2 Sammendrag

2.1 Mål

Handlingsplan for eldreomsorgen har hatt som hovedmål å sette kommunenes helse- og sosialtjeneste bedre i stand til å møte veksten i behovet for pleie- og omsorgstjenester som en følge av at det er blitt flere eldre. Dette krevde en kraftig utbygging av kapasiteten både når det gjelder personell og bygninger, og en opprustning og kvalitetsforbedring av pleie- og omsorgstjenestens bygningsmasse.

Handlingsplanen la til grunn «et behov for plasser med heldøgns pleie og omsorg i egnet bolig svarende til ca 25 pst av befolkningen 80 år og eldre» som et landsgjennomsnitt med kommunale variasjoner.

De sentrale måltallene for handlingsplanen ble utfra dette en bemanningsøkning på 12.000 nye årsverk og bygging/utbedring av 24.400 omsorgsboliger og sykehjemsplasser, fordelt med 10.800 boenheter til opprustning og enerom og 13.600 enheter til å bygge ut flere plasser.

Seinere er handlingsplanen utvidet med ytterligere 9.000 omsorgsboliger og sykehjemsplasser, og regjeringens mål for handlingsplanen er nå:

• at alle kommuner som har søkt om det, gjennom handlingsplanen skal få mulighet til å bygge opp et tilbud om heldøgns pleie- og omsorg svarende til 25 prosent av befolkningen over 80 år, enten dette gis i sykehjem, aldershjem eller omsorgsbolig

• at kommunene, innenfor rammen av 25 prosent samlet dekning, også skal gis mulighet til å sikre en tilfredsstillende eneromsdekning og helt nødvendig opprustning/utskifting av gamle institusjonsbygg

• at eneromsdekningen ved alders- og sykehjemmene skal være godt over 90 prosent for landet sett under ett før utbyggingen er sluttført i 2005.

Regjeringen vil understreke at dekningsgradene ikke er å betrakte som normtall eller minimumsstandarder, og at de i denne sammenheng bare er benyttet som måltall for handlingsplanen. Det er først og fremst bemanningsfaktoren, ikke boformen, som er avgjørende for muligheten til å gi heldøgnstilbud.

2.2 Status – resultat og prognoser

Handlingsplan for eldreomsorgen har gitt resultater godt over måltallene for planen. I perioden 1998–2001 er pleie- og omsorgstjenesten tilført mer enn 12.000 nye årsverk. Så langt har kommunene bygd og utbedret 19.300 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Ytterligere 17.500 boenheter vil stå ferdige innen utgangen av 2005. Opprinnelig måltall for handlingsplanen vil være overoppfylt etter at tilsagnsrammen underveis er blitt utvidet med til sammen 9.000 boenheter. Samlet investeringsramme for handlingsplanen er om lag 28 milliarder kroner i statlige tilskudd, mens driftstilskuddet er økt fra 500 millioner kroner i 1997 til 3,7 milliarder kroner i 2001.

Kommunene har stått fritt til å utforme tjenestetilbudet utfra lokale behov og ønsker, og selv velge organisatoriske løsninger og driftsmodeller. Fordelingen på sykehjemsplasser og omsorgsboliger er likevel i godt samsvar med de beregninger som lå til grunn for handlingsplanen. Det samme gjelder fordelingen av nye årsverk på hjemmetjenester og institusjonsomsorg. Utover dette har kommunene benyttet anledningen til å legge ned gamle aldershjem, og erstattet dem med nye omsorgsboliger i bo-og servicesentra.

I løpet av 4 år har personelldekningen i pleie- og omsorgstjenesten økt fra 43 til 46 årsverk pr 100 innb over 80 år. Den samlede dekningsgraden for aldershjem, omsorgsboliger og sykehjem har samtidig økt fra 26,4 % i 1997 til 29,6 % i 2001. Tilbudet er altså bygd ut raskere enn befolkningsutviklingen i samme periode tilsier. Dette betyr at Handlingsplanen både har holdt tritt med veksten i antall eldre og skapt ytterligere kapasitetsvekst. Dette har vært helt nødvendig for å ta igjen noe av det forsømte, og legge grunnlaget for den videre utviklingen i årene som kommer.

Sosialdepartementet har sammen med landets fylkesmenn utarbeidet en prognose for sluttresultatet i 2005, som angir en samlet dekning av sykehjem, aldershjem og omsorgsboliger på 31,6 % av antall eldre over 80 år. Av dette er 60 % sykehjemsplasser, 5 % aldershjemsplasser og 35 % omsorgsboliger.

Samtidig vil nesten 45 % av sykehjemmene i Norge enten være nybygd eller opprustet og modernisert.

Utbyggingsmønsteret innebærer for landet samlet at

• sykehjemsutbyggingen holder tritt med økningen i antall eldre over 80 år

• eneromsreformen blir gjennomført

• sykehjemmene rustes opp og gjennomgår en omfattende standardheving og modernisering

• en stor del av aldershjemmene blir nedlagt og erstattet med omsorgsboliger

• dekningsgraden øker først og fremst i form av vekst i tallet på omsorgsboliger med felles serviceareal

• utbyggingen av nye omsorgsboliger følges opp med bemanningsøkning i hjemmetjenestene

Selv om det er store forskjeller mellom kommunene, har handlingsplanen bidratt til å heve de kommunene som hadde lavest dekningsgrad og skapt større likhet i samlet tjenestetilbud kommunene imellom.

2.3 Før avslutning av handlingsplanen

Til tross for at handlingsplanen er utvidet med til sammen 9.000 boenheter, vil det fortsatt ligge søknader om bygging og utbedring av 9.300 omsorgsboliger og sykehjemsplasser i Husbanken etter at årets tilsagnsramme er fordelt. Av disse søknadene er det 5.700 boenheter som vil gi økt kapasitet, herav 1.200 sykehjemsplasser og nesten 4.500 omsorgsboliger. De øvrige søknadene gjelder standardheving/utskifting av eksisterende bygningsmasse, herunder 1.000 enheter som vil gi flere enerom.

Mange av søknadene er fra kommuner som allerede har en høy dekningsgrad. Dersom de blir innvilget, vil det bidra til å forsterke ulikhetene i eldreomsorgen fra kommune til kommune, i strid med handlingsplanens mål.

Handlingsplan for eldreomsorgen kan ikke avsluttes før hovedmålene i planen er oppfylt. Opprinnelig tok Handlingsplanen utgangspunkt i et gjennomsnittsbehov på 25 % heldøgns dekning for hele landet sett under ett. Regjeringen ønsker at alle kommuner som har søkt om det, skal få mulighet til å komme opp på dette gjennomsnittsnivået. Videre er det forutsatt at de retningslinjer som gjelder for tilskuddsordningen i Husbanken ikke blir endret i sluttfasen. Tildeling av tilskudd vil imidlertid skje med vekt på de kommuner som ikke har oppnådd en samlet heldøgnsdekning på 25 % av tilfredsstillende standard.

Utfra en gjennomgang av søknadene og en samlet vurdering av målene vil regjeringen foreslå at

• handlingsplanen utvides med ytterligere 2.000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

Avslutningen av handlingsplanen forutsetter videre at

• årsverksveksten i pleie- og omsorgstjenesten videreføres i tråd med tidligere behovsanslag i perioden 2002–2005

• det vurderes etablert en permanent ordning for finansiering av kommunale investeringer i sykehjem og omsorgsboliger

2.4 Bedre kvalitet og enklere ordninger

Etter at handlingsplan for eldreomsorgen er gjennomført, vil de ytre rammene være lagt til rette for å prioritere tjenestenes innhold og kvalitet. Regjeringen foreslår på den bakgrunn at handlingsplanen avløses av et nytt utviklingsprogram for bedre kvalitet og enklere og mer brukervennlige ordninger i omsorgstjenesten.

Enklere og bedre harmonisert regelverk

Dagens system med ett lovverk for helsetjenestene og et annet lovverk for sosialtjenestene, gjør det vanskelig for brukerne å orientere seg om sine rettigheter og utøve rettighetene sine gjennom klageordningene. Mange kommuner opplever også det delte lovverket som problematisk i forhold til saksbehandling og vedtaksfatting. For å oppnå målet om en enklere og bedre eldreomsorg, bør lovverket som styrer sektoren gjennomgås. Regelverket bør sikre helhetlige tjenester gjennom felles prioriteringer og mål for både helse- og sosialtjenestene. Regelverket skal være enkelt å forstå for brukerne og enkelt å praktisere for kommunene.

Regjeringen vil derfor sette ned et lovutvalg som skal utrede og foreslå harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen.

Enklere finansiering og brukerbetaling

Finansieringsordningene og brukerbetalingsreglene i helse- og sosialtjenesten har i mange år vært under utredning. Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til nye ordninger på dette området våren 2003, der målet er å få til mest mulig like regler for brukerbetaling uavhengig av om tjenestene gis i institusjon, omsorgsbolig eller eget hjem.

Felles overordnet tilsyn

Fra 1. januar 2003 vil Statens Helsetilsyn også ha ansvaret for det overordnede faglige tilsyn med sosialtjenesten, slik at hele helse- og sosialtjenesten blir sett i sammenheng. Helsetilsynet skal være en faglig ressurs for Fylkesmennene i deres tilsyn med helse- og sosialtjenesten i kommunene.

Kvalitets- og lederutviklingsprogram

Pleie- og omsorgstjenestens store og komplekse organisasjoner, representerer en av de største utfordringene når det gjelder organisasjon og ledelse i offentlig sektor. Regjeringen har derfor tatt initiativ til et samarbeid med Kommunenes Sentralforbund for allerede i år å sette i gang et satsingsprosjekt med sikte på ledelses- og kvalitetsutvikling, gjennom å styrke opplæring og kunnskapsutvikling, bygge ut nettverk for erfaringsutveksling og veiledning og på ulike måter støtte de som tar på seg lederansvar. Programmet skal gå over 4 år.

Kompetanse og rekruttering

Handlingsplan for helse- og sosialpersonell vil i tråd med Stortingets ønske bli videreført. Helsedepartementet arbeider med utformingen av en slik ny handlingsplan for rekruttering av helse- og sosialpersonell i samarbeid med Sosialdepartementet og Sosial- og helsedirektoratet. Selv om personellveksten i handlingsplanperioden har fulgt måltallene, ser ikke tilgangen på helse- og sosialpersonell ut til å stå i forhold til etterspørselen de nærmeste årene. Det vil særlig bli nødvendig med tiltak for utdanning og rekruttering av hjelpepleiere og omsorgsarbeidere, opplæring av ufaglærte og for å skape økt interesse blant arbeidstakere med annen fagbakgrunn.

Kvalitetsforskrift

Regjeringen vil i løpet av 2002 fastsette en kvalitetsforskrift etter sosialtjenesteloven, slik at de krav som ligger om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten blir forskriftsfestet både i helselovgivningen og sosiallovgivningen. Brukerne får med dette en tydelig beskrivelse av hvilke forventninger de kan ha til tjenestene, og hvilke krav de kan stille til kvalitet.

Arbeidet med kvalitetsutvikling må også ses i sammenheng med at kommunene nå er pålagt å føre internkontroll med omsorgstjenestene. Felles internkontrollforskrift for både helse- og sosialtjenesten er sendt på høring i vår.

Plikt til enerom

Regjeringen vil følge opp St.meld. nr. 50 (1996–97) og Stortingets behandling av denne gjennom å vurdere forskriftsfesting av plikten til å tilby enerom i kvalitetsforskriften.

Saksbehandling og rettssikkerhet

Sosialdepartementet har fått utviklet en saksbehandlerveileder til hjelp i den kommunale saksbehandling, som om kort tid vil bli lagt fram av Sosial- og helsedirektoratet. Veilederen vil gi kommunene et godt verktøy til å utvikle egen saksbehandlerkompetanse og sette fokus på kvalitetsutvikling og rettssikkerhet. Veilederen vil bli fulgt opp med rådgivning og kurs- og opplæringstiltak blant annet i regi av landets fylkesmenn i samarbeid med fylkeslegene.

Oppfølging og rådgivning

Fylkesmannsembetene vil i samarbeid med fylkeslegene få ansvar for å følge den videre utbygging og gjennomføring av handlingsplan for eldreomsorgen i den enkelte kommune helt fram til og med 2006. Regional stat og Sosial- og helsedirektoratet skal følge opp kommunene med rådgivning og veiledning med fokus på eldreomsorg som en del av hele den kommunale helse- og sosialtjenesten, og vil ta del i arbeidet med gjennomføringen av det nye utviklingsprogrammet for bedre kvalitet og enklere ordninger i omsorgstjenesten.

2.5 Ny Stortingsmelding

Regjeringen tar sikte på å legge fram en ny Stortingsmelding våren 2003. Meldingen skal gi en mer fullstendig oppsummering av status for den kommunale pleie- og omsorgstjenesten og situasjonen i norsk eldreomsorg, og utfylle og rapportere om regjeringens utviklingsprogram for et enklere og bedre tjenestetilbud med brukerorientering, valgfrihet og individuell tilpasning som hovedfokus.