3 Langsiktige utviklingsbaner for norsk økonomi

3.1 Innledning

I dette vedlegget gis en nærmere presentasjon av de langsiktige økonomiske framskrivingene som omtales i kapittel 6. Et hovedformål med framskrivingene er å vurdere langsiktige konsekvenser av veivalg i den økonomiske politikken. Drøftingen tar utgangspunkt i noen utviklingstrekk som er beskrevet i vedlegg 2, og som utgjør viktige rammebetingelser for norsk økonomi framover:

• Aldringen av befolkningen innebærer at det vil bli langt færre som arbeider i forhold til antall pensjonister, og at behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke. Økningen i antall pensjonister fører sammen med økt opptjening av tilleggspensjoner til en sterk vekst i folketrygdens pensjonsutgifter.

• Dersom det ikke skjer en økning i yrkesdeltakingen blant eldre, eller en økning i gjennomsnittlig arbeidstid, vil veksten i samlet sysselsetting målt i timeverk bli svært lav. Det har gjennom de siste ti-årene skjedd en utvikling i retning av lavere avgangsalder og kortere arbeidstid. For å oppnå vekst i timeverksysselsettingen framover, er det nødvendig å snu denne utviklingen.

• Det må forventes at petroleumsvirksomheten etter hvert vil bidra klart mindre til statens inntekter enn i dag.

Slik pensjonssystemet og helse- og omsorgstjenestene i dag er organisert, vil aldringen gi en sterk økning i utgiftene over offentlige budsjetter. De langsiktige økonomiske framskrivingene belyser hvordan ulike politikkvalg vil kunne påvirke mulighetene for å videreutvikle de offentlige velferdstjenestene:

• Vegringsalternativet illustrerer konsekvenser av å videreføre dagens politikk på viktige områder. Politikkendringer som er nødvendige for å møte langsiktige utfordringer for offentlige finanser, utsettes. I dette alternativet vil det, når petroleumsinntektene etter hvert faller og økte pensjonsutgifter gir økende underskudd i offentlige finanser, ha bygd seg opp et stort omstillingsbehov i norsk økonomi. Omstillingsbehovet er illustrert ved hvor mye offentlig sysselsetting vil måtte reduseres noen år fram i tid for å gjenopprette en balansert utvikling for norsk økonomi, og hvilke næringsomstillinger dette vil innebære.

• Referansealternativet beskriver en utvikling for norsk økonomi der veksten i offentlig sysselsetting begrenses for å oppnå en balansert utvikling. Andre politikkelementer videreføres, dvs. at blant annet pensjonssystemet, brukerbetalinger for offentlige tjenester og skatter skjermes for endringer. Referansealternativet gir en relativt svak utvikling i det offentlige tjenestetilbudet, noe som tilsier at det vil vokse fram privatfinansierte kommersielle tilbud.

• Fornyelsesalternativet skisserer en utvikling basert på at det gjennomføres politikkendringer som fører til at offentlig sektor fornyes og effektiviseres, høyere avgangsalder fra yrkeslivet og at unge kommer tidligere ut i fullt arbeid. Alternativet viser at disse tiltakene gjør det mulig både å sikre en langsiktig balanse i norsk økonomi og å opprettholde arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor.

I tillegg til de framskrivingene som er skissert i strekpunktene over, er det laget beregninger med alternative forutsetninger om en del viktige størrelser som det er særlig stor usikkerhet knyttet til. Det gjelder blant annet virkninger av høyere oljepris, høyere internasjonalt rentenivå, høyere produktivitetsvekst og kortere arbeidstid.

De økonomiske framskrivingene har en tidshorisont fram til 2050. Dette er svært langt fram i tid. En tidshorisont på 50 år er valgt for å ta hensyn til den forventede utviklingen framover blant annet for befolkningssammensetningen, pensjonsutgiftene og petroleumssektoren. Et viktig budskap fra framskrivingene er at utviklingstrekk som kommer til syne først relativt langt fram i tid, kan kreve politikkendringer tidlig for å sikre en stabil økonomisk utvikling.

Omfanget av de endringer samfunnet har gjennomgått siden 1950, indikerer at det er lite fruktbart å forsøke å gjette på hvordan samfunnet i detalj vil se ut om 50 år. De økonomiske framskrivingene er da heller ikke å oppfatte som prognoser for utviklingen 50 år framover. Formålet er å sammenstille en del utviklingstrekk som med stor sannsynlighet vil prege utviklingen.

I presentasjonen av de ulike framskrivingsalternativene fokuseres det på noen hovedtrekk, først og fremst på utviklingen i offentlige finanser og tjenestetilbud. I tillegg er det samlet noen ytterligere resultater fra framskrivingene i et sett med tabeller som er plassert til slutt i vedlegget. Med de forutsetninger som ligger til grunn, vil det uansett forventes en velstandsøkning framover. Framskrivingene viser at valg som skaper store ubalanser, må korrigeres over tid, noe som vil kunne få store konsekvenser.

3.2 Utviklingen i den økonomiske velstanden

3.2.1 Hovedtrekk ved utviklingen de siste 50 årene

I et historisk perspektiv har det vært en rask velstandsvekst i Norge de siste 50 årene. Fra 1950 til 1999 ble privat forbruk pr. innbygger vel tredoblet. Til sammenligning ble det private forbruk pr. innbygger bare om lag fordoblet i løpet av første halvdel av det 20. århundre. Samtidig har arbeidsinnsatsen pr. innbygger som den regnes ut i nasjonalregnskapet, blitt redusert med om lag de siste 50 årene. Offentlig forbruk pr. innbygger ble i følge nasjonalregnskapet 6-doblet i denne perioden. Regnet i timeverk pr. innbygger, har sysselsettingen innenfor forsvar, undervisning, forskning, helse- og omsorgstjenester og offentlig administrasjon økt i størrelsesorden 2 gang.

Nasjonalregnskapet gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av utviklingen. Blant annet fanger nasjonalregnskapet i liten grad opp husholdningenes egenproduksjon av varer og tjenester. Tidsnyttingsundersøkelsene fra de senere tiårene kan indikere at tidsforbruket til egenproduksjon i hjemmene har sunket en del fra 1950 til 1999, jf. vedlegg 2.8. Dette må ses i sammenheng med at det har skjedd en effektivisering i produksjonen av hjemmetjenester som innebærer at det produseres stadig mer av disse tjenestene pr. time. Hjelpemidler som vaskemaskiner, kjøleskap, støvsugere, kjøkkenmaskiner og elektriske symaskiner var svært sjeldne i 1950, mens de i dag finnes i de fleste hjem. I tillegg til slike tekniske hjelpemidler, har økt bruk av matvarehalvfabrikata og mer lettstelte tekstiler og papir ( papirbleier mv.) effektivisert matlaging og renhold i hjemmene i betydelig omfang etter 1950. Dessuten står husholdningene gjennom bruk av egen bil i dag for en betydelig større egenproduksjon av transporttjenester enn i 1950.

I tillegg til utviklingen i privat og offentlig forbruk er det en rekke andre faktorer som bestemmer utviklingen i befolkningens velstand. Dette gjelder sosiale forhold, fordeling, trygghet, miljøtilstand mv. Disse forholdene er behandlet i andre deler av langtidsprogrammet.

3.2.2 Hva bestemmer velstandsutviklingen framover?

Den materielle velstanden til befolkningen i Norge, målt som samlet offentlig og privat forbruk, vil med stor sannsynlighet fortsette å øke betydelig utover i dette århundret. Hvor sterk veksten i samlet privat og offentlig forbruk pr. innbygger vil bli den kommende 50-års perioden, avhenger blant annet av:

• Yrkesdeltaking og arbeidstid

• Produktivitetsutviklingen

• Bytteforholdet mot utlandet for de varer og tjenester som importeres og eksporteres. Oljeprisen er viktig i denne sammenheng

• Hvor mye av landets inntekter som spares hjemme og i utlandet

• Avkastningen på investeringene, blant annet på petroleumsfondet.

Utsiktene for utviklingen i tilbudet av arbeidskraft er drøftet i vedlegg 2.3. Med lav vekst i tilbudet av arbeidskraft, vil den økonomiske veksten i hovedsak komme fra produktivitetsvekst, jf. nærmere drøfting i kapittel 7.2. Med de forutsetninger som er lagt til grunn i de økonomiske framskrivingene som presenteres i dette vedlegget, vil gjennomsnittlig årlig vekst i bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge kunne bli i størrelsesorden 1 pst.

Petroleumsvirksomheten gir i dag et betydelig bidrag til bruttonasjonalproduktet. Grunnrenten i sektoren, dvs. avkastningen ut over en normal avlønning av den arbeidskraft og kapital som brukes i produksjonen, er stor. Petroleumsproduksjonen forventes å falle, og dette bidrar til å begrense veksten framover. Selv om nye næringer, for eksempel havbruk, vil kunne få betydelig vekst framover, er det ikke grunn til å tro at avkastningen i disse næringene vil være på høyde med avkastningen i petroleumsvirksomheten. Det er imidlertid viktig å påpeke at inntektene fra petroleumssektoren i stor grad består i realisering av formue på havbunnen. Når deler av statens petroleumsinntekter plasseres i Petroleumsfondet, skjer det en omplassering av petroleumsformue på havbunnen til finansformue. Midlene som settes av på Petroleumsfondet vil gi grunnlag for høyere konsummuligheter i framtiden.

Norge har en åpen økonomi. I 1999 ble 39 pst. av produksjonen eksportert og 25 pst. av samlet bruk av varer og tjenester ble importert. Petroleum utgjorde 35 pst. av eksporten.

Med en fortsatt oppbygging av Petroleumsfondet, vil nivået på kapitalavkastningen internasjonalt få stadig større betydning for våre inntekter. Et høyt rentenivå internasjonalt og i Norge vil isolert sett redusere investeringstakten i norsk økonomi, og dermed gi lavere økonomisk vekst. For et land med stor finansformue vil et høyt internasjonalt rentenivå likevel kunne gi større konsummuligheter over tid.

Dette vedlegget fokuserer på hvordan omfanget av offentlige velferdstjenester vil kunne utvikle seg i lys av blant annet aldringen og økte pensjonsutgifter. Generelt vil omfanget av disse velferdstjenestene avhenge av:

• produktiviteten i offentlig sektor

• utviklingen i overføringer fra offentlig sektor til husholdninger og næringsvirksomhet

• utviklingen i skattenivå, brukerbetalinger for offentlige tjenester og andre offentlige inntekter

• prisutviklingen på offentlig forbruk, blant annet i form av lønnsutgifter som utgjør en stor del av offentlig konsum, i forhold til prisveksten generelt i økonomien.

3.2.3 Langsiktige økonomiske framskrivinger

De langsiktige økonomiske framskrivingene som presenteres i dette vedlegget, er laget ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MSG-6. Modellen, som er nærmere beskrevet i boks 3.1, gir et forenklet bilde av den norske økonomiens struktur og virkemåte. Modellen har to viktige funksjoner:

• Modellen sikrer at framskrivingene er konsistente i den forstand at fundamentale ressursøkonomiske rammer er oppfylt. Antallet i arbeidsstyrken bygger for eksempel på demografiske framskrivinger.

• Modellen inneholder en sammenstilling av en del forskningsbaserte oppfatninger om hvordan bedrifter og enkeltpersoner reagerer på endringer i økonomiske rammebetingelser. Eksempelvis fungerer modellen slik at dersom avgiftsnivået på en forurensende aktivitet økes, vil omfanger av denne aktivteten reduseres.

Styrken til modellen er at den holder orden på et stort antall økonomiske sammenhenger som det uten modellen ikke ville vært mulig å ta hensyn til.

Mange viktige økonomiske størrelser bestemmes ikke av modellen, men må fastlegges forut for beregningene. Disse størrelsene, som kan ha stor betydning for resultatene av framskrivingene, er av tre hovedtyper:

• Politikkvariable . Dette er i stor grad politisk fastsatte rammebetingelser for husholdninger og bedrifter, slik som skattesatser, overføringsordninger o.l. I denne kategorien kan det også være naturlig å plassere en del størrelser som i stor grad påvirkes av offentlig politikk, men hvor sammenhengene ikke er spesifisert i modellen. Dette kan eksempelvis gjelde yrkesdeltakingen, som kan påvirkes av en rekke ulike offentlige tiltak, men som også avhenger av mange forhold som myndighetene ikke har direkte kontroll over.

• Internasjonale rammebetingelser . Dette er forhold som myndigheter, husholdninger og bedrifter i Norge har liten eller ingen innvirkning på. Eksempler er det internasjonale rentenivået, prisutviklingen på internasjonale handelsvarer, den teknologiske utviklingen internasjonalt, rammebetingelsene for internasjonal handel mv.

• Andre viktige rammebetingelser . Dette er størrelser som bestemmes forut for modellberegningene, men som likevel ikke faller inn under de to kategoriene over. Produktivitetsveksten er et viktig eksempel på en slik størrelse.

Det er større eller mindre grad av usikkerhet knyttet til viktige forutsetninger som må gjøres for å kunne tegne et bilde av den økonomiske utviklingen i Norge fram mot 2050. Hensikten med framskrivingene er som nevnt å undersøke om langsiktige utviklingstrekk legger føringer på de politikkvalgene som må gjøres i dag. Usikkerheten er derfor bare av betydning dersom den i avgjørende grad påvirker de konklusjoner som trekkes mht. politikkvalg, jf. blant annet avsnitt 6, 7 og 8.

3.3 Viktige forutsetninger for framskrivingene

Framskrivingene er basert på en rekke felles forutsetninger når det gjelder størrelser som har stor betydning for utviklingen i samlet produksjon og forbruk i Norge på lang sikt. Boks 3.2 gir en oversikt over noen sentrale forutsetninger.

I beregningene er det lagt til grunn at yrkesdeltakelsen for menn over 55 år faller fram til 2040, mens den øker noe for kvinner i samme aldersgruppe. For de andre aldersgruppene er det i all hovedsak lagt til grunn at arbeidsstyrken utvikler seg i takt med endringene i befolkningen. Dette innebærer at arbeidsstyrken i gjennomsnitt øker med om lag pst. årlig fram til 2010. Dette tilsvarer en årlig vekst på vel 10 000 personer. Fra 2010 til 2020 antas veksten i arbeidsstyrken å avta til om lag pst. årlig. Deretter blir antall personer i arbeidsstyrken om lag uendret fram mot 2050.

Utviklingen i gjennomsnittlig arbeidstid målt som årlige timeverk pr. sysselsatt, påvirkes blant annet av antall feriedager, normalarbeidsdagens lengde, overtid og sykefravær. Som følge av flere feriedager er det lagt til grunn at den gjennomsnittlige arbeidstiden faller med pst. både i 2001 og i 2002. Fram til 2005 er det videre lagt til grunn at den gjennomsnittlige arbeidstiden reduseres noe på grunn av en fortsatt økning i sykefraværet. Etter 2005 er det lagt til grunn at sykefraværet pr. sysselsatt igjen reduseres noe, og fra 2010 stabiliseres på et nivå tilsvarende gjennomsnittet for perioden 1994–2005. Samlet innebærer dette at det er lagt til grunn en reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid med om lag 2 pst. fra 2000 til 2005, og en økning med 2 pst. fra 2005 til 2010. Fra 2010 og framover forutsettes antall utførte timeverk å utvikle seg i takt med utviklingen i antall sysselsatte. Det legges altså til grunn en gjennomsnittlig arbeidstid som på lang sikt er om lag som i dag.

Figur 3.1A viser hovedtrekk i forutsetningene som er lagt til grunn om utviklingen i pensjonister og arbeidsstyrke. Antallet alders- og uførepensjonister forutsettes å øke med nær 70 pst. fra 1999 til 2050, og antall yrkesaktive pr. alders- og uførepensjonist vil reduseres sterkt. Antall personer som er 67 år og over, tilsvarer i dag 26 pst. av antall personer i arbeidsstyrken. Denne andelen antas å øke til 43 pst. i 2050. Stadig høyere opptjent tilleggspensjon blant nye alderspensjonister vil i tillegg medføre at gjennomsnittspensjonen øker. Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon er anslått å øke fra om lag 9 pst. av BNP Fastlands-Norge i 2000 til om lag 17 pst. i 2030 og videre til 18 pst. i 2050, jf. figur 3.1C. Forventet avgangsalder for dagens 18-åringer ble redusert fra 60,9 år i 1995 til 59,6 år i 2000. Dette har sammenheng med økt uførepensjonering og økt tidligavgang blant annet gjennom AFP-ordningen. Antallet uførepensjonister ventes å øke fra om lag 280 000 personer ved utgangen av 2000 til om lag 327 000 personer i 2005.

Veksten i antall eldre vil etter 2010 kreve økende ressurser til pleie- og omsorgstjenester. Innfasingen av vedtatte velferdsreformer vil øke ressursbehovet også før effekten av aldringen setter inn.

Av figur 3.1C framgår det at det er lagt til grunn at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten vil falle betydelig framover. I kapittel 9 redegjøres det nærmere for hvilke forhold som bidrar til fallet i inntektene. Det er blant annet lagt til grunn en fallende oljeproduksjon. Videre er det lagt til grunn at oljeprisen reduseres gradvis fram mot 2010 fra det høye nivået i 2000. Prisutviklingen på naturgass forutsettes å følge råoljeprisen. Det er lagt til grunn at gjennomføringen av Kyotoprotokollen vil redusere etterspørselen etter råolje. Dette bidrar isolert sett til å redusere prisen på råolje. Det er stor usikkerhet knyttet til gjennomføringen og videreutviklingen av protokollen, og til hvilke virkninger dette vil kunne få på energimarkedene. Det er lagt til grunn at det etableres et internasjonalt kvotesystem for klimagassutslipp fra 2008. Kvoteprisen er i framskrivingene satt til 125 2001-kroner/tonn CO₂ i 2008, stigende til 200 2001-kroner/tonn i 2020 og 360 2001-kroner/tonn i 2050, jf. kapittel 8.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.4 Vegringsalternativet

Vegringsalternativet tar utgangspunkt i hvordan offentlige finanser og norsk økonomi vil kunne utvikle seg framover dersom det ikke gjennomføres politikkendringer for å møte de langsiktige utfordringene. «Uendret politikk» kan defineres på ulike måter. Følgende er lagt til grunn i framskrivingen:

• Reglene i folketrygden videreføres. Grunnbeløpet justeres med årslønnsveksten.

• Gjennomsnittlige skattesatser og satser for verdiavgifter holdes uendret. Kvantumsavgifter prisjusteres.

• Nivået på husholdningenes brukerbetalinger for offentlige tjenester holdes uendret som andel av privat konsum.

• Det legges til grunn en vekst i offentlig sysselsetting framover på 1,6 pst. pr. år målt i timeverk, dvs. som gjennomsnittet på 1990-tallet. På 1990-tallet er det blant annet blitt gjennomført reformer innenfor helse, omsorg og utdanning. Som følge av endringer i befolkningens størrelse og sammensetning vil en uendret standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet framover, samt gjennomføringen av allerede vedtatte reformer, kreve en vekst i kommunal sysselsetting på om lag 1,2 pst. pr. år i perioden 1998–2010 og 0,7 pst. i perioden 2010–2030, jf. vedlegg 2.6. Med en vekst i offentlig sysselsetting framover på 1,6 pst. er forbedringen i standard og dekningsgrad i framskrivingen likevel svakere enn det som har vært tilfelle i 1990-årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.2 viser utviklingen i Vegringsalternativet. Flere resultater er gitt i tabell 3.4 bak. I framskrivingen er veksten i offentlig sysselsetting sterkere enn det som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi, gitt de forutsetningene som er skissert i boks 3.2. Sysselsettingen i offentlig sektor, målt som andel av utførte timeverk i alt, øker fra vel 27 pst. i 2000 til om lag 38 pst. midt på 2020-tallet, jf. figur 3.2A. Høye petroleumsinntekter bidrar til overskudd i offentlige budsjetter fram mot 2020, men deretter forverres budsjettbalansen raskt når petroleumsinntektene faller og pensjonsutgiftene øker sterkt.

Det legges til grunn at arbeidsmarkedet fungerer fleksibelt og at det lar seg gjøre å skaffe til veie den arbeidskraften som er nødvendig innenfor blant annet helse- og omsorgssektoren. Det er lagt til grunn at dette skjer uten endringer i relative lønnsforskjeller mellom ulike sektorer i økonomien. Dette forutsetter at det sikres tilstrekkelig utdanningskapasitet for de aktuelle fagruppene, og at tilstrekkelig mange finner det attraktivt å arbeide innenfor disse yrkene, selv om det ikke skjer noen vesentlig endring av lønnsbetingelsene sammenlignet med andre yrker.

Økende knapphet på arbeidskraft fører til økt pris og kostnadsvekst. Den kostnadsmessige konkurranseevnen for norsk næringsliv forverres og handelsbalansen svekkes. Eksportoverskuddet utenom olje og gass svekkes sterkt fram mot midten av 2020-årene, jf. figur 3.2D. Dette er en indikasjon på svekket konkurranseevne i konkurranseutsatt næringsliv og skyldes at den raske veksten i offentlig sektor skaper økende knapphet på arbeidskraft og økende lønnsvekst.

Utviklingen innebærer at Petroleumsfondet reduseres raskt, etter å ha nådd en topp rundt 2020. Dette betyr at statens formue i form av olje og gass tappes ut uten at det skjer en tilsvarende oppbygging av finansiell formue i petroleumsfondet. Figur 3.2B viser at mens statens petroleumsformue og finansformue i dag til sammen utgjør om lag tre ganger BNP for Fastlands-Norge, er denne formuen redusert til to ganger BNP for Fastlands-Norge allerede rundt 2020.

En utviklingsbane for offentlige finanser som illustrert i figur 3.2 er ikke opprettholdbar, og en justering av den økonomiske politikken vil tvinge seg fram. Som en illustrasjon er det lagt til grunn at det skjer en politikkomlegging når underskuddet i offentlige budsjetter i framskrivingen kommer opp i om lag 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge midt på 2020-tallet. Enkelte europeiske land har tidligere opplevd budsjettunderskudd av minst denne størrelsesorden, blant annet Sverige tidlig på 1990-tallet. Uten en slik omlegging ville budsjettunderskuddet kommet opp i mer enn 20 pst. av BNP for Fastlands-Norge allerede i 2030.

Tidspunktet for reversering er til en viss grad vilkårlig valgt. Det kan argumenteres for at i «virkeligheten» ville det i Norge skje en innstramming i budsjettpolitikken på et tidligere tidspunkt enn det som er lagt til grunn i framskrivingen. Målet med framskrivingen er imidlertid å vise hvilke problemer som kan oppstå selv med en «uendret politikk», slik dette er definert over. På grunn av fallet i petroleumsinntektene og økningen i pensjonsutgiftene endres budsjettsituasjonen i framskrivingen i løpet av få år fra et overskudd til et stort underskudd. I dette kan det ligge en fare for at det er vanskelig å snu utviklingen før det har bygget seg opp relativt store underskudd.

Dersom omleggingen gjennomføres ved en reduksjon i sysselsettingen i offentlig sektor, må denne reduseres med nær 400 000 personer sammenlignet med nivået midt på 2020-tallet for å gjenopprette en balansert utvikling i offentlige budsjetter. En slik kraftig innstramming vil stille svært store krav til omstillingsevnen i privat sektor. Det tar tid å skape nye arbeidsplasser, og omstillingen vil vanskelig kunne skje uten at det oppstår en periode med høy arbeidsledighet. Andre land som har gjennomført kraftige innstramminger i finanspolitikken, har hatt store omstillingskostnader, blant annet i form av betydelig økning i arbeidsledigheten. De langsiktige framskrivingene fanger ikke opp disse kostnadene. Problemene med å gjenopprette konkurranseevnen og skadevirkningene ved kortsiktighet i bruken av oljeinntektene er derfor undervurdert i beregningene.

En slik reduksjon i offentlig sysselsetting som er beskrevet i Vegringsalternativet fra midten av 2020-tallet, vil måtte innebære en betydelig svekkelse av det offentlige tjenestetilbudet. Det er derfor grunn til å anta at det vil skje en betydelig vekst i private markeder for velferdstjenester. Dette innebærer at en del av de ansatte som må forlate offentlig sektor, fortsatt vil kunne ha jobb innenfor produksjon av helse-, omsorgs- og utdanningstjenester. Ved at det er lagt til grunn at innstrammingen skjer ved redusert offentlig sysselsetting, gis det et bilde av hvor stort omstillingsbehovet vil kunne bli. Andre alternativer kan være økte skatter eller reduserte pensjoner.

Med full utnyttelse av produksjonsressursene i samfunnet, vil den økte etterspørselen som følger av den ekspansive politikken i Vegringsalternativet ikke kunne møtes ved å øke det innenlandske produksjonsnivået. Den økte etterspørselen må i stedet dekkes ved en like stor økning i nettoimporten fra utlandet. Dette vil skje ved at det innenlandske lønnsnivået presses opp eller ved at kronen styrkes. I begge tilfeller vil det skje en svekkelse av konkurranseevnen, slik at konkurranseutsatt sektor gradvis bygges ned og produksjonsressurser overføres fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet. På tilsvarende måte vil reduksjonen i innenlandsk etterspørsel som følge av innstrammingen av den økonomiske politikken i den siste delen av perioden kreve en reduksjon i lønnsnivået eller valutakursen, og en ekspansjon av konkurranseutsatt sektor.

Framskrivingene gir ikke noe svar på hvor mye av endringene i konkurranseevnen som vil skje i form av økt lønnsvekst og hvor mye som vil skje i form av endringer i valutakursen. De tar heller ikke hensyn til uroen som kan oppstå i penge- og valutamarkedene etter hvert som det blir klart at den økonomiske politikken ikke er opprettholdbar på sikt.

3.5 Referansealternativet

Vegringsalternativet indikerer at for å sikre en langsiktig balansert utvikling er det nødvendig å begrense veksten i offentlige utgifter og/eller øke inntektene sammenlignet med en videreføring av «dagens politikk». Framskrivingen illustrerer at hvis beslutningene utsettes, tvinger det seg senere fram endringer som er større.

Referansealternativet beskriver en utvikling for norsk økonomi der veksten i offentlig sysselsetting begrenses for å oppnå en balansert utvikling som er opprettholdbar på lang sikt. Andre politikkelementer videreføres på samme måte som i Vegringsalternativet, dvs. at blant annet pensjonssystemet, brukerbetalinger og skatter skjermes for endringer. Kravet om at utviklingen i Referansealternativet skal være balansert og opprettholdbar er konkretisert som følger:

• Det skal være en relativt jevn utvikling i de offentlige velferdstjenestene over tid. I framskrivingene ivaretas dette ved at det legges til grunn en relativt jevn vekst i offentlig sysselsetting. En for rask vekst, som senere må reverseres, unngås.

• Utviklingen i offentlige finanser skal være opprettholdbar også etter sluttpunktet for framskrivingene i 2050. I beregningene er dette ivaretatt ved at realverdien av nettofordringene i offentlig forvaltning stabiliseres mot slutten av framskrivingsperioden. Samme forutsetning gjelder for Vegringsalternativet, etter at økonomien har vært gjennom store omstillinger.

Tabell 3.1 viser noen hovedtall for den økonomiske utviklingen i denne framskrivingen. Bruttonasjonalproduktet (BNP) vokser i framskrivingen noe raskere fram til 2010 enn i perioden 2010 til 2050. Dette skyldes i hovedsak at det som følge av endringer i befolkningssammensetningen er lagt til grunn en fortsatt vekst i totalt antall timeverk fram til 2010, mens veksten i timeverkene tilnærmet stopper opp etter 2010. Etter 2010 er det først og fremst bedret produktivitet som bidrar til økt produksjon. BNP for Fastlands-Norge vokser raskere enn totalt BNP. Dette har sammenheng med at omfanget av petroleumsvirksomheten etter hvert avtar. Disponibel realinntekt, som i tillegg til BNP også omfatter renter og stønader mellom Norge og utlandet, vokser klart raskere enn BNP i første del av framskrivingsperioden. Dette skyldes at Petroleumsfondet bygges gradvis opp, slik at den totale avkastningen fra fondet øker og bidrar til å styrke rente- og stønadsbalansen.

I Referansealternativet er det en relativt jevn vekst i offentlig sysselsetting gjennom beregningsperioden, jf. figur 3.3A. Med de forutsetninger som er lagt til grunn i dette alternativet, er det i gjennomsnitt for perioden 1998–2050 rom for en vekst i offentlige timeverk på om lag 0,5 pst. pr. år. Dette er noe mindre enn det som kreves for å opprettholde dagens standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet og gjennomføre allerede vedtatte reformer, jf. vedlegg 2.6. Det vises også til figur 6.4 i kapittel 6, hvor veksten i offentlig sysselsetting i ulike framskrivingsalternativer sammenholdes med beregnet behov for arbeidskraft.

I følge anslag for petroleumsvirksomheten, jf. kapittel 9.3.2, er statens inntekter fra denne virksomheten nå nær toppen. Inntektene vil holde seg høye en del år framover, men vil så falle når oljereservene etter hvert tømmes. Det er anslått at statens del av den gjenværende petroleumsformuen i Nordsjøen faller fra mer enn to ganger BNP for Fastlands-Norge i 2000 til om lag 30 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. I Referansealternativet er det, for å sikre en langsiktig balansert utvikling i økonomien, lagt til grunn at store deler av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten settes til side mens disse inntektene er høye. Slik skjer det en omplassering fra formue på havbunnen til finansformue.

I Referansealternativet erstattes petroleumsformuen av en finansformue av nær samme størrelsesorden målt som andel av BNP. Figur 3.3B viser hvordan summen av petroleumsformue og finansformue utvikler seg. De første tyve årene, mens petroleumsinntektene er høye og pensjonsutgiftene fortsatt er betydelig lavere enn lengre fram i tid, øker den samlede formuen relativt til BNP for Fastlands-Norge. Det brukes likevel «oljepenger» også i denne perioden, i den forstand at det årlig overføres midler fra Petroleumsfondet til statsbudsjettet. Det vil si at det er underskudd i statsbudsjettet når inntektene fra petroleumsvirksomheten og avkastningen på petroleumsfondet holdes utenfor. Dette underskuddet er i framskrivingen i størrelsesorden 3–4 pst. av BNP for Fastlands-Norge i perioden fram til 2020. Etter 2020 øker det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet blant annet for å dekke økende pensjonsutgifter og samtidig skape rom for en fortsatt vekst i offentlige velferdstilbud. I perioden 2030–2050 ligger underskuddet i framskrivingen på om lag 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I Referansealternativet er det mot slutten av beregningsperioden et overskudd i offentlige budsjetter på om lag 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.3C. Dette følger av at det er satt som et krav til framskrivingene at realverdien av offentlig finansformue skal stabiliseres. Det kreves derfor et visst overskudd for å motvirke effekten av inflasjonen på verdien av formuen.

Utviklingen i eksportoverskuddet eksklusive olje og gass, jf. figur 3.3D, gir en indikasjon på utviklingen i næringslivets internasjonale konkurranseevne. I Referansealternativet utgjør eksportunderskuddet eksklusive olje og gass om lag 2–3 pst. av BNP for Fastlands-Norge mot 2020. Underskuddet øker deretter opp mot 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge etter hvert som det oljekorrigerte budsjettunderskuddet øker. Handelsbalansen svekkes i framskrivingen etter 2020 i hovedsak gjennom to mekanismer. For det første fortrenger økt offentlig sysselsetting internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv gjennom høyere lønnsvekst. For det andre bidrar økte pensjonsutbetalinger til husholdningene, som ikke dekkes inn gjennom økte skatter eller reduksjon i andre offentlige utgifter, til at den samlede etterspørselen i økonomien øker. Økt etterspørsel fra husholdningene vil dels bidra direkte til svekket handelsbalanse gjennom økt import, dels gjennom at den økte etterspørselen bidrar til ytterligere økt lønnsvekst og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv.

3.6 Alternative forutsetninger

3.6.1 Høyere petroleumsinntekter

I Referansealternativet er det lagt til grunn at petroleumsproduksjonen vil avta gradvis fra dagens høye nivå, og at oljeprisen på lang sikt vil ligge på 135 2001-kroner pr. fat. Oljeproduksjonen på norsk sokkel forventes å være på det høyeste den nærmeste ti-års perioden. Dersom oljeprisen i denne perioden skulle vise seg å bli liggende høyt, vil dette få relativt stor betydning for størrelsen på petroleumsformuen. Tilsvarende vil en lav oljepris i denne perioden bidra til en stor reduksjon i petroleumsformuen sammenlignet med Referansealternativet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å belyse mulige konsekvenser av at petroleumsprisene blir liggende høyt de nærmeste ni årene, er det utarbeidet en virkningsberegning hvor det er lagt til grunn at oljeprisen ligger på 200 2001-kroner i årene 2002–2010. Deretter kommer prisene tilbake til samme nivå som i Referansealternativet. Gassprisen øker tilsvarende. Dette innebærer at anslaget for statens del av petroleumsformuen ved inngangen til 2001 blir om lag 500 mrd. 2001-kroner høyere enn i Referansealternativet, dvs. en økning på vel 20 pst.

Noen hovedresultater fra beregningen er vist i figur 3.4, jf. også tabell 3.6 bak. Det er lagt til grunn at de økte petroleumsinntektene tas gradvis inn i økonomien ved at en betydelig del av disse inntektene settes til side i Petroleumsfondet. I beregningen er det lagt til grunn at økningen i offentlig sysselsetting fases gradvis inn fram mot 2005, og at offentlig sysselsetting deretter ligger i størrelsesorden 4 pst. høyere enn i Referansealternativet.

Parallelt med en sterkere økning i offentlig sysselsetting, skjer det i virkningsberegningen en svekkelse av internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv sammenlignet med Referansealternativet. Denne svekkelsen gjenspeiles i lavere eksportoverskudd eksklusive olje og gass, jf. figur 3.4D. Høyere petroleumsinntekter, som i relativt stor grad settes til side i Petroleumsfondet, innebærer at det er rom for å svekke konkurransevnen noe på varig basis. Økte renteinntekter fra fondet kompenserer for bortfallet av internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv.

3.6.2 Høyere avkastning på petroleumsfondet gjennom høyere internasjonalt rentenivå

Den norske økonomien er svært åpen og med stor offentlig finansformue. Dette gjør økonomien følsom for internasjonale endringer i blant annet rentenivået. Som en illustrasjon er det foretatt en beregning hvor det internasjonale rentenivået i perioden 2002–2050 ligger 1 prosentpoeng høyere enn i Referansealternativet.

Det er lagt til grunn at en økning i det internasjonale rentenivået vil føre til en tilsvarende økning i det norske rentenivået og dermed til kravet til kapitalavkastning i næringslivet. Denne økningen vil påvirke økonomien gjennom to hovedeffekter. For det første har en endring i rentenivået en formueseffekt gjennom økt avkastning på Petroleumsfondet. For det andre bidrar høyere rente isolert sett til lavere realinvesteringer og mindre realkapital i næringslivet, og dermed lavere BNP.

Disponibel realinntekt for Norge øker til tross for fall i BNP, jf. tabell 3.7. De økte inntektene tilfaller i hovedsak staten gjennom økt avkastning på Petroleumsfondet. Dette gir i beregningen rom for et nivå på offentlig sysselsetting som på lang sikt ligger i størrelsesorden 5–7 pst. høyere enn i Referansealternativet .

3.6.3 Høyere produktivitetsvekst

I framskrivingene er det lagt til grunn en generell produktivitetsvekst (TFP-vekst) på om lag 1 pst. pr. år. Det er knyttet betydelig usikkerhet til målemetodene for produktivitetsvekst, jf. kapittel 7.2. Den historiske utviklingen viser at produktivitetsveksten i OECD-landene økte relativt raskt på 1950- og 1960-tallet. Etter 1970 har den avtatt. Det er imidlertid tegn på at produktivitetsveksten har tatt seg opp de siste årene, særlig i USA og noen europeiske land.

På bakgrunn av betydningen av produktivitetsvekst for økonomisk vekst, og den store usikkerheten i anslagene for den, er det foretatt en beregning som illustrerer konsekvenser av en økning i produktivitetsveksten, målt ved total faktorproduktivitet, med 0,5 prosentpoeng pr. år fra 2002.

Økningen i produktivitetsveksten fører til en betydelig sterkere vekst i BNP sammenlignet med Referansealternativet , jf. tabell 3.8. Dette skaper grunnlag for større materiell velferd målt som disponibel realinntekt for Norge. Beregningen av virkningen på BNP inkluderer ingen effekt av økt produktivitetsvekst i offentlig sektor. Dersom det legges til grunn at det skjer en sterkere produktivitetsvekst i offentlig tjenesteproduksjon, vil omfanget av det offentlige tjenestetilbudet også kunne øke.

Høyere produktivitetsvekst medfører høyere avkastning på produksjonsfaktorene. Reallønn pr. timeverk øker med om lag 38 pst. i 2050. Dette muliggjør en sterk vekst i privat konsum. Samtidig legger økte reallønninger begrensninger på rommet for offentlig konsum. Økt produktivitet i privat sektor vil gi offentlig forvaltning høyere skatteinntekter. Dette vil imidlertid delvis bli motsvart av økte lønnskostnader for offentlig sektor og økte overføringer som følge av at trygdeytelsene forutsettes å øke om lag i takt med lønnsnivået i privat sektor. Med økt BNP-vekst reduseres i tillegg den relative betydningen av Petroleumsfondet i norsk økonomi.

3.6.4 Økonomiske virkninger av kortere arbeidstid

Historisk har den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt vært fallende, jf. vedlegg 2.3. Som en illustrasjon er det gjennomført en beregning som belyser virkningene dersom befolkningen velger mer fritid og kortere arbeidstid, uten at det blir flere trygde- og stønadsmottakere. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at gjennomsnittlig arbeidstid reduseres med 0,5 pst. pr. år. Dette innebærer i følge beregningene at normalarbeidsåret regnet i timer reduseres med om lag 13 pst. i 2030 og 23 pst. i 2050 i forhold til Referansealternativet. Til sammenligning bidrar den avtalte ferieøkningen i 2001 og 2002 isolert sett til at den gjennomsnittlige arbeidstiden faller med 0,8 pst. hvert av disse to årene. Tabell 3.9 viser noen hovedresultater fra beregningen.

Som følge av lavere tilgang på arbeidskraft er BNP og realdisponibel inntekt i 2050 i beregningen henholdsvis 18 og 17 pst. lavere enn i Referansealternativet. Reallønn pr. timeverk er om lag 13 pst. høyere enn i Referansealternativet. For lønnstakerne er dette likevel ikke tilstrekkelig til å kompensere for inntektsbortfallet som følger av redusert arbeidstid, og gjennomsnittlig realårslønn blir om lag 13 pst. lavere enn i Referansealternativet. Selv med en slik økning av fritiden og nedgang i arbeidstiden, øker det private forbruk i beregningen betydelig fra 2000 til 2050.

Lavere skatteinntekter som følge av lavere produksjon og forbruk, samt økte lønnskostnader for offentlig sektor, innebærer at det budsjettmessige rommet for offentlig sysselsetting reduseres. I beregningen er offentlig sysselsetting i 2050 28 pst. lavere enn i Referansealternativet målt i timeverk.

3.7 Virkninger av endret politikk på enkelte områder

3.7.1 Tiltak for høy yrkesdeltaking

Det offentliges utgifter er i hovedsak knyttet til avlønningen av arbeidskraften, enten direkte gjennom offentlig sysselsetting eller ved at reguleringen av offentlige pensjoner og andre ytelser er knyttet til lønnsveksten. En reduksjon i tilgangen på arbeidskraft, som vil føre til økt reallønn, vil derfor isolert sett svekke offentlige finanser.

Norge har i dag høy yrkesdeltaking i internasjonal sammenheng. I framskrivingene er det lagt til grunn at den høye yrkesdeltakingen videreføres. Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen framover. Økt levealder og bedret helsetilstand kan innebære at mange vil ha mulighet til å stå lenger i arbeid. Høyere utdanningsnivå og kompetanse kan også tilsi økt yrkesaktivitet i de eldre aldersgruppene. På den andre siden kan en fortsatt økning i inntektsnivået isolert sett trekke i retning av sterkere ønsker om fritid og tidlig avgang fra yrkeslivet.

Tabell 3.10 viser beregnede avvik i forhold til Referansealternativet av en økning i gjennomsnittlig avgangsalder med ett år. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at alle over 50 år får samme yrkesfrekvens som aldersgruppen som er ett år yngre, og at økningen i antall sysselsatte som følge av endringen i yrkesfrekvenser medfører en like stor nedgang i antall trygdede. Beregnet reduksjon i offentlige pensjonsutgifter som følge av reduksjonen i antall trygdede er basert på den gjennomsnittlige alderspensjonen i folketrygden.

Ett år høyere gjennomsnittlig avgangsalder gir i beregningen 2 pst. økning i totale timeverk i forhold til Referansealternativet. Økt tilgang på arbeidskraft gir lavere reallønninger. Pensjonsutgiftene faller, fordi antall pensjonister reduseres og fordi pensjonsutbetalingene indekseres med årslønnsveksten. Reduserte reallønninger og lavere pensjonsutgifter øker handlingsfriheten i offentlig forvaltning, slik at det skapes rom for økt offentlig konsum og sysselsetting. Timeverkene i offentlig forvaltning er i beregningen om lag 5 pst. høyere på lang sikt enn i Referansealternativet. Reallønnsreduksjonen og nedgangen i overføringer i form av pensjoner fra offentlig forvaltning til husholdningene, innebærer at privat konsum bare øker svakt sammenlignet med Referansealternativet .

Økt yrkesdeltaking kan også oppnås ved at flere unge kommer tidligere i fullt arbeid . Utdanningsnivået i Norge har økt sterkt de siste ti-årene. Dette har bidratt til at arbeidskraften har fått høyere kvalifikasjoner, men lengre utdanningsløp innebærer samtidig at den enkelte starter sin yrkeskarriere senere i livet. En beregning basert på at unge kommer i fullt arbeid ett år tidligere, indikerer at dette kan øke rommet for offentlig sysselsetting med om lag 4 pst. på lang sikt, jf. tabell 3.11.

3.7.2 Tiltak for økte offentlige inntekter

Offentlig sektor henter det meste av sine inntekter gjennom skattlegging. Skatter og avgifter kan gi et effektivitetstap i økonomien, blant annet i form av redusert produksjon i privat sektor. Effektivitetstapet som følger av skattlegging, har sammenheng både med det samlede skattenivået og med utformingen av skattesystemet. Disse uheldige sidene ved beskatning begrenses ved å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming av skattesystemet jf. kapittel 6.4.2. Ifølge beregningene vil en økning i skatteinntektene tilsvarende 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge kunne bidra til å øke rommet for offentlig sysselsetting med om lag 3 pst. på lang sikt, jf. tabell 3.12.

Beregninger fra Statistisk sentralbyrå illustrerer at dersom de anslåtte økte utgiftene i folketrygden framover skulle vært finansiert utelukkende ved høyere skatter, måtte den beregnede pensjonsavgiften («bidragsraten») gradvis øke, og i 2050 være om lag 12 prosentpoeng høyere enn i dag. Det må understrekes at dette er en partiell beregning, hvor det for eksempel ikke er tatt hensyn til muligheten for å bruke midler fra Petroleumsfondet. Videre er det ikke tatt hensyn til mulige virkninger av skatteøkningen på arbeidstilbudet eller sparingen.

Den enkelte betaler allerede i dag en del av utgiftene ved bruk av helsetjenester og andre offentlige tjenester gjennom brukerbetalinger. Norge var i 1997 blant de OECD-landene som finansierte størst andel av de totale utgiftene til helse over offentlige budsjetter, jf. kapittel 14. Ifølge beregninger vil en dobling av brukerbetalingene regnet som andel av privat forbruk bidra til å øke rommet for offentlig sysselsetting med i størrelsesorden 8–9 pst. på lang sikt, jf. tabell 3.13.

3.7.3 Økonomiske virkninger av økt innvandring

Befolkningsutviklingen i Norge, jf. vedlegg 2, medfører svak vekst i arbeidsstyrken framover. For å illustrere mulighetene for å håndtere de langsiktige utfordringene for norsk økonomi er det i avsnitt 7.1 presentert beregninger av økt yrkesdeltaking ved en økning i avgangsalderen på ett år. Beregningene viser at økt tilgang på arbeidskraft letter presset på arbeidsmarkedet og øker handlefriheten i offentlig forvaltning. I denne sammenheng er det naturlig å se på om økt innvandring vil kunne bidra til å møte de langsiktige utfordringene for norsk økonomi.

Nedenfor gis en gjennomgang av data og analyser som kan belyse virkninger av økt innvandring på det framtidige tilbud av arbeidskraft og pensjonsforpliktelsene. Det vises til kapittel 5 for en videre drøfting av arbeidsinnvandring og kapittel 12 for en nærmere omtale av problemstillinger knyttet til innvandrere og arbeidsmarkedet.

Virkningen av økt innvandring for det framtidige tilbud av arbeidskraft og pensjonsforpliktelsene avhenger sterkt av hvilken innvandringspolitikk som føres. En selektiv innvandringspolitikk hvor det tas inn etterspurt arbeidskraft uten familie, vil i større grad avhjelpe behovet for arbeidskraft enn en innvandringspolitikk som er mer basert på humanitære hensyn. En empirisk studie gjennomført på norske data 1 viser store forskjeller mellom innvandrergrupper med hensyn til yrkesdeltagelse. Studien viser også at de langsiktige konsekvensene av en politikk som innebærer økt innvandring til Norge, kan avhenge av landbakgrunn for innvandrerbefolkningen. Befolkningsutviklingen er tilsvarende for andre OECD-land, og Norge vil måtte regne med å konkurrere om utenlandsk arbeidskraft med andre land. En eventuell økning i arbeidsinnvandringen til Norge vil trolig i stor grad komme fra land utenfor OECD.

Hvor høy yrkesdeltakelse som kan forventes om det åpnes for økt innvandring, avhenger av flere faktorer. SSB har gjennomført en studie 2 som illustrerer hvilken effekt størrelsen på det årlige innvandringsoverskuddet vil få på veksten i arbeidsstyrken og grunnlaget for finansieringen av pensjonsforpliktelsene. Studien bygger på et sett av beregninger med mikrosimuleringsmodellen MOSART, som framskriver befolkningen etter en rekke befolknings og sosioøkonomiske kjennetegn. Effekten av økt innvandring på veksten i arbeidsstyrken er usikker og avhenger av årlig nettoinnvandring, innvandreres aldersstruktur, utdanning, yrkesfrekvenser, gjennomsnittlig arbeidstid og arbeidsinntekter, og deres tilbøyelighet til uførepensjonering. Hvor høy yrkesdeltakelse som kan forventes, avhenger også av konjunktursituasjonen. Høykonjunktur og generell knapphet på arbeidskraft vil lette adgangen til arbeidsmarkedet. Om det i tillegg er mangel på visse typer arbeidskraft og det gjennomføres en selektiv innvandringspolitikk rettet mot personer med de ønskede kvalifikasjonene, vil yrkesfrekvensen blant arbeidsinnvandrerne kunne bli særlig høy.

De ulike nivåene for innvandringsoverskuddet som belyses i studien, er nettoinnvandring lik 10 000 personer årlig, som er om lag det gjennomsnittlige nivået på nettoinnvandringen på 1990-tallet, og 25 000 personer. Det er lagt til grunn tre ulike forutsetninger om yrkesdeltakingen – ett hvor innvandrerne har samme sannsynlighet for å være i arbeidsstyrken som i befolkningen ellers (full integrering), ett med bakgrunn i statistikk om ikke-vestlige innvandrere fra året 1998 som fulgte etter en periode med økonomisk høykonjunktur (moderat integrering), og ett med bakgrunn i året 1993 som representerer den økonomiske lavkonjunkturen rundt og etter 1990 (svak integrering). I de to siste alternativene, hvor innvandreres yrkesprosenter er forutsatt å være lavere enn resten av befolkningen, er gjennomsnittlig arbeidstid og arbeidsinntekt også redusert. For å kunne belyse konsekvensene av økt innvandring for det framtidige tilbudet av arbeidskraft og pensjonsforpliktelsene er det også viktig å ta hensyn til aldringen av innvandrerbefolkningen. Studien viser at forholdet mellom de forsørgede aldersgruppene i befolkningen og tallet på personer i yrkesaktiv alder øker i framskrivingsperioden, men at denne økningen blir svakere jo høyere nivået for netto innvandring til landet blir, jf. tabell 3.3.

For å illustrere noen mulige virkninger av økt innvandring er det med utgangspunkt i Referansealternativet laget en virkningsberegning, hvor det er lagt til grunn at årlig nettoinnvandringen øker med 15 000 personer fra ikke-vestlige land. Det er laget beregninger basert på to forskjellige forutsetninger mht. yrkesdeltakelse blant de nye innvandrerne – en hvor innvandrere har samme yrkesdeltakelse som befolkningen ellers (full integrering), og en hvor det er lagt til grunn en lavere yrkesdeltakelse, på linje med hva ikke-vestlige innvandrere hadde i 1998 (moderat integrering). Videre er det i begge beregningene lagt til grunn samme trygderater for de ekstra innvandrerne som for befolkningen av tilsvarende alder og kjønn i Referansealternativet. Tabell 3.3 oppsummerer noen viktige forutsetninger i beregningen.

Tabell 3.14 og 3.15 viser noen hovedresultater fra beregningen. I begge beregningene gir økt innvandring noe økt rom for tjenestetilbud i offentlig regi, illustrert ved at antall timeverk i offentlig forvaltning pr. innbygger øker med henholdsvis 6 og 12 pst. fram mot 2050. Denne effekten er imidlertid ikke sterk, sett i forhold til den betydelige økningen av innvandring som er lagt til grunn i disse beregningene. På lengre sikt vil den beregnede gunstige effekten av økt innvandring for de finansielle balansene i offentlig forvaltning svekkes, fordi også innvandrerne vil opparbeide pensjonsrettigheter og bidra til å øke behovene i helse- og omsorgssektoren. Økt innvandring gjør at inntektene fra realkapitalen, oljeformuen og Petroleumsfondet spres over flere personer. Mengden realkapital pr. sysselsatt går ned, slik at gjennomsnittlig arbeidsproduktivitet og reallønnsnivå blir lavere. BNP pr. innbygger og disponibel inntekt pr. innbygger går noe ned.

Effekten av økt innvandring på veksten i arbeidsstyrken og finansieringen av pensjonsforpliktelsene er svært usikre, og avhenger av hvilke forutsetninger som gjøres om yrkesdeltaking, evt. tilbakevending til opprinnelsesland mv. På denne bakgrunn bør det ikke legges for stor vekt på de konkrete tallene som kommer ut av den type beregning som er skissert i dette avsnittet. Drøftingen over viser først og fremst at det er svært vanskelig å trekke noen klare konklusjoner mht. hvilken betydning eventuell økt arbeidsinnvandring vil kunne ha når det gjelder å møte utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen i tiårene framover.

3.8 Fornyelsesalternativet

For å illustrere hvordan det kan skapes grunnlag for å videreutvikle de offentlige velferdstjenestene, er det utarbeidet en makroøkonomisk framskriving, Fornyelsesalternativet . Fornyelsesalternativet bygger på følgende elementer (gitt som avvik fra Referansealternativet):

• Tiltak for fornyelse av offentlig sektor bidrar til at effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon bedres. Det er lagt til grunn en årlig besparelse på pst. i arbeidskraftbehovet som kreves for å yte en gitt standard- og dekningsgrad. Dette vil alene øke effektiv sysselsetting i offentlig forvaltning i 2050 med om lag 13 pst.

• Gjennomsnittlig avgangsalder øker med ett år blant annet som følge av tiltak rettet inn mot å sikre et godt arbeidsmiljø og et inkluderende arbeidsliv, særskilte tiltak for eldre arbeidstakere gjennom en aktiv seniorpolitikk og gjennom tiltak for å redusere sykefraværet, uføretilgangen og tidligavgangen.

• Unge kommer i gjennomsnitt ett år tidligere i fullt arbeid blant annet som følge av reformer i høyere utdanning, endringer i studiefinansieringen og reduksjoner i verneplikten.

Virkninger av de to første elementene er omtalt i avsnitt 7.1. Fornyelsesalternativet illustrerer, på samme måte som Referansealternativet, en langsiktig opprettholdbar utvikling for norsk økonomi. I begge alternativene settes det til side tilstrekkelige midler på Petroleumsfondet de nærmeste årene til å sikre en jevn utvikling i de offentlige velferdstjenestene også når virkningene av aldringen av befolkningen kommer for fullt etter 2020. Det som skiller de to alternativene, er at det i Fornyelsesalternativet er lagt til grunn tiltak som gir grunnlag for en videreutvikling av velferdstjenestene ut over det som kreves for å opprettholde dagens standard- og dekningsgrader og gjennomføre allerede vedtatte reformer. I Fornyelsesalternativet er det grunnlag for et nivå på tjenestetilbudet, målt ved effektiv kommunal sysselsetting inkludert dagens fylkeskommunale sykehus, som i 2050 er 26 pst. høyere enn i Referansealternativet. Tabell 3.5 gir noen hovedresultater fra beregningen.

I NOU 2000:21 «En strategi for sysselsetting og verdiskaping» (Holden-utvalget) ble det presentert en økonomisk framskriving, Offentlig velferd alternativet, som på samme måte som Fornyelsesalternativet, illustrerer hvordan det gjennom politikkendringer kan skapes rom for videreutvikling av de offentlige velferdstjenestene. Holden-utvalgets framskriving gir noe større økning i offentlig sysselsetting på lang sikt som følge av politikkendringene, enn det som ligger i Fornyelsesalternativet, siden det anses lite realistisk å basere en langsiktig politikk på store skatteøkninger. Forskjellen skyldes de valg av politikktiltak som er lagt til grunn. I Offentlig velferd alternativet ble det lagt til grunn økninger i skattenivå og brukerbetalinger for offentlige tjenester. Slike økninger er ikke lagt til grunn i Fornyelsesalternativet. I alternativet er det fokusert på tiltak som griper direkte inn i de grunnleggende utfordringene framover, dvs. styrke yrkesdeltakelsen og sikre en best mulig utnyttelse av ressursene i offentlig sektor. Det legges derfor i Fornyelsesalternativet til grunn tiltak som bidrar til at unge kommer tidligere ut i arbeid, i tillegg til at det, på samme måte som i Offentlig velferd alternativet, legges til grunn at det gjennomføres tiltak som bidrar til høyere avgangsalder i arbeidslivet og tiltak for å fornye og effektivisere offentlig sektor.

Tabellvedlegg