5 Resultat – investeringer

5.1 Flere sykehjemsplasser og omsorgsboliger

Handlingsplan for eldreomsorgen har i perioden 1998–2002 hatt en totalramme på 33.400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, etter at handlingsplanen er blitt utvidet med til sammen 9.000 enheter. Før 1998 ble det i tillegg godkjent 3.500 boenheter som er bygd og tatt i bruk i handlingsplanperioden. Samlet gir Husbankens tilskuddsordning med dette grunnlag for å bygge og utbedre 36.900 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 1998–2005.

Det faktiske antall tilsagn som er gitt i perioden 1998 til 2002 samsvarer godt med dette (se figur 5.1). Samlet vil Husbanken ha godkjent vel 36.800 sykehjemsplasser og omsorgsboliger knyttet til handlingsplanen. Av dette vil nesten 8.600 enheter utfra fylkesmannens innstilling få tilsagn i 2002.

Utover dette er det registrert søknader tilsvarende 9.300 sykehjemsplasser og omsorgsboliger uten dekning innenfor vedtatt ramme. Dette omtales nærmere under kapittel 7.3.

* Ant enheter sykehjemsplasser og omsorgsboliger

Kilde: Husbanken og fylkesmannen

5.1.1 Bedre geografisk fordeling

Større likhet og en god fordeling av Husbankens investeringsmidler har vært en sentral målsetting i handlingsplanens siste del. Midtveis i planperioden så det ut til at det kunne bli store ulikheter i kommunenes bruk av tilskuddsordningen. Om kommunenes planer skulle legges til grunn, ville det både forsterket geografiske ulikheter og skapt større forskjeller mellom små og store kommuner.

Etter at hele rammen for handlingsplanen er disponert er det fortsatt geografiske variasjoner i hvor stor andel av tilskuddsmidlene som er tilfalt fylkene. Etter tre år av handlingsplanen var spredningen mellom fylkene fra 71 til 140 % av landsgjennomsnittet. Variasjonene er imidlertid redusert vesentlig i løpet av 2001 og 2002. Med unntak av Oslo ligger nå alle fylkene mellom 90 og 125 % av landsgjennomsnittet (unntatt Finnmark) (se figur 5.2).

Utjevningen skyldes i hovedsak at Sosialdepartementet fra 2001 har fordelt tilsagnsrammen mellom fylkene og at fylkesmannen deretter har prioritert / fordelt mellom kommunene utfra nærmere retningslinjer.

Oslo hadde etter fordeling av tilskuddsmidlene for årene 1998 til 2000 fått 61 % av landsgjennomsnittet og lå klart lavest av fylkene. Etter 2002 er Oslo oppe på 70 % av landsgjennomsnittet. Oslo har et moderat utbyggingsnivå som må ses i sammenheng med den lave veksten i tallet på eldre over 80 år i hovedstaden.

* Landsgjennomsnitt er 17,9 sykehjemsplasser og omsorgsboliger pr 100 innb 80+ (100 %)

Kilde: Husbanken og fylkesmannen

Kommunene Bærum og Bergen har fått tilskudd til bygging av sykehjem i utlandet. Begge prosjekter er lokalisert i Spania, og flere kommuner deltar i samarbeidet. Det er gjort et omfattende utredningsarbeid om forutsetningene for slik etablering finansiert med statlig tilskudd, og forsøket med å gi pleie- og omsorgstilbud i utlandet vil bli løpende evaluert.

5.1.2 Flest omsorgsboliger med fellesareal

Andelen sykehjemsprosjekter av totalt antall fordelte tilsagn har økt fra 32 % i 1998 til 65 % i 2002, mens omsorgsboligandelen har gått tilsvarende ned.

Omsorgsboliger kan bygges både som bofellesskap og bokollektiver, eller som fullverdige leiligheter med eller uten tilhørende fellesarealer. Fra 1997 har Husbanken godkjent et økende antall sykehjemsplasser og omsorgsboliger med ulike typer fellesareal (se figur 5.3). Antall godkjente omsorgsboliger uten fellesarealer har vært klart synkende siden 1999. I 2001 ble det godkjent over 4.000 sykehjemsplasser og 2.700 omsorgsboliger med fellesarealer, mens det kun ble godkjent 500 omsorgsboliger uten fellesarealer.

* Antall boenheter m/ u fellesarealer godkjent pr år

Kilde: Husbanken

Mer enn 80 % av boenhetene som har fått tilsagn fra Husbanken i perioden 1997–2001 har fellesarealer, men 20 % bygges/utbedres uten slik fellesareal (se figur 5.2).

Kilde: Husbanken

5.1.3 Ferdigbygde boenheter – halvveis i utbyggingen

Kommunene har for 1998–2001 rapportert at det ble ferdigstilt 18.000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, mens 1.300 enheter ble utbedret, til sammen 19.300 enheter. Nær halvparten av de tilsagn som er gitt vil først gi synlige resultater i form av ferdigbygde sykehjemsplasser og omsorgsboliger de nærmeste 4 årene. Dersom vi legger til grunn kommunenes egne planer, vil 2003 bli det året i handlingsplanen hvor flest prosjekter blir tatt i bruk.

* Ant enheter sykehjemsplasser og omsorgsboliger

Kilde: Husbanken og fylkesmannen

Kommunene rapporterer for perioden 1998 – 2001 en kapasitetsøkning på i alt 10.850 nye boenheter, fordelt med 3.050 nye sykehjemsplasser og 10.800 omsorgsboliger, med fradrag for 3.000 aldershjemsplasser som er nedlagt. Dette innebærer at 80 % av den opprinnelige målsettingen om 13.600 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i økt kapasitet allerede er dekket etter 4 år av handlingsplanperioden (se figur 5.5). Når det gjelder enerom, utskifting og utbedring er 8.450 enheter realisert etter 4 år. Tabell 5.2 oppsummerer hovedtallene etter 4 år.

5.2 Kapasitetsvekst

5.2.1 Økt dekningsgrad 1997–2001

Det samlede tilbudet av institusjonsplasser og omsorgsboliger er økt med om lag 10.850 boenheter i løpet av fire år. Veksten er sterkere enn veksten i antall åttiåringer og den samlede dekningsgraden er derfor økt fra 26,4 i 1997 til 29,6 i 2001 (se figur 5.6).

* Antall institusjonsplasser og omsorgsboliger pr 100 innb 80+

Kilde: SSB og kommunenes rapporter I-55/2001

Alle fylker har etter 4 år av handlingsplanen en samlet dekningsgrad av institusjonsplasser og omsorgsboliger over 25 % (se figur 5.7). Akershus, Buskerud, Sogn- og Fjordane, Møre- og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark har alle over 30 % dekning i gjennomsnitt.

* Gjennomsnitt institusjons- og omsorgsboligdekning 1997 26,4 og i 2001 29,6 boenheter pr 100 innb 80+

Kilde: SSB og kommunenes rapport I-55/2001

Fra 1997 til 2001 er antall institusjonsplasser og omsorgsboliger økt med 21 % i gjennomsnitt for hele landet.

Østfold hadde den laveste dekningen før handlingsplanen. At nettopp dette fylket har oppnådd størst vekst etter fire år, indikerer at handlingsplanen bidrar til å jevne ut ulikheter mellom ulike deler av landet.

Antall sykehjemsplasser har økt med 3.050 fra 1997 til 2001. Ettersom tallet på eldre over 80 år har økt med 17.000 personer i denne perioden, er dekningsgraden for sykehjemsplasser uendret. Sykehjemsdekningen er nå lavest i Østfold med 14,5 %, mens den er høyest i Oslo, Sogn- og Fjordane og de tre nordligste fylker. Fra 1997 er tilbudet økt mest i Finnmark og Møre og Romsdal. Utviklingen fra 1997 til 2001 viser at 20 % av kommunene reduserte antallet sykehjemsplasser, mens 45 % av kommunene har økt antall sykehjemsplasser. Dette viser at det skjer endringer i svært mange kommuner.

Tilbudet av aldershjemsplasser reduseres raskt, og erstattes i stor grad med nye omsorgsboliger.

Tilbudet av omsorgsboliger øker raskt. I 1997 var det om lag 5.350 omsorgsboliger, og litt mer enn halvparten av kommunene hadde et slikt tilbud. På 4 år er antallet omsorgsboliger økt med 10.800 og mer enn 80 % av kommunene hadde omsorgsboliger i år 2001. Omsorgsboligdekningen har økt fra 2,9 % til 8 % i løpet av de 4 første årene av handlingsplanperioden. Mest har tilbudet økt i Østfold, Telemark, Aust-Agder og Finnmark, minst i Oslo, Rogaland og Nord-Trøndelag. Omsorgsboligdekningen var i 2001 høyest i Nord-Trøndelag, Nordland og Troms, og lavest i Oslo.

Sammensetningen av institusjons- og omsorgsboligtilbudet varierer. Sykehjemstilbudet er fortsatt klart den største delen i alle fylker, men andelen omsorgsboliger er økende. For landet samlet bestod tilbudet i 2001 av 18,6 % sykehjem, 3 % aldershjem og 8 % omsorgsbolig, til sammen 29,6 % pr innb over 80 år.

5.2.2 Prognose for sluttresultat 2005

Sosialdepartementet har i samarbeid med landets fylkesmenn utarbeidet en prognose med utgangspunkt i fordelingen av den samlede tilsagnsrammen. I forhold til utgangspunktet i 1997 viser prognosene for 2005 at handlingsplanen vil medføre en kapasitetsvekst på 5.000 flere sykehjemsplasser og 18.550 flere omsorgsboliger, mens 5.700 aldershjemsplasser vil bli lagt ned (se figur 5.8). Dette gir en samlet dekningsgrad av institusjonsplasser og omsorgsboliger på 31,6 % i 2005.

Kilde: SSB og fylkesmannens prognose

Fylkesvis varierer institusjons- og omsorgsboligdekningen fra drøyt 38 % i Troms til 28 % i Oslo. Dette er gjennomsnitt for hvert fylke og kommunenes dekning vil variere innenfor hvert fylke.

* Gjennomsnitt økt fra 26.4 boenheter pr 100 innb 80+ i 1997 til 31.6 boenheter i 2005

Kilde: Fylkesmannens prognoser

De fleste fylkene vil ha en samlet dekningsgrad på over 30 % etter at handlingsplanen er gjennomført (se figur 5.9). Bare Oslo, Østfold og Sør-Trøndelag ligger under 30 % dekning.

Østfold, som i utgangspunktet lå lavest, vil ha den klart sterkeste økningen i dekningsgrad i løpet av handlingsplanen, mens Finnmark, som lå høyest i 1997, har bygd ned sin samlede dekningsgrad. De fire nordligste fylkene har sammen med Møre- og Romsdal høyest dekningsgrad. Det har skjedd en betydelig utjamning, og variasjonen er nå kanskje ikke større enn ulike geografiske og demografiske forhold kan forklare på fylkesnivå.

Den samlede dekningsgraden etter handlingsplanen vil bestå av 18,7 % sykehjemsplasser, 1,6 % aldershjemsplasser og 11,3 % omsorgsboliger.

Det er stor variasjon i sammensetning av botilbudet i pleie- og omsorgstjenesten fylkene mellom (se figur 5.10). Den samlede dekningsgraden av institusjonsplasser og omsorgsboliger varierer imidlertid ikke så mye. I de nordligste fylkene og Møre og Romsdal vil en fortsatt høy institusjonsdekning bli supplert med et høyt antall omsorgsboliger. Oslo, Hordaland og Agderfylkene har en høy institusjonsandel og få omsorgsboliger, mens fylker som Vestfold, Buskerud og Nord-Trøndelag vil ha flere omsorgsboliger enn sykehjemsplasser i 2005.

* Gjennomsnitt er 31.6 boenheter pr 100 innb 80+: 18.7 % sykehjem, 1,6 % aldershjem og 11,3 % omsorgsbolig

Kilde: Fylkesmannens prognose

* Samlet tilbud sykehjem, aldershjem og omsorgsbolig

Kilde: Fylkesmannens prognose

Prognosen viser at veksten i antall sykehjemsplasser og omsorgsboliger er sterkere enn veksten i antall åttiåringer, og den samlede dekningsgraden er økt med 5,2 prosentpoeng siden 1997. Den samlede dekning av institusjonsplasser og omsorgsboliger vil være på 31,6 % etter handlingsplanen (2005). Det samlede tilbudet av institusjonsplasser og omsorgsboliger vil i følge prognosene være økt med om lag 17.850 boenheter fra 1997 til 2005. Tilbudet vil bestå av 60 % sykehjemsplasser, 5 % aldershjemsplasser og 35 % omsorgsboliger (se figur 5.11). Utover dette har kommunene fra før et betydelig antall andre boliger som disponeres til pleie- og omsorgsformål. For kommunevise variasjoner, se boks 5.3.

5.3 Kvalitetsheving og flere enerom

Målsettingen har vært å sluttføre eneromsreformen innen 1. januar 2003 slik at beboere i syke- og aldershjem som ønsker det kan få eget rom. Samtidig har det vært et mål å avskaffe uverdige bo- og arbeidsmiljøforhold i gamle institusjoner som er brannfarlige, trangbodde, har rom uten eget bad/wc, dårlig tilgjengelighet m.v.

5.3.1 Opprusting og modernisering 1998–2001

Kommunene rapporterer at det i perioden 1998–2001 er bygd om lag 7.150 sykehjemsplasser og omsorgsboliger for å erstatte plasser som er gått tapt ved ombygging til enerom, nedlegging av aldershjem og utskifting av gammel bygningsmasse. Videre er det utbedret 1.300 plasser og boliger.

Da handlingsplanen ble satt i verk fra 1998 var 83 % av i alt 37.400 beboerrom i pleie- og omsorgstjenestens institusjoner enerom (SSB). Det innebar at om lag 12.700 beboere fortsatt bodde i to eller flersengs-rom. Etter 4 år av handlingsplanperioden er antall beboere uten eget rom redusert med om lag 4.300.

Kommunenes rapporter til fylkesmannen innebærer at eneromsdekningen for 2001 ser ut til å bli om lag 88,5 %. Dette betyr en like sterk økning i eneromsdekningen siste år som de tre foregående år til sammen.

Byggingen av omsorgsboliger bidrar også etter hvert til at mange gamle aldershjemsplasser og institusjonsplasser med 2- og flersengsrom erstattes med boliger. Regnes omsorgsboligene med, har derfor «eneroms»-andelen økt mer enn tallene ovenfor viser.

Gamle aldershjem og kombinerte alders- og sykehjem skiftes ut, og flere tusen aldershjemsplasser faller bort. Disse plassene erstattes i stor grad med omsorgsboliger. Sykehjemmene fornyes og rustes opp og får moderne standard. Samlet innebærer dette en betydelig kvalitetsheving av eldreomsorgens bygningsmasse, som vil gi både høyere bostandard og bedre arbeidsmiljø. Dette vil ha betydning både for de som bor her og de som arbeider her, og legge til rette for større trivsel, bedre rekruttering og høyere effektivitet.

5.3.2 Prognose for sluttresultat 2005

I følge prognosene vil dagens investeringsramme medføre at antall personer uten eget rom er redusert med om lag 8.700, slik at det bare vil være om lag 4.000 personer som ikke disponerer eget rom i 2005. Rundt 2.000 dobbeltrom er ikke mer enn det som må være tilrettelagt for ektepar eller andre som ønsker å bo sammen.

* Gjennomsnitt øker fra 83,1 % i 1997 til 95 % i 2005. Eneromsdekning målt som andelen rom som er enerom

Kilde: Fylkesmannens prognoser

Eneromsdekningen for landet samlet vil i følge prognosen være forbedret fra 83 % i 1997 til omlag 95 % i 2005. Alle fylker med unntak av Oslo vil ligge med en eneromsdekning på over 90 pst etter at handlingsplanen er fullført. Høyest vil eneromsdekningen være i Akershus, Buskerud, Agder-fylkene og Møre og Romsdal, mens den vil være minst i Oslo, Hordaland og Sør-Trøndelag, der de tre største byene i landet ligger (se figur 5.12). For kommunevise variasjoner, se boks 5.4.

Når handlingsplanen er gjennomført vil nesten 45 % av landets sykehjem enten være nybygd, skiftet ut med nye og moderne bygg eller ombygd og utbedret til fullverdig moderne standard.

Det er mange forhold som har gjort dette nødvendig:

• Uakseptable boforhold med trangboddhet, manglende bad/WC, manglende tilgjengelighet og transportmuligheter i seng/ rullestol

• Lite plass til privatliv og dårlig tilrettelegging for familie/ pårørende

• Brannfare og brannsikkerhetsmessige hensyn

• Arbeidsmiljø og helse-, miljø og sikkerhet, tilgjengelighet i pleiearbeidet, ventilasjon m.v

• Hensynet til driftseffektivitet, lokalisering og organisering

Eldreomsorgen vil etter handlingsplanen stå langt bedre rustet med gode og moderne lokaler. Dette vil først og fremst gi et bedre bomiljø for den enkelte beboer med god tilrettelegging også for familie og pårørende, og skape økt trivsel og velvære for mennesker som i stor grad må oppholde seg hele døgnet på et svært avgrenset areal.

Videre vil det innebære en betydelig bedring av det fysiske arbeidsmiljøet, med den betydning dette har for kvalitet på tjenesteproduksjon, mindre sykefravær og trivsel på arbeidsplassen. Erfaringer fra handlingsplanen tyder på at nye og moderne bygg også kan være en viktig faktor i forhold til rekruttering av personell.

Brannsikkerhet har også vært en svært viktig grunn til at mange gamle bygg er modernisert eller tatt ut av drift og erstattet med nybygg. Svært mange kommuner har ellers benyttet muligheten til å omorganisere og legge om driften med sikte på større effektivitet, gjennom desentralisert lokalisering og botilbud med nærhet til brukere og lokalsamfunn.

5.4 Økonomiske kostnader – investeringer

Handlingsplanen har benyttet stimuleringstilskudd for å sette kommunene i stand til å gjennomføre utbyggingen av sykehjem og omsorgsboliger. Det er benyttet et engangstilskudd (oppstartingstilskudd) og et tilskudd til å dekke utgifter til renter og avdrag for lån (kompensasjonstilskudd). Til sammen får kommunene dekket byggekostnader opp til kr 830 000 for sykehjemsplasser og kr 740 000 for omsorgsboliger. Ordningen fikk tilbakevirkende kraft, slik at prosjekter som fikk tilsagn i 1997 også kom inn under ordningen.

Som følge av at alle tilskudd til kommunene er prisjustert i 2002, er satsene for oppstartingstilskuddet hevet fra 175.000 kr til 181.300 kr pr omsorgsbolig og fra 375.000 kr til 388.500 kr pr sykehjemsplass for tilsagn som gis i 2002. Grensene for byggekostnader som tilskuddsordningene skal dekke er oppjustert tilsvarende, dvs til 746.300 kr pr omsorgsbolig og 843.500 pr sykehjemsplass.

Gjennomsnittlige byggekostnader pr boenhet var i 2001 1,285 millioner kroner (jf Husbankens statistikk). Differansen mellom statlig tilskudd og kommunenes faktiske byggekostnader forutsettes dekket av husleie/egenbetaling og eventuelt av kommunenes frie inntekter. Når det gjelder kostnadsveksten og årsakene til den vises til omtale i kapittel 5.1.3 i St.meld. nr. 34 (1999–2000) Handlingsplan for eldreomsorgen etter 2 år.

Stortinget vedtar i statsbudsjettet en tilsagnsramme for antall sykehjemsplasser og omsorgsboliger hvert enkelt år. Oppstartingstilskuddet utbetales når prosjektene er ferdig bygd, mens kompensasjonstilskuddet utbetales over 30 år. Dette innebærer at en vesentlig del av statens utgifter knyttet til handlingsplanen først kommer mange år fram i tid. Den foreløpige investeringsramme for handlingsplanen innebærer at staten skal finansiere om lag 28 milliarder kroner av kommunenes byggekostnader. I tillegg kommer rentekostnadene. Etter 5 år av handlingsplanen er knapt 7 milliarder kroner av dette utbetalt over statsbudsjettet. Resterende utgifter skal finansieres over framtidige statsbudsjett.

* Samlet oppstartingstilskudd og avdragskompensasjon til sykehjemsplasser/ omsorgsboliger som er gitt tilsagn i perioden 1997–2002

Kilde: Husbanken og Sosialdepartementet

Dersom vi fordeler hele handlingsplanens tilsagnsramme på om lag 28 milliarder kroner fylkesvis, ser vi hva det enkelte fylke har fått til fordeling på kommunene (se figur 5.13).

5.5 Vurdering av resultater og måloppnåelse

Opprinnelige måltall for handlingsplanen vil være overoppfylt i 2005, etter at tilsagnsrammen er blitt utvidet med ytterligere 9.000 boenheter. Kapasitetsøkningen vil være 23.550 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, mens måltallet var 13.600. Både veksten i sykehjem og omsorgsboliger vil ligge over de beregninger som lå til grunn for handlingsplanen i St.meld.nr. 50 (1996–97). Reduksjonen i aldershjemsplasser vil imidlertid i stor grad bli erstattet av omsorgsboliger, slik at netto kapasitetsvekst blir noe mindre, se tabell 5.6.

Prognosene viser at landet sett under ett vil få en samlet dekning av omsorgsboliger og sykehjemsplasser godt over det som opprinnelig var forutsatt i handlingsplan for eldreomsorgen. Samtidig ser det ut til at eneromsreformen etter mange års arbeid endelig vil bli fullført. Sammenholdt med den personellveksten som er gjennomført i handlingsplanperioden, innebærer dette en reell styrking av det samlede pleie- og omsorgstilbudet. Etter at kommunene på nittitallet kom på etterskudd i forhold til veksten i antall eldre, øker nå kapasiteten i eldreomsorgen raskere enn veksten i antall eldre tilsier.

Endret utbyggingsmønster

Prognosene bekrefter at hovedtrekkene i kommunenes utbyggingsmønster med kommunale variasjoner ser ut til å være:

• Aldershjemmene legges ned og erstattes i stor grad med utbygging av omsorgsboliger

• Sykehjemmene rustes opp og gjennomgår en omfattende standardheving og modernisering. Eneromsreformen blir gjennomført som en del av dette.

• Kapasiteten øker både i form av flere sykehjemsplasser, og ikke minst ved utbygging av omsorgsboliger. Sykehjemsdekningen holder så vidt tritt med befolkningsutviklingen, mens omsorgsboligdekningen øker kraftig

Utjamning og mangfold

Med prioriteringsregler og klarere styringssignaler har regjeringen bidratt til å heve de kommunene som lå lavest og skapt større likhet i samlet tjenestetilbud kommunene mellom. Det er imidlertid blitt et større mangfold i forhold til hvordan det samlede tilbudet er satt sammen. Kommunene har valgt å satse forskjellig både når det gjelder utforming av botilbudet og organisering av tjenestene. I noen fylker utgjør sykehjemmene den dominerende delen av tilbudet, mens tre fylker ifølge prognosene nå vil få flere omsorgsboliger enn sykehjemsplasser. Her brukes omsorgsboligene mer fleksibelt til ulike formål. De erstatter aldershjemmene som legges ned og fungerer også i mange kommuner som et alternativ til sykehjem, samtidig som de benyttes som botilbud for mennesker med mindre omfattende omsorgsbehov. Dette understrekes av at de fleste omsorgsboligene nå bygges ut med fellesareal.

Fortsatt gjenstår noe

Handlingsplanen for eldreomsorgen nærmer seg fullføring. Fortsatt er det imidlertid behov for å foreta mindre justeringer, slik at det blir mulig å gjennomføre en målrettet innsats i forhold til enkeltkommuner. Dette gjelder spesielt i forhold til kommuner som ikke har fått oppfylt målet om 25 prosent heldøgnsdekning.