1 Sammendrag

1. Bakgrunnen for denne meldingen er Stortingets vedtak 19 juni 1995 hvor regjeringen bl a ble bedt om å legge frem en stortingsmelding som grunnlag for en bred drøfting av offentlighetsprinsippet og behovet for større åpenhet og innsyn i forvaltningen. Spørsmål knyttet til åpenhet i forvaltningen har imidlertid vært reist i flere sammenhenger, også etter at Stortinget traff sitt vedtak. Bl a har Stortinget i forbindelse med behandlingen av ulike private lovforslag om offentlighetsspørsmål bedt regjeringen vurdere disse i stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet. I kapittel 2 i meldingen er det gitt en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for meldingen og de ulike temaer som tas opp til behandling, herunder de private lovforslagene (Dokument nr 8 forslagene) som behandles i meldingen.

Meldingen er ikke begrenset til en ren beskrivelse av situasjonen i dag, men gir på flere punkter også uttrykk for regjeringens vurderinger og forslag til løsninger. Gjennomgående er regjeringens vurderinger og konklusjoner søkt skilt ut som et eget avsluttende punkt i de enkelte kapitler og underpunkter.

2. I kapittel 3 i meldingen gjøres det nærmere rede for innholdet i offentlighetsprinsippet og dets virkeområde. Offentlighetsprinsippet forbindes i det daglige med nokså upresise uttrykk som «åpenhet» og «innsyn». I fagterminologien spaltes begrepet offentlighet gjerne opp i undergrupper som uttrykker karakteristiske sider ved de ulike bestemmelser om offentlighet. Sentralt er dokumentoffentlighet og møteoffentlighet. Med dette siktes det normalt til allmennhetens rett til henholdsvis å få innsyn i dokumenter og rett til å overvære møter der saker drøftes eller avgjørelser treffes. Offentlighetsprinsippet gjør seg særlig gjeldende i forhold til allmennhetens rett til gjøre seg kjent med opplysninger som kommer frem ved statlige og kommunale myndigheters saksbehandling. Prinsippet kan imidlertid ha et bredere nedslagsfelt, og omfatte f eks domstolene og Stortinget. Kapittel 3 inneholder også en oversikt over reglene om dokumentoffentlighet og møteoffentlighet i forvaltningen, domstolene og Stortinget. I meldingen ellers konsentreres imidlertid fremstillingen omkring dokumentoffentlighet i forvaltningen.

«Åpenhet», «innsyn» og «offentlighet» er ord som er positivt ladet. Det er også grunnleggende verdier og hensyn som ligger bak offentlighet. Stikkordsmessig kan de hensyn som ligger bak angis slik: rettssikkerhet, demokratihensyn, kontrollhensyn, tillits- og legitimitetshensyn og kunnskapsspredning. Hensynene bak offentlighetsprinsippet må imidlertid veies mot andre hensyn og verdier som gjør seg gjeldende. Sentrale hensyn og verdier her er hensynsfull forvaltning, effektiv beslutningsprosess, hensynet til grunnleggende samfunnsinteresser som rikets sikkerhet, forholdet til fremmede stater og internasjonale organisasjoner og bekjempelse av kriminalitet. I kapittel 3.3 i meldingen gjøres det nærmere rede for disse hensynene.

3. Kapittel 4 inneholder en oversikt over og redegjørelse for offentlighetslovens regler om dokumentoffentlighet. Videre inneholder kapitlet en kort beskrivelse av hovedreglene om dokumentoffentlighet i de øvrige nordiske land og USA. Offentlighetsprinsippet har en særskilt stilling i Sverige, der det kan føres tilbake til en forordning fra 1766 om trykkefrihet.

4. Kapittel 5 er hovedkapitlet i meldingen. Det omhandler de viktigste rettspolitiske spørsmålene i forhold til offentlighetsloven som har vært oppe til drøftelse den senere tid.

De to første punktene i kapittel 5 gjelder spørsmål knyttet til offentlighetslovens virkeområde. Kapittel 5.1 omhandler særlig spørsmålet om dokumentoffentlighet i Stortinget og dets organer. Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortinget eller dets organer. Heller ikke i lovgivningen eller regelverket for øvrig er det generelle bestemmelser om dette. I meldingen gjøres det nærmere rede for gjeldende rett på området, og for hvilke hensyn som gjør seg gjeldende for og imot innsynsrett. I tillegg pekes det på enkelte momenter som kan ha betydning for Stortingets egen vurdering av spørsmålet om dokumentoffentlighet på sitt område. Det gjøres også rede for hensynene for og imot utsatt offentlighet for Riksrevisjonens korrespondanse med forvaltningen.

Avgrensningen av lovens anvendelsesområde byr på særlige problemer i forhold til virksomhet som er organisert som et selvstendig rettssubjekt, f eks som selskap eller stiftelse, og hvor virksomheten har en organisatorisk eller økonomisk tilknytning til stat eller kommune. Dette behandles i kapittel 5.2. Offentlighetsloven gjelder for «forvaltningsorganer», som er nærmere definert som «ethvert organ for stat eller kommune», jf offentlighetsloven § 1. I forhold til offentlig eide selskaper m v må det foretas en konkret helhetsvurdering av den enkelte virksomhet, med den følge at enkelte selskaper faller innenfor loven (f eks AS Vinmonopolet), mens andre faller utenfor (f eks Statoil). Det er i dag en økende tendens, både i statlig og kommunal sektor, til å organisere virksomhet i offentlig eide selskaper m v. Det har i denne forbindelse vært kritisert at regelen i offentlighetsloven § 1 åpner for at slike omorganiseringer får følger for offentlighetslovens anvendelse på virksomheten. Regjeringen mener at valg av organisasjonsform ikke i seg selv skal ha avgjørende betydning for innsynsspørsmålet. I meldingen drøftes ulike alternative generelle regler med tanke på en klargjøring av regelverket og styrking av innsynsretten. Det foreslås en endring av SND-loven (lov 3 juli 1992 nr 97 om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond), slik at det skal være innsynsrett der SND treffer positive avgjørelser (begunstigende vedtak). Samme endring foreslås i NORFUND-loven (lov 9 mai 1997 nr 26 om statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland). Det foreslås videre å oppheve bestemmelsen i statsforetaksloven, som fastsetter at offentlighetsloven ikke gjelder for statsforetak. Det gis dessuten uttrykk for at en ønsker en utvidelse av offentlighetslovens anvendelsesområde, men at alternative forslag for å oppnå dette må sendes på høring før en konkret bestemmelse kan foreslås. Det varsles videre at en vil vurdere om også private virksomheter skal omfattes av loven når de utøver visse offentlige oppgaver, som f eks enkelte typer tjenesteyting.

Kapittel 5.3 omhandler offentlighetsspørsmål knyttet til journaler og journalføring. Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd er forvaltningens postjournaler offentlige. Nærmere regler om journalføring er derimot ikke fastsatt i offentlighetsloven, men i forskriften til offentlighetsloven og i arkivinstruks for statsforvaltningen. Regelverket om journaler og journalføring anses hos oss å være av sentral betydning for gjennomføringen av offentlighetsprinsippet. Journalene blir av den grunn ofte kalt for «nøkkelen til forvaltningens arkiver». De spørsmål som særlig har vært fremme, er hvilke dokumenter som skal journalføres, hvilke opplysninger som skal inngå i journalen, og hvilken adgang det skal være til å sladde eller stryke ut opplysninger. Dette er av de spørsmål som foreslås nærmere regulert i det utkast til arkivforskrift som Kulturdepartementet sender på høring i disse dager. Forskriften vil gjelde både i statlige, fylkeskommunale og kommunale organer.

Offentlighetsloven § 5 gir adgang til å unnta såkalte interne dokumenter fra offentlighet. Adgangen omfatter dokumenter som er utarbeidet for et organs «interne saksforberedelse». Paragrafen omfatter to kategorier dokumenter: For det første omfatter den dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk (såkalte organinterne dokumenter, jf § 5 første ledd). For det andre omfatter den visse dokumenter som er innhentet fra andre (jf § 5 annet ledd). Det nærmere innholdet i og bakgrunnen for unntaksbestemmelsene gjøres det rede for i kapittel 5.4. I meldingen går regjeringen inn for at § 5 annet ledd endres i retning av mer åpenhet. Det gjøres rede for en del ulike tilnærmingsmåter som kan nyttes for å innsnevre unntaksmulighetene. Blant annet vurderes muligheten for å gi utvidet innsyn i faktiske opplysninger. For å legge bedre lovteknisk til rette for endringer foreslås det at annet ledd, i hvert fall bokstav a og b oppheves, og at unntaksbehovene varetas gjennom snevrere og mer presise bestemmelser. Regjeringen mener unntaket i § 5 første ledd for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet, men påpeker at det kan være hensiktsmessig å se nærmere på definisjonen av hva som er ett organ.

Enkelte særskilte spørsmål om dokumentoffentlighet i kommunene drøftes i kapittel 5.5. Offentlighetsloven gjelder for kommunale organer på samme måte som for statsorganer. I forhold til kommunene reiser det seg enkelte særskilte spørsmål, først og fremst fordi den enkelte kommune som hovedregel anses som ett organ i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at dokumentutveksling mellom kommunens ulike organer (enheter) ofte kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd (organinterne dokumenter). Revisjonen av kommunelovgivningen har også ført til at de fleste såkalte særlovorganer (dvs organer på kommunalt nivå som var opprettet med grunnlag i annen lov enn kommuneloven) nå er borte. Tradisjonelt har disse «særlovorganene» blitt sett på som egne forvaltningsorganer, slik at f eks korrespondanse mellom særlovorganene og de ordinære kommunale organene ikke har kunnet unntas som «interne» dokumenter. Særlig foranlediget av revisjonen av kommunelovgivningen, har det fra flere hold blitt hevdet at den kommunale forvaltning er for lukket. I meldingen foreslås det en endring av offentlighetsloven § 5 tredje ledd, slik at innstillinger mellom kommunale enheter omfattes av innsynsretten. I dag er det bare innstillinger fra administrasjonen til folkevalgte organer som skal treffe avgjørelse i saken, og innstillinger fra folkevalgte organer til kommunestyre og fylkesting og antakelig også til formannskap og fylkesutvalg, som er underlagt innsynsrett. Det skal videre vurderes å lovfeste om også vedleggene til innstillingene skal være offentlige, et punkt som er usikkert i dag. Det gis videre uttrykk for at en vil vurdere alternativer til dagens utgangspunkt om at kommunen anses som ett organ.

Regjeringen tar videre til orde for en gjennomgang og vurdering av bestemmelsene i offentlighetsloven på dette punktet, særlig i lys av de senere års endringer i kommunelovgivningen. Dette er også en naturlig del av den «etterkontroll» av kommunelovrevisjonen som skal gjennomføres.

Offentlighetsspørsmål omkring post til og fra politisk ledelse i forvaltningen drøftes i kapittel 5.6. Problemstillingen har sin bakgrunn i at den politiske ledelsen i forvaltningen har både forvaltningsroller og partiroller. Forvaltningsrollen omfatter alt arbeid med saker som forvaltningsorganet behandler, og hvor det samme forvaltningsrettslige regelverket gjelder for den politiske ledelse som for embets- og tjenestemenn. Samtidig har den politiske ledelse en partipolitisk rolle, hvor de deltar som medlemmer av eller tillitsvalgte i politiske partier. Det partipolitiske arbeidet innebærer bl a kontakt med det sentrale eller lokale partiapparatet og egen partigruppe eller komitéfraksjoner på Stortinget. Kontakten kan også gå på tvers av det partipolitiske mønster. Det rettslige utgangspunktet her er for så vidt greit nok: Reglene om journalføring og offentlig innsyn gjelder for forvaltningens saksdokumenter, men ikke for ordinær partipost. Grunnlaget for dette er offentlighetsloven § 2 første ledd som fastsetter at offentlighetsloven bare gjelder for «forvaltningens saksdokumenter». I praksis kan det imidlertid være vanskelig å fastslå hva som er å anse som «forvaltningens saksdokumenter» og hva som skal anses som partipost - særlig fordi partipolitiske spørsmål ofte vil knytte seg til aktuelle saker som et forvaltningsorgan behandler. Det lar seg her knapt gjøre å trekke opp de nærmere grenser i detalj. Spørsmålet om et dokument kan regnes som et partiinternt dokument, som altså ikke er et av forvaltningens saksdokumenter, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Meldingen inneholder en ren beskrivelse av den rettslige og - så langt som mulig - faktiske situasjon for så vidt gjelder forholdet til politikerpost. Det foreslås ingen regelendringer på dette punktet.

Den norske offentlighetslov § 6 første ledd nr 1 gir blant annet adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet som dersom de ble kjent, ville kunne skade landets forhold til fremmede stater eller internasjonale organisasjoner. Da bestemmelsen ble gitt i 1970, var det relativt få saksområder som ble definert som utenrikspolitiske saker. Dette har endret seg, og ikke minst etter inngåelsen av EØS-avtalen har saker som tidligere bare berørte nasjonale anliggender, fått en slik karakter at de vil kunne unntas fra offentlighet med grunnlag i offentlighetsloven § 6 nr 1. I kapittel 5.7 i meldingen gjøres det rede for det nærmere innholdet i bestemmelsen.

Regjeringen legger stor vekt på økt åpenhet i utenriksforvaltningen, og mener offentlighetsprinsippet bør styrkes på dette området. Tungtveiende utenrikspolitiske hensyn tilsier imidlertid at det gis en adgang til å unnta dokumenter som, om de ble kjent, har et reelt skadepotensial på vårt forhold til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. Regjeringen er innstilt på å foreslå lovendringer som gir større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, særlig i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling. Regjeringen vil også vurdere om andre lovendringer er nødvendige eller hensiktsmessige. For å legge til rette for den videre debatt, skisseres enkelte mulige måter å endre loven på.

I kapittel 5.8 gjøres det rede for forholdet mellom reglene om sikkerhetsgradering i den nylig vedtatte lov 20 mars 1998 nr 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) og offentlighetsloven. Det antydes at det kan bli aktuelt med endringer i såvel offentlighetsloven som sikkerhetsloven for å samordne disse bedre.

Kapittel 5.9 omhandler retten til innsyn i søkerlister. Det gjøres rede for hensynene for og imot en innskrenkning i innsynsretten i søkerlister.

Ikke sjelden oppstår det situasjoner der offentlighetsloven eller annen lov ikke gir hjemmel til å unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet (eller det i hvert fall er tvilsomt om loven gir hjemmel for unntak), selv om enten allmenne og/eller private interesser klart tilsier at dokumentene/opplysningene bør kunne unntas fra offentlighet. Det er særlig på ett område hvor det i praksis har vist seg å være et behov for å kunne unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet, men der lovgivningen ikke gir slik hjemmel - eller det er tvilsomt om det er slik hjemmel. Dette gjelder dokumenter/opplysninger som om de ble kjent kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger mm. Dette drøftes i meldingen kapittel 5.10. Regjeringen gir uttrykk for at den vil vurdere å fremme forslag om lovendring for å innskrenke innsynsretten i forhold til slike dokumenter/opplysninger.

I kapittel 5.11 drøftes allmennhetens rett til miljøinformasjon. Det gis en redegjørelse for gjeldende rett på området. Regjeringen har besluttet å oppnevne et utvalg som skal vurdere behovet for, og eventuelt foreslå, nye regler på dette området.

I kapittel 5.12 drøftes offentlighetsloven og forholdet til informasjonsteknologi. Det gjøres bl a nærmere rede for forskrift 19 desember 1986 om offentlighetslovens anvendelse på EDB-materiale (EDB-forskriften). Regjeringen vil foreslå endringer i offentlighetsloven slik at offentlighetsloven også skal gjelde for lydbånd, film, videoopptak og andre audiovisuelle informasjonsbærere. Regjeringen vil også se nærmere på innsynsrettens rekkevidde i forhold til datamaskinbaserte systemer som ikke er organisert analogt med papirbaserte systemer. Regjeringen understreker i meldingen at den teknologiske utviklingen kan og bør åpne for en mer effektiv gjennomføring av offentlighetsprinsippet, og det gis flere eksempler på hvordan IT kan være et verktøy for større åpenhet.

Offentlighetsloven stiller krav om at forvaltningen skal vurdere om et dokument bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet. Dette kravet om å vurdere meroffentlighet omtales nærmere i kapittel 5.13. Regjeringen påpeker at anvendelsesområdet for meroffentlighetsbestemmelsen blir redusert når unntaksadgangen innsnevres. Det vil imidlertid fremdeles være behov for bestemmelsen. Regjeringen peker også på betydningen av at det legges opp til gode saksbehandlingsrutiner som innebærer at meroffentlighet faktisk blir vurdert. I denne forbindelse tas det i meldingen til orde for en vurdering av dagens praksis med «forhåndsklassifisering» av dokumenter. (Med forhåndsklassifisering siktes det her til situasjonen der forvaltningsorganet, før det kommer en begjæring om innsyn, vurderer om dokumentet kan eller skal unntas fra offentlighet, og lar forhåndsvurderingen komme til uttrykk på dokumentet og i journalen.) Regjeringen vil begrense denne praksisen. I tråd med forslag fra Sivilombudsmannen vil regjeringen dessuten sørge for at standardskjemaet som pressen bruker ved innsynsbegjæringer, inneholder en egen rubrikk hvor det fremgår om meroffentlighet er vurdert. Det reises også spørsmål om offentlighetsloven § 2 tredje ledd bør endres, slik at intensjonene bak bestemmelsen i større grad gjenspeiles i lovteksten.

5. Kapittel 6 i meldingen gjelder praktiseringen av offentlighetsloven. I kapitlet gjøres det rede for hvor man henvender seg for å få innsyn, hvilke krav som stilles til innsynsbegjæringen, hvilket organ som treffer avgjørelsen om innsyn, hvor raskt avgjørelsen om innsyn må treffes, hvordan dokumentet skal gjøres kjent og om betaling for innsyn. De kontrollordninger som gjelder i forhold til forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven (klagekontroll, ombudsmannskontroll og domstolskontroll), omtales.

Videre behandles spørsmålet om hvem og hvor mange som benytter seg av innsynsretten etter offentlighetsloven, i hvor stor utstrekning forvaltningens saksdokumenter unntas fra innsynsrett og i hvilken grad offentlighetslovens regler etterleves i praksis. Temaet er vanskelig fordi det finnes relativt begrenset underlagsmateriale.

Det gjøres rede for enkelte faktiske og rettslige tiltak regjeringen griper til for å sikre at offentlighetsloven følges i forvaltningen. For så vidt gjelder faktiske tiltak, kan disse stikkordmessig beskrives slik: Generelt informasjonsarbeid, opplæringstiltak og holdningsskapende tiltak. I tillegg vil regjeringen ta initiativ til en undersøkelse - eventuelt et forskningsprosjekt - om viktige sider ved forvaltningens praktisering av offentlighetsloven.

6. I kapittel 7 drøftes enkelte lovstrukturelle spørsmål i tilknytning til offentlighetsloven. Regjeringen vil vurdere om reglene om dokumentoffentlighet i forvaltningen bør samles i offentlighetsloven. Regjeringen går ikke inn for å inkorporere offentlighetsloven i forvaltningsloven. Regjeringen vil vurdere om det skal nedsettes et lovutvalg for å gjennomgå offentlighetsloven med forskrifter.

7. I meldingen legges det ikke opp til tiltak som vil innebære store administrative eller økonomiske konsekvenser, jf kapittel 8. En tilfredsstillende oppfølging av offentlighetsprinsippet forutsetter imidlertid at forvaltningsorganer på alle nivåer avsetter tilstrekkelige ressurser til dette.