Det har vært en konflikt mellom gruppen av utviklingsland (G-77 og Kina) og industrilandene om hvor stort ansvar industrilandene skal påta seg for å kompensere utviklingsland for negative effekter av klimaendringer, og for å bidra til teknologioverføring og kapasitetsbygging. Industrilandene mener at Den grønne utviklingsmekanismen bør være hovedvirkemiddelet for kapasitetsbygging og teknologioverføring. Den grønne utviklingsmekanismen er en ordning som gjør det mulig for industrilandene å bli godskrevet tiltak som medfører utslippsreduksjoner i utviklingsland. Det er et særlig konflikttema hvorvidt utviklingsland som blir negativt påvirket ved innføring av klimavirkemidler, skal kompenseres for dette. Utviklingslandene har foreløpig ikke påtatt seg bindende forpliktelser om å begrense utslippene av klimagasser. På sikt er dette nødvendig dersom det skal lykkes å nå målet i klimakonvensjonen.

Norge har vært en av pådriverne for å etablere Kyoto-mekanismene. Kyoto-mekanismene er et samlebegrep for de mulighetene Kyoto-protokollen gir landene til å oppfylle sine forpliktelser gjennom tiltak i andre land. I tillegg til Den grønne utviklingsmekanismen som åpner for prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland, gjør ordningen med felles gjennomføring det mulig for industrilandene å bli godskrevet tiltak som medfører utslippsreduksjoner i andre industriland. Kyoto-protokollen åpner også for at landenes utslippsforpliktelser kan oppfylles gjennom kjøp og salg av utslippskvoter. Ved ratifisering av Kyoto-protokollen kan en gruppe land gi beskjed om at de ønsker å ta på seg en felles forpliktelse som er minst like streng som summen av deres individuelle forpliktelser.

Kyoto-mekanismene gjør det mulig å gjennomføre tiltakene der de koster minst. Dette bedrer grunnlaget for at forpliktelsene kan skjerpes i senere perioder. Norge har derfor arbeidet for at bruken av mekanismene ikke må reguleres på måter som fører til effektivitetstap, og at det ikke må etableres unødige institusjonelle barrierer. Kyoto-protokollen slår fast at Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. Det er Norges syn at det ikke skal innføres kvantitative begrensninger på bruken av mekanismene, men at det gjøres kvalitative vurderinger basert på landenes rapportering om felles gjennomføring av nasjonale virkemidler og tiltak.

Det er enighet mellom de fleste parter om at alt opptak av klimagasser på sikt skal regnes med i landenes klimagassregnskaper på linje med alle utslipp. Landenes utslippsforpliktelser i kommende perioder må således reflektere også hvilken forventet utvikling landene har for opptak av gasser. Det er imidlertid uenighet mellom enkelte store industriland på den ene siden og utviklingslandene, EU og Norge på den andre siden om hvordan opptak av klimagasser skal inkluderes i forpliktelsesperioden 2008–2012.

Enhver internasjonal avtale krever et regelverk for håndhevelse. En har kommet langt i å utvikle et apparat for rapportering og kontroll av hvorvidt forpliktelsene i Kyoto-protokollen blir overholdt. Det er imidlertid uenighet mellom partene om hvilke sanksjoner som skal utøves overfor land som ikke overholder sine forpliktelser. Hovedskillet går mellom på den ene siden noen industriland som ikke ønsker bindende pålegg, og på den andre siden utviklingslandene og de fleste i-landene, herunder Norge, som mener at det må kunne ilegges bindende pålegg for at regimet skal ha nødvendig troverdighet.

Økonomiske konsekvenser av å begrense utslippene av klimagasser

Dersom virkemidlene mot utslipp av klimagasser ikke styrkes, vil klimagassutslippene i industrilandene øke sterkt framover. Forpliktelsene under Kyoto-protokollen innebærer at utslippene i OECD-landene må ligge 20–40 pst. lavere i 2010 enn i en utviklingsbane hvor virkemidlene ikke styrkes.

OECD har anslått de årlige kostnadene for OECD-landene samlet til 0,2 pst. av bruttonasjonalproduktet dersom det enkelte lands utslippsforpliktelse skal gjennomføres innenlands. Disse beregningene forutsetter stor omstillingsevne i økonomien og at utslippene reduseres der det er billigst. Det er anslått at kostnadene ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen kan reduseres til det halve dersom den gjennomføres kostnadseffektivt mellom land, for eksempel ved etablering av et internasjonalt kvotesystem. OECD peker i sine analyser på at reduksjon av klimagassutslippene samtidig vil gi gevinster ved at lokale og regionale forurensninger også blir redusert.

Norge har allerede relativt omfattende virkemidler for å begrense klimagassutslippene. Norges kraftforsyning er basert på vannkraft. Dette innebærer at Norge ikke har de samme mulighetene som mange andre land til å gjennomføre rimelige tiltak innenfor kraftproduksjonen. Samlet sett tilsier dette at utslippsreduksjoner koster mer pr. tonn klimagass enn i de fleste andre OECD-landene. Det finnes likevel også en del relativt rimelige tiltak i Norge, særlig overfor andre klimagasser enn CO₂ . Omfanget av rimelige tiltak er imidlertid begrenset.

I St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyoto-protokollen (Kyoto-meldingen) ble kostnadene for Norge knyttet til utslippsreduksjoner i Norge og kjøp av kvoter i utlandet anslått til 2 mrd. 1998-kroner for 2010. I et annet beregningsalternativ ble det lagt til grunn at hele forpliktelsen oppfylles gjennom kostnadseffektive utslippsreduksjoner i Norge. Kostnadene ble i dette alternativet anslått til 6 mrd. 1998-kroner i 2010, som tilsvarer om lag 1/2 pst. av bruttonasjonalproduktet. Det ble da lagt til grunn store utslippsreduksjoner gjennom nedleggelser i industrien. Kyoto-protokollen vil i tillegg påvirke norsk økonomi gjennom endringer i prisene på råolje og naturgass, uavhengig av hvordan Norge oppfyller sin forpliktelse. Beregningene illustrerer hvor viktig Kyoto-mekanismene kan bli for Norge, blant annet for næringssammensetningen.

I de økonomiske analysene, jf. kapittel 6 og vedlegg 3, er det lagt til grunn at Kyoto-protokollen oppfylles kostnadseffektivt, blant annet ved at det etableres en internasjonal pris på klimagasskvoter, jf. boks 8.4. Beregningsmessig innebærer dette at Norge gjennomfører tiltak hjemme som koster mindre enn kvoteprisen. De resterende utslippsreduksjonene gjennomføres i andre land gjennom kjøp av kvoter.

Hovedpunkter i Kvoteutvalgets forslag og vurderinger

Utvalget som høsten 1998 ble nedsatt for å utrede et kvotesystem for klimagasser, leverte sin innstilling i desember 1999, jf. NOU 2000: 1 Et kvotesystem for klimagasser. Utvalget anbefaler at det innføres et bredt kvotesystem med kvoteplikt fra 2008, hvor anslagsvis 90 pst. av de norske klimagassutslippene er omfattet. De siste 10 prosentene av utslippene anses foreløpig ikke egnet for å bli omfattet av kvotesystemet, blant annet på grunn av for store administrasjonskostnader. Utvalget foreslår at markedet selv bør finne den omsetningsformen som er best egnet for kvotemarkedet, og at alle aktører bør kunne benytte seg av Kyoto-mekanismene direkte. Det foreslås at regelverket for hovedtrekkene i kvotesystemet bør fastlegges så tidlig som mulig, og det må innføres et rapporterings-, kontroll- og sanksjonssystem som skal sikre etterlevelse. Utvalgets flertall anbefaler at det ikke bør tildeles gratiskvoter, men at alle betaler full markedspris for kvotene i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Flertallet mener videre at målet med eventuelle gratiskvoter må være å bidra til å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelser i norsk næringsliv, og anbefaler derfor at eventuelle gratiskvoter ikke gjøres omsettelige.

Virkningene av å tildele gratiskvoter til enkelte virksomheter ble grundig utredet av Kvoteutvalget. Utvalget peker på at dersom ordningen med gratiskvoter utformes slik at den bidrar til å dempe samfunnsøkonomisk lønnsomme næringsomstillinger, vil ikke Kyoto-forpliktelsen oppfylles til lavest mulige kostnader.

Utvalget peker videre på at gratiskvoter som tildeles uten betingelser, vil påvirke bedriftenes investeringer og produksjonsnivå på samme måte som kvoter som bedriftene må betale for. Dersom bedriften finner det lønnsomt, kan den, om det ikke settes restriksjoner på omsetningen av kvoter, legge ned all produksjon og selge gratiskvotene i markedet. Tildeling av ikke-omsettelige gratiskvoter kan derimot bidra til å hindre at virksomheter legges ned eller reduserer produksjonen. På den andre siden vil et slikt kvotesystem, i likhet med dagens differensierte avgifter, medføre at utslippene ikke reduseres der det koster minst for samfunnet.

Utvalget viser til at et kvotesystem vil medføre næringsomstillinger. Virksomheter som har relativt store utslipp, vil få økte kostnader og tape markedsandeler sammenlignet med virksomheter med relativt lave utslipp. En effektiv ressursbruk er kjennetegnet ved at produksjonsressurser overføres til næringer som gir større avkastning av ressursene.

Næringsomstillinger kan utsettes gjennom tiltak som påfører samfunnet ekstra kostnader. Likevel vil omstillingene måtte komme dersom klimautfordringen tas på alvor og følges opp med mer ambisiøse og krevende utslippsforpliktelser etter Kyoto-perioden. Hovedproblemet ved omstillingene knytter seg til tap av arbeidsplasser på ensidige industristeder. Det kan dermed være en konflikt mellom på den ene siden hensynet til å oppfylle Norges forpliktelse til lavest mulige kostnader og på den andre siden hensynet til arbeidsplasser på steder med et ensidig næringsgrunnlag. Kvoteutvalget pekte på at hensynet til sysselsettingen i distriktene trolig kan oppnås gjennom en kombinasjon av full pris på kvotene og andre virkemidler, men slike virkemidler ble ikke utredet.

Analyser gjennomført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag av Kvoteutvalget, indikerer at tildeling av gratiskvoter vil være et relativt kostbart og lite treffsikkert virkemiddel for å dempe uønskede virkninger av næringsomstillinger. EUs konkurranseregelverk og retningslinjer for miljøstøtte, som Norge er omfattet av gjennom EØS-avtalen, kan redusere treffsikkerheten av gratiskvoter ytterligere. Det skyldes at hensynet til å unngå konkurransevridninger kan begrense muligheten for å tildele gratiskvoter selektivt til de mest utsatte bedriftene.

Dersom 90 pst. av de tillatte utslippene i henhold til Norges Kyoto-forpliktelse omfattes av kvotesystemet, slik Kvoteutvalget foreslår, vil kvotene utgjøre vel 230 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter over forpliktelsesperioden. Inntektene fra kvotesalget er virksomhetenes og forbrukernes betaling for bruk av en fellesressurs. Verdien av Norges samlede utslippskvote utgjør fellesskapets kvoteformue, og er av Kvoteutvalget anslått til om lag 33 mrd. kroner. Anslaget er basert på en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalent. Kvoteformuen gir grunnlag for at skatter og avgifter som hemmer en effektiv ressursbruk i økonomien, kan holdes på et lavere nivå enn dersom kvotene tildeles gratis.

Avveininger i klimapolitikken

Faren for menneskeskapte klimaendringer er en av de største utfordringene vi står overfor. Norge skal ta sin del av ansvaret for å redusere de globale utslippene av klimagasser.

Etter at CO₂ -avgiften ble innført i 1991, har den vært det viktigste virkemidlet i den norske klimapolitikken. CO₂ -avgiften dekket kun 64 pst. av CO₂ -utslippene i 1999, og en del næringer har reduserte avgiftssatser. En kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyoto-forpliktelse ville derfor kreve betydelige endringer i dagens CO₂ -avgifter. Et bredt kvotesystem er et alternativ til et system med klimagassavgifter, og kan utformes slik at det får de samme gode effektivitetsegenskapene som et avgiftssystem uten fritak og reduserte satser.

Det vil trolig være lettere å tilpasse et kvotesystem enn avgifter til det internasjonale kvotemarkedet som Kyoto-mekanismene åpner for å etablere. Dette ligger i bunnen for Regjeringens ønske om å utvikle et kvotesystem for å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse. Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om den framtidige klimapolitikken våren 2001. Meldingen vil omhandle både virkemidler i klimapolitikken generelt og et nasjonalt kvotesystem spesielt.

Det gjenstår vanskelige spørsmål i klimaforhandlingene, blant annet knyttet til regelverket for Kyoto-mekanismene. Den videre utviklingen i forhandlingene er avgjørende for om avtalen får tilstrekkelig oppslutning blant partenes nasjonalforsamlinger til at den vil tre i kraft. Dersom avtalen ikke trer i kraft, vil det være et tilbakeslag for det internasjonale klimasamarbeidet. Utgangspunktet for landenes klimapolitikk, herunder utforming av virkemidler nasjonalt, vil dermed bli vesentlig endret de nærmeste årene.

Det er samtidig Regjeringens mål å videreutvikle virkemidlene overfor norske klimagassutslipp. I en situasjon uten internasjonalt bindende utslippsforpliktelser må ambisjonsnivået for virkemidlene i Norge, slik tilfellet har vært fram til i dag, ses i sammenheng med andre lands politikkutforming.

I fravær av en fungerende klimaavtale kan landene lett bli sittende og vente på hverandre, uten at det skjer mye konkret for å redusere utslippene. Den eneste måten å komme ut av et slikt uføre på er å fortsette dialogen internasjonalt. Det finnes ingen alternative veier til å løse klimautfordringen enn gjennom et tett internasjonalt samarbeid. Regjeringens fokus vil hele tiden være rettet mot hvordan Norge best mulig kan bidra til dette.

Det er ingen grunn til at arbeidet med den praktiske utformingen av et kvotesystem for klimagasser skal stoppe opp i påvente av utviklingen i det internasjonale klimasamarbeidet. Norge har gjennom Kvoteutvalgets arbeid opparbeidet seg en kompetanse som gir muligheter for å påvirke andre land. Det er i Norges interesse at andre land utformer sine kvotesystemer mest mulig effektivt. På bakgrunn av dette vil Regjeringen i stortingsmeldingen om klimapolitikken legge fram et forslag til kvotesystem som kan iverksettes dersom Kyoto-protokollen trer i kraft. Forslaget vil bygge på hovedlinjene som ble trukket opp av Kvoteutvalget. Meldingen vil også omhandle virkemidler inntil en klimaavtale er på plass.

8.4.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å stanse eller sterkt redusere bruken og utslippene av de farligste miljøgiftene. For noen av disse miljøgiftene er målet at utslippene skal være stanset innen 2005, mens målet for de andre prioriterte miljøgiftene er at utslippene skal være vesentlig redusert innen 2010. For utslipp og bruk av andre kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø, er målet å fase ut utslippene innen 2020.

I tillegg til å fase ut eller sterkt redusere bruken av de alvorligste helse- og miljøfarlige kjemikaliene, vil Regjeringen arbeide for å redusere risikoen for helse- og miljøskader gjennom å redusere den samlede bruken av kjemikalier i produkter og produksjonsprosesser. Regjeringen vil også sikre at forurensning av grunn og sedimenter forårsaket av tidligere tiders virksomhet, feildisponering av avfall o.l. ikke skal medføre fare for alvorlige forurensningsproblemer.

For at disse målene skal kunne nås, legger Regjeringen opp til en streng regulering og økt kontroll med at regelverket etterleves. Regjeringen ser det også som viktig å stimulere til at næringslivet kontinuerlig arbeider for å redusere bruken av kjemikalier, særlig de farligste stoffene. I denne sammenheng ser Regjeringen det som viktig å styrke samarbeidet med næringslivet med sikte på å få bedre kunnskap og dokumentasjon om både tilførsler og effekter av helse- og miljøfarlige kjemikalier, samtidig som forbrukerne skal sikres tilgang på informasjon om kjemikaliene i de produktene de kjøper.

En betydelig del av kjemikalieproblemene er knyttet til internasjonal handel og til spredning av kjemikalier via hav- og luftstrømmer, og krever dermed internasjonale løsninger. Regjeringen ser det derfor som særlig viktig å styrke innsatsen for at det blir vedtatt internasjonale, rettslig bindende avtaler, både på regionalt og globalt nivå, som så langt som mulig forbyr og setter strenge grenser for bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier.

EØS-avtalen innebærer at EUs omfattende regelverk for kjemikalier også gjelder for Norge. Utviklingen av regelverket i EU får derfor avgjørende betydning for utslipp og bruk av farlige kjemikalier i Norge. Regjeringen legger stor vekt på å påvirke utviklingen av EUs regelverk for kjemikalier for å bidra til at miljøstandardene som gjelder EØS-området, heves.

I miljøsamarbeidet i det nordøstlige Atlanterhavet (OSPAR-konvensjonen) vil Regjeringen arbeide for en ambisiøs tolkning av målet om å stanse utslipp av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø innen en generasjon.

Videre legger Regjeringen opp til at Norge skal bidra til en effektiv gjennomføring av to nylig vedtatte protokoller om organiske miljøgifter og tungmetaller under FNs økonomiske kommisjon for Europa. Innenfor FNs miljøprogram (UNEP) er det også vedtatt en global konvensjon om organiske miljøgifter. Konvensjonen omfatter i dag 12 stoffer. Regjeringen vil i tiden framover arbeide aktivt for å få utvidet antall kjemikalier som omfattes av konvensjonen, samt fortsette arbeidet for at stoffer som det ikke lenger er tillatt å produsere eller bruke, heller ikke skal kunne importeres eller eksporteres.

8.4.3 Biologisk mangfold

Regjeringen legger våren 2001 fram en stortingsmelding om politikken rettet mot utfordringene knyttet til forvaltningen av det biologiske mangfoldet den kommende 5-årsperioden. For å ivareta nasjonale og lokale interesser ved forvaltningen av biologisk mangfold legges det opp til å styrke sektoransvaret og i større grad samordne bruken av virkemidler. En bedre utveksling av informasjon mellom sektorer og mellom ulike forvaltningsnivåer vil bidra til en mer rasjonell utnyttelse av kunnskap om det biologiske mangfoldet og bedre tilgjengelighet av kunnskap for beslutningstakere og offentlighet. Meldingen vil også redegjøre for bærekraftig bruk av biologisk mangfold innen primærnæringer og utmarkshøsting, kartlegging og overvåking av biologisk mangfold, arbeidet med å delegere oppgaver til lokalt nivå, samt tiltak for å hindre spredning av fremmede arter som kan skade det biologiske mangfoldet i Norge.

Det er store økonomiske verdier knyttet til bruk av naturressurser, og interessen for å utnytte genressurser har økt sterkt. Det stiller krav til et regelverk som regulerer rettigheter og plikter knyttet til utnyttelsen av ressursene. Regjeringen har blant annet på denne bakgrunnen besluttet å nedsette et utvalg som innenfor en toårsperiode skal utrede et nytt lovgrunnlag for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold.

Forvaltning av arter og naturområder

Norge har betydelige arealer med relativt urørt natur, rike biologiske ressurser og livskraftige bestander av de fleste naturlig forekommende artene. En langsiktig forvaltning av disse ressursene krever kontroll med arealbruk, særlig i forhold til truede og sårbare naturtyper og inngrepsfrie områder. Det er også viktig å ivareta de over 3 000 truede artene i Norge.

Framtidig forvaltning av biologisk mangfold stiller krav til at sektoransvaret følges opp. Økonomiske og juridiske virkemidler for å ivareta biologisk mangfold vil bli vurdert nærmere i den kommende stortingsmeldingen om biologisk mangfold. Det skal etableres et nasjonalt, tverssektorielt program for å kartlegge og overvåke biologisk mangfold, herunder naturtyper, arter og genetiske ressurser. En del av programmet vil bestå i å etablere en norsk artsdatabank som skal dekke både naturlig forekommende arter i Norge og forekomster av fremmede arter.

Nasjonalparkplanen, barskogsplanen og de fylkesvise verneplanene bidrar til å bevare det biologiske mangfoldet ved å sikre en «grunnmur» i form av et landsdekkende nettverk av de typiske, sjeldne og truede elementene i norsk natur. Regjeringen ser det som viktig å gjennomføre disse planene i henhold til gjeldende framdriftsplan.

Inngrepsfrie områder er områder uten tyngre tekniske inngrep. Slike arealer har stor betydning for friluftsliv og naturopplevelse, og er viktige for å bevare det biologiske mangfoldet. Den sterke reduksjonen i inngrepsfrie områder skyldes summen av en rekke ulike enkeltinngrep, blant annet veibygging og vassdragsutbygging. Regjeringen vil legge til rette for å hindre tap av uberørt natur og inngrepsfrie områder. Det er nødvendig å sikre at miljøhensyn vektlegges tilstrekkelig før det tas beslutninger om nye inngrep som vil redusere disse arealene ytterligere.

Samtidig må tilgangen til norsk natur sikres. Den norske allemannsretten betyr at alle har rett til å ferdes i naturen i Norge. Denne retten er unik. I de fleste andre land kan grunneier som oftest forby ferdsel dersom han ønsker det. Allemannsretten er viktig for å opprettholde gode muligheter for rekreasjon i friluftsområder og et aktivt friluftsliv. Regjeringen vil gjennomføre ytterligere tiltak for å sikre allmenhetens tilgang til strandsonen. Regjeringen vil videre tydeliggjøre ferdselsbestemmelsene i friluftsloven og avklare forholdet mellom allemannsretten og virksomhet i utmark. Regjeringen vil i en stortingsmelding om friluftsliv, som skal legges fram våren 2001, komme nærmere tilbake med tiltak for å sikre allemannsretten.

Norge har et ansvar for å sikre bestandene av truede rovviltbestander, jf. St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltningen. Regjeringen legger opp til å sikre levedyktige bestander av rovdyr samtidig som beiteressursene i utmarka fortsatt kan utnyttes. Det er viktig å redusere konflikter og tap i bufenæringen og i tamreinnæringen blant annet gjennom å fortsatt satse på en differensiert forvaltning for alle de fire store rovdyrartene. Det skal bli mer lønnsomt for den enkelte dyreeier å forebygge rovdyrskader, og det legges mindre vekt på ordninger som passivt erstatter tap uten samtidig å stille krav om forebygging.

De norske kystvassdragene er gyte- og oppvekstområder for en stor andel av verdens samlede ressurser av atlantisk laks. Norge har derfor et særskilt internasjonalt ansvar for å bevare denne arten. De siste tiårene har laksebestandene blitt vesentlig redusert. Om lag en tredjedel av bestandene er enten utryddet, truet eller sårbare. Det legges vekt på å forvalte laksebestandene langsiktig i tråd med Innst. S. nr. 256 (1999–2000) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og om tilleggsmelding til St.meld. nr. 8 (1999–2000).

Mange av de truede artene i Norge er avhengig av jordbruksdrift. Bakgrunnen for at disse artenes utbredelse reduseres er på de ene siden endrede driftsmetoder og på den andre siden at arealer går ut av drift. Et helhetlig og levende kulturlandskap ivaretas best gjennom aktiv landbruksdrift som sikrer og vedlikeholder kulturminner, biologisk mangfold, landskapsbilde og rekreasjonsmuligheter. Det legges derfor vekt på å sikre og vedlikeholde et kulturlandskap som drives i samspill med et aktivt landbruk, herunder å bevare et tilstrekkelig omfang av ekstensive driftsformer.

Norge har rettigheter til, og ansvar for, noen av verdens mest produktive fjord-, kyst- og havområder. Samtidig har Norge lange tradisjoner for å utnytte havets levende ressurser, og tilgang til et sterkt forskningsmiljø som leverer vitenskapelig rådgivning av høy kvalitet. Med en helhetlig og økologisk bærekraftig forvaltning gir dette et unikt utgangspunkt for å øke verdiskapingen basert på naturens egne produksjonsprosesser og videreutvikle kystbasert næringsvirksomhet. For å bidra til å utløse dette potensialet, legges det vekt på å begrense faktorer som kan skade havmiljøet og de marine økosystemenes produktivitet. I tillegg vil Regjeringen fortsette arbeidet med å kartlegge og overvåke det biologisk mangfoldet i disse områdene, herunder sikre at kommersielle bestander forvaltes slik at de holdes innenfor biologisk sikre rammer.

Fremmede organismer

Fremmede organismer kan medføre store endringer av økosystemer. Lakseparasitten gyrodactylus salaris har medført at bestanden av laks i fem norske vassdrag er utryddet. Det er fare for at laksen kan bli utryddet i ytterligere 21 vassdrag. Informasjonen og opplæringen om blant annet konsekvensene av å innføre fremmede arter i norsk naturmiljø skal bedres. Regjeringen vil også styrke lovverket for å bedre håndtere utfordringene knyttet til overføring av fremmede arter. Dersom det ikke lykkes å utarbeide tilstrekkelige kontrolltiltak, vil økt handel, turisme og reisevirksomhet kunne medføre økende miljøproblemer knyttet til overføring av fremmede arter.

Forvaltning av genressursene og genteknologi

Genressursene i vårt marine miljø har egenskaper som kan bidra til betydelig økt verdiskaping fra marin sektor. Det ligger derfor en stor utfordring i å beskytte og bevare det marine biologiske mangfoldet, slik at det skapes et grunnlag for å utnytte også disse ressursene innenfor etiske og bærekraftige rammer. Videre må det opprettes et forvaltningssystem som sikrer norske interesser i den verdiskapingen som genressursene vil kunne gi opphav til.

Norge fører en restriktiv politikk når det gjelder genteknologi. Norges syn på genmodifiserte organismer (GMO) får økende tilslutning i andre land. EU er nå mer restriktiv når det gjelder å utvikle planter som er motstandsdyktige mot antibiotika, og stiller større krav til merking av genmodifiserte produkter. I desember 2000 ble det enighet i EU om et nytt regelverk som legger større vekt på offentlig deltakelse, mer omfattende risikovurderinger og etiske vurderinger. Foreløpig har EU likevel ikke opphevet stansen i behandlingen av søknader som ble innført i juni 1999.

Regjeringen vil stimulere til samfunnsnyttig og bærekraftig bruk av genteknologi, basert på at etiske hensyn og sikkerhet for miljø og helse ivaretas. Arbeidet med å utvikle det norske regelverket for å ivareta norske forpliktelser i tråd med Cartagena-protokollen («biosafety»-protokollen) om handel med levende genmodifiserte organismer krever at det bygges ut kontroll- og tilsynssystemer som skal hindre at genmodifiserte organismer omsettes og utsettes ulovlig i Norge. En forutsetning for nasjonal kontroll er at det utvikles globale merkeordninger for GMO.

8.4.4 Sur nedbør, overgjødsling og bakkenær ozon

For å lykkes i internasjonalt miljøvernarbeid kreves det at alle bidrar. Norge kan se fram til betydelige miljøforbedringer som følge av den nye internasjonale protokollen om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon (Gøteborg-protokollen), jf. figur 8.1. I tillegg til reduserte forsuringsskader vil problemene med overgjødsling reduseres vesentlig, og det er ventet at problemene i Norge knyttet til bakkenær ozon vil være løst når protokollen er oppfylt.

Samtidig har Norge en krevende oppgave når det gjelder å oppfylle sine forpliktelser. Norge er forpliktet til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂ ), nitrogenoksid (NO_x ), amoniakk (NH₃ ) og flyktige organiske forbindelser (VOC) med henholdsvis 23, 32, 14 og 44 pst. innen 2010 sammenlignet med utslippsnivåene i 1999. NO_x -forpliktelsene vil bli særlig krevende, men også reduksjon av svovelutslippene vil ha konsekvenser for norsk næringsliv. Regjeringen vil arbeide for å oppfylle Norges forpliktelser til lavest mulige kostnader for samfunnet. Muligheten for å bruke økonomiske virkemidler, samt mer fleksibel gjennomføring av utslippstillatelser, vil bli vurdert.

¹⁾ Blå ruter indikerer ingen overskridelse av tålegrensene, mens gule, brune og oransje ruter indikerer økende grad av overskridelse.

Kilde: Norsk institutt for vannforskning.

Virkemidler som tar sikte på å begrense utslippene av CO₂ ved å redusere bruken av fossile brensler, fører ofte også til reduserte utslipp av NO_x og SO₂ . Dermed kan de klimapolitiske virkemidlene bidra til å redusere omfanget av de mest kostbare NO_x - og SO₂ -tiltakene. Det legges derfor vekt på å se oppfyllingen av Norges NO_x - og SO₂ -forpliktelser under Gøteborg-protokollen i sammenheng med de klimapolitiske virkemidlene. Hovedvekten av tiltak må imidlertid rettes direkte mot NO_x - og SO₂ -utslippene.

De største kildene til utslipp av svoveldioksid og nitrogenoksider er industrielle prosesser og bruk av fossile brensler til energiproduksjon og transport. Kull og koks benyttes i Norge først og fremst som reduksjonsmiddel i industriprosesser. Om lag 60 pst. av utslippet av SO₂ i Norge stammer fra industriprosesser. Petroleumsvirksomheten, transportsektoren og bruk av løsemidler er de største kildene til utslipp av VOC, mens landbruket er den største kilden til utslipp av amoniakk.

Dagens virkemidler som er rettet mot utslipp av SO₂ , omfatter SO₂ -avgift på mineralolje, kull og koks. Det stilles også krav til maksimalt svovelinnhold i oljer. I tillegg stiller Statens forurensningstilsyn krav om konsesjon for utslipp av SO₂ fra industrivirksomhet.

En svovelavgift som differensieres etter brenselets svovelinnhold og grad av rensing av utslippene, vil være et kostnadseffektivt virkemiddel for å begrense utslippene. Vel 80 pst. av svovelutslippene er omfattet av svovelavgiften. Mesteparten av mineraloljeforbruket har siden 1970 vært ilagt en avgift på svovel. Avgiftssatsen for 2001 tilsvarer om lag 17 kroner pr. kilo SO₂ . Deler av mineraloljeforbruket, utslipp fra raffineringsanlegg og kull og koks er ilagt en avgift som tilsvarer 3 kroner pr. kilo SO₂ .

Om lag halvparten av NO_x -utslippene kommer fra transportsektoren, inkludert innenlands kystfart, mens en femtedel stammer fra stasjonær forbrenning, herunder utslipp fra gasskraftverk i oljevirksomheten. Mesteparten av Norges bilpark har nå katalysator, og det har midlertidig bidratt til å dempe veksten i NO_x -utslippene sterkt. Fra 1990 til 1999 ble veitrafikkens andel av NO_x -utslippene redusert fra knapt 35 pst. til knapt 24 pst., mens innenriks kystfarts andel økte fra vel 18 pst. til vel 24 pst. De samlete NO_x -utslippene var i 1999 om lag 1 pst. høyere enn Norges forpliktelse i henhold til Sofia-protokollen.

Det er usikkert hvordan NO_x -utslippene vil utvikle seg fram mot 2010 dersom det ikke iverksettes nye tiltak. Det vil avhenge av den økonomiske veksten, sammensetningen av forbruksveksten og hvilke næringer som vokser sterkest. I henhold til utslippsframskrivingene vil det være nødvendig å redusere utslippene av NO_x i 2010 med vel 17 pst. for å oppfylle Norges internasjonale forpliktelse i henhold til Gøteborg-protokollen, jf. avsnitt 8.5. Tilsvarende må SO₂ -utslippene reduseres med om lag 9 pst.

SFT har gjennomført analyser av tiltak og kostnader ved å redusere NO_x -utslippene. Ifølge analysene er ett av de mest lønnsomme NO_x -tiltakene å erstatte dieselbiler med tilsvarende bensinbiler etter hvert som de skiftes ut. Ved å utforme drivstoffavgiftene slik at dieselbiler og bensinbiler likebehandles vil det oppmuntres til å velge bensinbiler framfor dieselbiler. SFTs analyse peker videre på en rekke kostnadseffektive tiltak innenfor sjøfart og fiske, industri og olje- og gassutvinning.

Lasting og lagring av råolje står for henholdsvis 46 pst. og 5 pst. av de norske utslippene av flyktige organiske forbindelser (VOC), mens veitrafikk og løsemidler står for om lag 15 pst. hver. De samlede norske VOC-utslippene har økt med om lag 27 pst. fra 1989 til 1999. Norge har derfor ikke klart å oppfylle sin forpliktelse i den første VOC-avtalen om at utslippene fra hele fastlandet og norsk økonomisk sone sør for 62. breddegrad skal være minst 30 pst. lavere enn i 1989. Det skyldes hovedsakelig økt produksjon og transport av råolje og manglende tilgjengelig utslippsreduserende teknologi. Utslippene fra denne sektoren vil gå ned fram mot 2010 som følge av redusert produksjon og innføring av ny teknologi. Avgasskrav til kjøretøy vil også redusere utslippene av VOC. Det vurderes videre å gjennomføre relativt rimelige tiltak i raffineriene og overfor olje- og gassterminalene, samt overfor utslipp av løsemidler.

Over 90 pst. av amoniakkutslippene stammer fra landbruket. Omfanget av utslippene avhenger blant annet av det samlete antall dyr, sammensetningen av foret, samt hvilke metoder som benyttes for å lagre og spre husdyrgjødsel på åker og eng.

Gøteborg-protokollens forpliktelser vil kreve at virkemidlene styrkes. Regjeringen vil legge vekt på å utforme virkemidlene for å oppfylle forpliktelsene om å redusere utslippene av blant annet nitrogenoksider (NO_x ) og svoveldioksid (SO₂ ) mest mulig kostnadseffektivt. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å utrede virkemidler, og vil komme tilbake med konkrete forslag til hvordan Norge skal oppfylle Gøteborg-protokollen. Virkemidlene må ses i sammenheng med virkemidlene for å oppfylle Kyoto-protokollen.

8.4.5 Lokal luftforurensning og støy

Utviklingen i luftkvaliteten lokalt avhenger blant annet av transportomfanget, sammensetningen av transportmidlene, omfanget av piggdekkbruk og av vedfyring, samt miljøkrav til kjøretøyer, drivstoff og vedovner.

Redusert bruk av piggdekk bidrar sterkt til å forbedre luftkvaliteten i byene om vinteren ved at omfanget av svevestøv reduseres. Bruken av piggdekk har gått klart ned de siste vintrene, jf. figur 8.2. Strengere krav til utslipp av forbrenningspartikler fra kjøretøy, som er vedtatt i EU, vil redusere eksosutslippene av svevestøv vesentlig fram mot 2010.

Biltrafikk er den viktigste kilden til utslipp av NO_x i norske byer. Utenlandske kilder bidrar også vesentlig. Selv om biltrafikken stadig øker, har de samlede utslippene gått ned. Utslippet av NO_x fra veitrafikken i Norge er redusert med om lag 28 pst. fra 1990 til 1999 som følge av at en stadig større andel av bilparken har katalysator.

En rekke virkemidler har betydning for hvordan luftkvaliteten lokalt utvikler seg. De økonomiske virkemidlene som er i bruk i dag, omfatter piggdekkgebyr, drivstoffavgifter og miljødifferensiert årsavgift på tyngre kjøretøy. I tillegg kan veiprising bli et virkemiddel i framtiden som blant annet kan bidra til å oppfylle målene for lokal luftforurensning og støy, jf. Ot.prp. nr. 32 (2000–2001) Om lov om endringer i vegtrafikken 18. juni 1965 nr. 4 (vegprising). Andre virkemidler omfatter blant annet forskrifter om grenseverdier for lokal luftforurensning, forurensningslovens konsesjonssystem som regulerer industriutslipp, krav til avgasser og kvaliteten på drivstoff, parkeringsrestriksjoner, areal- og transportplanlegging og satsing på kollektivtransport.

Samferdselsdepartementet legger gjennom prosjektet «Bedre byluft» til rette for lokale tiltak som kan redusere den lokale forurensningen fra veitrafikk i de fem største byene. Prosjektet er også i ferd med å etablere systemer for å overvåke og varsle forurensning i disse byene.

Veitrafikk er den klart største kilden til støyplager. I tillegg bidrar blant annet industri, fly- og togtrafikk, bygg og anlegg, skytebaner til støyplager. Veitrafikken forårsaker om lag 70 pst. av den samlede støyplagen i Norge, mens tog og fly forårsaker om lag 10 pst. av støyplagen. Flytting av hovedflyplassen fra Fornebu til Gardermoen, omlegging av hovedveinettet og omfattende støyskjerming og fasadeisolering langs vei- og jernbanenettet har isolert sett bidratt til å redusere støyproblemene. Samtidig har den teknologiske utviklingen ført til at støyen fra hvert enkelt transportmiddel har blitt redusert. Dette er særlig merkbart for fly, jernbane og tyngre kjøretøy. Den positive utviklingen er imidlertid motvirket av trafikkvekst fra alle transportmidler.

Kilde: Vegdirektoratet.

Det nasjonale resultatmålet for støy innebærer at støyplagene skal reduseres med 25 pst. innen 2010 i forhold til 1999. Målet vil bli evaluert og eventuelt justert i 2005. Målet er ambisiøst og vil kreve en rekke tiltak, særlig for å redusere støyplagene fra veitrafikken. Regjeringen vil blant annet vurdere mulighetene for redusert støy fra bildekk, bilmotorer og veidekker, og Norge vil delta aktivt i EUs arbeid på støyfeltet.

Det er satt krav til innendørs støyforhold i forskrift etter forurensningsloven. For å innfri kravet fram mot 2005, legges det opp til å bruke om lag 1 mrd. kroner for å støyskjerme boliger langs riksveinettet og jernbanenettet. I tillegg vil plan- og bygningsloven, forurensningslovens regulering av industristøy, retningslinjer om begrensning av støy fra skytebaner og retningslinjer om arealbruk i forbindelse med veitrafikkstøy og flystøy påvirke omfanget av støyproblemene i Norge.

8.4.6 Avfall og gjenvinning

Miljøproblemene knyttet til avfall varierer med type avfall (organisk avfall, papir, plast, bygningsmaterialer, spesialavfall m.m.) og hvordan avfallet håndteres. Avfall kan deponeres og brennes, og material- og energiressurser kan utnyttes ved gjenvinning.

Utslipp av klimagassen metan fra forråtnelsesprosessen på fyllplasser er et av de største miljøproblemene ved håndtering av avfall. Metanutslippene fra deponier økte med 13 pst. fra 1987 til 1998, og sto i 1998 for om lag 7 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser. I følge SFT er den mest effektive måten å redusere utslippene av metan på å redusere mengden organisk avfall som går til deponi. Dette er i samsvar med EUs direktiv for deponering av avfall hvor hvert land skal sette opp en strategi for å redusere mengden organisk avfall til deponi.

Forbrenning av avfall medfører utslipp som kan være skadelige for mennesker og dyr, blant annet kadmium, dioksiner, kvikksølv, bly og NO_x . Tabell 8.1 viser at flere miljøskadelige utslipp fra forbrenning av avfall er betydelig redusert fra 1987 til 1998 til tross for at avfallsmengdene til forbrenning økte med vel 40 pst. i den samme perioden. Det skyldes at kravene til utslipp fra forbrenningsanleggene er blitt skjerpet. Utslippene av karbondioksid og flyktige organiske forbindelser har derimot økt nesten like mye som avfallsmengdene til forbrenning. Med unntak av bly og kadmium utgjør utslippene fra forbrenning av avfall under 1 pst. av samlede norske utslipp av ulik type.

Utslipp av forurenset sigevann fra fyllplasser kan ha giftvirkninger og medføre overgjødsling av elver og vann. Disse utslippene utgjør mellom 1 pst. og 2 pst. av de samlede norske utslippene, jf. tabell 8.1. Avfallsbehandling kan også medføre lukt, forsøpling og problemer med skadedyr, og fyllplasser opptar areal.

Det har de senere årene pågått et betydelig arbeid i Statistisk sentralbyrå med å utvikle et avfallsregnskap som gir en oversikt over avfallsmengder og avfallsstrømmer i Norge, fordelt etter materialtyper, og etter hvem som er ansvarlige for avfallet. Utviklingen i teknologi og beregningsmetoder knyttet til utslipp og miljøeffekter medfører at både behandlings- og miljøkostnader ved avfallshåndtering endres over tid. Samtidig har kunnskapen om miljøkonsekvensene av avfallsbehandling også økt. Gjennom dette arbeidet er det lagt et grunnlag for å gjøre avfallspolitikken mer effektiv.

Det er et mål å sørge for at skadene fra avfall på mennesker og naturmiljø blir så små som mulig. Dette skal gjøres ved å løse avfallsproblemene gjennom virkemidler som sikrer en samfunnsøkonomisk god balanse mellom omfanget av avfall som genereres og som gjenvinnes, forbrennes eller deponeres, jf. St.meld. nr. 24 (2000–2001) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Avfallet utgjør en av mange kilder til flere forskjellige miljøproblemer. En effektiv miljøvernpolitikk forutsetter at mål og virkemidler overfor avfall samordnes med mål og virkemidler overfor andre sektorer som forårsaker de samme miljøproblemene. Ved å samordne virkemidlene, kan innsatsen settes inn der resultatene blir størst.

Avfallspolitikken gjennomføres ved et samspill mellom en rekke ulike virkemidler og ved sentral og lokal regulering. Dette betyr at både lover og forskrifter, avgifter, tilskuddsordninger, bransjeavtaler, informasjonstiltak, samt kombinasjoner av disse benyttes. Sentrale virkemidler er sluttbehandlingsavgiften, konsesjonskrav til anlegg og forurensningsloven. I videreutviklingen av virkemidlene vil det bli lagt vekt på en helhetlig tilnærming med sikte på å effektivisere virkemidlene. Regjeringen vil justere emballasjeavtalene med næringslivet og vurdere avgiften på sluttbehandling av avfall, jf. Budsjett-Innst. S. nr. 1 (2000–2001) Innstilling fra finanskomiteen om skatte-, avgifts- og tollvedtak 2001.

Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført 1. januar 1999. Avgiften har som mål å prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og dermed stimulere til avfallsreduksjon og gjenvinning. Avgiften bidrar til mindre utslipp av klimagassen metan fra avfallsfyllinger, og er en del av virkemiddelbruken for å oppnå Kyoto-forpliktelsen.

Ved innføringen av avgiften ble det påpekt at det var praktiske og tekniske grunner til at avgiften ble utformet som en avgift pr. tonn avfall levert til sluttbehandling og ikke pr. utslippsenhet. Dette kan gi feilprising av miljøkostnadene, fordi ulike anlegg kan ha ulike utslipp pr. tonn avfall. En avgift som er utformet pr. utslippsenhet vil være mer treffsikker enn dagens avgift. I tillegg vil en slik utforming av avgiften motivere til økt rensing og dermed føre til lavere utslipp, noe dagens avgift på innlevert avfall ikke gjør. Praktiske og kontrollmessige hensyn må imidlertid utredes dersom avgiften skal endres til en utslippsavgift. Regjeringen vil i forbindelse med Statsbudsjettet 2002 vurdere endringer i utformingen av sluttbehandlingsavgiften.

Dersom det blir etablert et kvotesystem for klimagasser, vil et bredest mulig system som omfatter flest mulige utslippskilder være det mest kostnads- og styringseffektive, jf. Kvoteutvalgets innstilling. Regjeringen vil derfor vurdere å inkludere utslippene fra sluttbehandling av avfall i et kvotesystem for klimagasser. Ved en eventuell omlegging av sluttbehandlingsavgiften bør det tas hensyn til at avgiften bør utformes på en måte som enkelt kan konverteres til et kvotesystem.

8.4.7 Akutt forurensning

En alvorlig del av oljeforurensningen består av akutte utslipp, jf. den senere tids skipshavarier langs norskekysten. Konsekvensene av akutte oljeutslipp avhenger av blant annet hvor og på hvilken årstid utslippet skjer, hvilken mengde og type av olje som slippes ut, og hvor mye som blir samlet opp av beredskapen. Det er Regjeringens mål at utslipp av olje fra petroleumsvirksomhet, landbasert virksomhet og skipsfart ikke skal medføre uakseptabel helse- eller miljøskade, og at risikoen for miljøskade og andre ulemper som følge av akutte utslipp skal ligge på et akseptabelt nivå.

En økning i petroleumsaktiviteten i nord, både på norsk sokkel og på russisk side vil ventelig medføre at transporten av råolje langs norskekysten vil øke. Det er derfor behov for å styrke sikkerheten og beredskapen langs kysten. Både strakstiltak og mer langsiktige tiltak er aktuelle. Det omfatter overvåking og varsling, farledstiltak, elektroniske sjøkart, utvidelse av territorialfarvannet, styrking av oljevernberedskapen og en mer effektiv bruk og en best mulig organisering av de statlige beredskapsressursene.

En rekke reaktorer, andre atominstallasjoner og avfallslagre i Norges nærområder utgjør en risiko for ulykker som kan medføre betydelig radioaktiv forurensning av norske områder. Det er Regjeringens mål at Norge skal bidra til å redusere risikoen for akutte utslipp av radioaktive stoffer som kan føre til forurensning av norsk miljø.

Samarbeidet med Russland er sentralt for at risikoen for akutt radioaktiv forurensning skal kunne reduseres. Atomsikkerhet og håndtering av radioaktivt avfall i Russland er primært Russlands ansvar, men Norge og andre vestlige land bidrar med penger og kompetanse blant annet for å øke sikkerheten ved kjernekraftverkene og bidra til at brukt atombrensel og radioaktivt avfall behandles og lagres sikkert. Det vil ta mange år før risikoen for utslipp av radioaktive stoffer fra kjernekraftverk, avfallslagre og utrangerte atomubåter i Nordvest-Russland er redusert til et tilfredsstillende nivå. Det vil bli utviklet et program for å overvåke radioaktiv forurensning i de nordlige havområdene.

8.4.8 Kulturminner og kulturmiljøer

Kulturminner og kulturmiljøer er kilder til kunnskap om menneskers liv og virke, bosetting og produksjonsformer og om deres kunstneriske og tekniske ferdigheter. Det er Regjeringens mål at mangfoldet av kulturminner og kulturmiljø skal forvaltes og ivaretas som bruksressurser og kunnskapskilder, og som grunnlag for opplevelse og videreutvikling av fysiske omgivelser. Erfaring viser at arbeidet med å verne og sette i stand kulturminner kan gi opphav til næringsvirksomhet og verdiskaping.

Tapet av kulturminner og kulturmiljøer anslås til om lag 1 pst. årlig. Brann og riving fører til tap av mange verdifulle bygninger. Mange fredede bygninger, stavkirker og middelalderruiner er i dårlig forfatning på grunn av manglende eller feilaktig vedlikehold. Alle kulturminner fra før 1537 har vernestatus. Om lag en tredjedel av kulturminnene fra denne perioden har forsvunnet siden den andre verdenskrigen.

Der et mål å begrense tapet av kulturminner og kulturmiljøer, slik at tapet innen 2008 ikke skal overstige 1/2 pst. årlig. Det er satt igang en rekke tiltak for å redusere tapet av kulturarven. Nasjonalt Bygningsregister er etablert. Alle registre over kulturminner skal etter planen være i en operativ database fra årsskiftet 2001/2002. Overvåkingen av kulturminner er intensivert og forbedret. Det er utviklet en strategi for å bevare helhetlige kulturmiljøer.

Kommunene spiller en nøkkelrolle i bygningsvernet gjennom behandlingen av byggesaker, og kan i tillegg i henhold til plan- og bygningsloven sikre verneverdige kulturminner og kulturmiljøer. Regjeringen vil gi kommunene økt ansvar og myndighet når det gjelder vern av kulturminner, og vil arbeide for å gjøre registre, kunnskap og kompetanse på feltet oversiktlig og tilgjengelig for kommunene. Fredning blir brukt for å sikre geografisk, sosial, tidsmessig og etnisk bredde i den varig vernede bygningsmassen. Det finnes om lag 3 000 fredede bygninger i Norge. De siste årene er det gjennomført flere landsverneplaner, blant annet for tekniske og industrielle kulturminner, fyrstasjoner, Telenors bygninger og installasjoner og NSBs og Forsvarets bygninger og anlegg.

Regjeringen vil forankre ansvaret for kulturminner i alle sektorer, og utrede virkemidler og prøve ut nye samarbeidsformer mellom det offentlige, private eiere, næringslivet og frivillige. For å oppnå et vellykket vern av kulturminner, må samarbeidet på tvers av sektorene styrkes.

Det regjeringsoppnevnte Kulturminneutvalget, som skal utrede mål, strategier og virkemidler i kulturminnepolitikken, skal levere sin innstilling i desember 2001. Oppfølgingen av utvalgets innstilling vil ligge til grunn for den videre utviklingen av kulturminnepolitikken.

8.4.9 Forskning for et bedre miljø

Det er viktig med god kunnskap om forutsetningene for en bærekraftig utvikling og om virkemidler som på en effektiv måte kan sikre at miljø- og naturressursene kan forvaltes på en god måte. Utviklingen av ny og mer miljøvennlig teknologi er avgjørende for å sikre en bærekraftig utvikling.

Regjeringen vil videreføre satsingen på forskning som har fokus på sentrale bidrag til en bærekraftig utvikling, med vekt på både de naturvitenskapelige og de samfunnsmessige sidene. Norges forskningsråd legger stor vekt på at miljøaspektet skal integreres i alle relevante aktiviteter innenfor forskningsrådets virksomhet. Forskningsrådets område «Miljø og utvikling» har ansvaret for den overordnede samordningen som skal sikre dette. Den største forskningsinnsatsen er innenfor temaene biologisk mangfold, klimaendringer og helse- og miljøfarlige kjemikalier. Forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø er ett av fire innsatsområder i Regjeringens forskningspolitikk. Dette er fulgt opp gjennom betydelig økte bevilgninger over Olje- og energidepartementets budsjett.

Forskning og utvikling med sikte på å fjerne CO₂ -utslippene ved gasskraftproduksjon kan bli et viktig bidrag på sikt i klimapolitikken. I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (1998–99) Energipolitikken, ba Stortinget Regjeringen vurdere ulike ordninger for å forsere utviklingen av CO₂ -fri gasskraftteknologi, og å legge fram konkrete forslag for Stortinget. Støtten til å utvikle slik teknologi ble trappet opp gjennom bevilgningene for 2001. Støtten kanaliseres gjennom Norges forskningsråd.

8.5 Framskriving av utslipp til luft –oppfylling av Kyoto-protokollen

Utviklingen i de miljøskadelige utslippene til luft avhenger av den økonomiske veksten, utviklingen i sammensetningen av produksjonen og forbruket og av den teknologiske utviklingen. En effektiv utforming av de miljøpolitiske virkemidlene vil over tid i betydelig grad kunne påvirke sammensetningen av produksjonen og forbruket og bidra til en mer miljøvennlig teknologisk utvikling. Flere av de miljøskadelige utslippene til luft som CO₂ , NO_x og SO₂ , er nært knyttet til forbruket av fossile brensler. Det er gjennomført framskrivinger av utslippene til luft med utgangspunkt i de økonomiske perspektivene som er nærmere beskrevet i kapittel 6 og vedlegg 3. Det vises også til framskrivingene av energibruken i Norge, jf. kapittel 9.

Kyoto-protokollen innebærer at Norges utslipp av klimagasser som et gjennomsnitt i årene 2008–2012 ikke skal overskride utslippene i 1990 med mer enn 1 pst. Utslippstaket tilsvarer 52,5 mill. CO₂ -ekvivalenter. Norges utslipp av klimagasser har økt med om lag 8 pst. fra 1990 til 1999, jf. tabell 8.2. Dette skyldes hovedsakelig en sterk økning i utslippene av CO₂ og metan. Fra 1990 til 1999 har utslippene av CO₂ økt med 19 pst. Utslipp fra olje- og gassutvinning, veitrafikk og forbrenning i industrien har bidratt mest til økningen.

Det er i framskrivingene lagt til grunn at Norge blir med i et internasjonalt kvotesystem for klimagasser med en kvotepris som øker gradvis fra 125 2001-kroner pr. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010 til 200 2001-kroner i 2020, jf. boks 8.4. Ifølge framskrivingene innebærer en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyoto-protokollen at de norske klimagassutslippene blir om lag 58 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010, jf. tabell 8.2. Innen 2020 reduseres de samlede klimagassutslippene til om lag 54 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter, som følge av blant annet fallende petroleumsproduksjon og økende pris på klimagasskvoter. Framskrivingene forutsetter krevende omstillinger i utslipps- og kraftintensiv industri.

Framskrivingene av de norske klimagassutslippene inkluderer utslippene fra produksjon av om lag 6 TWh fra innenlandsk produksjon av gasskraft, jf. kapittel 9. Dersom denne mengden av elektrisitet alternativt dekkes gjennom import eller på andre måter som ikke gir klimagassutslipp i Norge, reduseres utslippene av CO₂ i Norge med om lag 2,1 mill. tonn. Dette må ses i sammenheng med økte utslipp i andre land.

Ifølge beregningene vil det være kostnadseffektivt å gjennomføre utslippsreduksjoner tilsvarende i overkant av 5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i andre land for å oppfylle Norges forpliktelse i 2010. Med en kvotepris på 125 2001-kroner gir det en kostnad på om lag 0,6 mrd. 2001-kroner årlig. Virkemiddelbruken vil også gi betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt, blant annet i norsk industri. De samlede norske klimagassutslippene i 2010 er anslått å være om lag 5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter lavere enn i tilsvarende beregninger i St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. Det har blant annet sammenheng med nye anslag for utslipp fra petroleumssektoren, endrede beregningsmetoder for utslipp og endrede forutsetninger om utviklingen i energimarkedet.

Utslippene fra produksjonen av gasskraft som er lagt til grunn i beregningene, tilsvarer i underkant av 40 pst. av den utslippsreduksjonen som det ifølge beregningene vil være effektivt å gjennomføre i andre land. Selv uten gasskraftproduksjonen måtte Norge ha redusert utslippene med vel 3 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter dersom hele Norges forpliktelse skulle oppfylles hjemme. Det tilsvarer for eksempel CO₂ -utslippene fra om lag 3/4 av alle personbiler i 1998. Eksemplet illustrerer hvor krevende Norges forpliktelse er, og hvor viktig det er at landene gis adgang til å gjennomføre forpliktelsene kostnadseffektivt på tvers av landegrenser.

Bruk av fossile brensler medfører også andre miljøskadelige utslipp enn klimagasser, blant annet nitrogenoksider (NO_x ) og svoveldioksid (SO₂ ). Det innebærer at klimapolitiske virkemidler som bidrar til å redusere forbruket av fossile brensler, ofte også vil føre til reduserte utslipp av NO_x og SO₂ .

Gøteborg-protokollen innebærer at Norge skal redusere NO_x -utslippene og SO₂ -utslippene til henholdsvis 156 tusen tonn og 22 tusen tonn innen 2010. Ifølge framskrivingene vil utslippene av NO_x og SO₂ reduseres til henholdsvis 188 tusen og 24 tusen tonn i 2010 dersom det ikke innføres nye virkemidler rettet mot disse utslippene. Regjeringen har startet arbeidet med å vurdere virkemidler for å oppfylle Gøteborg-protokollen, jf. avsnitt 8.4.4.

Det er grunn til å understreke at framskrivingen av utslippene er usikre, og at den relativt sterke reduksjonen i CO₂ - og SO₂ -utslippene forutsetter betydelige næringsomstillinger. Dersom disse omstillingene utsettes eller omfanget av omstillinger blir mindre enn lagt til grunn, vil det for eksempel være behov for sterkere virkemidler rettet mot SO₂ -utslippene for å oppfylle Gøteborg-forpliktelsen enn det framskrivingen indikerer.

9 En framtidsrettet energipolitikk

9.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

Forbruket av energi er nært knyttet til utviklingen i velstanden og produksjonen. Det norske energiforbruket pr. innbygger er på samme nivå som i de andre nordiske landene med sammenlignbare klimaforhold. Spesielt for Norge er imidlertid at elektrisitet dominerer energiforsyningen, og at vannkraften står for nær all elektrisitetsproduksjon. Norge har derfor et godt utgangspunkt for å nå Regjeringens ambisjon om at energiforsyningen i Norge skal være verdens mest miljøvennlige.

For å spare verdifull vassdragsnatur, vil Regjeringen legge økt vekt på miljøhensyn i den framtidige forvaltningen av vannkraftressursene. Økning i produksjonskapasiteten av vannkraft framover vil primært begrenses til opprusting av allerede utbygde vannkraftanlegg og til skånsomme nye utbygginger.

Økt produksjon av energi må i større grad komme gjennom økt utnyttelse av andre fornybare energikilder og nye energiteknologier. De miljømessig beste alternativene til vannkraft er de nye, fornybare energikildene sol-, vind- og bioenergi, samt varmepumper og utnyttelse av spillvarme og geovarme. Ulempen er at de nye teknologiene fremdeles har relativt høye utbyggingskostnader.

Regjeringen vil satse mye på å framskaffe energi fra nye, fornybare energikilder. Dette gjelder særlig vindkraft og vannbåren varme. Det er Regjeringens mål å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh og bruke 4 TWh mer vannbåren varme basert på nye, fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen 2010. Regjeringen vil også satse på energisparing der dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Målet er å begrense veksten i energibruken.

Som ledd i dette arbeidet, vil Regjeringen opprette et nytt statlig organ som skal bidra til å styrke arbeidet med å legge om energibruk og energiproduksjon. Virksomheten planlegges etablert i midten av 2001. I tillegg vil Regjeringen utvikle kommunenes og fylkeskommunenes rolle i energipolitikken. Arealplanlegging og energiplanlegging er områder der kommunene må spille en viktigere rolle i energipolitikken enn i dag. Dette må skje i samarbeid med de energiverkene som har områdekonsesjonen.

Forbruket av elektrisitet i Norge har økt forholdsvis mye det siste tiåret samtidig som utbyggingen av ny produksjonskapasitet har vært relativt liten. Norge har derfor i år med normal nedbør og temperatur gått fra å være nettoeksportør til å bli nettoimportør av elektrisitet. Utviklingen med økt nettoimport vil fortsette de nærmeste årene, og sårbarheten for og de økonomiske konsekvensene av tørrår vil derfor øke.

Sårbarheten for tørrår kan blant annet reduseres ved å øke den innenlandske kapasiteten for produksjon av elektrisitet og ved å øke kapasiteten i overføringsnettet. Regjeringen vil legge til rette for at det over tid utvikles en samfunnsøkonomisk god balanse mellom økt produksjonskapasitet og økt overføringskapasitet, som tar høyde for både unormalt nedbørsfattige og unormalt nedbørsrike år. En slik utbygging vil skje innenfor rammen av en miljøvennlig energipolitikk.

Regjeringen ønsker at en større del av gassressursene skal tas i bruk innenlands. Naturgass har flere anvendelsesmuligheter, herunder i transport, energiforsyning og i framstilling av industriprodukter. Regjeringen vil bidra til å finansiere pilotprosjekter for bruk av gass i Norge. Arbeidet med å øke den innenlandske bruken av naturgass vil være en integrert del av det nye energiorganets arbeid med å legge om energibruk og energiproduksjon.

Ved å åpne for produksjon av gasskraft i Norge, vil Regjeringen legge til rette for at sårbarheten for tørrår reduseres. Det er et krav til bruk av naturgass i Norge at den skal innordnes Norges internasjonale klimaforpliktelser. Regjeringen vil arbeide for at Norge og norske teknologimiljøer, i samarbeid med andre land, kan få en sterk posisjon i utvikling av teknologi som kan redusere utslippene fra produksjon av gasskraft.

For å legge grunnlaget for en effektiv energiforsyning, er det viktig at miljøkostnadene, transportkostnadene og energiprisene er synlige for forbrukere og produsenter. Både utformingen av energiavgiftene, inntektsreguleringssystemet, fastsetting av pris for nettjenester og markedsutviklingen er områder som vil bli fulgt nøye. Regjeringen vil også i større grad utforme avgiftssystemet og de miljøpolitiske virkemidlene slik at miljøkostnadene ved å benytte de ulike energikildene blir synlige. Nivået på energiavgiftene må blant annet ses i sammenheng med en effektivisering og videreutvikling av de klimapolitiske virkemidlene.

Det er et mål å forvalte petroleumsressursene slik at de gir høyest mulig verdiskaping og bidrar til å sikre velferd og sysselsetting. Det er viktig at sikkerhet for liv og helse ivaretas, og at utvinningen skjer på en mest mulig miljøvennlig måte. Norge skal forene rollen som en stor energiprodusent med å være et foregangsland i miljøspørsmål. Konsesjonspolitikken, skattleggingen av petroleumssektoren og statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) er viktige virkemidler i den samlede forvaltningen av petroleumsressursene. Det er et mål å bidra til at industrien knyttet til olje- og gassvirksomheten internasjonaliseres med utgangspunkt i industriens konkurranseevne.

Regjeringen vil videreføre en lete- og utvinningspolitikk som sikrer at de gjenværende petroleumsressursene forvaltes langsiktig og bærekraftig. Regjeringen vil utlyse den 17. konsesjonsrunden høsten 2001 med sikte på å tildele nye blokker våren 2002. I Nordsjøen vil det som hovedregel bli lagt opp til at selskapene hvert år blir invitert til å foreslå arealer som skal utlyses. Nye tildelinger i Barentshavet vil bli vurdert når det foreligger bedre kunnskap om de geologiske forholdene i dette området.

Gjennom skattesystemet og den foreslåtte omstruktureringen av SDØE og utvidelse av eierskapet i Statoil vil Regjeringen sikre at en stor andel av inntektene fra petroleumsvirksomheten tilfaller fellesskapet. Skattesystemet bør utformes slik at det stimulerer til samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer både hjemme og i utlandet. Regjeringen vil våren 2001 komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer i petroleumsskatteloven.

Petroleumsvirksomheten på sokkelen er nå inne i en periode med svært høy produksjon. Produksjonstoppen for råolje nås trolig et av de nærmeste årene. Utvinningen av petroleum vil være høy i mange år framover, og gassproduksjonen vil øke. Etter hvert som naturgassen får en mer dominerende posisjon i norsk petroleumsproduksjon, blir utviklingen i det europeiske gassmarkedet viktigere.

EUs gassmarkedsdirektiv kan få konsekvenser for hvordan forvaltningen av norsk gass organiseres. Det er et mål at gassforvaltningen fortsatt skal kunne sikre at petroleumsressursene utnyttes effektivt. Regjeringen er i aktiv dialog med EU med sikte på at gassmarkedsdirektivet skal gjennomføres i norsk lovgivning på en måte som sikrer at gassressursene kan forvaltes effektivt.

Betydelig lavere investeringer i petroleumssektoren framover enn i toppårene 1998 og 1999 har ført til at bedriftene som leverer varer og tjenester til petroleumssektoren, er inne i en krevende omstillingsperiode. Økt eksport kan gi mulighet for fortsatt lønnsom virksomhet, og kan samtidig gjøre industrien mindre sårbar overfor aktivitetsnivået på den norske kontinentalsokkelen. Samarbeidet mellom oljeselskaper, leverandørindustrien og myndighetene for å synliggjøre den norske petroleumsnæringens kompetanse og erfaring internasjonalt, vil bli videreført.

9.2 Miljøvennlig energiforsyning

9.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Forbruket av energi er nært knyttet til utviklingen i velstanden og produksjonen. Det norske energiforbruket pr. innbygger er på samme nivå som i de andre nordiske landene med sammenlignbare klimaforhold. Infrastrukturen i den norske energiforsyningen består i hovedsak av overførings- og fordelingsnettet for elektrisitet.

Et særtrekk i norsk energiforsyning er elektrisitetens dominerende rolle. I de andre nordiske og europeiske landene er det mer utbredt med vannbårne systemer og direkte bruk av gass til oppvarming. Utviklingen fra begynnelsen av 1970-årene til i dag har forsterket elektrisitetens posisjon i Norge på bekostning av fyringsolje. Forbruket av fyringsolje er i denne perioden om lag halvert.

Vannkraften står for nær all elektrisitetsproduksjon. Dette gjør at den norske elektrisitetsproduksjonen er tilnærmet fri for miljøskadelige utslipp til luft. Vannkraftens rolle i elektrisitetsproduksjonen innebærer imidlertid også at den norske energiforsyningen er sårbar for nedbørssvingninger. I andre land spiller vannkraften en vesentlig mindre rolle i elektrisitetsproduksjonen, og produksjonsutviklingen er derfor langt mer stabil og forutsigbar.

Investeringene i produksjons- og overføringsanlegg i forsyningen av elektrisitet har vært lave over en årrekke samtidig som forbruket har økt betydelig. Norge har gått over fra å være en netto eksportør til å bli en netto importør av elektrisitet i år med normal nedbør. Med normal nedbør og tilsig er det i dag behov for en nettoimport på om lag 6–8 TWh pr. år. Sårbarheten overfor tørrår har økt vesentlig i løpet av de senere årene. Også effektbalansen har blitt knappere, og situasjonen er til tider anstrengt. Statnett har derfor inngått avtaler med større forbrukere om å koble ut forbruk av elektrisitet dersom dette anses nødvendig.

Sårbarheten for tørrår vil øke ytterligere i de nærmeste årene framover som følge av at det fortsatt forventes vekst i elektrisitetsforbruket, jf. framskrivingene av energibruken i avsnitt 9.2.3. Utbyggingstiden for elektrisitet er lang. Produksjonskapasiteten vil øke relativt beskjedent de nærmeste årene. Økningen i overføringskapasiteten vil også være begrenset. Problemene i forhold til sårbarheten forsterkes av at de øvrige nordiske landene trolig vil ha en tilsvarende utvikling. Dette betyr at det må fokuseres på sikkerheten i energiforsyningen.

Utviklingen av det norske elektrisitetssystemet over tid må ses i en bredere internasjonal sammenheng. Kraftmarkedet blir stadig mer internasjonalt, og mange av miljøproblemene er slik at de løses best gjennom en felles internasjonal innsats. Kyoto-protokollen og protokoller under konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning har særlige konsekvenser for bruken av fossile brensler. Det kan skje vesentlige teknologiske og miljømessige forbedringer i ulike typer energi- og elektrisitetsproduksjon, men mange av de nye teknologiene er fortsatt kostbare.

I Norden er det etablert en felles markedsbasert kraftomsetning som bidrar til å sikre en effektiv energiforsyning. Det nordiske elektrisitetsmarkedet vil i økende grad bli en del av et større europeisk elektrisitetsmarked. Utviklingen i det nordiske elektrisitetsmarkedet vil påvirkes av liberaliseringen i elektrisitets- og gassmarkedene innenfor EU. Dette innebærer at energimarkedet i større grad vil bli preget av internasjonal konkurranse, og at kravene til effektivitet og omstillinger blir sterkere. Utviklingen i energiprisene vil være viktig for utviklingen i energimarkedene. Usikkerheten om framtidige miljøreguleringer, takten i liberaliseringsprosessen i Europa og hvilke virkninger dette vil gi i det europeiske energimarkedet, betyr at det er betydelig usikkerhet om utviklingen i energiprisene.

9.2.2 Politikk for en miljøvennlig energiforsyning

Samlet innebærer de energipolitiske utfordringene at det er viktig og nødvendig å legge om og styrke energipolitikken. Dette krever omfattende tiltak over et bredt felt. Hovedlinjene i energipolitikken er trukket opp gjennom Stortingets behandling av energimeldingen, jf. Innst. S. nr. 122 (1999–2000).

Regjeringen vil satse mye på å framskaffe energi fra nye, fornybare energikilder. Dette gjelder særlig vindkraft og vannbåren varme basert på nye, fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme. Regjeringen vil også satse på energisparing der dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Målet er å begrense veksten i energibruken.

Norge har i dag liten produksjon av vindkraft. Det foreligger imidlertid planer om betydelige utbygginger, som tilsier at målet om å produsere 3 TWh vindkraft årlig innen 2010 kan være innen rekkevidde. Selv om teknologiutviklingen har bidratt til å redusere produksjonskostnadene vesentlig, har vindkraft i dag relativt høye produksjonskostnader. Med dagens elektrisitetspriser vil det være nødvendig med betydelig økonomisk støtte for å gjøre aktuelle anlegg lønnsomme.

Det er Regjeringens mål å bruke 4 TWh mer vannbåren varme basert på nye, fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen 2010. Satsingen på fjernvarme innebærer at det bygges en infrastruktur som legger til rette for større allsidighet i bruken av energi. Det bidrar til å gjøre energiforsyningen mer sikker.

Det vil være nødvendig å satse langsiktig og tungt for å nå målene for vindkraft og vannbåren varme. Regjeringen vil vurdere behovet for økonomisk støtte løpende i lys av utviklingen i prisene på tradisjonelle energibærere og utviklingen i kostnadene for de nye, fornybare energikildene.

Regjeringen vil opprette et nytt statlig organ som skal bidra til å styrke arbeidet med å legge om energibruk og energiproduksjon. Virksomheten planlegges etablert i midten av 2001. Omorganiseringen skal gi en klarere ansvars- og rollefordeling i forvaltningen av de offentlige midlene, og vil legge til rette for en mer helhetlig anvendelse av midlene.

Bedre mulighet til å veksle mellom ulike energibærere på forbrukssiden vil også styrke sikkerheten i energiforsyningen. Bruk av fyringsolje og ved vil være et nødvendig element i energipolitikken på kort og mellomlang sikt. En fleksibel bruk av fyringsolje vil også gjøre tilpasningene i tørrår og ved forbrukstopper lettere. Det er mulighet for å øke oljeforbruket både i næringslivet og i husholdningene når dette måtte være påkrevd. Oljebasert oppvarming er for en stor del basert på vannbårne oppvarmingssystemer. På sikt vil bruk av fyringsolje derfor være med å legge et grunnlag for å kunne ta i bruk fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme når lønnsomheten blir bedre.

Regjeringen vil utvikle kommunenes og fylkeskommunenes rolle i energipolitikken. Arealplanlegging og energiplanlegging er områder der kommunene må spille en viktigere rolle i energipolitikken enn i dag. Dette må skje i samarbeid med de energiverkene som har områdekonsesjonen.

For å spare verdifull vassdragsnatur, vil Regjeringen legge økt vekt på miljøhensyn i den framtidige forvaltningen av vannkraftressursene. Norge har imidlertid fortsatt betydelige muligheter til å bygge ut vannkraft gjennom å ruste opp allerede utbygde vannkraftanlegg og å foreta skånsomme nye utbygginger. Som hovedregel bør en heller ikke svekke ressursgrunnlaget i allerede utbygde vannkraftanlegg.

Sårbarheten for tørrår kan reduseres ved å øke den innenlandske kapasiteten for produksjon av elektrisitet og ved å øke kapasiteten i overføringsnettet. Regjeringen vil legge til rette for at det over tid utvikles en samfunnsøkonomisk god balanse mellom økt produksjonskapasitet og økt overføringskapasitet, som tar høyde for både unormalt nedbørsfattige og unormalt nedbørsrike år. En slik utbygging vil skje innenfor rammen av en miljøvennlig energipolitikk.

Det er viktig å bedre systemsikkerheten i leveringene av elektrisitet, både for å mestre toppene i forbruket og for å ha gode muligheter til å klare forsyningen i år med vesentlig svikt i vannkraftproduksjonen som følge av lite nedbør. Et godt dimensjonert overføringssystem og et velfungerende elektrisitetsmarked er viktige forutsetninger for å få en mer sikker elektrisitetsforsyning. Det vises til avsnitt 9.2.4 for en nærmere drøfting av konsekvenser av tørrår og forbrukstopper.

Regjeringen ønsker at en større del av gassressursene skal tas i bruk innenlands. Naturgass har flere anvendelsesmuligheter, herunder i transport, energiforsyning og i framstilling av industriprodukter. Regjeringen vil bidra til å finansiere pilotprosjekter for bruk av gass. Arbeidet med å øke den innenlandske bruken av naturgass vil være en integrert del av det nye energiorganets arbeid med å legge om energibruk og energiproduksjon.

Ved å åpne for produksjon av gasskraft i Norge, vil Regjeringen legge til rette for at sårbarheten for tørrår reduseres. Det er gitt konsesjon etter energiloven og utslippstillatelser etter forurensningsloven for gasskraftverk på Kårstø, Kollsnes og Skogn. Vedtaket for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes er påklaget, og for kraftverket på Skogn foreligger det klager både på energikonsesjonen og utslippstillatelsen, som vil bli behandlet av henholdsvis Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet. Usikkerhet om lønnsomheten bidrar også til usikkerhet om hvor raskt det kan bli bygget gasskraftverk.

Bruk av gass innenlands vil også kunne erstatte mer forurensende energi og bidra til reduserte miljøskadelige utslipp i en større internasjonal sammenheng. Med en økende integrering i et europeisk kraftmarked vil produksjon av gasskraft i Norge konkurrere mot kraftproduksjon basert på fossile brensler i Nord-Europa, hvor kull vil være en viktig energibærer. Dagens gasskraftverk slipper ut om lag halvparten så mye CO₂ pr. produsert energienhet som konvensjonelle kullkraftverk. Produksjon av gasskraft i Norge kan således bidra til lavere utslipp enn tilsvarende europeisk kraftproduksjon basert på fossile brensler.

Det er et krav til bruk av naturgass i Norge at dette skal innordnes Norges internasjonale klimaforpliktelser. Kyoto-protokollen vil innebære at industrilandene må redusere sine utslipp i samsvar med forpliktelsene i protokollen. Det betyr at en eventuell økning i klimagassutslippene i ett område må motsvares av reduksjoner i andre områder, enten i Norge eller i andre land. Etter at Kyoto-protokollen har trådt i kraft, vil derfor gasskraftverkene i alle industriland som ratifiserer protokollen, møte skjerpede krav til utslippsreduksjoner dersom virkemidlene utformes kostnadseffektivt.

Utbyggingen av norsk gasskraft innebærer også at vi foredler en norsk råvare innenlands. Regjeringen vil arbeide for at Norge og norske teknologimiljøer, i samarbeid med andre land, kan få en sterk posisjon i utvikling av teknologi som kan redusere utslippene fra produksjon av gasskraft.

I en effektiv energiforsyning er det viktig at kostnadene i energisystemet er synlige for forbrukere og produsenter. Det omfatter både miljøkostnadene, kostnadene ved transport og energiprisene. Både utformingen av energiavgiftene, inntektsreguleringssystemet, fastsetting av pris for nettjenester og markedsutviklingen er områder som vil bli fulgt nøye. Regjeringen vil i større grad utforme avgiftssystemet og de miljøpolitiske virkemidlene slik at miljøkostnadene ved å benytte de ulike energikildene blir synlige.

Forbruksavgiften på elektrisitet har blitt benyttet til å begrense energiforbruket og stimulere til økt bruk av nye, fornybare energikilder, jf. St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken. Fra 1999 til 2001 er avgiftene på elektrisitet økt med vel 80 pst. reelt. Nivået på energiavgiftene må blant annet ses i sammenheng med en effektivisering og videreutvikling av de klimapolitiske virkemidlene.

9.2.3 Framskriving av energibruk

Tilgang og bruk av energi

I de økonomiske framskrivingene som presenteres i kapittel 6 og vedlegg 3, er det valgt en tidshorisont på 50 år. Usikkerheten knyttet til den teknologiske utviklingen, som kan få vesentlig betydning for sammensetningen av energibruken og for miljøskadelige utslipp, er svært stor i et femtiårsperspektiv. Innenfor en så vidt lang tidshorisont vil det kunne skje teknologiske gjennombrudd som i betydelig grad endrer sammensetningen av energiproduksjonen. Tidshorisonten for framskrivingene av energibruk og utslipp er derfor avgrenset til 2020. Teknologien som er i omfattende bruk mot slutten av denne perioden, vil i betydelig grad være kjent i dag.

Det vises til vedlegg 3 for omtale av viktige egenskaper og begrensninger ved det modellapparatet som benyttes, og av sentrale forutsetninger for de økonomiske framskrivingene, herunder befolkningsutvikling, yrkesfrekvenser, produktivitetsvekst, sparing, oljepris og klimapolitikk. Framskrivingene av energibruk og miljøskadelige utslipp viser utviklingen i Referansealternativet, som beskriver en balansert og opprettholdbar utvikling for norsk økonomi. Utslippsframskrivingene presenteres i kapittel 8.5.

Det er lagt til grunn at Kyoto-protokollens krav til utslippsreduksjoner trer i kraft, og at disse oppfylles kostnadseffektivt gjennom blant annet et internasjonalt system med omsettelige klimagasskvoter. Det innføres et kvotesystem i Norge som knyttes opp mot det internasjonale kvotesystemet.

Det er videre forutsatt en sterkere tilknytning til det europeiske elektrisitetsmarkedet, og at norske elektrisitetspriser i økende grad vil bli påvirket av elektrisitetsprisene på kontinentet.

Det eksisterer et betydelig overskudd av produksjonskapasitet for elektrisitet i deler av Europa. Det er usikkert hvor raskt overskuddet vil reduseres, men dette kan tilsi gjennomgående lave elektrisitetspriser de nærmeste årene. Framskrivingene forutsetter på denne bakgrunnen at prisen på elektrisitet øker fram mot 2010. Elektrisitetsprisen forutsettes å øke relativt mer enn prisen på fyringsolje.

På lengre sikt kan en tilstramming av de miljøpolitiske rammebetingelsene tilsi en økning av kostnadene ved å produsere energi basert på fossile brensler og dermed økende energipriser. Det blir derfor enda viktigere å innrette vannkraftpolitikken mot å forvalte de verdiene som er nedlagt i kraftanleggene bedre. Fra 2010 er det lagt til grunn at elektrisitetsprisen vil øke ytterligere som følge av Kyoto-protokollen. Gjennomføringen av Kyoto-protokollen forutsettes også å føre til at prisen på fyringsolje til forbruker øker noe.

Framskrivingene gir en gjennomsnittlig årlig vekst i innenlandsk sluttforbruk av olje, elektrisitet og biobrensel på 0,8 pst. fra 1999 til 2010 og noe svakere vekst fra 2010 til 2020, jf. tabell 9.1. Det er en vesentlig lavere vekst enn for det siste tiåret.

Utviklingen i energiforbruket reflekterer lavere økonomisk vekst, endringer i næringsstrukturen, og at den økte prisen bidrar til å dempe veksten i forbruket av elektrisitet, samt at overgangen fra oljefyring til elektrisk oppvarming stopper opp. Forbruket av elektrisitet reduseres fra 2005 til 2010, jf. tabell 9.2. Det skyldes særlig næringsomstillinger som følge av en kostnadseffektiv gjennomføring av Kyoto-protokollen og den forutsatte økningen i prisen på elektrisitet.

Når det gjelder produksjonen av elektrisitet, er det i framskrivingene lagt til grunn at nedbør og temperatur vil være på gjennomsnittsnivå i alle år i framskrivingsperioden. Anslagene for produksjonen reflekterer derfor den forutsatte økningen i produksjonskapasiteten. På grunn av høyt tilsig til kraftmagasinene og høy produksjon av elektrisitet i 1999 blir produksjonsveksten fra 1999 til 2005 lavere enn kapasitetsøkningen som er lagt til grunn for denne perioden.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har nylig gjennomgått tallene for tilsig til kraftmagasinene. For 1999 la NVE tidligere til grunn en produksjon i normalår på 113,4 TWh. I forbindelse med gjennomgangen av tallene for tilsig har NVE økt anslaget for produksjonen av vannkraft i normalår. Det nye anslaget er 118 TWh for 2000, og bygger på data for tilsig for årene 1970 til 2000. En periode på 30 år er nå standard lengde på normalperioder for meteorologiske og hydrologiske data.

Det legges til grunn en begrenset tilgang på vannkraft fra nye utbygginger i tråd med politikken for å forvalte vannkraftressursene, jf. avsnitt 9.2.2. Det er videre forutsatt at produksjonsgrunnlaget ikke svekkes gjennom ulike reguleringstiltak i vassdragene.

Det er i tråd med Regjeringens politikk lagt til grunn for de makroøkonomiske framskrivingene at det innen 2010 produseres 3 TWh vindkraft pr. år og 4 TWh mer vannbåren varme basert på nye, fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme, jf. avsnitt 9.2.2. Det er videre beregningsteknisk lagt til grunn at Norge innen 2010 kan produsere gasskraft tilsvarende 6 TWh pr. år, som tilsvarer om lag produksjonskapasiteten i det planlagte kraftverket i Skogn eller fra de to planlagte gasskraftverkene på Kollsnes og Kårstø til sammen.

Norge har i dag overføringsforbindelser til Sverige, Finland, Danmark og Russland. Det arbeides videre med planer om to nye kabler, til Tyskland og Nederland. Hver av disse kablene har en overføringskapasitet på 600 megawatt, som innebærer at de to kablene til sammen vil kunne øke overføringene med inntil 6–8 TWh pr. år.

Framskrivingene viser at i de nærmeste årene kan nettoimporten av elektrisitet øke i år med normal produksjon av elektrisitet. Det skyldes at forbruket av elektrisitet øker mer enn tilgangen på ny kapasitet. Nettoimporten av elektrisitet anslås til om lag 10 TWh i 2005. Med normal nedbør vil dagens overføringskapasitet være tilstrekkelig til å sikre den innenlandske forsyningen av elektrisitet i en slik situasjon uten en sterk prisøkning. En vesentlig økning i importbehovet utover dette, som følge av et alvorlig tørrår og dermed lite produksjon av vannkraft i Norge, vil imidlertid kunne medføre sterke prisøkninger på elektrisitet.

Framskrivingene gir en sterk endring av situasjonen i energimarkedet fra 2005 til 2010 som følge av de politikktiltakene og tilpasningene som er skissert i framskrivingene. Framskrivingene viser at med den forutsatte økningen i produksjonskapasiteten og normal nedbør og tilsig vil Norge gå over fra å være en nettoimportør av elektrisitet i 2005 til å bli en nettoeksportør i 2010 og 2020.

Det vil være en stor utfordring å gjennomføre de forholdsvis krevende politikkomleggingene som ligger til grunn for den skisserte utviklingen fra 2005 hvor nettoimporten reduseres betydelig. Den vesentlige reduksjonen i nettoimporten av elektrisitet fra 2005 til 2010 bygger i hovedsak på tre forutsetninger:

• Gjennomføringen av en kostnadseffektiv klimapolitikk som gir store omstillinger i næringsstrukturen

• Produksjon av gasskraft

• En vellykket satsing på nye, fornybare energikilder.

Dersom det skulle oppstå vesentlige forsinkelser i forhold til en slik utvikling, vil importbehovet kunne øke ytterligere etter 2005. Konsekvensene av tørrår vil bli tilsvarende mer alvorlige. Det vil derfor kunne være nødvendig med ytterligere tiltak for å redusere sårbarheten for tørrår om de forutsetningene som er lagt til grunn for framskrivingene, skulle vise seg å ikke slå til.

9.2.4 Nærmere om utfordringer knyttet til tørrår og kortvarige forbrukstopper

Tørrår

I framskrivingene i avsnitt 9.2.3 er det lagt til grunn at nedbør og temperatur til være på gjennomsnittsnivå i hele framskrivingsperioden. Nedbøren og tilsiget til kraftmagasinene har imidlertid store årlige variasjoner. Dette innebærer at vannkraftproduksjonen vil variere sterkt. På grunn av den sterke avhengigheten av vannkraft vil dermed også den samlede elektrisitetsproduksjonen variere mye fra år til år.

Så lenge Norges kapasitet for produksjon av elektrisitet var relativt høy sammenlignet med forbruket, var det som oftest uproblematisk å håndtere perioder med forholdsvis lave tilsig til vannmagasinene gjennom den etablerte overføringskapasiteten fra utlandet kombinert med at mulighetene til å tappe ned kraftmagasinene ekstra ble utnyttet. I 1996, som var et nedbørsfattig år, ble det for eksempel bare produsert knapt 105 TWh vannkraft i Norge, og importen var vel 13 TWh. Som følge av dette, ble prisen på elelektrisitet i 1996 gjennomgående forholdsvis høy, jf. figur 9.1.

1) Gjennomsnittlig ukepris i spotmarkedet.

Kilde: Nord Pool.

Sårbarheten for tørrår vil øke ytterligere i de nærmeste årene som følge av lav tilgang på ny produksjonskapasitet og fortsatt vekst i etterspørselen, jf. avsnitt 9.2.3. Det er samtidig en betydelig risiko for at produksjonen av vannkraft kan bli lav i minst ett av de nærmeste årene. Dersom Norge får et alvorlig tørrår, kan produksjonen bli 15–20 TWh lavere enn i et normalår.

Med de perspektivene for utviklingen i den nordiske elektrisitetsprisen og i kapasiteten for produksjon og forbruk av elektrisitet som er lagt til grunn i framskrivingene, vil et tørrår av dette omfanget i utgangspunktet tilsi et importbehov på 25–30 TWh i 2005. Et importbehov i denne størrelsesorden vil ikke kunne realiseres med dagens overføringskapasitet. Et alvorlig tørrår i de nærmeste årene vil derfor trolig måtte føre til relativt omfattende tilpasninger i energietterspørselen. Prisen på elektrisitet vil måtte øke, slik at importbehovet tilpasser seg den tilgjengelige overføringskapasiteten. Dette viser også betydningen av at de to kablene til Tyskland og Nederland kommer i drift.

Samspillet mellom disponeringen av vannmagasinene over tørrårsperioden, utviklingen i forbruket av elektrisitet og tilgjengelig overføringskapasitet mellom ulike geografiske områder er avgjørende for hvilke konsekvenser et tørrår vil ha. Den nødvendige reduksjonen i kraftforbruket vil bli ujevnt fordelt over året.

Det nordiske elektrisitetsmarkedet er basert på at prisen skal sikre at forbruket av elektrisitet tilpasses produksjonen. I et kraftmarked vil en knapp tilgang på elektrisitet føre til økte priser. En høy elektrisitetspris vil gi forbrukere og virksomheter signaler som kan bidra til å dempe forbruket av elektrisitet og øke forbruket av andre energibærere som fyringsolje og biomasse. Mulighetene for å begrense forbruket av elektrisitet både i husholdningene og i industrien vil være større på lengre sikt enn på kort sikt.

Økt hyppighet av perioder med særlig høye elektrisitetspriser i Norge vil øke lønnsomheten for samfunnet av å bygge ut ny produksjons- eller overføringskapasitet. For at kapasitetsutvidelser skal være lønnsomme for samfunnet, må imidlertid den gjennomsnittlige prisen i framtiden bli tilstrekkelig høy til å dekke investerings- og driftsutgiftene og markedets krav til avkastning på kapitalen. Kortere perioder med høy elektrisitetspris vil ikke kunne forsvare kostbare kapasitetsutvidelser. En gradvis økning i gjennomsnittlig pris på elektrisitet, slik det er lagt til grunn i de makroøkonomiske framskrivingene, vil øke lønnsomheten av kapasitetsutvidelser og dermed bidra til å redusere sårbarheten for tørrår. Fra 2010 viser framskrivingen en balansert utvikling i energimarkedet med en viss nettoeksport av elektrisitet i år med normal nedbør og temperatur. I en slik situasjon vil evnen til å håndtere tørrår være god.

Kortvarige forbrukstopper

Situasjonen med en høy kortvarig etterspørsel etter elektrisitet i forhold til tilgjengelig produksjons- og overføringskapasitet vil være forskjellig fra situasjonen med tørrår og lite vann i magasinene. Etterspørselen etter elektrisitet vil kunne bli svært høy i forhold til tilgjengelig produksjons- og importkapasitet i korte tidsrom av døgnet.

Arbeidet med å håndtere forbrukstopper må ses i sammenheng med forventet utvikling i etterspørselen og produksjons- og overføringskapasiteten. Statnett er systemansvarlig for det norske kraftsystemet, og har dermed en viktig rolle i å håndtere problemer knyttet til forbrukstopper.

Det kan bli meget høye priser på elektrisitet i situasjoner med kortvarig høy etterspørsel i forhold til tilgjengelig produksjons- og overføringskapasitet. Det legges vekt på at prisene skal klarere markedet og dermed skape balanse mellom tilbud og etterspørsel.

I utgangspunktet kan stort sett alle deler av forbruket reduseres når forbrukstoppene inntreffer. Å ta i bruk fleksibiliteten på forbrukssiden er derfor viktig. Spesielt større forbrukere, for eksempel industrien, anses å ha et betydelig potensial. Statnett har blant annet derfor inngått avtaler med større forbrukere om utkobling av forbruket dersom dette anses nødvendig. Men også mindre forbrukere utgjør et potensial. Husholdninger blir imidlertid normalt ikke stilt overfor kortsiktige prisendringer fordi kontraktene deres ofte er prissikret på kort sikt. Varierte priser til husholdninger over døgnet og toveiskommunikasjon kan endre dette, jf. Olje- og energidepartementets budsjettproposisjon for 2001.

9.3 Langsiktig forvaltning av petroleumsressursene

9.3.1 Internasjonale markeder for råolje og naturgass

Markedet for råolje

Utviklingen de siste to årene har vist hvor raskt prisen på råolje kan svinge og hvor vanskelig det er å forutsi hvordan oljeprisen vil utvikle seg. I midten av februar 1999 var oljeprisen en kort periode om lag 75 kroner pr. fat. I 2000 lå prisen jevnt høyt, og var i perioder over 300 kroner pr. fat. I gjennomsnitt i 1990-årene var oljeprisen 139 2000-kroner pr. fat.

Verdens oljeproduksjon har økt fra om lag 50 til over 70 mill. fat pr. dag i løpet av de siste tretti årene. Verdens samlede påviste oljereserver utgjør om lag 1 000 mrd. fat. OPEC-landene står for vel tre fjerdedeler av de globale reservene, og om lag to tredjedeler av reservene finnes i Midtøsten. Verdens største oljeeksportør, Saudi-Arabia, produserer om lag 9 mill. fat pr. dag, og har en fjerdedel av verdens kjente oljereserver. Til sammenlikning var Norges produksjon i 2000 3,1 mill. fat pr. dag.

Utviklingen i råoljeprisen avhenger blant annet av etterspørselen etter råolje, i hvilken grad OPEC greier å begrense sitt tilbud av råolje, den politiske situasjonen i Midtøsten, utviklingen i tilbudet av råolje fra de oljeproduserende landene utenfor OPEC og kapasiteten for raffinering av råolje. Teknologiske forhold vil i et langsiktig perspektiv påvirke både etterspørselen og tilbudet av råolje. En eventuell utvikling av andre, konkurransedyktige energibærere vil bidra til redusert etterspørsel etter råolje, mens nye teknologiske framskritt i utvinningen av olje kan føre til økt tilbud av råolje. Begge disse effektene vil trekke i retning av reduserte oljepriser over tid. Samtidig er det en betydelig vekst i energietterspørselen i verden, blant annet på grunn av sterk økonomisk vekst i Asia. Oljeforbruket pr. innbygger i Kina og India er mindre enn en tiendedel av gjennomsnittet for OECD-landene. Kina, India og de andre utviklingslandene er ventet å stå for størsteparten av veksten i oljeetterspørselen de neste 10–20 årene.

Verdensøkonomien er svært avhengig av tilgang på olje. En svikt i globale eller regionale oljeforsyninger kan få alvorlige økonomiske og sikkerhetspolitiske konsekvenser. De betydelige oljeressursene i Midtøsten innebærer at den politiske utviklingen i denne delen av verden er svært viktig for oljeprisen. Den politiske krisen i Midtøsten har skapt økt usikkerhet, som bidrar til å holde oljeprisen på et høyt nivå. OPEC har tidligere vist seg å være en pålitelig leverandør også i krisetider.

Transportsektoren står for om lag 50 pst. av det globale oljeforbruket. Det pågår en betydelig forskningsinnsats i bilindustrien for å utvikle brenselcelleteknologien og andre alternativer til olje. Det er imidlertid svært usikkert når det eventuelt kan bli utviklet konkurransedyktige alternativer til dagens bilmotorer, og det vil uansett ta tid å bygge ut en ny infrastruktur som er tilpasset en ny generasjon biler. Det er grunn til å tro at overgang fra olje til andre drivstoff i alle fall vil være moderat de neste 10 årene.

Det er også betydelig usikkerhet knyttet til anslagene for produksjon av råolje på noe lengre sikt. 90 pst. av verdens oljeproduksjon kommer fra felt som ble oppdaget for mer enn 20 år siden. På den andre siden er det et betydelig potensial for å øke utvinningsgraden, som i dag i gjennomsnitt er om lag 30–35 pst. I tillegg til konvensjonelle oljereserver finnes det store oljereserver i tjæresand og oljeskifer. Utvinningskostnadene er imidlertid relativt høye. Slike ikke-konvensjonelle kilder vil derfor ikke utgjøre et vesentlig alternativ til konvensjonelle kilder på lang tid.

Det er grunn til å regne med at tilbudet fra land utenfor OPEC vil øke noe framover, men at økningen i tilbudet vil avta. Det er imidlertid ventet en så sterk vekst i etterspørselen at OPECs markedsandel likevel kan komme til å øke det neste tiåret. Ifølge anslag fra IEA vil OPECs markedsandel øke fra 40 pst. i 1990 til 54 pst. i 2020. OPEC har i dag en ledig produksjonskapasitet på om lag 3 mill. fat pr. dag. Den ledige produksjonskapasiteten finnes hovedsakelig i Saudi-Arabia. Dette må ses i forhold til en samlet produksjon globalt på om lag 75 mill. fat pr. dag.

Oljeprisutviklingen framover

Tabell 9.3 gir en oversikt over anslag for utviklingen i oljeprisen fra ulike institusjoner. Anslagene varierer fra 18 til 28 USD pr. fat for 2020. Dette avspeiler den store usikkerheten forbundet med å anslå oljeprisen.

Det er i Norges interesse at oljeprisen er stabil på et rimelig høyt nivå. Norsk oljeproduksjon vil de kommende årene være på et historisk høyt nivå. Lave oljepriser i denne perioden vil gi vesentlige inntektstap. Ustabile og lave oljepriser reduserer dessuten omfanget av lønnsomme prosjekter på den norske kontinentalsokkelen og dermed oljeselskapenes vilje til å investere, noe som påvirker utvinningsprofilen over tid.

Norge har en utstrakt kontakt med OPEC-landene og andre oljeproduserende land. Samtidig fører Norge en selvstendig og uavhengig oljemarkedspolitikk for å ivareta norske interesser best mulig. Norge har i perioder bidratt til å stabilisere markedet gjennom produksjonsbegrensninger, men produksjonsreguleringene er nå avviklet. De store historiske svingningene i oljeprisen illustrerer den betydelige usikkerheten om framtidig oljepris.

Framskrivingene fra andre institusjoner viser at anslagene for den langsiktige oljeprisen ligger mellom 140 og 225 kroner pr. fat. Hovedtyngden av anslagene ligger omkring 170 kroner pr. fat på lang sikt. Det er da lagt til grunn en valutakurs på 8 kroner pr. USD. Selv om anslagene fra andre institusjoner viser en relativt høy oljepris, er det i denne meldingen valgt å legge til grunn et forholdsvis forsiktig anslag på 135 kroner pr. fat på lang sikt, hvor det er korrigert for usikkerhet. De siste årene har vist at oljeprisen kan variere svært mye i løpet av kort tid. Når en skal utforme den langsiktige økonomiske politikken, må en derfor ta høyde for at oljeprisen kan bli lavere enn forventet.

Framtidig oljepris har stor betydning for beregningene av verdien av norske petroleumsressurser. Usikkerheten i oljeprisen kan håndteres på to forskjellige måter. Ett alternativ er å bruke et oljeprisanslag som er lavere enn forventet oljepris, og en tilhørende om lag risikofri rente. Alternativt kan den forventede oljeprisen legges til grunn, og så kan formuen beregnes basert på en høyere rente enn den risikofrie renten. Begge metodene gir det samme anslaget for petroleumsformuen. Det er den første framgangsmåten som er benyttet i dette langtidsprogrammet, i tråd med det som tidligere har vært lagt til grunn.

Som omtalt i kapittel 6, er det i Referansealternativet lagt til grunn at oljeprisen reduseres fra 259 2001-kroner pr. fat i 2000 til 225 2001-kroner pr. fat i 2001, for deretter å falle gradvis til 135 kroner pr. fat i 2010. Prisen på 135 2001-kroner pr. fat er deretter videreført ut framskrivingsperioden, jf. figur 9.5. Det er flere årsaker til at prisen på råolje antas å falle fra det høye nivået i 2000. OPEC har uttrykt et ønske om at prisen skal ligge innenfor et bånd på 22–28 USD pr. fat. Videre vil høye oljepriser kunne virke negativt inn på den økonomiske veksten og føre til redusert etterspørsel etter råolje. De høye oljeprisene gjennom 1999 og 2000 har også gjort det mer lønnsomt for produsenter utenfor OPEC å øke produksjonen av råolje. Endelig vil en internasjonalt samordnet klimapolitikk bidra til reduserte oljepriser.

Det europeiske markedet for naturgass

Forventet sterk vekst i utvinningen av naturgass gjør at prisen på naturgass vil få økt betydning for størrelsen på Norges petroleumsinntekter i årene som kommer. Naturgassen sto for om lag 12 pst. av petroleumsinntektene i 2000, og er ventet å utgjøre i overkant av 30 pst. av inntektene i 2010. Utviklingen i det europeiske gassmarkedet er derfor viktig for Norge.

Naturgass har fått økt betydning i den europeiske energiforsyningen. Naturgass har i stor grad konkurrert ut olje og kull til varmeformål både i næringslivet og i husholdningene i europeiske OECD-land. Naturgass har også blitt et stadig mer konkurransedyktig alternativ i elektrisitetsproduksjon, men foreløpig utgjør gasskraft en relativt liten del av den samlede elektrisitetsproduksjonen. I Europa økte forbruket av naturgass til energiformål med om lag 50 pst. fra 1980 til 1997. Naturgass utgjør i dag om lag en femtedel av energiforbruket i europeiske OECD-land. Kjerneområdet for bruk av naturgass i Europa i dag omfatter Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland, Belgia og Luxemburg. Øst-Europa har også et betydelig innslag av naturgass i sitt energiforbruk. Med unntak av Italia, er forbruket av naturgass i Sør-Europa relativt lavt, men det har vokst forholdsvis sterkt de senere årene. Norden bruker samlet sett forholdsvis lite naturgass.

Dersom Kyoto-protokollen og Gøteborg-protokollen trer i kraft og følges opp med kostnadseffektive virkemidler, jf. kapittel 8, vil naturgassens konkurranseposisjon i forhold til andre fossile brensler bli styrket. En overgang fra konvensjonelle kull- og oljefyrte kraftverk til produksjon av gasskraft med moderne teknologi vil innebære betydelige reduksjoner i utslippene av CO₂ , NO_x , svovel og partikler. Det arbeides med å utvikle en gasskraftteknologi som kan redusere mesteparten av CO₂ -utslippene, men foreløpig er ikke denne teknologien konkurransedyktig. Enkelte lands planer om å redusere eller avvikle produksjonen av atomkraft kan også medføre at etterspørselen etter gasskraft vil øke i årene som kommer.

Algerie, Nederland, Norge, Russland og Storbritannia er de største leverandørene av naturgass til Europa. Storbritannias produksjon forbrukes i hovedsak innenlands og dekker nesten hele det britiske forbruket. Det er ventet at Storbritannia etter hvert vil få økt behov for å importere naturgass. Nederland leverer store mengder gass innenlands, og er i tillegg en betydelig eksportør. Russland har svært store gassreserver, men er avhengig av å øke transportkapasiteten for å øke produksjonen vesentlig. Algerie har også betydelige gassreserver, men er avhengig av å øke transportkapasiteten for å øke eksporten av naturgass.

Kilde: Olje- og energidepartementet.

Norge eksporterer gass til Belgia, Frankrike, Nederland, Polen, Spania, Storbritannia, Tsjekkia, Tyskland og Østerrike. Det er også inngått avtaler om salg av naturgass til Italia fra 2001. Figur 9.2 viser norske forpliktelser til salg av gass til ulike land. Mange av avtalene om salg av naturgass ble inngått i begynnelsen av 1990-årene og har en varighet på om lag 25 år. Det er imidlertid ventet at gassleveransene vil holde seg på et høyt nivå i lengre tid enn det som går fram av figuren, som følge av at det trolig vil bli inngått nye avtaler. Vel 10 pst. av det europeiske forbruket dekkes av norsk naturgass.

EU har siden 1988 lagt vekt på å effektivisere og integrere energimarkedene i Europa. I 1996 ble det vedtatt et direktiv om felles regler for elektrisitetsmarkedet, og i 1998 ble et gassmarkedsdirektiv vedtatt. Begge direktivene vil påvirke utviklingen i det europeiske gassmarkedet. Et hovedmål med gassmarkedsdirektivet er å sikre mer konkurranse i markedet og etablere felles regler for overføring, forsyning og lagring av naturgass. Dette skal oppnås ved å gi andre enn eierne av rørledninger og produsenter av naturgass adgang til rørledninger for overføring og distribusjon av gass og tilgang til lager for gass. Gassmarkedsdirektivet vil innebære økt konkurranse i markedet. EU forbereder nye initiativer for å øke tempoet i liberaliseringen i gassmarkedet.

Regjeringen legger til grunn at gassmarkedsdirektivet skal innlemmes i EØS-avtalen og dermed få anvendelse også for Norge. Samtidig er det viktig at systemet for forvaltning av gassressursene kan tilpasses direktivet slik at gassressursene på den norske kontinentalsokkelen fortsatt kan forvaltes effektivt. Norge er i en aktiv dialog med EU om dette spørsmålet.

9.3.2 Utsiktene for norsk petroleumssektor

Ressursgrunnlaget

Anslaget for samlede, utvinnbare petroleumsressurser har blitt oppjustert over tid. Anslaget økte fra noe under 6 mrd. standard kubikkmeter oljeekvivalenter (Sm³ o.e.) i 1980 til i overkant av 10 mrd. Sm³ o.e. i 1988, jf. figur 9.4 D, og er blitt ytterligere oppjustert gjennom 1990-årene.

Kilde: Oljedirektoratet.

De samlede oppdagede og uoppdagede, utvinnbare ressursene på norsk kontinentalsokkel er nå anslått til om lag 13,8 mrd. Sm³ o.e., hvorav om lag 3 mrd. Sm³ o.e. er utvunnet fram til nå. Anslaget forutsetter en fortsatt teknologisk utvikling, slik at utvinningsgraden for olje øker fra 44 pst. i dag til 50 pst. Det er stor usikkerhet knyttet til anslaget for både de uoppdagede og de oppdagede ressursene. Usikkerhetsintervallet for de samlede ressursene er anslått til mellom 11,0 og 17,5 mrd. Sm³ o.e.

Figur 9.3 viser hvordan de samlede petroleumsressursene er fordelt på ulike ressursklasser. De oppdagede ressursene utgjør i størrelsesorden 10 mrd. Sm³ o.e., som tilsvarer om lag 73 pst. av anslåtte samlede ressurser. Gass utgjør om lag 46 pst. av de oppdagede ressursene. 43 pst. av de oppdagede oljeressursene og 15 pst. av de oppdagede gassressursene er utvunnet. Dersom produksjonsnivået for 2000 hadde blitt videreført, ville de forventede gjenværende oljeressursene vare i vel 20 år, mens gassressursene ville vare i om lag 130 år.

De uoppdagede ressursene er fordelt på Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet. Mens store deler av Norskehavet, og særlig Barentshavet, fortsatt er forholdsvis lite utforsket, er kartleggingen av ressursene i store deler av Nordsjøen og enkelte deler av Norskehavet kommet langt. Det er ventet at framtidige funn i de mest utforskede områdene gjennomgående vil være mindre enn fram til i dag. Likevel vil Nordsjøen trolig utgjøre et tyngdepunkt i letevirksomheten også på lengre sikt. Selv om nye funn i dette området forventes å være små, kan de gi god lønnsomhet fordi eksisterende infrastruktur kan benyttes.

Regjeringen vil videreføre en lete- og utvinningspolitikk som sikrer at de gjenværende petroleumsressursene forvaltes langsiktig og bærekraftig. Regjeringen vil utlyse 17. konsesjonsrunde høsten 2001 med sikte på å tildele nye blokker våren 2002. I Nordsjøen vil det som hovedregel bli lagt opp til at selskapene hvert år blir invitert til å foreslå arealer som skal utlyses. Nye tildelinger i Barentshavet vil bli vurdert når det foreligger bedre kunnskap om geologiske forhold i dette området.

Utvinning av petroleum og investeringer

Anslag for framtidig utvinning av petroleum er svært usikre. De teknologiske framskrittene har vært større enn forventet. De tidligere framskrivingene av petroleumsutvinningen har derfor inntil nylig, til dels i betydelig grad, undervurdert den framtidige produksjonen. I Langtidsprogrammet 1982–1985 ble den samlede petroleumsproduksjonen antatt å nå et nivå på om lag 82 mill. standard kubikkmeter oljeekvivalenter (Sm³ o.e.) i 1990. Produksjonsnivået for dette året viste seg imidlertid å bli om lag 123 mill. Sm³ o.e., eller om lag 50 pst. høyere enn anslått ni år tidligere. Også senere har framskrivingene undervurdert produksjonsutviklingen i betydelig grad, jf. figur 9.4. De siste årene har det imidlertid vært en tendens til å overvurdere produksjonsutviklingen på kort sikt. Spesielt var anslagene som ble gjort i 1997 og 1998, høyere enn faktisk produksjon.

Kilde: Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet.

Det er lagt til grunn at målet om en utvinningsgrad på 50 pst. for oljefelt og 75 pst. for gassfelt nås. Målet er krevende og forutsetter at det fortsatt satses på å utvikle ny teknologi. Med disse forutsetningene vil utvinningen av petroleum øke fra 227 mill. Sm³ oljeekvivalenter i 1999 til 281 mill. Sm³ o.e. i 2004. Deretter ventes produksjonen av petroleum å falle gradvis som følge av redusert oljeutvinning, jf. figur 9.5. Dersom det gjøres nye oljefunn utover det som er lagt til grunn i de langsiktige framskrivingene, eller det lykkes å oppnå en høyere utvinningsgrad i eksisterende og nye felt enn forutsatt, vil fallet i produksjonen kunne dempes. Utviklingen av ny teknologi spiller en stadig større rolle for å bedre produktiviteten i sektoren.

De samlede investeringskostnadene i oljeutvinning og rørtransport utgjorde i 1998 87 mrd. 2001-kroner. Petroleumsinvesteringene falt kraftig til 56 mrd. 2001-kroner i 2000. Det er lagt til grunn at investeringene vil holde seg på om lag dette nivået fram til 2003. På lengre sikt er investeringsnivået avhengig av både prisutviklingen på råolje og naturgass, kostnads- og teknologiutviklingen og av tilgangen på nye, utvinnbare ressurser. Det er derfor stor usikkerhet knyttet til investeringsnivået på lang sikt.

Inntektene fra petroleumssektoren

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er summen av betalte skatter og avgifter, nettoinnbetalinger fra statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og betalt aksjeutbytte fra Statoil fratrukket statlige tilskudd til å fjerne gamle plattformer m.m.

Usikkerheten knyttet til den framtidige utviklingen i statens netto kontanstrøm fra petroleumssektoren skyldes både usikkerhet med hensyn til pris- og produksjonsnivå og med hensyn til utviklingen i investerings- og driftskostnader. Det har vært en tendens til at prisnivået er anslått for høyt, mens produksjonen har vært undervurdert. Undervurderte produksjonsanslag og overvurderte prisanslag medfører at anslagene for statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ikke har avveket så mye som produksjons- og prisanslagene hver for seg. Anslaget for statens netto kontantstrøm ble sterkt nedjustert fra Langtidsprogrammet 1982–1985 til Langtidsprogrammet 1990–1993, mens anslagene senere har blitt oppjustert, jf. figur 9.4.

Statens netto kontantstrøm var 44,6 mrd. kroner i 1999, 161,4 mrd. kroner i 2000, og ventes å bli 226 mrd. kroner i 2001. Deretter ventes statens netto kontantstrøm å synke gradvis som følge av lavere oljepriser og etter hvert redusert utvinning.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn, er nåverdien av petroleumssektorens kontantstrøm pr. 1.1. 2001 anslått til 2 575 mrd. 2001-kroner. Det er lagt til grunn 4 pst. realrente for dette anslaget. Statens andel av denne nåverdien utgjør 2 325 mrd. 2001-kroner. Det er om lag 450 mrd. 2001-kroner høyere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2001, og skyldes forutsetningen om en høyere pris på råolje.

Kilde: Oljedirektoratet, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

Nåverdien av kontantstrømmen er også anslått for en midlertidig høyere og en midlertidig lavere oljepris enn det som er lagt til grunn i Referansealternativet. Med en oljepris på 200 2001-kroner pr. fat fra 2002 til 2010 vil statens andel av nåverdien øke til 2 815 mrd. 2001-kroner. Det innebærer at anslaget for statens del av nåverdien ved inngangen til 2001 øker med knapt 500 mrd. 2001-kroner, det vil si en økning på vel 20 pst. Med en oljepris på 100 2001-kroner pr. fat fra 2002 til 2010 vil statens del av nåverdien reduseres til 1 820 mrd. 2001-kroner.

Miljøhensyn

Utvinningen av olje og gass på den norske kontinentalsokkelen medfører utslipp både til luft og vann. Sektorens andel av de samlede norske utslippene av CO₂ , NO_x og flyktige organiske forbindelser (VOC) var i 1998 henholdsvis 23, 15 og 56 pst. VOC-utslippene skyldes i hovedsak fordamping når råoljen lastes, mens CO₂ - og NO_x -utslippene stammer fra fakling og produksjon av elektrisitet. Kyoto-protokollen og Gøteborg-protokollen setter grenser for de samlede norske utslippene av disse stoffene.

Ved å se de ulike sektorene som bidrar til utslippene i sammenheng, kan virkemidlene for å redusere de norske utslippene utformes mest mulig kostnadseffektivt. Det vises til kapittel 8 for en nærmere omtale av Regjeringens klimapolitikk og arbeidet med å oppfylle Gøteborg-protokollen.

Petroleumsvirksomheten medfører også utslipp til sjøen av olje, kjemikalier og mineraler. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å begrense de miljøskadelige utslippene fra petroleumssektoren.

9.3.3 Eierskap i Statoil og framtidig forvaltning av SDØE

Regjeringen har i St.prp. nr. 36 (2000–2001) Eierskap i Statoil og framtidig forvaltning av SDØE fremmet forslag om endringer i eierskap av Statoil og endring av den framtidige forvaltningen av SDØE. Målet er å skape et bedre grunnlag for verdiskaping på norsk kontinentalsokkel gjennom endringer i organiseringen av det statlige eierskapet til olje- og gassforekomstene.

Regjeringen foreslår å åpne opp for flere eiere i Statoil ved å børsnotere selskapet. Utvidet eierskap vil tilføre ny kompetanse, nye partnere og ny kapital. Statoil skal fortsatt være et norskbasert selskap. Hovedkontor med tilhørende hovedledelse, beslutningsmyndighet og strategifunksjoner skal være lokalisert i Norge. Staten skal beholde minst 2/3 av aksjene i selskapet.

Ved børsnotering foreslås det i første omgang å ta inn nye eiere tilsvarende 10–25 pst. av selskapets verdi. Dette vil primært skje ved utstedelse av nye aksjer i kombinasjon med salg av deler av statens aksjer. Etter børsnotering av selskapet vil Statoil gis anledning til å inngå strategiske allianser med andre selskaper.

Regjeringen foreslår at SDØE-andeler tilsvarende 20 pst. av verdiene i SDØE inngår i en restrukturering av det statlige engasjementet, forutsatt at staten oppnår tilfredsstillende vilkår. Det anbefales at om lag 15 pst. av SDØE-andelene selges til Statoil, mens om lag 5 pst. selges til Norsk Hydro og andre selskaper. Staten beholder dermed SDØE-andeler tilsvarende 80 pst. av verdiene i SDØE. Staten kan ta SDØE-andeler i nye tillatelser.

Statens framtidige SDØE-portefølje foreslås forvaltet av et nytt statsaksjeselskap. Det nye selskapet vil ikke ha behov for å bygge opp tilsvarende kompetanse som tradisjonelle oljeselskaper, og skal verken gis operatørskap eller selv søke om nye tillatelser. Selskapet skal forvalte SDØE-andelene for statens regning og risiko. I samsvar med dette vil utgifter og inntekter knyttet til SDØE-andelene fortsatt føres direkte over statsbudsjettet.

Regjeringen foreslår at det opprettes et uavhengig selskap for transport av naturgass på norsk kontinentalsokkel. Selskapet foreslås organisert som et aksjeselskap som skal konsentrere sine oppgaver om systemdrift, lisensadministrasjon og overordnet tilsyn med den samlede transportinfrastrukturen på norsk kontinentalsokkel. Selskapet skal inntil videre eies av staten.

Regjeringen vil i løpet av våren 2001 ta nærmere stilling til tidspunktet for børsnoteringen av Statoil. Det arbeides med å legge til rette for børsnotering av selskapet i løpet av 2001. Salg av SDØE-andeler vil gjennomføres før børsnoteringen. Etableringen av forvalterselskapet for SDØE og transportselskapet for naturgass vil også skje før børsnoteringen. Salg av SDØE-andeler til andre selskaper enn Statoil kan skje parallelt eller noe tidsforskjøvet i forhold til salgsprosessen overfor Statoil.

9.3.4 Omstillinger i petroleumsnæringen

Leverandørindustrien er inne i en krevende omstillingsperiode. Investeringene i oljevirksomheten i 2000 var om lag 35 pst. lavere i volum enn i 1998, da investeringene utgjorde om lag 87 mrd. 2001-kroner. Det er ventet at investeringene i petroleumsvirksomheten de nærmeste årene fortsatt vil være vesentlig lavere enn i toppårene 1998 og 1999. Etter en midlertidig utflating i investeringene, er det ventet en ytterligere reduksjon i investeringene til et nivå på 30–40 mrd. 2001-kroner pr. år i perioden 2006 til 2010. Det vil over tid måtte skje betydelige omstillinger til eksport dersom næringen ikke skal bygges ytterligere ned.

Norske oljeselskaper og leverandørbedrifter har gode forutsetninger for å omstille seg til nye markeder. Norge eksporterer varer og tjenester til petroleumsvirksomhet i andre land, og norske oljeselskaper deltar aktivt i oljeutvinning internasjonalt. Norge har gjennom 30 år utviklet en olje- og gassnæring med et høyt teknologisk nivå. Det åpner muligheter for norsk petroleumsvirksomhet til å hevde seg i den sterke konkurransen om de mest attraktive forretningsmulighetene i andre land.

I tillegg til reduserte petroleumsinvesteringer står leverandørnæringen overfor store utfordringer knyttet til krevende feltutbygginger, ny teknologi og nye utbyggingsløsninger. Ny teknologi vil i stor grad endre markedet som leverandørindustrien står overfor og påvirke det enkelte selskap og strukturen i leverandørindustrien. Eksempler er teknologi som flytter installasjonene ned på havbunnen og ned i undergrunnen, og teknologi som muliggjør fjernstyring av produksjonen. Utviklingen går mot utbyggingsløsninger som består av nye produkter. Disse produktene leveres til dels av andre selskaper enn de tradisjonelle offshoreverftene.

Hovedutfordringen for leverandørindustrien er å tilpasse sin kapasitet, kompetanse og produktutvikling til det nye markedet. Det viktigste virkemiddelet i omstillingsprosessen er å satse på å utvikle ny teknologi. Dette er i første rekke industrien sitt ansvar, men også myndighetene bidrar med midler til grunnforskning, brukerstyrt forskning og demonstrasjonsprosjekter for å stimulere til utvikling av ny teknologi.

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har i studien «Norske foretaks leveranser til olje- og gassutvinning i Norge og utlandet 1999» undersøkt eksporten fra et utvalg av petroleumsrettede foretak. Den samlede eksporten av varer og tjenester i 1999 blir i denne studien anslått til 27–29 mrd. kroner.

Økte leveranser utenlands innebærer samtidig at leverandørindustrien blir mindre sårbar overfor aktivitetsnivået på den norske kontinentalsokkelen. Det pågår et aktivt arbeid for å synliggjøre norsk petroleumsnærings kompetanse internasjonalt, hvor oljeselskaper, leverandørindustrien og myndighetene bidrar. Arbeidet omfatter blant annet Stiftelsen Intsok og samarbeidsprogrammet Demo 2000, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 39 (1999–2000) Olje- og gassvirksomheten. Dette samarbeidet vil bli ført videre.

9.3.5 Petroleumsskattesystemet

Ressursrente er ekstra avkastning som kan oppstå ved økonomisk utnyttelse av begrensede naturressurser og rettigheter. Skattesystemet er et viktig virkemiddel for å sikre at en vesentlig del av ressursrenten knyttet til petroleumsvirksomheten tilfaller fellesskapet.

En riktig utformet skatt på ressursrenten vil ikke påvirke hvordan aktører utnytter ressursene og gir derfor effektiv bruk av ressursene. Regjeringen legger vekt på å skattlegge ressursrente effektivt fordi de fleste alternative former for skatt gir betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. I Norge er det ressursrenteskatt i produksjon av elektrisitet og i petroleumsutvinning, mens andre næringer som utnytter felles naturressurser, slik som fiskeri og skogdrift, i hovedsak skattlegges innenfor det ordinære systemet.

Høsten 1999 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skulle vurdere egenskapene ved det gjeldende petroleumsskattesystemet. Utvalget la i juni 2000 fram sin innstilling «Skattlegging av petroleumsvirksomhet» (NOU 2000:18) med forslag til endringer av petroleumsskattesystemet. Målet med utvalgets forslag til endringer er å øke selskapenes verdiskaping på norsk sokkel og samtidig forbedre skattleggingen av ressursrente.

Utvalget vil opprettholde ordningen med ordinær skatt på alminnelig inntekt samt en særskatt, men foreslår endringer i hvordan skattegrunnlagene fastsettes. Utvalget har lagt vekt på at grunnlagene må fastsettes slik at normal avkastning i petroleumsvirksomheten blir beskattet på tilsvarende måte som på land, og at hele ressursrenten (dvs. avkastningen utover normal avkastning), blir skattlagt med en høyere sats. Utvalget mener at å redusere skattenivået ikke er et egnet virkemiddel for å stimulere til at flere felt bygges ut.

Regjeringen vil i løpet av våren 2001 legge fram et forslag til endringer i petroleumsskatteloven.

10 En politikk for vekstkraftige regioner

10.1 Utfordringer, mål og hovedprioriteringer

By og land har ulike funksjoner i den nasjonale arbeidsdelingen og er gjensidig avhengig av hverandre. Regjeringens mål er å skape likeverdige levekår i alle deler av landet og å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Vi vil ta hele landet i bruk og utnytte de naturgitte mulighetene som finnes i landets ulike regioner.

For å sikre dette vil Regjeringen bidra til å utvikle robuste samfunn i alle deler av landet som en motkraft til sentralisering. Satsing på næringsutvikling er et sentralt element for å oppnå dette. De globale utfordringene og kravene til omstilling og nyskaping krever en samordnet satsing. Det innebærer at den samlede innsatsen både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå rettes mot å utvikle konkurransedyktige og lønnsomme bedrifter og næringer med høy evne til verdiskaping. Næringsutviklingen på lokalt og regionalt nivå skal således være forankret i de nasjonale næringspolitiske målene.

Regjeringen legger vekt på næringsutvikling i de ulike regionene ut fra regionale fortrinn. Det er viktig å stimulere til vekst, nyskaping og nyetableringer i distriktsområder, ved å styrke verdiskapingsmiljøer for bedriftene og utvikling av nettverk mellom bedrifter. Regjeringen legger derfor vekt på å stimulere til samarbeid mellom bedrifter og FoU-miljø, styrking av regionale FoU-miljø og utdanningsinstitusjoner, entreprenørskap i skolen og desentralisert utdanning. På denne måten vil bedriftene være bedre rustet til å møte hyppige omstillinger. Nylig gjennomførte undersøkelser internasjonalt viser at norsk næringsliv har stor grad av evne til omstilling og nyskaping. Dette gir et godt utgangspunkt for en aktiv distriktspolitikk.

Regjeringen legger stor vekt på å utvikle og å styrke felles bo-, arbeidsmarkeds- og serviceregioner. Dette vil bidra til å øke bredden i tjenestetilbudet og arbeidsmarkedet. Det krever blant annet at prioriteringer innen infrastruktur og samferdsel, høyere utdanning, spesialisthelsetjenester og kulturtilbud ses i sammenheng for felles regioner. Regjeringen vil samtidig følge opp og videreutvikle en egen satsing mot områder med stor avstand til sentra og nedgang i folketall.

Statlig virksomhet har positiv betydning for distriktene og bidrar til et variert arbeidsmarked der de er lokalisert. Lokalisering av statlig virksomhet har også betydning for publikumsrettede tjenestetilbud. Regjeringen vil derfor føre en bevisst statlig lokaliseringspolitikk både når det gjelder fordeling av arbeidsplasser og tilgang på tjenester. Det vil særlig bli fokusert på desentralisering av eksisterende oppgaver og funksjoner. Ved etablering av nye statlige virksomheter legger Regjeringen til grunn at de normalt skal lokaliseres utenfor det sentrale østlandsområdet. Unntak fra dette prinsippet skal begrunnes særskilt.

Regjeringen legger vekt på å utnytte mulighetene innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi til å redusere avstandsulemper og utvikle desentrale løsninger innenfor både offentlig og privat virksomhet. I den sammenhengen er utbygging av IKT-infrastruktur som bredbånd viktig.

Regjeringen vil understreke betydningen av kultur, trivsel og deltakelse som grunnlag for lokal tilhørighet og identitet. Ikke minst for kvinner og ungdom kan dette være avgjørende faktorer for bosetting eller tilbakeflytting.

Regjeringen ser det som en utfordring å bidra til en positiv utvikling i storbyene. I storbyene finner vi etter norsk målestokk store ulikheter i levekår. Regjeringen vil arbeide for en rettferdig fordeling av velferd, en solidarisk boligpolitikk, og tiltak for å løse kollektive utfordringer som transport og bærekraftig bymiljø. Storbyene må også selv ta ansvar for en helhetlig levekårspolitikk og samordne kommunal innsats, bruke statlige virkemidler og sikre en prioritering av bydeler med store utfordringer.

Regjeringen vil styrke fylkeskommunenes/regionenes og kommunenes muligheter og ansvar for å utøve en regional utviklingsrolle. Det legges stor vekt på at statlige organer gis frihet til å finne gode lokale løsninger på utfordringer i regionen i samarbeid med kommuner, fylkeskommuner og næringslivet.

Innenfor ulike politikkområder innebærer distriktspolitisk begrunnede ordninger og statlig politikk av betydning for regional utvikling en betydelig innsats av ressurser. Det er derfor viktig å sammenholde og vurdere de ulike virkemidlene, med sikte på best mulig effekt samlet i forhold til målene for distrikts- og regionalpolitikken. Gjennom et bredere evalueringsarbeid skal kunnskapsnivået øke om hvilken betydning ulike typer statlig innsats har for distrikts- og regionalpolitiske mål. Den økte kunnskapen vil gi grunnlag for mer målrettede virkemidler, og øke forståelsen for hvilke virkninger endringer i statlig politikk kan ha for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål.

Landbruket har ved siden av å produsere mat og skogsprodukter, betydning for realisering av distriktspolitiske, miljøpolitiske og matvaresikkerhetsmessige mål.

Matvaresektoren står overfor store utfordringer, ikke minst som følge av internasjonale forhandlinger, internasjonal markedsutvikling og endrede forbrukerkrav. Importvernet og omfanget av støtteordninger er tema i de pågående WTO-forhandlingene om landbruk. Forhandlingsrunden i WTO har betydelige reduksjoner i støtte- og vernetiltak som langsiktig mål. Det skal samtidig tas hensyn til blant annet ikke-handelsmessige forhold. For norsk jordbruk og matindustri vil utviklingen framover kreve betydelige tilpasninger dersom produksjonen skal kunne utvikles videre i tråd med overordnede mål for nærings- og distriktspolitikken.

Samtidig viser den senere tids utvikling i Europa når det gjelder kugalskap og munn- og klovsyke hva en for sterk fokus på stordrift og effektiv landbruksdrift kan føre til. Europeisk landbruk må i tiden som kommer i større grad vektlegge god økologi, ikke minst for å gjenvinne forbrukernes tillit til europeisk matproduksjon. Norge har i så måte et godt utgangspunkt.

Regjeringen mener at både landbruksnæringen og samfunnet er tjent med en gradvis og langsiktig omstillingsprosess, der nødvendige tiltak gjennomføres i god tid slik at en unngår en situasjon med raske og dramatiske kursendringer i framtiden. Satsingen på tiltak i landbrukspolitikken som kan bidra til økt konkurranse i hele verdikjeden, nyskaping og lavere kostnads- og overføringsnivå vil derfor videreføres. Dette krever strukturendringer både i jordbruket og næringsmiddelindustrien. Uten tiltak som prioriterer bønder som henter en vesentlig del av sysselsetting og inntekt fra gården, vil det langsiktige grunnlaget for næringen falle bort.

En økt satsing på økologisk landbruk vil være en viktig del av Regjeringens politikk. Regjeringen vil også videreføre og øke satsingen som nå skjer i tilknytning til verdiskapingsprogrammet for norsk matproduksjon. Økt mangfold i produksjonen av mat er viktig.

Norge har rettigheter til og ansvaret for noen av verdens største og mest næringsrike kyst- og havområder. Fiskeri- og havbruksnæringen har de senere årene utviklet seg betydelig, og eksporten har økt kraftig. Næringen har særlig betydning for verdiskaping og bosetting langs store deler av kysten. En bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning for å oppnå dette. Regjeringen legger opp til et nært samarbeid med Russland, Island og EU om forvaltningen av de marine ressursene i våre nære havområder. Utviklingen i oppdrettsnæringen har bidratt betydelig til livsgrunnlaget langs kysten. En systematisk satsing på forskning og utvikling har vært viktig for å oppnå dette. Gjennom markedsorientering og økt verdiskaping skal næringen bidra til gode arbeidsplasser og bosetting langs kysten. Regjeringens fiskeripolitikk skal legge til rette for en lønnsom og bærekraftig utvikling av næringen. Norge har fortrinn innenfor fiskeri og havbruk gjennom naturgitte rammebetingelser og tilgang på arbeidskraft med høy kompetanse og erfaring. Det er store muligheter for ytterligere verdiskaping basert på marine ressurser. Regjeringen vil målrette FoU-innsatsen for å utvikle næringen og øke verdiskapingen.

I videreutviklingen av verdikjedene i landbruks- og fiskerinæringen vil Regjeringen legge vekt på å utnytte regionale fortrinn for å øke lønnsomheten i næringene, og dermed bidra til å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i kyst- og landbruksområder.

10.2 Utviklingen i bosettingsmønsteret

10.2.1 Flyttestrømmer

Flyttestrømmen mellom ulike kommuner, fylker mv. over tid gir et bilde av hvordan bosettingsmønsteret har utviklet seg i Norge. I 1998 bodde 53 pst. av befolkningen i sentrale kommuner. Befolkningen i noe sentrale kommuner utgjorde 25 pst., noe perifere kommuner 8 pst. og perifere kommuner 14 pst., jf. boks 10.1.

Det var svak befolkningstilvekst i de perifere kommunene omkring 1970, mens sentrale og noe sentrale kommuner hadde sterk vekst, jf. figur 10.1. Utover i 1970-årene ble befolkningsveksten jevnere fordelt. Tidlig i 1980-årene tiltok veksten i de sentrale kommunene, mens folketallet i de perifere kommunene gikk ned.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.2 viser at det først og fremst er flyttingene, herunder innflyttinger fra utlandet, som har bidratt til sentraliseringen de siste 30 årene. Sentraliseringen er imidlertid også forsterket ved høyere naturlig tilvekst i sentrale kommuner. På grunn av lave fødselstall vil noen perifere kommuner oppleve befolkningsnedgang også uten netto utflytting. Figur 10.3 viser at det har skjedd en sentralisering siden 1984.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fordelingen av befolkningen på landsdeler endret seg lite i løpet av forrige århundre. Figur 10.4 viser gjennomsnittlig befolkningsvekst i perioden 1971–1999 for landet som helhet, i de tre nordligste fylkene, Oslo-Akershus og Agder-Rogaland. Disse er vist fordi de skiller seg relativt klart ut. De øvrige landsdelene har i store trekk fulgt utviklingen for landet som helhet.

I 1970-årene var det rimelig balanse i flyttebevegelsene mellom landsdeler. I første del av 1980-årene var det betydelig nettoflytting fra Nord-Norge til det sentrale østlandsområdet. I første delen av 1990-årene var nettoflyttingen mellom fylkene igjen blitt noe mindre, og nettoutflyttingen fra Nord-Norge var nær null. Fra 1994 til 1999 var det igjen betydelig utflytting fra Nord-Norge til andre landsdeler. Nettoinnflyttingen har gitt noen fylker i det sørlige Norge, og særlig Oslo og andre større byer, en forsterket tilvekst i folkemengden. Dette skyldes blant annet innflytting fra utlandet. Oslo har helt siden siste halvdel av 1960-årene hatt en relativt stor nettoinnflytting fra utlandet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er blitt mindre forskjell i flytteadferden mellom kjønnene, men fortsatt flytter kvinner mer enn menn, og langt flere kvinner enn menn flytter fra sin hjemkommune. De flytter i større grad fra distriktskommuner, men de flytter også i større grad (tilbake) til distriktskommuner. Utviklingen de siste 10–15 årene viser imidlertid en utjevningstendens i kjønnsbalansen i distriktene, målt som antall kvinner pr. 100 menn, og i flytteatferden hos yngre kvinner og menn. Årsaken er at unge kvinner og menn i større grad starter livsløpene sine på samme måte, ved at de utdanner seg i første fase, for deretter å starte i yrkeslivet før de etablerer seg med familie og eventuelt barn.

Undersøkelser viser at folks bosettingsønsker er sammensatte. Både utviklingen i arbeidsmarkedet og individuelle ønsker, livsfase og livsstil har betydning for hvor folk velger å bo. Selv om tilgang på arbeidsplasser har stor betydning, styres folks bostedsønsker i større grad enn tidligere av den totale livssituasjonen og av individuelle verdivalg for hva som skaper «det gode liv». Bostedsvalg synes i stor grad å være knyttet til hva et geografisk område totalt tilbyr av arbeids-, service-, kultur- og fritidstilbud.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.2.2 Utviklingen i levekår

I St.meld. nr. 50 (1998–99) Utjamningsmeldinga er det gitt en bred gjennomgang av regionale forskjeller i levekår. Ulike indikatorer viser forskjeller i levekårene mellom sentrale strøk og utkantstrøk, men ikke systematisk i favør eller disfavør av en spesiell regiontype. Sysselsettings- og arbeidsledighetssituasjonen er like god i perifere strøk som i byer, tettsteder og i storbyene. Den gjennomsnittlige nettoinntekten pr. skatteyter har økt betydelig fra 1985 til 1998 i alle regioner i hele landet, men er gjennomgående lavere i perifere strøk enn i sentrale strøk. Inntektsfordelingen har mange fellestrekk med fordelingen av høyt utdannede.

Utdanningsnivået har vist en stigende tendens de siste årene, men det er fortsatt store forskjeller mellom fylkene. Oslo har den høyeste andelen personer med høyere utdanning. Deretter kommer de andre storbyene, sentrale kommuner og sist utkantene.

Boligsituasjonen er bedre i utkantene enn i sentrale strøk. Tilsvarende viser indikatorer for støy, tjenestetilbud og sosialt nettverk at innbyggerne i perifere strøk kommer bra ut.

Levekårsforskjellene mellom by og land synes å ha jevnet seg ut. I dag er det slik at det er innenfor de største byene, spesielt i Oslo, at en finner både de dårligste og de beste levekårene. Men Statistisk sentralbyrås årlige kartlegging av levekår i alle kommuner knyttet til blant annet sosialhjelp, trygd, arbeidsledighet og utdanning, viser at de kommunene som kommer dårligst ut i 2000 er typiske fraflyttingskommuner, og at 9 av 10 av disse kommunene ligger i Nord-Norge.

Utviklingen i levekår er nærmere omtalt i kapittel 11.

10.2.3 Viktige forklaringsfaktorer bak flyttemønsteret

Økende utdanningsnivå og kompetansekrav

Gjennom de siste tiårene har utdanningsnivået i Norge økt sterkt. Figur 10.5 viser at andelen med høyskole- og universitetsutdanning er høyest i sentrale kommuner. Dette gjelder særlig for Oslo og Akershus.

Nesten 2/3 av alle personer med høyere utdanning i Norge bor i de 43 mest sentrale kommunene i landet 9 , som har om lag 37 pst. av landets befolkning. Den sterke konsentrasjonen av høyt utdannede skyldes blant annet at virksomheter som bruker mye høyt utdannet arbeidskraft ønsker å være lokalisert sentralt. Det kan også skyldes at mange med høy utdanning foretrekker å bo i sentrale strøk.

Det synes å være liten forskjell i tilbøyeligheten til å ta høyere utdanning blant innbyggerne i de ulike kommunetypene. Det er imidlertid stor forskjell i tilbøyeligheten til å flytte når man har tatt utdanning. Bare 38 pst. av de som har tatt høyere utdanning og som i 1980 bodde i de perifere og noe perifere kommunene, bodde fortsatt i samme kommunetype i 1998. Tilsvarende tall for sentrale og noe sentrale kommuner var på hele 93 pst. Flyttingen mot sentrale strøk synes langt sterkere blant dem med høyere utdanning enn for det aktuelle årskullet samlet. Utflytting av personer med høyere utdanning er betydelig lavere i regionene med høyskoler enn i regionene uten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det har alltid vært slik at folk med høy utdanning flytter mer enn andre. Kvinner med høy utdanning flytter ikke mer enn menn med høy utdanning. Derimot flytter flere kvinner enn menn med utdanning til distriktene. Dette har sammenheng med at mange kvinner med høy utdanning rekrutteres til offentlig sektor, som er jevnere fordelt i landet. Ifølge framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå vil utdanningsnivået fortsette å øke i framtiden. Dersom personer med ulike utdanningsnivåer fordeler seg etter sentralitet på samme måte som i dag, vil utviklingen i utdanningsnivået isolert sett bidra til fortsatt sentralisering i årene framover.

Nærings- og konjunkturutvikling

Med unntak av de tre nordligste fylkene, har utviklingen i arbeidsledighet vært relativt parallell i de ulike landsdelene siden 1980. Mens arbeidsledigheten i Norge sett under ett økte sterkt i slutten av 1980-årene og fram til 1992, ble Nord-Norge mindre rammet enn landet sett under ett. Ledighetsratene i Nord-Norge kom dermed på nivå med landsgjennomsnittet. Ledigheten holdt seg imidlertid høy i Nord-Norge også de første årene deretter, mens ledigheten i landet for øvrig begynte å falle. I Finnmark gikk ikke ledigheten ned før i 1997.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I perioden 1992–98 var sysselsettingsveksten sterkest i sentrale kommuner. Forskjellen var særlig tydelig fra 1995 til 1998: De mest perifere kommunegruppene hadde en gjennomsnittlig vekst i sysselsettingen på 5 pst., mens tilsvarende i de mest sentrale kommunegruppene var 17 pst. 10 .

Tyngdepunktet i regionale arbeidsmarkeder flyttes i økende grad inn mot større sentra. Særlig øker sysselsettingen innen privat tjenesteyting sterkt i de mest sentrale kommunene. Utviklingen innen offentlig tjenesteyting viser ingen store forskjeller mellom ulike kommunegrupper, noe som betyr at denne sektoren har hatt stor betydning for rekruttering av personer med høyere utdanning i distriktene. Det er imidlertid mangel på arbeidskraft flere steder i distriktene.

Mobilitet av arbeidskraft mellom regioner er viktig for å sikre høy sysselsetting. Arbeidskraftens mobilitet, herunder geografisk mobilitet, har vært høy både under nedgangsperioden på slutten av 1980-årene og under oppgangsperioden midt på 1990-tallet. 11 På slutten av 1980-årene, da sysselsettingen falt, bidro innflytting til å øke sysselsettingen i Oslo. I de fleste andre fylkene ble sysselsettingsnedgangen forsterket av nettoutflyttingen. En betydelig del av den økte sysselsettingen i Oslo, også på midten av 1990-årene, skyldtes flytting. Selv i denne perioden hvor sysselsettingen økte i hele landet, var det enkelte fylker, blant annet i Nord-Norge, som hadde nettoutflytting av arbeidstakere.

Tradisjonelt har mye av næringsvirksomheten vært stedbunden og knyttet til forekomster av naturressurser. Bosettingsmønsteret ble dermed i stor grad bestemt av hvor ressursene fantes. Dette har i dag langt mindre betydning. Tjenesteytende næringer sysselsatte i 1999 om lag 75 pst. av alle sysselsatte i Norge, mot henholdsvis 38 pst. i 1950 og 51 pst. i 1970. Sysselsatte i primærnæringene falt fra 26 pst. av alle sysselsatte i 1950 til 6 pst. i 1990. I 1999 var andelen i overkant av 4 pst. Andelen sysselsatte i primærnæringene varierer imidlertid betydelig mellom regiontyper, og utgjør mellom 10 og 17 pst. i perifere kommuner. Av en samlet sysselsettingsvekst på om lag 715 000 personer i perioden 1963 til 1998 kom to tredjedeler i offentlig sektor. Sysselsettingen i offentlig tjenesteyting er helt jevnt fordelt mellom sentralitetsgruppene. Det forklarer at tjenesteyting står for hoveddelen av sysselsettingen også i de minst sentrale kommunene. Veksten har imidlertid vært relativt stor også innenfor varehandel og forretningsmessig tjenesteyting. Disse næringene er i stor grad lokalisert i og omkring de største byene.

Beregninger som ble gjennomført for Holden-utvalget, indikerer at den isolerte virkningen på sysselsettingen av endringer i næringssammensetningen bidro til om lag en tredjedel av sentraliseringen i perioden 1990–1998. Basert på de næringsvridningene som er beregnet i de økonomiske framskrivingene fram til 2030, vil den forventede næringsutviklingen isolert sett bidra til en viss grad av sentralisering. Dette skyldes at framskrivingene forutsetter at veksten kommer i privat tjenesteyting, som er relativt størst i sentrale strøk. Det forutsettes videre en fortsatt tilbakegang i primær- og sekundærnæringen, som har større betydning for sysselsettingen i mindre sentrale strøk. Endringene er imidlertid relativt små i forhold til de endringene vi har sett tidligere.

10.2.4 Framskrivinger av bosettingsmønsteret

I Statistisk sentralbyrås middelalternativ for befolkningsframskrivinger viser prognosene for 1999–2010 en gjennomsnittlig årlig vekst på 0,5 pst. for hele landet. Befolkningsveksten er høyest i sentrale kommuner og fraværende i perifere kommuner, jf. tabell 10.1. Alternativet med lav sentralisering, basert på flyttemønsteret i årene 1981–1983 og 1988–1989, gir en liten befolkningsvekst også for perifere kommuner med lav sentralitet, og en jevn vekst i resten av kommunene. I alternativet med høy sentralisering, basert på flyttemønsteret i årene 1985–1986 og 1995–1997, reduseres folketallet i de perifere sentrale kommunene, mens de sentrale kommunene får hoveddelen av befolkningsveksten. Veksten blir redusert både for noe perifere og noe sentrale kommuner i forhold til middelalternativet.

Gitt alternativet for middels nasjonal befolkningsvekst, antyder de ulike alternativene for sentralisering at mellom 143 og 204 kommuner vil få redusert folketallet de neste ti årene, mens mellom 210 og 265 kommuner vil få økt folketall. For fylkene er det bare i alternativet med høy sentralisering at noen fylker ikke vil oppleve en vekst i befolkningen. Dette alternativet gir en årlig gjennomsnittlig befolkningsnedgang i Nordland og Finnmark på henholdsvis 0,1 og 0,3 pst., mens folketallet er uendret i Nord-Trøndelag. Alle de andre fylkene vil få befolkningsvekst uavhengig av sentraliseringsforutsetningene.

10.3 Statlig innsats med betydning for distrikts- og regionalpolitikken

Kommunal- og regionaldepartementet har satt i gang et utredningsarbeid for å bedre kunnskapen om effektene av statlig innsats i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål. I første fase av utredningen er statlige tiltak som antas å ha betydning for distrikts- og regionalpolitiske mål kartlagt, og eksisterende kunnskap om effekten av innsatsen på en del politikkområder er sammenstilt. Målet for den andre fasen av utredningen er å evaluere hvilke statlige tiltak som best bidrar til å oppnå regional utvikling og distriktspolitiske mål. Dette arbeidet vil bli gjennomført i 2001–2003.

Oversikten over virkemidler i dette kapitlet er i stor grad hentet fra arbeidet med Effektutredningen. Denne vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikk som skal legges fram våren 2001.

Det finnes ikke klare kriterier for å avgjøre hvilke deler av statlig innsats som bidrar til å nå distriktspolitiske mål. Her omtales både tiltak som er distriktspolitisk begrunnet, og spesielle sektortiltak som i hovedsak skal sikre tilbud og tjenester i mindre sentrale strøk, samt noen nasjonale sektorområder som har betydning for regional utvikling. Oversikten omfatter i hovedsak økonomiske tiltak, samt en del juridiske og institusjonelle ordninger. Alle tall gjelder for år 2000. Lokalisering av statlig virksomhet omtales nærmere i avsnitt 10.4.2. Avgrensning av hva som skal oppfattes som distriktspolitiske tiltak er vanskelig. I gjennomgangen her er fokus satt på de ordninger som klart er gitt en distriktspolitisk begrunnelse. Det betyr at mange andre virkemidler, som kan ha stor betydning for bosettingsmønsteret, vektlegges mindre. Det er derfor viktig å påpeke at tilnærmingen her ikke er en helhetlig gjennomgang av alle elementer i distriktspolitikken.

Fordelingen av midler til nasjonale sektortiltak påvirker også rammebetingelsene for regional utvikling, og dermed befolkningsutviklingen i ulike deler av landet. Noen av tiltakene, slik som overføringene til kommunene og fylkeskommunene, virker utjevnende til fordel for områder med større avstand til sentrale deler av landet. Samtidig viser den regionale fordelingen at store deler av bevilgninger til viktige områder som høyere utdanning, forskning og kultur, tilfaller sentrale strøk. Dette er i stor grad en følge av at midlene er knyttet til nasjonale institusjoner, som for en stor del er lagt til Oslo eller andre områder med stor befolkningstetthet.

Den økonomiske innsatsen som er knyttet til tiltak med en særskilt distriktspolitisk begrunnelse er beregnet til i underkant av 14 mrd. kroner for 2000. Beregnet verdi av redusert arbeidsgiveravgift utgjør om lag halvparten av dette. I tillegg er det beregnet at om lag 2,1 mrd. kroner benyttes til spesielle tiltak innen ulike sektorer som skal sikre bedre tilgang på tilbud og tjenester i mindre sentrale strøk. Dette er i hovedsak tiltak knyttet til samferdsel og kultur.

Selv om mange av enkeltelementene i distriktspolitisk begrunnede ordninger har vært evaluert, er effektene av summen av tiltakene lite kartlagt. Kunnskapen om effekten av spesielle sektortiltak rettet mot mindre sentrale strøk og av den nasjonale sektorpolitikken er også liten. Effekten av tiltakene er også i liten grad sammenlignet og vurdert opp mot hverandre. Det gjør det foreløpig vanskelig å gi anbefalinger med hensyn til hvorvidt virkemiddelbruken er hensiktsmessig og hvilke endringer som vil være effektive. I det utredningsarbeidet som er satt igang har ulike forskningsmiljøer gjennomført litteraturstudier på seks politikkområder for å oppsummere kunnskap om politikkens effekter på disse områdene i forhold til distriktspolitiske mål. Alle litteraturstudiene peker på at distriktspolitiske effekter av politikken innenfor ulike områder i liten grad er analysert. 12 Regjeringen ser derfor behov for en nærmere klargjøring av betydningen av ulike typer statlig innsats i distrikts- og regionalpolitikken.

Det vil særlig bli lagt vekt på å øke kunnskapen om betydningen av tiltak innenfor transport og annen infrastruktur, høyere utdanning, forskning og kulturtilbud. I analysene vil også effekten av ulike tiltak sammenlignes. Slike analyser vil kunne bidra til mer målrettede prioriteringer av innsatsen, og øke forståelsen for hvilke virkninger endringer i statlig politikk kan ha for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål.

10.3.1 Økonomiske virkemidler

Den økonomiske utviklingen i de ulike fylkene og regionene følger i all hovedsak utviklingen nasjonalt. En vellykket økonomisk politikk på nasjonalt nivå er derfor det viktigste bidraget til økonomisk vekst og sysselsetting i de enkelte distriktene.

Innenfor skatte- og avgiftspolitikk er det ni tiltak med særskilte distriktspolitiske formål. Det samlede inntektstapet for staten som følge av tiltakene er beregnet til 8,5 mrd. kroner for 2000. Av dette utgjør redusert arbeidsgiveravgift 6,8 mrd. kroner, og skattelettelser i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark om lag 1 mrd. kroner.

Effektene av skatte- og avgiftslettelsene i Nord-Troms og Finnmark ble evaluert i 1997 13 . Inntektstapet ble den gang beregnet til vel 1 mrd. kroner. Reduksjon i personbeskatning (483 mill. kroner) og fritak for arbeidsgiveravgift (345 mill. kroner) 14 utgjorde de største tiltakene. De samlede sysselsettingseffektene av disse tiltakene ble beregnet til om lag 3 800 sysselsatte (8,4 pst. av total sysselsetting), hvorav om lag 2 200 ble tilskrevet arbeidsgiveravgiften. Vurdert i forhold til den generelle arbeidsgiveravgiftssatsen (14,1 pst.) ville provenyeffektene av tiltakene i tiltakssonene vært på vel 1,6 mrd. kroner, hvorav 955 mill. kroner fra fritak for arbeidsgiveravgift.

Evalueringen viste imidlertid at effektene av de ulike tiltakene var svært forskjellig. For eksempel ble reduksjonen i el-avgift og fritak for investeringsavgift anslått å ha liten sysselsettingseffekt. Lettelsene i personbeskatning ga sysselsettingseffekter, men ble vurdert å være forholdsvis dyre tiltak for å oppnå de ønskede effektene. Kommunal sysselsetting var det tiltaket som sto for den største sysselsettingsveksten.

Rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner er generelle økonomiske overføringer, som finansierer velferdsordninger innen blant annet helse, omsorg og utdanning. De samlede overføringene i 2000 var om lag 51 mrd. kroner. 2 mrd. kroner var særlig distriktsrettet, mens de landsomfattende tilskudds- og utjevningsordningene utgjorde om lag 49 mrd. kroner. En fylkesvis fordeling av de samlede rammetilskuddene til fylkeskommuner og kommuner i forhold til folketallet, viser at perifere kommuner får en større andel av tilskuddene enn sentrale kommuner. Gjennom overføringssystemet til kommunene justeres det både for ulikheter i skatteinntekter (inntektsutjevning), og ulikheter når det gjelder hvor dyre kommunene er å drive (utgiftsutjevning). Begge disse elementene innebærer i praksis at små, perifere kommuner mottar høyere overføringer enn store, sentrale kommuner. Oversikter viser da også at kommuner og fylkeskommuner rundt Oslofjorden og fylkene med storbyene Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand, får en andel av rammetilskuddene som er lavere enn deres andel av befolkningen i landet. De tre nordligste fylkene får høyest overføringer i forhold til befolkningen. Nord-Norge-tilskuddet utgjør en relativt stor del av dette. Selv etter at det er korrigert for utgiftsforskjeller, er nivået på de frie inntektene i fylkeskommunene og kommunene i Nord-Norge til dels langt høyere enn landsgjennomsnittet. 15 Fordelingen av øremerkede tilskudd til kommuner følger i stor grad befolkningsandelen. Men kommuner i de nord-norske fylkene, særlig i Finnmark, mottar en større andel enn befolkningsandelen skulle tilsi.

En rekke analyser har pekt på at økt offentlig tjenesteproduksjon på lokalt nivå i 1970-årene sannsynligvis er det som har hatt størst distriktspolitisk betydning i Norge. Den medførte en jevnere geografisk fordeling av tjenestetilbudet, og økt kvinnelig sysselsetting. Tall over kommunal sysselsetting i 1998 viser en klar overrepresentasjon i Nord-Norge av antall kommunalt ansatte i forhold til antall innbyggere i aldersgruppene 0–15 og over 67 år. Ut over det er det små forskjeller mellom ulike deler av landet.

10.3.2 Næringspolitiske virkemidler

Næringspolitiske tiltak med særskilt distriktspolitisk begrunnelse, utover midlene som bevilges over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, beløper seg til 1,1 mrd. kroner.

Klare distriktspolitiske tiltak under Landbruksdepartementet beløper seg til i overkant av 1 mrd. kroner. I tillegg tildeles om lag 1/3 av areal- og kulturlandskapstilskuddet på tilsammen 3,3 mrd. kroner etter geografisk differensierte tilskuddssatser. Distriktsdifferensieringen i disse tilskuddssatsene står for om lag 40 pst. av areal- og kulturlandskapstilskuddet i fjell- og fjordbygder i Sør-Norge og om lag 45 pst. i Nordland, Troms og Finnmark, mens det står for om lag 18 pst. i resten av landet. Fylkesfordelingen av summen av alle tiltak innen landbruk hvor det foreligger regional statistikk, viser at Agderfylkene og kystfylkene fra og med Møre og Romsdal og nordover mottar en større andel av midlene enn andelen av timeverkinnsatsen tilsier. Agderfylkene, Nordland, Troms og Finnmark kommer særlig godt ut. Finnmark mottar nærmere dobbelt så mye av støtten som timeverkinnsatsen isolert skulle tilsi. Figur 10.7 viser hvordan viktige deler av den geografisk differensierte budsjettstøtten slår ut i ulike deler av landet. Innenfor landbrukspolitikken er det for øvrig distriktspolitisk begrunnede ordninger knyttet til boplikt og konsesjonsordninger.

Bygdeutviklingsmidlene skal ivareta utviklingen av en småskalapreget næringsvirksomhet innen og i tilknytning til landbruket. I 1999 ble det tildelt 64 mill. kroner fra sentrale BU-midler og 595 mill. kroner fra fylkesvise BU-midler. 2/3 av de fylkesvise BU-midlene går til tiltak i kommuner som kommer inn under det distriktspolitiske virkeområdet. I 2000 ble de bedriftsrettede BU-midlene overført til SND. En evaluering utført for Landbruksdepartementet og Finansdepartementet i 1998 anslår at de bedriftsrettede BU-midlene i perioden 1988–95 har skapt nærmere 5 000 årsverk i tilleggsnæringer til landbruket. 16 Denne evalueringen viser også at 2/3 av støttemottakerne opplevde å ha fått et bedre liv gjennom sin etablering, og flere prosjekter bidro til å framskynde generasjonsskifte på gården. Tidligere generasjonsskifte regnes som positivt både for rekruttering til landbruket og bosetting i distriktene. Det er imidlertid senere gjennomført andre evalueringer med andre konklusjoner med hensyn til ordningens bidrag til sysselsetting og bosetting i distriktene.

I distriktspolitisk forstand har et hovedargument for å støtte landbruket vært at det er den næring som er klarest knyttet til distriktsområder. Næringen betyr mest for sysselsettingen i den genuine periferien, og ikke i «sentrum av periferien», som mange tjenesteytende distriktsnæringer. Det er gjort få vurderinger av hvorvidt virkemidlene samlet bidrar til å nå de distriktspolitiske målene effektivt. 17

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 2000 ble det bevilget 30 mill. kroner til distriktsrettede tiltak innen fiskerinæringen. I tillegg har en rekke ordninger i fiskeripolitikken betydning for regional fordeling og utvikling, blant annet regulering av fisket, oppdrettskonsesjoner, garanterte minstekvoter i Nord-Troms og Finnmark, og regler for å motvirke at konsesjoner for torsketrål–, ringnot- og grønlandsrekeflåten flyttes fra de nordligste fylkene. Den økonomiske verdien av disse tiltakene er ikke vurdert. De generelle direkte økonomiske tiltakene har blitt sterkt redusert de siste årene, jf. avsnitt 10.6.

Landsdekkende næringspolitiske tiltak under Nærings- og handelsdepartementet beløper seg til om lag 1,2 mrd. kroner, i form av tilskudd gjennom SND og tiltak for kompetanseutvikling og næringsrettet FoU. Kystfylkene fra Sogn og Fjordane og nordover får de største andelene av de landsdekkende SND-midlene, og det er bare disse fylkene som får en høyere andel av midlene enn folketallet skulle tilsi. Til sammen mottar disse sju fylkene, som har 27 pst. av befolkningen, 63 pst. av midlene til landsdekkende næringsutvikling. En regional fordeling av næringsrettede forskningsmidler viser at det er en sterk konsentrasjon til de tre fylkene Oslo, Akershus og Sør-Trøndelag.

I tillegg kommer skipsbyggingsstøtten, til sammen 687,5 mill. kroner i 2000, spesielt distriktene til gode, siden store deler av skipsbyggingsindustrien er lokalisert i distriktsområder. Den kontraktsrelaterte skipsstøtten er vedtatt avviklet fra 2001. Dette er i tråd med tilsvarende beslutning i EU.

10.3.3 Distriktspolitiske virkemidler under Kommunal- og regionaldepartementet

De direkte distriktspolitiske tiltakene som inngår i Kommunal- og regionaldepartementets budsjett utgjorde om lag 1,8 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2000. 18 Om lag halvparten av midlene ble benyttet til direkte tiltak overfor bedrifter i distriktsområder, mens den andre halvparten i hovedsak benyttes til indirekte og tilretteleggende tiltak for næringsutvikling. Fylkene Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark får en andel av midlene som er betydelig høyere enn befolkningsandelen. Til sammen mottar disse fylkene, som har 15,6 pst. av befolkningen, 59,1 pst. av midlene.

SNDs distriktsutviklingstilskudd utgjorde 780 mill. kroner av disse midlene i 2000. I tillegg kom tilskudd til dekning av tap på risikolån til bedrifter på 104 mill. kroner, som innebærer at SND kan låne ut opp til 400 mill. kroner. Fiskeri, havbruk og fiskeriforedlingsbedrifter mottar en stor andel av disse midlene.

De indirekte og tilretteleggende virkemidlene er delt inn i tre hovedgrupper. Tilskudd til regional næringsutvikling i fylker og kommuner utgjorde 449 mill. kroner i 2000. Tilskudd til lokal næringsutvikling på 198 mill. kroner blir i hovedsak benyttet til kommunale næringsfond, men også til særlige tiltak i utkantkommuner. Den tredje gruppen er nasjonale programmer for regional utvikling på 293 mill. kroner.

De distriktspolitiske virkemidlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett blir stadig evaluert, for å sikre at de virker i forhold til formålet. I stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken vil Regjeringen redegjøre nærmere for evalueringer av disse virkemidlene.

10.3.4 Infrastrukturtiltak

En betydelig del av de ordinære investeringene i transportinfrastruktur tilfaller distriktene. I tillegg beløper direkte distriktspolitiske tiltak seg til om lag 100 mill. kroner til veiformål i 2000. Dette er veimidler som skal kompensere for økt arbeidsgiveravgift. I tillegg beløper tiltak som skal sikre tilbud av samferdselstjenester og redusere avstandsrelaterte utgifter i mindre sentrale strøk seg til i underkant av 1,8 mrd. kroner. De største postene er kjøp av posttjenester (540 mill. kroner), regionale flyrutetjenester (355 mill. kroner), lokal- og regionaltog (325 mill. kroner) 19 , tilskudd til hurtigruten (186 mill. kroner), regulering av forbrukerpriser (145 mill. kroner) og drift og investeringer i regionale lufthavner (90 mill. kroner).

Investeringer i, og vedlikehold og drift av veier er en viktig del av infrastrukturen. I 2000 beløp utgifter til dette formålet seg til 12 mrd. kroner. I tillegg kommer utgifter til kommunale veier. Den regionale fordelingen av veiinvesteringer for perioden 1990–1998 viser at Sogn og Fjordane og Nordland, og til dels Finnmark, har fått en relativt mye større andel av investeringene til veier i denne perioden enn det befolkningsandelene skulle tilsi. 20 Dette kan skyldes både naturgitte forhold og distriktspolitiske hensyn. I løpet av perioden har imidlertid andelen av investeringene i økende grad skjedd i det sentrale østlandsområdet, mens andelen er redusert i fylker som Nordland, Hedmark og Oppland.

Effektive havner og sikre farleder med god fremkommelighet er en forutsetning for sysselsetning og økt verdiskaping i kystnæringene. Staten har et ansvar for å ivareta og videreutvikle navigasjonsinfrastruktur og framkommelighet i farledene, mens havnene i hovedsak er kommunalt eide. Langs deler av kysten er havner avgjørende som basisinfrastruktur for næringsliv og bosetting.

Det foreligger lite kunnskap om regionale effekter av statlige infrastruktur- og samferdselstiltak generelt. 21 Det er gjort mange beregninger av sparte kostnader for befolkning og næringsliv av veiutbygginger, men det er vanskelig å beregne regionale virkninger. Kollektivtilbud til nærmeste by og tettsted er også av betydning for befolkningen i distriktene.

10.3.5 Utdanning og forskning

Innen utdanning og forskning er det få tiltak som eksplisitt er begrunnet ut fra distriktspolitiske mål. Slike tiltak beløp seg til 98 mill. kroner i 2000. 66 mill. kroner av dette var nedskriving av studielån i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms. Denne ordningen har medført økt rekruttering av personer med høyere utdanning, og stabilisering i bosetting av personer med høyere utdanning. 30 mill. kroner var knyttet til tiltak for å sikre kvalifiserte lærere i Nord-Norge. Det er i tillegg tatt distrikts- og regionalpolitiske hensyn ved reduksjon i antall studieplasser de siste årene.

De fire universitetsfylkene, og da i hovedsak de fire aktuelle byene, mottar om lag 9,5 mrd. kroner, eller over 70 pst. av midlene, til drift av universiteter og høyskoler. Disse fire fylkene har til sammen om lag 40 pst. av befolkningen og om lag 2/3 av alle studentene i landet. De tre nord-norske fylkene mottar om lag 12 pst. av statlige midler til høyere utdanning, og har om lag 10 pst. av alle studenter og 10 pst. av befolkningen.

Departementene kanaliserer samlet om lag 3 mrd. kroner til forskningsformål gjennom Norges forskningsråd (NFR). NFRs midler til forskning benyttes i stor grad i regionene med universitetsbyer, der de største offentlige og private forskningsmiljøene også finnes.

De sysselsettingsmessige ringvirkninger av universiteter og høyskoler synes å være betydelig større enn for annen type virksomhet 22 . Bidraget til innovasjon og utvikling av nye typer arbeidsplasser er analysert med utgangspunkt i Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Østfold. Høyskolene har også en betydning for rekruttering til høyere utdanning, og til den langsiktige bosettingsutviklingen av unge voksne med høy utdanning. Fraflyttingen av personer med høyere utdanning er lavere i høyskoleregionene, og høyskoleregionene rekrutterer flere innflyttere med høyere utdanning enn andre regioner.

10.3.6 Helse og omsorg

Helse og omsorg blir i stor grad finansiert gjennom det kommunale og fylkeskommunale inntektssystemet, i tillegg til øremerkede ordninger og trygdemidler. Spesielle tiltak for mindre sentrale strøk beløper seg til 128 mill. kroner. Dette er tiltak for å sikre rimelig tilgang på legemidler og apotektjenester (68 mill. kroner), og diverse tiltak for å sikre rekruttering og stabilisering av helsepersonell (60 mill. kroner). I tillegg kommer tilskudd til fastlønnsordning for leger (193 mill. kroner) og fysioterapeuter (149 mill. kroner) særlig mindre sentrale strøk til gode, ved at de sikrer leger og fysioterapeuter et tilstrekkelig inntektsnivå uavhengig av befolkningsgrunnlaget.

De ulike helse- og omsorgstjenestene er i hovedsak styrt av regionale myndigheter, selv om en del reformer den senere tiden har vært rettet inn mot økt samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene. Det er liten kunnskap om regionale forskjeller i helsetilbudet totalt sett. 23 .

10.3.7 Andre virkemidler

Den øvrige innsatsen som er distriktspolitisk begrunnet beløper seg til 136 mill. kroner, og består i hovedsak av særskilt tillegg til barnetrygden for familier bosatt i Nord-Troms og Finnmark (90 mill. kroner) og diverse kulturtiltak. I tillegg bevilges det 190 mill. kroner til riksinstitusjonene Riksutstillinger, Riksteateret og Rikskonsertene, noe som særlig kommer mindre sentrale strøk til gode.

De absolutt største delene av kulturmidlene over statsbudsjettet er driftsutgifter til nasjonale og regionale kulturinstitusjoner. Om lag 60 pst. av disse midlene går til nasjonale kulturinstitusjoner og andre tiltak i Osloområdet. En del av tiltakene under kulturområdet skal bidra til å oppveie dette, blant annet tilskuddene til riksinstitusjonene.

To tiltak som er rettet mot boligpolitikken har eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse. Det gjelder lånetillegg til oppføring av boliger og utbedringslån i Troms og Finnmark. For begge tiltakene er det høyere lånesatser i Troms og Finnmark enn i resten av landet. Lånetillegg til klimatilpasning i værharde strøk er også en ordning som i stor grad kommer distriktene til gode. Når det gjelder Husbankens utlån til nybygg, finansierer banken 60–70 pst. av nybygg i Nord-Norge, mot bare 10 pst. i Oslo.

10.4 Strategier og tiltak i distrikts- og regionalpolitikken

Det er store utfordringer knyttet til å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Analysene av utviklingstrekkene viser at veksten i bosetting og næringsliv i større sentra med omland vil fortsette, og at mange perifere kommuner vil få en reduksjon i folketallet. Årsakene er dels knyttet til befolkningsutviklingen, og dels knyttet til utviklingen i næringsstruktur, utdanningsnivå og bopreferanser.

Regjeringen vil møte utfordringene gjennom en distrikts- og regionalpolitikk som i økende grad innrettes mot å styrke utviklingen av sammenhengende regioner og samspillet mellom sentra og omland. Slike områder vil lettere kunne mestre endringer i næringsstrukturen og dermed de behov og forventninger næringslivet og befolkningen stiller. Det gjelder særlig i felles bo-, arbeidsmarkeds- og serviceregioner, men også i større regioner som fylker og landsdeler. Omfanget av spesialiserte offentlige og private tjenester og arbeidsmarkeder i byområder har betydning for utviklingen også i mer perifere områder i en større region, selv om avstandene kan være store. Samtidig er det behov for å ha et spesielt fokus på områder med stor avstand til sentra og nedgang i folketall.

Politikken for styrking av regioner må tilpasses næringsstruktur, størrelsen på arbeidsmarkedet, avstand til sentra av ulik størrelse og mulighetene for å utvide regionen. Den må også innrettes slik at potensialene for vekst og utvikling i de ulike regioner tas ut. Over 75 pst. av befolkningen bor i områder med tilgang på sentra med over 15 000 innbyggere. Selv om bo- og arbeidsmarkedene varierer mye i størrelse, framstår disse som relativt robuste regioner. I underkant av 25 pst. av befolkningen bor i kommuner med relativt små arbeidsmarkeder og sentra. Omlag en tredjedel av disse har tilgang til sentra med 5 000–15 000 innbyggere, en tredjedel til sentra med mellom 2 000–5 000 innbyggere og en tredjedel til kommunesentra med under 2 000 innbyggere. Noen av disse områdene er livskraftige og dynamiske småsamfunn med en stabil befolkningsutvikling og vekst i næringslivet, mens andre er preget av omstillingsproblemer og nedgang i folketallet.

Storbyene har vesentlig betydning for sin region og landsdel gjennom det tilbudet av utdanning, forskningsmiljøer, spesialiserte arbeidsmarkeder og allsidige tjenester som finnes, samt som kommunikasjons- og kultursentra. I en regional utviklingspolitikk må det legges vekt på den store gjensidige avhengigheten mellom storbyene og omlandet, både i forhold til arbeidsdelingen i næringslivet og for å redusere pressproblemer i byene. Fire byer i Norge har mer enn 100 000 innbyggere, og de er kjernen i storbyregioner med til sammen mer enn en fjerdedel av Norges befolkning. Det sammenhengende byområdet rundt Oslo har vel 764 000 innbyggere, og både befolkningskonsentrasjonen, tettheten og de sosiale utfordringene gir Oslo utfordringer av en annen størrelsesorden enn andre store byer i Norge.

10.4.1 Satsing på næringsutvikling og nyskaping i distriktene

Regjeringen legger vekt på næringsutvikling i de ulike regionene ut fra regionale fortrinn. Regjeringen mener at utviklingen av et lønnsomt og framtidsrettet næringsliv i distriktene er avgjørende for en positiv utvikling lokalt. Regjeringen vil videreføre den bedriftsrettede distriktspolitiske næringsstøtten, blant annet for å kompensere for avstand til markeder for næringslivet i distriktene. Strategiene for den næringsrettede distriktspolitikken i årene framover skal fokusere på tiltak som bidrar til økt verdiskaping og kompetanseheving, blant annet gjennom tilrettelegging for gode verdiskapingsmiljøer i distriktene.

Nyskapingen i næringslivet skjer i stor grad i samspill mellom bedrifter, kunder, leverandører og FoU-miljøer. For å fremme nyskaping mener derfor Regjeringen at distriktspolitiske virkemidler i større grad må prioriteres mot tiltak som fremmer samarbeid mellom bedrifter og til samarbeidsprosjekter mellom bedrifter og kompetansemiljøer. Regjeringen ønsker også å stimulere til økt grad av nyetableringer i næringslivet i distriktene. Innføringen av entreprenørskap på timeplanen i grunnskolen og som valgfag i videregående skole er en viktig satsing for å bidra til dette. Regjeringen vil prioritere innsats som kan bidra til at eksisterende næringsliv i distriktene i større grad kan utnytte de ressurser som finnes i høyskoler, universiteter og andre kompetansemiljøer. Eksempler er forskningsrådsprogram for økt kontakt mellom næringsliv og forskning og SIVAs inkubatorprogam. Utviklingen av kompetanseinfrastruktur i distriktene gjennom blant annet SIVAs engasjement i forskningsparker, kunnskapsparker og næringshagene, samt NFR og SNDs program for forskningsbasert nyskaping fra FoU-miljø, vil også bli videreført. De senere årene er bedriftsrettede distriktspolitiske virkemidler under SND også i økende grad blitt dreid mot kompetanserelaterte investeringer. Regjeringen legger opp til at denne særskilte satsingen på kompetanse i distriktene videreføres og målrettes ytterligere.

10.4.2 Styrking av infrastruktur, tjenester og levekår

Statlig virksomhet har positiv betydning for distriktene og bidrar til et variert arbeidsmarked der de er lokalisert. Lokalisering av statlig virksomhet har også betydning for publikumsrettet tjenestetilbud. Regjeringen har nylig revidert retningslinjene for statlig lokaliseringspolitikk. Ved etablering av nye statlige virksomheter legger Regjeringen til grunn at de normalt skal lokaliseres utenfor det sentrale østlandsområdet. Unntaket fra dette prinsippet skal begrunnes særskilt. Det gjelder også når det ved strukturendringer eller organisasjonsendringer er aktuelt å skille arbeidsoppgaver ut fra eksisterende virksomheter. Det vil løpende bli vurdert om det finnes oppgaver eller funksjoner som kan organiseres på en annen måte og skilles ut og lokaliseres andre steder.

Forskning og utdanning i og for regionene er viktig både for næringsutvikling og offentlig tjenesteyting. De regionale forsknings- og utdanningsmiljøene er viktige for de regionale kompetansemiljøene. Disse sikrer nærhet og kjennskap til lokale problemer og utfordringer og god tilgang for brukerne. Regionene har ofte særskilte kunnskapsbehov som forskning kan bidra til å løse. Regjeringen legger derfor stor vekt på at FoU-aktivitet skal kunne bidra til regional fornyelse og næringsutvikling i samarbeid med lokalt næringsliv. Det regionale perspektivet skal blant annet ivaretas gjennom de fire tematiske satsingsområdene i forskningspolitikken, som er marin forskning, medisin- og helseforskning, IKT-forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom miljø og energi. Regjeringen er også opptatt av å sikre tilstrekkelig utdannet arbeidskraft for å dekke behovene i arbeids- og næringsliv i alle deler av landet. Regjeringen vil gi større frihet for institusjonene i høyere utdanning til å utvikle den faglige innretningen, blant annet ut fra lokale behov og etterspørsel. Regjeringen legger også vekt på at det ved hjelp av ny teknologi blir utviklet desentraliserte etter- og videreutdanningstilbud i områder uten relevante skoletilbud. Regionale politiske myndigheter, de regionale høyskolene og arbeidsmarkedsmyndighetene har her et viktig ansvar for å samarbeide med aktører i arbeids- og næringsliv for å sikre gode tilpasninger, blant annet ved bruk av IKT.

Regjeringen mener at investeringer i infrastruktur skal bidra til å utvikle sammenhengende regioner og utvikle knutepunkter for næringslivstransporter .

Bruken av IKT i offentlig og privat virksomhet øker svært raskt. IKT åpner for nye muligheter for desentraliserte løsninger, både innenfor offentlig sektor, næringslivet og for privatpersoner. Deler av disse mulighetene er avhengig av bredbåndsløsninger. Gjennom Regjeringens handlingsplan for bredbåndskommunikasjon skal det offentlige framskynde bredbåndsutbyggingen ved å øke sin etterspørsel. Dette vil særlig ha betydning i distriktene. Regjeringen legger i tillegg opp til at regionale politiske myndigheter skal samarbeide med kommuner i områder med små markeder om bruk av distriktspolitiske virkemidler for å styrke offentlig etterspørsel etter bredbånd.

Kombinasjonen av helsefaglig utvikling og utvikling av IKT som hjelpemiddel åpner for nye muligheter for desentrale helsetilbud. Regjeringen ønsker å utvikle tilbudet i lokale sykestuer og øke bruken av IKT i kontakt mellom sykehus, primærleger og pleie- og omsorgstjenesten, for å bedre helsetilbudet i områder uten sykehus og redusere behovet for reiser til sykehus. Både arbeidsmarkedet, kultur- og fritidstilbud, steders attraktivitet, bomuligheter og kommunale tjenester har betydning for bosetting. Flere av disse faktorene bør ses i sammenheng for flere kommuner, særlig når det gjelder utvikling av kulturinstitusjoner og offentlige tjenester. Regjeringen mener at inntektsfordelingen mellom kommunene skal legge til rette for likeverdige velferdstilbud og levekår i hele landet. Inntektssystemet innebærer i dag at kommuner i distriktene har høyere inntekter enn sentrale kommuner. Dette skyldes dels at mange distriktskommuner er dyre å drive. Distriktskommunene har imidlertid klart høyere inntekter enn sentrale kommuner også når det tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehov, beregnet på grunnlag av kostnadsnøklene i inntektssystemet. Dette må blant annet ses i sammenheng med at en ved utformingen av inntektssystemet har tatt distriktspolitiske hensyn.

Regjeringen vil fortsette den særlige statlige bedrifts- og personrettede innsatsen i Nord-Troms og Finnmark for å motvirke uheldige utviklingstrekk i bosettingsmønster og levekår. Regjeringen vil også videreføre deltakelsen i EUs program for interregionalt samarbeid over landegrensene (INTERREG). Dette vil bli nærmere behandlet i stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken.

10.4.3 Særskilt satsing for samfunn med nedgang i folketall

Flere kommuner og småsamfunn vil oppleve tilbakegang i folketallet i årene framover. Erfaringene viser at slike samfunn kan stå overfor utfordringer på flere områder. Det gjelder blant annet sikring av velferdstilbud, offentlige og private tjenester og arbeidsplasser, som kan gjøre samfunnene attraktive

Regjeringen ønsker å videreføre erfaringer fra det såkalte «Utkantkommuneprosjektet» overfor områder med stor nedgang i folketall og avstand til sentra. Det vil legges vekt på kunnskapsoverføring om nye måter å arbeide på. Samtidig legger Regjeringen opp til at fylkeskommunene/regionene skal samarbeide med de aktuelle kommunene i sine områder om utvikling av egne strategier og særlige tiltak for å møte de særegne lokale utfordringene.

Etablering av offentlige servicekontor (OSK) har særlig betydning for små og perifere kommuner og samfunn, for å sikre tilgang til offentlig tjenestetilbud. Regjeringen ser det som en prioritert oppgave å få opprettet OSK på slike steder. Regjeringen vil også videreføre innsatsen for å sikre at grunnleggende velferdstilbud opprettholdes i alle deler av landet, blant annet gjennom tiltak for å rekruttere personell innenfor helse og utdanning.

10.4.4 Byutvikling, boforhold og levekår i storbyene

Sysselsettingen har økt mest i storbyregionene, og Oslo og Akershus hadde i perioden 1996–2000 en dobbelt så rask vekst i antall arbeidsplasser som resten av landet. Studenttallet økte også betydelig i de store byene i løpet av 1990-årene. Framskrivinger av befolkningsutviklingen tilsier at veksten i byene vil fortsette. Storbyene gir varierte muligheter til sine innbyggere, både når det gjelder utdannings- og jobbmuligheter og når det gjelder et bredt kulturtilbud. Storbylivet gir positive bidrag til et mangfoldig samfunn. Samtidig preges storbyene av større ulikheter, tendenser til marginalisering av svake grupper og opphoping av sosiale problemer enn landet forøvrig. Regjeringen vil bidra til en positiv utvikling i storbyene med vekt på tiltak for en rettferdig fordeling av velferd, en solidarisk boligpolitikk, og tiltak for å løse kollektive utfordringer som transport og bærekraftig bymiljø i storbyene.

Storbykommunene har en sentral rolle i løsningen av de byutviklingsoppgavene som følger av befolkningsveksten. Regjeringen vil i Kommuneproposisjonen for 2002 gi en vurdering av inntektssystemet for kommunene i forhold til problemstillinger vekstkommuner står overfor.

Kommunene i storbyregionene må etter Regjeringens vurdering utvikle et godt samarbeid om bolig- og andre byutviklingsoppgaver. Et regionalt grep på utbyggingsmønster og transportløsninger er nødvendig både for å oppnå en tilstrekkelig boligbygging, et godt kollektivtransporttilbud og et godt fysisk miljø. I den pågående prosessen med fornyelse og forenkling av den offentlige forvaltningen, vil Regjeringen vurdere organiseringen av det regionale samarbeidet i storbyregionene.

I storbyene finner vi etter norsk målestokk store ulikheter i levekår, og indeksen for levekårsproblemer som publiseres av Statistisk sentralbyrå viser at Oslo både har bydeler med opphopning av de beste og de dårligste levekårene i Norge. Dette kan illustreres med at forventet levealder er 13 år høyere i Vinderen bydel enn i Sagene-Torshov. Lignende store forskjeller gjør seg gjeldende når det gjelder sosialhjelp, arbeidsledighet, boforhold, inntektsfordeling mv. Levekårsindeksen viser også store utfordringer i ytre by, både i Oslo og enkelte andre byer.

Regjeringen ser det som en utfordring å bidra til å redusere levekårsforskjellene i de store byene. For å bedre levekårene er det både nødvendig å forbedre de individuelle mulighetene og å gjøre byene som livsmiljø til et bedre sted for alle. Storbyene må selv ta ansvar for en helhetlig levekårspolitikk og samordne kommunal innsats, bruke statlige virkemidler og sikre en prioritering av bydeler med store utfordringer. Regjeringen vil videreføre samarbeidet med Oslo kommune om Handlingsprogram for Oslo indre øst.

Den høye befolkningsveksten har særlig i Osloområdet ført til et sterkt press på boligmarkedet. Regjeringen ønsker et samarbeid med kommunene om en solidarisk boligpolitikk. Tiltak overfor unge i etableringsfasen, bosetting av flyktninger, bostedsløse og andre vanskeligstilte i boligmarkedet er svært viktig i den sammenheng. Det er viktig å øke kommunenes bruk av etableringslån i Husbanken til grupper som trenger bistand, skaffe flere utleieboliger og legge til rette for studentboliger. Regjeringen har allerede tatt initiativ til et samarbeid med storbyene om tiltak for bostedsløse. I tillegg ser staten på mulighetene for å legge til rette for økt bruk av statlige arealer til boligformål. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en drøfting av bolig- og levekårsutfordringene i storbyene etter at Boligutvalget har lagt fram sin utredning ved årsskiftet 2001–2002. Det vises for øvrig til kapittel 12 for en nærmere gjennomgang av boligpolitikken.

Gjennom Nasjonal transportplan 2002–2011 har Regjeringen signalisert økt fokus på de spesielle utfordringene som knytter seg til transport i storbyene. Transportinfrastrukturen krever store arealer, og trafikken kan skape betydelige miljø- og trafikksikkerhetsproblemer. Staten har hovedansvaret for rammevilkårene for lokale myndigheter og private aktører. Lokale myndigheter har imidlertid også et selvstendig ansvar for å tilrettelegge for transport, og samfunnsmessig gode løsninger. Regjeringen ser at det fortsatt er store utfordringer knyttet til utvikling og forbedringer av samarbeidsordninger, plansystemer og myndighetsfordeling. Det legges økt vekt på en politikk der utbyggingen av hovedveinettet i de større byområdene og kollektivtrafikken ses i sammenheng. Parallelt med bedre samordning, vil Regjeringen ta initiativ for å prøve alternative organisasjonsformer med mer samlet ansvar.

Regjeringen vil arbeide for at statens organer på en bedre måte samordner seg og gjør det lettere for kommunene å planlegge og gjennomføre sine oppgaver i lokalsamfunnsutviklingen. Planlovutvalget leverte i januar 2001 en delinnstilling om forbedring av plansystemet i kommuner og regioner. Regjeringen vil aktivt følge opp innstillingen for å bidra til at planleggingen i byområdene kan bli mer målrettet. En samordnet planlegging er en av forutsetningene for en bedre arealutnyttelse og bærekraftig byutvikling. Miljøutfordringene i storbyene gjelder mange mennesker, og gode miljøvennlige alternativer for eksempel når det gjelder energi, bygg og bolig, transport og forbruk kan derfor gi stor miljø- og helsegevinst.

10.4.5 Næringsutvikling i samiske områder

Den samiske befolkningen er i stor grad bosatt i områder som er prioritert i distriktspolitisk sammenheng. Virkemiddelbruken må ta hensyn til den spesielle næringsstrukturen og de spesielle kulturelle forutsetningene.

Sametinget er gjennom Samisk utviklingsfond en sentral aktør i innsatsen for en regional utvikling i spesielt de tre nordligste fylkene. Sametinget har sentral kunnskap om samisk kultur og næringsliv som er nødvendig for å legge til rette for en positiv utvikling i samiske områder. Arbeidet med fornyelse og omstilling av næringslivet i de samiske områdene må bidra til å fremme utvikling av samiske bygder og samisk språk og kultur, samtidig som økologiske hensyn ivaretas. Det gjelder tradisjonelle næringer som reindrift, jordbruk og fiske, men i like høy grad moderne arbeidsplasser innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

10.5 Nærmere om landbruksnæringen

Landbrukspolitikken omfatter jordbruk, skogbruk, reindrift og ny næringsutvikling i og i tilknytning til disse næringene. Landbrukspolitikken har vært og er preget av avveininger mellom en rekke mål og hensyn som til dels er motsetningsfylte. Disse avveiningene stiller store krav til langsiktighet i politikkutformingen. Landbruket skal i tråd med samfunnets behov:

• produsere helsemessig trygg mat av høy kvalitet med bakgrunn i forbrukernes ønsker og behov

• produsere andre varer og tjenester med utgangspunkt i næringens samlede ressurser

• produsere fellesgoder som livskraftige bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder, og langsiktig areal- og ressursforvaltning som gir grunnlag for en langsiktig matforsyning.

Den senere tids fokus på kugalskap i Europa vil få innflytelse på utviklingen i landbrukspolitikken og myndighetenes håndtering av mattrygghetsspørsmål også i Norge. Utgangspunktet er at all mat som omsettes i Norge skal være trygg, og forbrukerne skal oppleve maten som trygg. Regjeringen legger videre til grunn at det er næringens oppgave å sørge for at all mat er trygg, mens det er myndighetenes oppgave å påse at dette er tilfelle.

Landbruket spiller en viktig rolle for bosetting og sysselsetting i distriktene, jf. avsnitt 10.3, og for produksjon av miljøgoder som kulturlandskap og biologisk mangfold. Landbruksdepartementet har gjennom sin Miljøhandlingsplan for 2001 – 2004 en samlet framstilling av tiltak som har som mål å bidra til at sektoren både opprettholder de positive miljøeffekter av landbrukets virksomhet, og sikrer at de nødvendige miljøtilpasninger blir gjennomført.

Regjeringen har som mål å øke forbrukerrettingen i landbruket og landbruksbasert matproduksjon. Dette innebærer blant annet økt fokus på produktutvikling, etikk i produksjonen, kvalitet og akseptable priser.

Både ut fra nasjonale hensyn og med tanke på framtidige utfordringer som følge av økt internasjonal konkurranse, er det viktig å gjennomføre endringer i landbrukspolitikken som kan bidra til å redusere produksjonskostnadene og de offentlige overføringene til norsk jordbruk .

Internasjonale avtaler og markedsforhold påvirker i stadig større grad handlingsrommet for den nasjonale landbrukspolitikken. Regjeringen ønsker å utvikle handelen med landbruksvarer med EU på en balansert måte innenfor de rammene som norsk landbrukspolitikk setter. Handel med landbruksprodukter basert på EØS-avtalen er viktig både for å ivareta norske eksportinteresser og å bidra til konkurranse og økt produktutvalg i innenlandske markeder. En ny forhandlingsrunde i WTO har som langsiktig mål å bidra til betydelige gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak. Det skal samtidig tas hensyn til blant annet såkalte ikke-handelsmessige forhold . Fra norsk side er målet å sikre nasjonalt handlingsrom til å føre en landbrukspolitikk som gir grunnlag for jordbruksdrift over hele landet i tråd med målene om et multifunksjonelt landbruk.

Jordbruk

Økt produktivitet, blant annet som følge av ny teknologi, kombinert med et begrenset nasjonalt marked for jordbruksvarer, har ført til avgang av arbeidskraft fra jordbruket i hele etterkrigstiden. Antall årsverk i jordbruket i 2000 er beregnet til om lag 76 000. De siste 25 årene er sysselsettingen om lag halvert.

Norsk landbrukspolitikk har i flere tiår lagt vekt på en fordeling av produksjonen mellom ulike landsdeler. Korn og andre planter produseres i de områdene som er egnet for dette, mens spesielt den grovfòrbaserte husdyrproduksjonen er kanalisert til distriktene. Kanaliseringspolitikken innebærer at mye av budsjettstøtten går til grasbasert husdyrproduksjon, for å sikre at husdyrproduksjonen i distriktene er konkurransedyktig med husdyrproduksjonen i mer sentrale jordbruksområder. Denne innretningen av jordbrukspolitikken gir et dyrere jordbruk, og er i hovedsak begrunnet i målet om bosetting og sysselsetting i distriktene.

Viktige virkemidler i landbrukspolitikken har i stor grad vært drevet av mål knyttet til bondens inntektsnivå eller inntektsutvikling. I St.meld. nr. 19 (1999–2000) Om norsk landbruk og matvareproduksjon påpekes det at næringsutøvernes rolle som selvstendig næringsdrivende innebærer at politikken ikke kan baseres på eksakte mål knyttet til faktisk inntektsnivå eller inntektsutvikling. I meldingen, og ved behandlingen av denne i Stortinget, ble det imidlertid lagt til grunn at næringen må tilbys inntektsmuligheter og sosiale vilkår som sikrer rekrutteringen til næringen. Det er også lagt til grunn at det må føres en aktiv landbrukspolitikk som sikrer aktive utøvere i jordbruket en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper i samfunnet. I tillegg legges det vekt på at politikken i større grad må prioritere bønder som henter en vesentlig del av sysselsetting og inntekt fra gården.

Støtten til landbruket over statsbudsjettet beløp seg til om lag 13 mrd. kroner i 2000. I tillegg til dette kommer indirekte støtte gjennom skatte- og avgiftslettelser og skjerming fra internasjonal konkurranse. I følge OECD (2000) utgjorde summen av skjermings- og budsjettstøtte 21,9 mrd. kroner i 1999, eller nærmere 280 000 kroner pr. årsverk. Norge har sammen med Sveits, Korea, Japan og Island den mest omfattende jordbruksstøtten blant OECD-landene.

Både Norsk institutt for landbruksøkonomisk forsknings (NILF) driftsgranskinger og undersøkelser fra Statistisk sentralbyrå har vist at landbruksbefolkningen ikke skiller seg vesentlig fra andre grupper når det gjelder de samlede inntektene i husholdningen. Gjennomsnittlig nettoinntekt i 1999 for landbrukshusholdningene var 356 200 kroner. Den andelen av inntektene disse husholdningene henter fra jordbruket, er i følge NILFs analyser redusert fra om lag 70 pst. i 1980 til 42 pst. i 1999.

St.meld. nr. 19 (1999–2000) Om norsk landbruk og matproduksjon slår fast at den nåværende produksjonsfordelingen i landbruket i hovedtrekk skal videreføres. Det er imidlertid lagt til grunn at det i differensieringen av tilskudd er nødvendig å prioritere bruk som har ressursgrunnlag til å gi et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt. På sikt er det viktig å legge til rette for driftsenheter som er bærekraftige i forhold til produksjon av både varer og samfunnsgoder. Disse målene er fulgt opp i jordbruksoppgjøret 2000–2001.

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien bruker i hovedsak norske råvarer. Samtidig øker konkurransen fra utlandet. I tråd med St.meld. nr. 19 (1999–2000) ble det i jordbruksoppgjøret 2000–2001 gjennomført en betydelig reduksjon av målpriser som påvirker råvareprisene til industrien.

For å møte nye utfordringer innen matvaresektoren har Regjeringen etablert et program for å øke verdiskapingen i norsk matproduksjon. Verdiskapingsprogrammet skal legge til rette for primærprodusenter og næringsmiddelbedrifter som utvikler spesialiserte matvarer av høy kvalitet for salg i markeder med høy betalingsvillighet. Som ledd i dette utreder Landbruksdepartementet merkeordninger for matvarer med fokus på opprinnelse og tradisjon, for å imøtekomme forbrukernes interesser.

I tillegg til å produsere mat og bidra til sysselsetting og bosetting i distriktene skaper småskala jordbruket i Norge også fellesgoder i form av biologiske, kulturhistoriske, og estetiske verdier. Regjeringen vil målrette virkemidlene mot å ivareta disse verdiene, slik at bonden i større grad enn tidligere ser på seg selv som en forvalter og produsent av miljøgoder, i tillegg til funksjonen som matprodusent.

Det er en utfordring for landbruket å bidra til at naturressursene forvaltes bærekraftig, og å synliggjøre jordbrukets miljøgoder. Regjeringen har som mål å begrense utslippene av næringsstoffer fra jordbruksproduksjonen og tilførselen av miljøskadelige stoffer til produksjonskjeden, gjennom tilpasning til mer kretsløpsbasert produksjon.

En bærekraftig bruk som opprettholder arealenes produksjonsevne, gjør det mulig å nytte jord- og skogarealene til verdiskaping som dekker grunnleggende menneskelige behov, i prinsippet for all framtid. Dersom jorda derimot utarmes, forgiftes eller omdisponeres til annen bruk, vil jordressursene gå tapt for alltid. Jordbruket har lagt økende vekt på en miljøvennlig produksjon som ikke svekker jordsmonnets produksjonsevne. Varig omdisponering av landbruksarealer til boliger, industri eller infrastrukturutbygging er derimot en større trussel mot jordressursene i Norge. Regjeringen legger derfor stor vekt på at ulike sektorer må ta et medansvar for å unngå at produktive jord- og skogarealer blir bygd ned. Nedbygging av de mest produktive arealene kan ikke erstattes ved oppdyrking, og tap av slike arealer vil på sikt redusere landets evne til produksjon av mat. I lys av den usikre globale matvaresituasjonen, jf. vedlegg 1, vil det i framtiden få økende betydning at Norge har en bærekraftig forvaltning av de produktive jord- og skogarealene.

Det økologiske arealet utgjorde ved utgangen av 1999 om lag 1,8 pst. av totalt jordbruksareal. Under forutsetning av en positiv markedsutvikling legger St.meld. nr. 19 (1999–2000) til grunn et mål om at 10 pst. av samlet jordbruksareal skal være drevet økologisk innen utgangen av 2009. Regjeringen vil i satsingen på økologisk landbruk i større grad enn tidligere ta utgangspunkt i hele verdikjeden fra primærprodusent til forbruker. Regjeringen vil arbeide for å øke den økologiske produksjonen til et nivå som gjør det mulig for markedsaktørene å omsette økologiske varer på en kostnadseffektiv måte.

Skogbruk

Hoveddelen av verdiskapingen i skogsektoren skjer gjennom foredling av trevirket, og det er innen videreforedling mulighetene for økt verdiskaping og sysselsetting er størst. Regjeringen iverksatte et femårig verdiskapingsprogram for økt bruk og foredling av trevirke i 2000. Programmet fokuserer på økt bruk av trevirke, høyere foredling av trevirke, og bedre kobling mellom marked og skog.

Skogprodukter er tilnærmet frihandelsvarer. Skogbruk og treindustri opererer uten noen form for skjerming i et konkurranseutsatt marked. Utviklingen på verdensmarkedene bestemmer derfor det vesentligste av rammene og behovet for strukturelle tilpasninger i sektoren.

Med bedrifter i over 313 av i alt 435 kommuner domineres trelast- og trevareindustrien fortsatt av en lang rekke små og mellomstore bedrifter spredt over store deler av landet, og med betydelig aktivitet i det indre østlandsområdet. Et tilsvarende geografisk bilde gjelder for skogbruket. Norsk treforedlingsindustri har imidlertid gjennomført omfattende omstrukturering, og er i dag konsentrert i få konserner og et fåtall større bedrifter, hovedsakelig nær kysten.

Produksjon av andre goder på skog- og utmarksarealene, ut over trevirke, er også av næringsmessig betydning for skogbruket. Vilt og fisk er viktige økonomiske ressurser for grunneiere. Eksempelvis ble førstehåndsverdien av elg- og hjortekjøtt fra felte dyr, som i stor grad tilfaller grunneiere, i 1999 anslått til 440 mill. kroner.

Skogen bidrar i tillegg med betydelige miljøgoder og andre samfunnstjenester. Skogen bidrar til å bevare det biologiske mangfoldet, er livsområde for dyre- og fugleliv, kan forhindre jorderosjon, og gir viktige rekreasjonsmuligheter. I tillegg binder skog i vekst karbon, og dette er positivt i klimasammenheng. Disse miljøtjenestene er fellesressurser som skogeierne ikke nødvendigvis vil ta tilstrekkelig hensyn til i sin forvaltning av skogen. Regjeringen vil derfor utvikle virkemidler som gir skogeierne gode incentiver til å ta hensyn til det biologiske mangfoldet ved valg av skogskjøtsel, hogstkvantum og driftsmetoder.

Reindrift

Reindriften er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Ikke minst gjelder dette i indre Finnmark, hvor reindriftssamfunnene utgjør de viktigste elementene i bosettingsstrukturen. Etter Regjeringens syn er den viktigste utfordringen i reindriftsnæringen å sikre areal- og ressursgrunnlaget og styrke lønnsomheten. Norge har påtatt seg forpliktelser internasjonalt for å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur og næringsliv. Det er nødvendig i større grad å synliggjøre reindriftens behov for ulike typer beiteområder, og disse behovene må tillegges vekt i den offentlige arealplanleggingen. Samtidig har næringen selv et hovedansvar for å tilpasse beitebruken til ressursgrunnlaget. Dersom dette ikke lykkes, vil Regjeringen gå inn med regulerende tiltak. I Finnmark skyldes reintapet i stor grad ernæringsbrist. Det har de senere år også vært en utvikling av økt rovdyrtap i reindriften. Stortinget har bedt Regjeringen legge fram en ny melding om rovviltforvaltningen i Norge i 2003. Her vil utvikling, erfaring og særskilte tiltak i forholdet reindrift og rovvilt bli tatt opp.

10.6 Nærmere om fiskerinæringen

Norge har rettigheter til noen av verdens største og mest produktive kyst- og havområder. Kontinentalsokkelområdene, de kystnære havområdene og kysten gir spesielt gode muligheter for langsiktig og bærekraftig høsting og dyrking av fornybare ressurser av forskjellig slag. Dette gir et gunstig utgangspunkt for en lønnsom og bærekraftig næringsvirksomhet langs kysten. Det vises også til omtale i kapittel 4.

Regjeringens fiskeripolitikk skal legge til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen. En bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning for å oppnå dette. Gjennom markedsorientering og økt verdiskaping skal næringen gi grunnlag for arbeidsplasser, bosetting og utvikling langs kysten.

Det er Regjeringens mål å legge til rette for økt eksport og økt verdiskaping i Norge av produkter basert på marint råstoff. Ved å utvikle evnen til å tilpasse seg skiftende markeds- og ressursforhold øker mulighetene for å sikre lønnsom og varig produksjon i foredlingsindustrien og norsk fiskerinæring forøvrig. Forskning og utvikling (FoU) er nødvendig for å utvikle et kunnskaps- og kompetansegrunnlag for en lønnsom utvikling av de marine næringer. Regjeringen legger derfor vekt på å bidra til veksten i norsk fiskeri- og havbruksproduksjon gjennom satsing på FoU. Transport er en vesentlig kostnadsfaktor for fiskerinæringen. Regjeringen mener derfor at det er viktig at trafikkhavnene og fiskerihavnene ses i sammenheng, og at det legges til rette for at transport av fisk og fiskeprodukter kan foregå på en effektiv måte for å bidra til næringens lønnsomhet. Valg av transportform for fisk og fiskeprodukter til markedene vil kunne være av betydning for fiskerihavnestrukturen, og særlig for de kombinerte havnene.

Fiskerinæringen baserer sin verdiskaping på fornybare, men begrensede ressurser. Presset på og konkurransen om naturressursene vil sannsynligvis øke i tiden som kommer. For å høste størst mulig avkastning av de marine ressursene er det nødvendig å balansere investeringer og kapasitet til det høstingsnivået og det arealbeslaget som er langsiktig bærekraftig. Da vil både fiskeri- og havbruksnæringen kunne generere en betydelig ressursrente. Regjeringen vil iverksette en bred gjennomgang av problemstillinger knyttet til hvordan en eventuell ressursrente skal tas ut i framtiden. Det må legges til grunn at det også vil oppstå knapphet på arealer i enkelte kystsoneområder. Med økt satsing på kystsamfunnene og de ressursene som ligger i kystområdene, er det et stigende behov for samordning og forutsigbarhet i bruken av kystsoneområdene.

En sentral utfordring framover vil være å videreutvikle fiskeriforvaltningen. Ytterligere kunnskap om flerbestandsforvaltning og andre viktige elementer i økosystemet må etableres for å sikre en bærekraftig utvikling. I tillegg til nasjonale reguleringer krever dette et nært og godt samarbeid om internasjonale avtaler mellom statene som forvalter ressursene.

Regjeringen vil understreke viktigheten av å sikre at det faktiske fisket ikke overskrider bestandenes tålegrense eller de kvotene som er avtalt. Den totale kapasiteten i fiskeflåten er i dag ikke tilpasset et bærekraftig ressursuttak. Dette setter strenge krav til kontroll av fisket, både i egne og i andre staters fiskerijurisdiksjonsområder og på det åpne hav gjennom regionale fiskeriorganisasjoner.

Fiskerinæringen har behov for kontinuerlig fornyelse og oppgradering for å skape effektiv drift og lønnsomhet. Bruken av låne- og tilskuddsordninger i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) til fiskeri- og havbruksnæringen skal være i tråd med myndighetenes overordnede fiskeripolitiske retningslinjer om virkemiddelbruken overfor næringen.

Statens Fiskarbank ble 1. januar 1997 integrert i SND. Dette innebar at flåten ble behandlet på lik linje med øvrig næringsvirksomhet, ved at den fikk tilgang på det generelle nærings- og distriktspolitiske virkemiddelapparatet. De distriktsrettede investeringstilskuddene tildeles etter satser som avhenger av søkerens hjemkommune. Hovedtrekkene i finansieringsordningene for fiskeflåten er blitt videreført, men renten er nå markedsbestemt.

De offentlige overføringene til fiskerinæringen har blitt redusert med nærmere 90 pst., fra 1125 mill. kroner i 1990 til 110 mill. kroner i 2000. En del av de gjenstående overføringene går til ulike sosiale ordninger. Bedre ressursforvaltning og kapasitetstilpasning har redusert behovet for støtte. Videre har internasjonale avtaler (EØS) begrenset mulighetene for å gi løpende næringsstøtte. Prisstøtte og annen driftsstøtte ble avviklet fra og med 1994. Regjeringens langsiktige mål er å gjøre næringen uavhengig av særskilte støtteordninger.