6 Kommunale erfaringer og utfordringer

Kommunalt ansvar

I følge en undersøkelse utført ved Norsk Institutt for By- og regionforskning som et ledd i evalueringen av handlingsplan for eldreomsorgen(Brevik, NIBR 2002), mener 2/3 av landets kommuner at vekten på det kommunale sjølstyre i utbygging og utforming av omsorgstjenestene, er en av de beste garantier for utviklingen av kvalitativt bedre omsorgstjenester. Bare 21 % av kommunene mener staten gjennom handlingsplan for eldreomsorgen på en mer konkret og presis måte skulle bestemt hvordan kommunene skulle fastsette behovet. Hver fjerde kommune sier at det veiledende statlige måltallet på 25 % heldøgnsdekning ikke kan nyttes i egen kommune på grunn av særskilte lokale forhold.

Balanse mellom sykehjem og omsorgsboliger

Hele 80 % av kommunene mener at de under Handlingsplan for eldreomsorgen har kommet fram til en omforent balanse i tilbudet mellom sykehjem og omsorgsboliger. Bare 1/3 av kommunene mente statlige myndigheter skulle vært klarere og mer konkrete på hvordan denne fordelingen bør være. Kommunenes begrunnelse for å satse på omsorgsboliger er først og fremst at det gir mer fleksibelt rom for å organisere tjenestene utfra brukernes behov, og at det gir en større omsorgsarena å spille på. 2/3 av kommunene oppgir at de som har flyttet inn i omsorgsbolig har fått mulighet til døgntjeneste fra første dag ved behov, og mer enn fire av fem kommuner har rutine på at alle som flytter i omsorgsbolig får tildelt tjenester ved enkeltvedtak.

Beboere i omsorgsboliger

Agenda Utredning & Utvikling har i en rapport utført for Husbanken (Agenda 2002) blant annet sett på eierform og beboersammensetning i nye omsorgsboliger. Utredningen er basert på en undersøkelse i 108 kommuner, og viser at 73 % av beboerne i kommunalt utleide omsorgsboliger er eldre med kroniske sykdommer, aldersdemens og omfattende eller moderat funksjonssvikt, mens bare 3 % brukes til «friske» eldre. De øvrige 24 % benyttes til beboere med funksjonshemming, utviklingshemming og innenfor psykiatri. Det er visse forskjeller i beboersammensetning mellom eierformer, først og fremst ved at eldre med moderat funksjonssvikt utgjør en større andel i ikke-kommunale utleieboliger og borettslag.

Nye modeller for sykehjem

Handlingsplanen har medført en omfattende fornyelse og modernisering av syke- og aldershjemmene. Enkelte kommuner har også utviklet nye modeller og driftsformer der de forsøker å kombinere erfaringene fra institusjon og mer åpen omsorg.

Sammenhengen mellom driftsorganisering, arkitektur og kvalitet er belyst i en rapport fra SINTEF om nye modeller for drift av sykehjem (Høyland, 2001). Rapporten bygger på erfaringer fra drift av nye sykehjem i Bergen og Trondheim. Et hovedfunn er at kvaliteten øker når sykehjemmet både organisatorisk og bygningsmessig er tilrettelagt i små driftsenheter. Sykehjem som er organisert i små bogrupper med egne fellesfunksjoner, gir større nærhet mellom beboerne og personalet, økt trygghet og lettere tilgjengelighet for pårørende. Samtlige beboere i undersøkelsen understreker betydningen av enerom og muligheten for privatliv. De ansatte mener at mindre bogrupper og enerom gjør det lettere å ta hensyn til den enkeltes behov.

Undersøkelsen viser at denne nye typen sykehjem heller ikke er dyrere å drive, men at driftsutgiftene faktisk ligger i underkant av gjennomsnittet for mer tradisjonelle sykehjem.

Regjeringen ønsker å se nærmere på sammenhengene mellom bygningsmessig utforming, driftsorganisering og kvalitet i det videre utviklingsarbeid av pleie- og omsorgstjenestene.

Eldreomsorgen på dagsorden

Kommunenes innrapportering av plan- og resultatdata for handlingsplanen 15. februar 2002 inneholdt en mulighet til å gi tilbakemelding på erfaringer og framtid. De fleste kommunene mener handlingsplanen først og fremst har bidratt til å øke kapasiteten i eldreomsorgen både når det gjelder bemanning og bygninger, og heve kvaliteten på eksisterende institusjonsbygg. Handlingsplanen blir sett på som en helt nødvendig forutsetning for å få til en slik styrking av pleie- og omsorgssektoren.

En tredjedel av kommunene nevner spesielt at handlingsplanen har bidratt til at eldreomsorgen er satt på den politiske dagsorden lokalt. Mange kommuner gir positiv tilbakemelding fra planprosesser med bred deltakelse, ofte med bruk av åpne høringer som virkemiddel for å gi innspill i planarbeidet. De kommunale eldrerådene har også i mange kommuner spilt en viktig rolle, og medvirket i planlegging og utforming av tjenestetilbudet. Dette har bidratt til større kunnskap og interesse for de framtidige utfordringene. Resultatet er gode og forpliktende kommunale planer som er egnet som styringsverktøy for utvikling av eldreomsorgen.

Rekruttering er hovedutfordring

På spørsmål om hva kommunene anser for å være hovedutfordringene for pleie- og omsorgstjenesten i årene som kommer, svarer sju av ti kommuner at utfordringen er å rekruttere og beholde personell. Eksisterende og forventet mangel på sykepleiere nevnes spesielt, sammen med behovet for rekruttering av hjelpepleiere og omsorgsarbeidere. Dette sammenfaller helt med tallene fra NIBR-undersøkelsen, der det går fram at mer enn 70 % av kommunene mener det vil by på avgjørende problemer å rekruttere tilstrekkelig kvalifisert personell de nærmeste årene.

Vil hjemmetjenestene svekkes?

I kommunenes rapportering av plan- og resultatdata er mange bekymret for at hjemmetjenestene vil tape kampen om personell ved ytterligere utbygging av institusjonstilbudet. Dersom bemanningen i hjemmetjenestene svekkes, vil dette ramme tilliten til at det kan gis behovsdekkende tjenester i omsorgsbolig eller eget hjem. Dette vil i neste omgang bety økt press på institusjonene. Flere kommuner nevner også nødvendigheten av å utvikle større fleksibilitet i bruk av personellressursene, slik at de ansatte kan brukes både i hjemmetjenestene og i institusjon.

Bekymring for nedskjæringer

Nær en tredjedel av kommunene tilkjennegir bekymring for at de framtidige økonomiske rammebetingelsene medfører nedskjæringer. Øremerking av midler til personell har gitt målbare resultater, og det er frykt for nedskjæringer når denne øremerkingen opphører. I undersøkelsen fra NIBR regner av kommunene det som sannsynlig med reduksjoner i omsorgssektoren når de øremerkede tilskuddene faller bort. På den andre siden sier over halvparten av kommunene at de prioriterer omsorgssektoren høyt på eget grunnlag uavhengig av øremerkede tilskudd.

Eldreomsorgen en del av helse- og sosialtjenesten

Mange kommuner nevner spesielt omsorgen for aldersdemente som en av hovedutfordringene. Omsorg for psykisk utviklingshemmede, personer med psykiske lidelser og andre funksjonshemninger er også nevnt i kommunenes rapportering, noe som understreker betydningen av å se eldreomsorgen i sammenheng med hele den kommunale helse- og sosialtjenesten.

Kommunene står fortsatt overfor svært store utfordringer innenfor helse- og sosialsektoren i årene som kommer. Regjeringen ønsker fortsatt å basere seg på kommunalt ansvar og frihet for kommunene til å utforme sitt tjenestetilbud utfra lokale forhold i samarbeid med den enkelte bruker.

De statlige virkemidlene må innrettes slik at hele den kommunale helse- og sosialsektoren sees under ett, slik at det blir like rettigheter og ordninger for alle uavhengig av både alder, funksjonshemming og diagnose, økonomi og bosted. Dette gjelder enten den som mottar tjenester bor hjemme, i omsorgsbolig eller institusjon, enten de den ene dagen får tjenestetilbud etter kommunehelsetjenesteloven og den neste etter sosialtjenesteloven, og enten boformen har fått tilskudd etter den ene eller andre av ordningene i Husbanken.