6 Praktisering og håndheving av offentlighetsloven

6.1 Administrativ ansvarsfordeling

Det enkelte forvaltningsorgan har selv ansvaret for at offentlighetsloven etterleves på eget område. Det er også vedkommende forvaltningsorgans ansvar å sørge for at dets tjenestemenn har den nødvendige kjennskap til offentlighetsloven samt at virksomheten organiseres slik at allmennheten sikres innsyn i samsvar med lovens bestemmelser. Kontrollen med praktiseringen av loven gjennomføres ved den administrative klageordningen, adgangen til å klage til Stortingets ombudsmann for forvaltningen, og adgangen til å bringe saken inn for domstolene.

Det administrative fagansvaret for offentlighetsloven tilligger Justisdepartementet. Dette innebærer at det er Justisdepartementets ansvar å forberede ny lovgivning og nye forskrifter på området. Justisdepartementet har også sett det som sitt ansvar å sørge for å utarbeide generelt informasjonsmateriale om loven, særlig i forbindelse med større lovrevisjoner. Justisdepartementet bistår også andre forvaltningsorganer (først og fremst i sentralforvaltningen) i forbindelse med spørsmål knyttet til offentlighetsloven - dels i form av generell opplæring og dels ved å besvare spørsmål i konkrete saker.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har det administrative ansvaret for arkivinstruksen (instruks for arkivarbeidet i statsforvaltningen, fastsatt ved kgl res 30 november 1984). Det har også et visst ansvar for generelle tiltak for å sikre allmennheten innsyn i sentralforvaltningens saksdokumenter i samsvar med offentlighetslovens bestemmelser og intensjoner. Selv om Arbeids- og administrasjonsdepartementet har et generelt ansvar for administrative rutiner av betydning for offentlighet i forvaltningen, er det likevel et organ- og ledelsesansvar for det enkelte forvaltningsorgan å påse at offentlighetsloven og arkivinstruksens bestemmelser overholdes.

Kommunene og fylkeskommunene faller utenfor Arbeids- og administrasjonsdepartementets ansvarsområde. Den nye arkivloven som foreløpig ikke er trådt i kraft, gjelder derimot alle offentlige organer. I utkastet til arkivforskrift som Kulturdepartementet sender på høring i disse dager (jf kapittel 5.3.4), er det følgelig utviklet felles bestemmelser for arkivbehandling i stats- og kommunesektoren. Med dette vil kommuner og fylkeskommuner for første gang få et eget regelverk å forholde seg til når det gjelder journalføring og tilhørende rutiner av betydning for praktiseringen av offentlighetsloven.

Justisdepartementets generelle informasjonsmateriale retter seg også mot den kommunale og fylkeskommunale sektor. For øvrig vil det være den enkelte kommunes og fylkeskommunes eget ansvar å sørge for de nødvendige tiltak for at offentlighetslovens bestemmelser etterleves.

Det er i forvaltningen et permanent behov for opplæring og kompetanseoppbygging i forvaltningen når det gjelder offentlighetsspørsmål. I kapittel 6.4.3 nevnes ulike tiltak som er og vil bli iverksatt for å styrke og bedre forvaltningens praktisering av offentlighetsloven.

6.2 Gjennomføringen av offentlighetens innsynsrett

6.2.1 Hvor henvender man seg for innsyn?

Begjæringer om innsyn i et dokument skal normalt rettes til det organ som har dokumentet, jf offentlighetsloven § 2 som fastslår at innsyn kan kreves «hos vedkommende forvaltningsorgan». Det vises til kapittel 5.12.4.3 om de tolkningsspørsmål bruk av IT reiser i denne forbindelse.

Ved korrespondanse mellom forvaltningsorganer kan innsyn kreves hos både avsenderorganet og mottakerorganet. Det enkelte forvaltningsorgan plikter å realitetsbehandle en begjæring om innsyn dersom organet har det dokumentet som etterspørres i original eller kopi. Følgelig kan en slik begjæring ikke avvises bare med den begrunnelsen at dokumentet er tilgjengelig hos andre forvaltningsorganer.

Dersom forvaltningsorganet ikke har det dokumentet som det kreves innsyn i, er utgangspunktet at begjæringen uten videre kan avvises. Offentlighetsloven gir ikke grunnlag for noen alminnelig plikt til å rekonstruere materiale som er kastet eller makulert. Heller ikke oppstiller loven noen plikt til å utarbeide nye dokumenter som følge av en innsynsbegjæring, eksempelvis ved å sammenstille opplysninger fra en rekke enkeltdokumenter. Derimot følger det av forvaltningsloven § 11 at forvaltningen har en alminnelig veiledningsplikt. Dette kan eksempelvis få betydning når den som spør, er interessert i opplysninger fra et dokument som ikke lenger eksisterer i forvaltningsorganet, men som kan fremskaffes på en enkel måte. Forvaltningsorganet må også om mulig veilede den interesserte om hvor et dokument kan finnes i original eller kopi, særlig der det er klart at noen har henvendt seg til feil forvaltningsorgan.

Er man ellers i tvil om hvilken instans i statsforvaltningen man skal henvende seg til for å få innsyn i bestemte dokumenter, kan man få nærmere veiledning hos Opplysningstjenesten i staten. I regjeringskvartalet er det også opprettet et eget pressesenter, som drives av Statens informasjonstjeneste. Pressesenteret har som mål å bidra til størst mulig offentlighet rundt arbeidet i sentralforvaltningen, og å legge forholdene til rette for pressens arbeid i regjeringskvartalet. I Pressesenteret finnes postjournaler fra 57 arkiver, inkludert alle departementene og endel underliggende etater. Pressesenteret har i samarbeid med arkivene og informasjonskontorene lagt opp rutiner for å gjøre bestillingen av dokumenter så enkel som mulig for pressen. Stort sett foregår dette på den måten at journalistene personlig møter opp på Pressesenteret for å gå gjennom journalene. Dette kan fungere godt for journalister som arbeider i Oslo-området, men er vanskeligere for journalister og andre interesserte i andre deler av landet. Dagens informasjonsteknologi gir imidlertid mulighet til å bøte på manglende nærhet. Pressesenteret gjennomfører for tiden et utviklingsprosjekt med elektronisk tilgjengeliggjøring av journaler. Pr 1 januar 1998 var journalene fra en rekke departementer samt fra Statens informasjonstjeneste og Statens forurensningstilsyn gjort tilgjengelige i elektronisk form. 33 redaksjoner deltar i utviklingsprosjektet. Redaksjonene har ikke hatt direkte nettilknytning til de elektroniske journalene, men til en database hvor de deltakende departementene har lagt inn elektronisk kopi av journalen.

Pressesenteret holder dessuten en rekke kurs for journaliststudenter og redaksjoner om hovedreglene i offentlighetsloven og om bruk av papirbaserte og elektroniske postjournaler.

6.2.2 Krav til innsynsbegjæringen

Krav om innsyn etter offentlighetsloven må gjelde dokumenter «i en bestemt sak», jf § 2 annet ledd. Dette innebærer at den som begjærer innsyn, må individualisere den aktuelle saken. Hvis ikke dette blir gjort, kan forvaltningsorganet som hovedregel avvise begjæringen.

Kravet til individualisering knytter seg bare til selve saken. Det er ikke nødvendig å identifisere det enkelte dokument som man ønsker å gjøre seg kjent med. Er saken identifisert, kan man altså uten nærmere spesifisering kreve innsyn i alle sakens dokumenter. Forvaltningen må i tilfelle vurdere hvert enkelt dokument for å ta stilling til om det skal eller kan offentliggjøres.

Hensynet bak individualiseringskravet er først og fremst å unngå unødig letearbeid for forvaltningen. Kravet er selvsagt oppfylt dersom den som begjærer innsyn, oppgir en entydig referanse til journalen eller identifiserer et dokument i saken på annen måte, f eks ved å angi dato og avsender eller mottaker. Det er likevel ikke noe vilkår at det gis en helt entydig beskrivelse av saken. Også andre former for identifisering må godtas dersom begjæringen er så konkretisert at det ikke blir urimelig arbeidskrevende å finne frem saken eller dokumentene.

Hvis den som begjærer innsyn, har vansker med å gi en tilstrekkelig presis beskrivelse av saken, må forvaltningsorganet yte bistand i samsvar med god forvaltningsskikk og bestemmelsene om veiledningsplikt i forvaltningsloven § 11. Hjelp kan ofte gis på en enkel måte, f eks ved å gi adgang til journalen eller løpende registre. Forvaltningsorganet har imidlertid ikke plikt til å sette i gang omfattende arkivundersøkelser på grunnlag av en vag og uspesifisert begjæring om innsyn.

Man kan kreve innsyn i flere saker samtidig, såfremt hver enkelt sak individualiseres. Henvendelser som går ut på å få se alle saker av en bestemt art, alle saker som et bestemt organ har utarbeidet, alle saker om en bestemt person eller bedrift over et lengre tidsrom, eller alle saker som er kommet inn til organet i et bestemt tidsrom, kan i utgangspunktet avvises fordi de er for lite presise. En rent negativ identifikasjon er heller ikke tilstrekkelig. Man kan f eks ikke kreve å få se alt annet enn dokumenter av en bestemt art.

Utover dette oppstiller loven ingen krav til innsynsbegjæringens form eller innhold. Dette betyr at kravet kan fremsettes skriftlig eller muntlig, i brev såvel som over telefon eller pr elektronisk post eller telefaks.

6.2.3 Hvilket organ treffer avgjørelsen om innsyn?

Organet som mottar begjæringen om innsyn, plikter selv å ta stilling til om begjæringen skal etterkommes. Dette gjelder selv om avsenderen av dokumentet er av den oppfatning at dokumentet kan (eller skal) unntas fra offentlighet. Ofte kommer en slik forhåndsvurdering til uttrykk ved at det er påført på dokumentets forside at det er unntatt offentlighet, se nærmere kapittel 5.13.2 (underpunkt 5). Dersom dokumentet er forhåndsklassifisert på denne måten, er det nokså vanlig at organet som har mottatt innsynsbegjæringen, rådfører seg med organet som har foretatt forhåndsklassifiseringen før dokumentet offentliggjøres. I tvilstilfeller vil god forvaltningsskikk kunne tilsi at dette blir gjort og at det tas hensyn til avsenderorganets oppfatning. Dette gjelder for øvrig selv om det ikke er foretatt en forhåndsklassifisering. Men en forhåndsklassifisering vil bare frita mottakerorganet fra plikten til å foreta en selvstendig vurdering av dokumentet dersom den må forstås som en gyldig instruks fra overordnet organ.

Ifølge offentlighetsloven § 9 fjerde ledd kan Kongen ved forskrift bestemme hvilket organ som skal avgjøre spørsmålet om dokumentinnsyn på et bestemt område. Offentlighetslovforskriften fastsatt ved kgl res 14 februar 1986 del II oppstiller særregler for dokumenter som er gradert etter sikkerhets- og beskyttelsesinstruksen. Før dokumentet gis ut, skal spørsmålet om det skal foretas nedgradering forelegges for organet som har foretatt graderingen. Videre er det enkelte særregler for Forsvaret.

Det er opp til organet selv å avgjøre hvilke tjenestemenn som skal ha myndighet til å treffe avgjørelse i saker om dokumentinnsyn. Hvem som har personell kompetanse på dette området, varierer fra forvaltningsorgan til forvaltningsorgan, også fra departement til departement.

Den som begjærer innsyn, har ikke krav på at avgjørelsen treffes på et bestemt nivå i organet. Kravene til forsvarlig saksbehandling vil imidlertid sette grenser for hvem oppgaven kan legges til.

6.2.4 Hvor raskt må avgjørelse om innsyn treffes?

Det følger av offentlighetsloven § 9 første ledd at avgjørelse om innsyn skal treffes uten ugrunnet opphold. Hva som skal regnes for å være begrunnet opphold, vil avhenge av en konkret vurdering der man bl a må se hen til spørsmålets vanskelighet, begjæringens omfang og organets arbeidsmengde for øvrig. Det må også legges vekt på i hvilken grad den som har begjært innsyn har behov for en rask avgjørelse. Spørsmålet om innsyn må i alle tilfelle avgjøres forholdsvis raskt, jf Ot prp nr 4 (1981-82) s 42. At saksbehandleren som har saken som innsynsbegjæringen knytter seg til er bortreist, syk eller på ferie når begjæringen kommer inn, er som hovedregel ikke tilstrekkelig til at behandlingen av innsynsbegjæringen kan utsettes. Det er det enkelte organs eget ansvar å sørge for rutiner som gjør at kravet i offentlighetsloven § 9 første ledd oppfylles.

I forbindelse med revisjonen av offentlighetsloven i 1982 vurderte man å fastsette en frist på 10 dager for avgjørelse av saker om dokumentinnsyn, jf Ot prp nr 4 (1981-82) s 42. Sivilombudsmannen har uttalt at denne fristen kan tjene som en veiledende norm for hva som normalt bør anses som en lengstefrist, se f eks Dokument nr 4:1 (1997-98) s 11. Samme sted er det uttalt at de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres samme dag som begjæringen blir inngitt, eller i hvert fall i løpet av 1-3 virkedager. En saksbehandlingstid på 8 dager eller mer kan etter ombudsmannens syn bare anses som akseptabel i helt ekstraordinære tilfeller.

Den danske offentlighetsloven § 16 stk 2 fastslår at dersom en «begæring om aktindsigt ikke (er)imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunnen hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge». Noen regel om foreløpig svar er ikke inntatt i den norske offentlighetsloven. Derimot følger det av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at forvaltningsorganet har en plikt til å gi foreløpig svar dersom «(d)et må ventes at det vil ta «uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares». Bestemmelsen gjelder også i forhold til begjæringer om dokumentinnsyn etter offentlighetsloven.

Pressesenteret i Regjeringskvartalet foretok i perioden 1990-96 stikkprøver av behandlingstiden for bestillinger av dokumenter fra departementer og direktorater. Stikkprøvene ble utført ved at det ble tatt opp bestilling på to dokumenter fra hver avdeling i hvert departement (i den utstrekning avdelingene har forskjellige arkiver). I tillegg ble det bestilt to dokumenter fra hvert av de underliggende organene som Pressesenteret får oversendt journaler fra. Dette innebærer at hver stikkprøve omfatter ca 170 dokumenter. I tabell 6.1 er det gitt en oversikt over resultatene av prøvene.

Som det fremgår av tabellen, ble den gjennomsnittlige utleveringstiden for dokumenter halvert i løpet av den perioden stikkprøvene ble foretatt.

6.2.5 Hvordan skal dokumentet gjøres kjent?

Ifølge offentlighetsloven § 8 første ledd er det opp til forvaltningsorganet selv å bestemme hvordan innsynsretten rent praktisk skal gjennomføres. Hensynet til forsvarlig saksbehandling tilsier at de som krever innsyn får god service, og at de ikke møter urimelige eller unødvendige hindringer.

Dokumentinnsynet kan gjennomføres på flere måter. Den som krever innsyn, kan møte opp i lokalene til forvaltningsorganet og lese dokumentene der. Eventuelt kan det utleveres eller oversendes en kopi av dokumentet. Forvaltningsorganet skal etter § 8 på anmodning i rimelig utstrekning gi kopi av offentlige dokumenter. Ofte vil det være en fordel for alle parter at dokumentene blir kopiert, fremfor at innsynsretten gjennomføres ved fremlegging av originaldokumentene. Hvis det dreier seg om mange dokumenter, kan imidlertid kopiering være svært arbeidskrevende. Forvaltningsorganet er i slike tilfeller ikke forpliktet til å kopiere samtlige dokumenter, jf reservasjonen «i rimelig utstrekning». I motsetning til retten til å få lese offentlige dokumenter (hos forvaltningsorganet), gir ikke offentlighetsloven noe absolutt krav på kopi. Den nærmere grensedragning av hva som er «rimelig utstrekning» kan ikke fastsettes generelt, men må avgjøres konkret i den enkelte sak. Viktige momenter er forvaltningsorganets arbeidssituasjon, hvor mange dokumenter det er tale om samt i hvilken grad vedkommende har behov for å få kopier av de aktuelle dokumentene.

En rett til kopi innebærer ikke at den som ønsker innsyn, uten videre også kan kreve å få kopiene tilsendt. Det ligger implisitt i reglene i § 8 at forvaltningsorganet kan bestemme at kopiene må avhentes hos forvaltningsorganet. Men som oftest tilsier en forsvarlig og hensynsfull saksbehandling at forvaltningen postlegger kopiene eller sender dem med telefaks, særlig når mottakeren bor langt unna eller av andre grunner er forhindret fra å oppsøke forvaltningsorganet. I praksis strekker nok de fleste forvaltningsorganer seg langt når det gjelder oversendelse av kopier, enten pr post eller telefaks.

I tilfellene der innsynsbegjæringen omfatter en mengde dokumenter, reiser det seg spørsmål om den som begjærer innsyn, kan få ta med seg originaldokumentene ut av forvaltningsorganets lokaler (utlån). Hensynet til forsvarlig oppbevaring og sikring av dokumentene vil ofte være til hinder for dette. I tillegg kommer de praktiske ulempene ved ikke å ha saken tilgjengelig.

Det kan være at den som begjærer innsyn, ønsker en muntlig orientering om det som står i sakens dokumenter. En viss plikt til å gi slik orientering følger av bestemmelsene om veiledningsplikt i forvaltningsloven § 11. Hensynet til forsvarlig saksbehandling kan tilsi at det gis orientering ut over det som følger av den formelle veiledningsplikten etter forvaltningsloven - f eks når orienteringen ikke krever forberedelse, ikke er særlig tidkrevende og heller ikke er egnet til å skape misforståelser.

Hvis bare deler av et dokument er offentlig, kan innsyn i disse delene gis ved utdrag, jf offentlighetsloven § 8 annet ledd. Den mest praktiske gjennomføringsmåten er at tjenestemannen tar kopi av originaldokumentet, og deretter sladder ut de delene av dokumentet som skal unntas fra offentlighet.

6.2.6 Prissetting (gebyr)

Et forvaltningsorgan har som hovedregel ikke rett til å kreve betaling for innsyn i offentlige dokumenter. Ifølge offentlighetsloven § 8 tredje ledd gjelder dette selv om forvaltningsorganet blir påført direkte kostnader i forbindelse med kopiering og oversendelse.

Bestemmelsen kan imidlertid ikke tolkes slik at den avskjærer forvaltningen fra å legge offentlige dokumenter ut til salg, og i slike tilfeller nekte å gi gratis kopi. F eks kan kart, lovtekster og offentlige utredninger selges som trykksaker til vanlige trykksakspriser.

Kongen kan gi forskrifter om betaling - også for dokumenter som gjøres tilgjengelige i maskinlesbar form, jf offentlighetsloven § 8 tredje ledd annet og tredje punktum. Bestemmelsen åpner for betalingsordninger på de områder der dette finnes ønskelig. Hvorvidt det bør innføres en slik ordning på et område, skal avgjøres på grunnlag av en skjønnsmessig helhetsvurdering, jf Ot prp nr 75 (1993-94) s 36. Omstendigheter som kan tale for at hjemmelen bør nyttes, er stor arbeidsbelastning hos vedkommende forvaltningsorgan og mengden av dokumenter som skal kopieres.

Det er hittil ikke fastsatt noen generell forskrift om betaling for gjennomføringen av innsynsretten etter offentlighetsloven. I Ot prp nr 75 (1993-94) s 36 ga Justisdepartementet uttrykk for at spørsmål om innføring av gebyr bør vurderes konkret fra saksområde til saksområde. På enkelte helt spesielle saksområder er det fastsatt forskrift om betaling. F eks er det gitt forskrift om betaling for papirkopier og utskrift i maskinlesbar form av skattelistene, jf kgl res 16 august 1991.

I utredningen i NOU 1994:17 Til informasjonens pris er spørsmål knyttet til prising av offentlig informasjon drøftet på generelt grunnlag. Utvalget (et flertall) foreslo hovedprinsipper for prisingspolitikken som kan oppsummeres slik (jf utredningen s 68-70):

1. Offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig for alle.

2. Offentlig informasjon kan prises dersom gratis informasjonsavgivelse vil føre til åpenbart ufornuftig ressursbruk.

3. Offentlig informasjon kan prises dersom informasjonen overlates til kommersielle aktører for videre bearbeiding og distribusjon.

4. I de tilfeller hvor offentlig informasjon blir distribuert fra det offentlige til en pris, bør:

   1. prisingen primært benyttes som et virkemiddel til å oppnå mest mulig effektiv ressursbruk, sekundært for å oppnå kostnadsdekning for informasjonstiltaket - ikke som en skjult belastning og et generelt bidrag til finansiering av offentlig sektor.

   2. prisingen i utgangspunktet være kostnadsrelatert, med marginalkost som grunnlag for prisingen og som normalt skal utgjøre den øvre grensen for prisingen. Når informasjonen skal utnyttes videre for kommersiell bruk i privat eller offentlig virksomhet, kan markedsprising benyttes.

6.2.7 Regjeringens vurderinger og konklusjoner

6.2.7.1 Regjeringens målsetting

Regjeringen vil understreke at det i første rekke er det enkelte forvaltningsorgan som har ansvaret for at offentlighetsloven og dens intensjoner følges i vedkommende forvaltningsorgan. Det overordnete ansvar tilligger imidlertid regjeringen - først og fremst gjennom Arbeids- og administrasjonssdepartementet og Justisdepartementet. Disse departementene skal følge opp og videreføre arbeidet med å spre generell informasjon om offentlighetsloven - både innad i forvaltningen (stat og kommune) og overfor allmennheten, pressen og massemedia for øvrig, samt bidra til å styrke kunnskapsnivået og bedre holdningene i forhold til offentlighetsloven regler og prinsipper.

Regjeringen ser det som viktig at forholdene legges til rette for at innsynsretten kan gjennomføres så enkelt og effektivt som mulig. Utviklingen av informasjonsteknologien gir mulighet til å gi allmennheten raskere og enklere tilgang til offentlige journaler og offentlige dokumenter, f eks i form av nettilknytning til en database. Regjeringen ser mange forderer med tiltaket med elektronisk tilgjengelighet til offentlige journaler, se kapittel 5.12.4.2.

6.2.7.2 Kravet om individualisering

Norsk Presseforbund rettet en henvendelse til Justisdepartementet 7 februar 1995, med anmodning om endring av offentlighetsloven § 2 annet ledd (kapittel 6.2.2 ovenfor), slik at det ikke lenger skal være nødvendig å individualisere saken det begjæres innsyn i. I henvendelsen heter det:

«Norsk Presseforbund foreslår at begrepet «en bestemt sak» nå bør tas ut av lovteksten. Da denne avgrensningen ble fastlagt ved innføringen av loven, hadde den utelukkende praktiske formål, i en ugrunnet frykt for voldsom pågang fra publikum og presse. I dag skjer journalføring og arkivstyring i stadig større utstrekning på data, slik at det ikke skulle være praktiske problemer med å ta ut avgrensningen. Både rettssikkerhetsmessig og i forhold til allmennhetens innsyn i forvaltningspraksis vil det være en styrking av offentlighetsprinsippets formål at publikum gis mulighet for innsyn i saksområder og/eller for perioder. ...».

Ved vurderingen av den aktuelle bestemmelsen i offentlighetsloven § 2 annet ledd, står man overfor en vanskelig avveining mellom hensynene bak offentlighetsprinsippet og hensynet til de administrative belastningene ved gjennomføringen av innsynsretten. Offentlighetslovens vilkår om at det etterspurte dokumentet må identifiseres, er begrunnet nettopp i hensynet til å unngå at arbeidsbelastningen i forbindelse med krav om dokumentinnsyn blir for stor. Formålet med bestemmelsen var imidlertid ikke å redusere antall henvendelser fra pressen og publikum, men først og fremst å unngå unødig letearbeid for forvaltningen i tilknytning til helt uspesifiserte og vage begjæringer.

Bruk av elektroniske postjournaler eller andre elektroniske søkeverktøy vil bare effektivisere leteprosessen i den grad det på grunnlag av innsynsbegjæringen er mulig å finne frem til dekkende søkeord. De fleste elektroniske journalene gjør det mulig å nytte tematiske søkeord for å finne frem til en eller flere bestemte saker. Denne muligheten benyttes ofte internt i forvaltningsorganet. Måten sakene er beskrevet på i en innsynsbegjæring, kan imidlertid variere sterkt. Det er derfor ikke gitt at søkeverktøyet i alle sammenhenger vil være et effektivt hjelpemiddel til å finne frem til de aktuelle dokumentene. Begrensninger i søkemulighetene kan skyldes programvaren eller måten informasjonen er organisert på. Også det faktum at selve beskrivelsen av dokumentet i journalen nødvendigvis må være nokså kortfattet, kan begrense journalens verdi som søkeverktøy ved behandlingen av innsynsbegjæringer. Datateknologien overflødiggjør altså ikke individualiseringskravet. Det er heller ikke slik at alle forvaltningsorganer har gått over til elektroniske postjournaler og datastyrte arkiver. For så vidt gjelder bruk av datateknologi, befinner man seg i denne sammenheng i en overgangsfase. Det ville derfor skape store praktiske problemer om loven skulle innrettes utelukkende etter databaserte søkesystemer.

For øvrig er hensynet til å begrense arbeidet med selve fremletingen av dokumentene, ikke individualiseringskravets eneste funksjon. At den enkelte sak må beskrives nærmere, medfører også at tjenestemennene et stykke på vei slipper arbeidet med å oversende dokumenter som mottakeren ikke har noen interesse i å gjøre seg kjent med. Etter gjeldende rett kan det f eks ikke fremsettes krav om innsyn i alle dokumentene som finnes i arkivet som helhet eller i en bestemt arkivskuff, selv om det i slike tilfeller i og for seg er klart hvilke dokumenter innsynsbegjæringen gjelder. Dersom kravet om individualisering ble opphevet, ville forvaltningsorganet ikke kunne avvise slike innsynsbegjæringer. Å åpne adgang til å kreve innsyn i hele saksområder vil også skape problemer i tilfellene der journalen eller arkivet ikke var ordnet systematisk etter de samme kriterier som ble brukt i begjæringen om innsyn. Letearbeidet ville i disse tilfellene i praksis ofte være ugjennomførbart. Arbeidsbyrden med å vurdere det enkelte dokument opp mot unntaksbestemmelsene i loven, ville dessuten kunne bli formidabel. Det er her grunn til å minne om at forvaltningen håndterer et betydelig antall saker og dokumenter, se tabell 6.4. Trolig ville de administrative kostnadene ved en slik ordning ofte stå i et skarpt misforhold til mottakerens nytte av å kunne gjøre seg kjent med dokumentene.

Elektroniske søkemuligheter gjør det lettere enn før å identifisere bestemte saker. At det blir lettere å finne frem til sakene, vil medføre at innsynsbegjæringene vil øke både i antall og omfang. Arbeidsbyrden forbundet med å hente frem og oversende sakene vil imidlertid være like stor som før så lenge saksdokumentene bare foreligger i papirform. Først når også saksdokumentene foreligger i elektronisk form, kan man fullt ut utnytte det potensialet som ligger i informasjonsteknologi for å effektivisere gjennnomføringen av offentlighetsprinsippet, uten at dette i for stor grad går ut over forvaltningens muligheter til å utføre sine øvrige arbeidsoppgaver.

Som nevnt kan individualiseringskravet ikke forstås slik at det må gis en helt entydig beskrivelse av saken i form av en angivelse av saksnummer e l. I praksis er bestemmelsen tolket på bakgrunn av lovens formål, som først og fremst er å hindre at forvaltningen blir påført unødig merarbeid i tilknytning til behandlingen av innsynsbegjæringer. Dessuten har forvaltningsorganet en viss bistandsplikt i tilfellene der den som begjærer innsyn, har problemer med å gi en tilstrekkelig presis beskrivelse av saken, jf kapittel 6.2.2. Det kan på denne bakgrunn hevdes at den nåværende ordlyden i bestemmelsen er noe for streng i forhold til realiteten i individualiseringskravet. Det er også grunn til å se nærmere på avgrensningskriteriet i forhold til datamaskinbaserte systemer som ikke er organisert på samme måte som papirbaserte systemer, se kapittel 5.12.4.4 ovenfor.

6.2.7.3 Saksbehandlingstid

Regjeringen ser det som viktig at avgjørelser om innsyn treffes så raskt som mulig. Stikkprøver som ble foretatt av Pressesenteret i perioden 1990-1996, viser at den gjennomsnittlige utleveringstiden for dokumenter ble halvert i løpet av første halvdel av 90-tallet - fra seks dager i 1990 til tre dager i 1996. Noen tilsvarende generell undersøkelse er ikke foretatt i kommunesektoren. For Justisdepartementets del tyder Sivilombudsmannens undersøkelse på at saksbehandlingstiden i de fleste tilfeller er i samsvar med loven, jf Dokument nr 4:1 (1997-98) s 12.

Selv om det kan forekomme tilfeller der behandlingen av innsynsbegjæringen har tatt uforholdmessig lang tid, synes det ikke å være grunnlag for generelt å hevde at offentlighetslovens bestemmelse om at begjæringen skal treffes uten ugrunnet opphold, ikke følges. Regjeringen vil imidlertid arbeide for at behandlingstiden skal gå ytterligere ned, og vil understreke at innsynsbegjæringer i de fleste tilfeller bør avgjøres samme dag eller i hvert fall i løpet av 1-3 virkedager, med mindre det foreligger spesielle praktiske vanskeligheter, jf Sivilombudsmannens uttalelse i Dokument nr 4:1 (1998-97) s 11.

6.2.7.4 Prissetting

Regjeringen ser det som sentralt at enhver skal kunne utøve innsynsretten uten å måtte betale for den. I utgangspunktet bør dette gjelde også i tilfellene der forvaltningsorganet blir påført direkte kostnader i forbindelse med kopiering o l. Etter regjeringens syn bør forvaltningen normalt sende kopi av dokumentene i post eller på telefaks. Regjeringen vil ikke gå inn for en generell forskrift om betaling for kopier o l, slik offentlighetsloven § 8 tredje ledd annet punktum gir hjemmel for. Derimot kan det ikke utelukkes at det på særskilte saksområder kan være grunn til å innføre gebyrer, slik det allerede er gjort på enkelte områder. Hvorvidt gebyrer skal innføres, må bero på en konkret vurdering av det enkelte saksområde.

I kap 5.12.4.4 foreslås det at dokumentbegrepet utvides til å omfatte film, video og andre audiovisuelle informasjonsbærere. Det vil kunne være aktuelt å innføre gebyrer for kopiering og utlevering av informasjon lagret på denne måten.

6.3 Kontroll med forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven

6.3.1 Innledning

Det gjelder ulike formaliserte ordninger for å føre kontroll med forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven. Én form for kontroll er den som gjennomføres av overordnet organ etter klage fra den som har begjært innsyn (eller annen med rettslig klageinteresse). En annen form for kontroll er den som utføres av Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Sivilombudsmannens kontroll vil enten være initiert av den som har fått avslag på innsyn, eller av ombudsmannen selv. Domstolene vil også føre kontroll i den utstrekning den som har begjært innsyn - eller annen med rettslig interesse - bringer forvaltningsorganets avgjørelse i innsynssaken inn for domstolene. Denne muligheten blir i praksis ikke brukt.

Etter Grunnloven § 75 f tilkommer det Stortinget «at lade sig forelægge Statsraadets Protokoller og alle Offentlige Indberetninger og Papirer». Ved denne gjennomgåelsen av protokollene har Stortinget et rettslig virkemiddel til å føre kontroll med regjeringens beslutninger, herunder de beslutninger som treffes etter offentlighetsloven, f eks regjeringens avgjørelser i klagesaker.

Forvaltningens praktisering og etterlevelse av offentlighetsloven kontrolleres og undersøkes også på andre måter, f eks ved at forvaltningsorganet selv utøver internkontroll med egen praktisering, ved at pressen fører kontroll - enten ved generelle undersøkelser eller stikkprøver - og gjennom forskeres undersøkelser.

Offentlighetsloven gir ikke hjemmel for å iverksette sanksjoner overfor tjenestemenn/forvaltningsorganer som ikke etterlever loven. Dessuten får manglende etterlevelse av offentlighetsloven ikke i seg selv konsekvenser for gyldigheten av et eventuelt vedtak som treffes i saken som angjeldende dokument knytter seg til. I prinsippet kan imidlertid brudd på offentlighetsloven sett i sammenheng med andre forhold gjøre at forvaltningens plikt til forsvarlig saksbehandling eller forsvarlig saksopplysning etter forvaltningsloven § 17 første ledd, ikke anses oppfylt. Dette vil være en saksbehandlingsfeil som etter forholdene kan medføre at det aktuelle enkeltvedtaket blir ugyldig etter prinsippene i forvaltningsloven § 41, iallfall hvis ugyldighet vil være til gunst for den private part i saken.

Såvidt vites er det ikke klarlagt i praksis om det kan oppstå noe erstatningsansvar for det offentlige dersom urettmessig nektelse av innsyn har ført til økonomisk tap hos den som begjærte innsyn uten å få den kunnskap vedkommende var berettiget til.

6.3.2 Klagekontroll

En avgjørelse om innsyn etter offentlighetsloven er ikke et enkeltvedtak. Avgjørelsen kan derfor ikke påklages etter forvaltningsloven, men det er fastsatt egne regler om klage i offentlighetsloven § 9. Disse klagereglene svarer til forvaltningslovens klageregler, med enkelte forskjeller:

• Er et avslag på en begjæring om innsyn truffet av et organ opprettet i medhold av kommuneloven, er fylkesmannen klageinstans, jf offentlighetsloven § 9 tredje ledd annet punktum.

• Ved klage til Kongen i statsråd (over departementenes avslag) kan klagen bare gjelde spørsmålet om det er adgang til å unnta dokumentet fra innsyn, og ikke om det skal utvises meroffentlighet. For øvrig har klageinstansen en plikt til å vurdere meroffentlighet, ikke bare når dette er påberopt av klageren, men også ellers. Plikten til å prøve alle sider av saken går altså her noe lenger enn ved en vanlig klagebehandling etter forvaltningsloven § 34, se Ot prp nr 100 (1991 - 92) s 12 - 13.

Det følger av offentlighetsloven § 9 femte ledd at reglene om klage i kapittel VI i forvaltningsloven gjelder så langt de passer. Derved kommer bestemmelsene i forvaltningsloven § 32 om klagens adressat, form og innhold til anvendelse. Det følger av disse bestemmelsene at klagen skal fremsettes for det organ som har truffet vedtaket. Klageren behøver derfor ikke ta stilling til hva som i denne sammenheng skal betraktes som overordnet organ, og hvilke enheter som tilhører samme organ som førsteinstansen.

Det foreligger lite statistisk materiale om hvor mange avslag på begjæringer om innsyn som påklages.

Klager over avslag på innsyn truffet av et organ opprettet etter kommuneloven behandles av vedkommende fylkesmann som klageinstans. Justisdepartementet har rettet forespørsler til samtlige fylkesmenn bl a med spørsmål om hvor mange klagesaker som var kommet inn til vedkommende embete i henholdsvis 1993, 1995, 1996 og 1997, og om utfallet i klagesakene. Resultatet av undersøkelsen fremgår av oversikten i tabell 6.2.

Det finnes ikke noe samlet statistisk materiale om antall begjæringer om dokumentinnsyn i kommunale organer. Det er derfor umulig å si noe om forholdet mellom antall begjæringer om innsyn, avslag på innsynskrav og senere klager. Antall klagesaker fremstår likevel isolert sett som lite. I forbindelse med innhentingen av opplysninger har imidlertid flere av fylkesmannsembetene opplyst at det er nokså vanlig at det kommunale organ hvis avgjørelse er påklaget - eller den som har fått avslag - henvender seg muntlig til fylkesmannen før klagesaken eventuelt formelt oversendes for å få dennes syn på offentlighetsspørsmålet. Svært ofte vil fylkesmannens oppfatning slik den uformelt kommer til uttrykk på bakgrunn av den muntlige henvendelsen, bli akseptert både av vedkommende forvaltningsorgan og den som har fått avslag.

Departementenes avgjørelser om innsyn etter offentlighetsloven kan påklages til Kongen i statsråd. I 1995 ble ca 70 av ca 4 100 avslag klagebehandlet av Kongen i statsråd. De tilsvarende tallene for 1997 er ca 75 av ca 7250 avslag.

6.3.3 Ombudsmannskontroll

Ordningen med Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) ble etablert ved lov 22 juni 1962 nr 8. Sivilombudsmannens oppgave er etter ombudsmannsloven § 3 å «søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger».

Sivilombudsmannen har ingen beslutningsmyndighet og kan ikke gi forvaltningsorganene pålegg om å treffe bestemte vedtak. Men dersom Sivilombudsmannen sier seg uenig i forvaltningens avgjørelser, vil vedkommende forvaltningsorgan nesten unntaksfritt rette seg etter ombudsmannens uttalelse.

I de fleste tilfeller innleder Sivilombudsmannen sine undersøkelser etter å ha mottatt klager fra enkeltpersoner. Det følger av ombudsmannsloven § 6 at enhver som mener å ha vært utsatt for urett fra forvaltningens side, kan klage til Sivilombudsmannen. Klagen må være fremsatt innen ett år etter at den tjenestehandling eller det forhold det klages over, ble foretatt eller opphørte (§ 6 tredje ledd). Som hovedregel må klageren ha uttømt den administrative klageadgangen før saken bringes inn for Sivilombudsmannen, jf instruks 8 juni 1968 for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 5 første og annet ledd. Fra og med 1993 foreligger det en samlet statistikk over alle klagesaker Sivilombudsmannen har behandlet. Denne omfatter også saker i tilknytning til forvaltningens praktisering av offentlighetsloven. I 1993 kom det inn 28 saker vedrørende offentlighetsspørsmål, i 1994 58 saker, i 1995 74 saker, i 1996 59 saker og i 1997 59 saker. (Det totale antall saker for de samme årene var henholdsvis 2 134 (1993) 1, 2 134 (1994) 2, 2 096 (1995) 3, 2 072 (1996) 4og 2 166 (1997) 5) Det foreligger ingen statistikk over utfallet av ombudsmannens behandling, f eks i hvor mange av sakene ombudsmannen har rettet kritikk mot forvaltningens praktisering av offentlighetsloven.

Sivilombudsmannen har også myndighet til å ta opp saker til behandling av eget tiltak. I brev 22 desember 1995 fra Sivilombudsmannen ble Justisdepartementet orientert om at ombudsmannen hadde besluttet å foreta en nærmere undersøkelse av departementets praktisering av offentlighetsloven. Ombudsmannes rapport ble avgitt til Stortinget 24 februar 1998, jf Dokument nr 4:1 (1997-98). Undersøkelsen er nærmere omtalt i kapittel 6.4.2 nedenfor.

6.3.4 Domstolskontroll

Et avslag på krav om dokumentinnsyn kan prøves for domstolene. Søksmål kan reises av den som har rettslig interesse, jf tvistemålsloven § 54. Rettslig interesse har for det første den som har begjært innsyn og fått avslag. Også sammenslutninger som f eks Norsk Presseforbund må i betydelig utstrekning antas å ha tilstrekkelig rettslig interesse til å anlegge søksmål om gyldigheten av et avslag. En avgjørelse om å gi innsyn kan også bli bragt inn for domstolene av den som mener å ha krav på hemmelighold. Det har forekommet et tilfelle der en person begjærte midlertidig forføyning for namsretten på dette grunnlag.

Domstolene vil fullt ut kunne prøve om forvaltningen i det konkrete tilfelle hadde adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet og om det er foretatt en tilstrekkelig vurdering av meroffentlighetsspørsmålet. Derimot kan domstolene ikke overprøve forvaltningens meroffentlighetsvurdering. Dette er en avgjørelse som ligger innenfor forvaltningens frie skjønn.

Adgangen til å reise søksmål om gyldigheten av et avslag om dokumentinnsyn, blir i praksis ikke benyttet. Såvidt vites foreligger det ingen rettsavgjørelser på området. At søksmålsadgangen ikke benyttes, kan skyldes at det først og fremst er pressen som benytter seg av offentlighetsloven, og at den arbeider under et tidspress som gjør at en domstolsbehandling tar for lang tid. Mange vil nok for øvrig vurdere det slik at den retten man kan oppnå, ikke står i forhold til de økonomiske og andre belastninger en rettssak fører med seg.

6.3.5 Dokument 8:15 (1995-96) om etablering av et offentlighetsombud og et offentlighetsråd

Stortingsrepresentant Carl I. Hagen fremsatte den 28 november 1995 følgende forslag for Stortinget (Dokument nr 8:15 (1995-96)):

«Stortinget ber Regjeringen fremme de nødvendige lovforslag for å etablere et Offentlighetsombud og et offentlighetsråd som skal føre tilsyn og kontroll med at Offentlighetsloven etterleves etter bestemmelser og intensjoner.»

Ifølge forslaget skal offentlighetsombudet for det første behandle klager over avgjørelser i saker om dokumentinnsyn. Videre skal ombudet føre et generelt tilsyn med forvaltningens praktisering av offentlighetsloven. Ombudet skal derfor også kunne ta opp saker av eget tiltak. Dersom et forvaltningsorgan ikke følger opp en uttalelse fra offentlighetsombudet, skal saken kunne bringes inn for et offentlighetsråd. Det foreslås at offentlighetsrådets avgjørelse «bør være bindende for forvaltningsorganet medmindre saken bringes inn for de ordinære domstoler til endelig rettslig avgjørelse». Forslaget synes å omfatte forvaltningen generelt, herunder departementene og regjeringen (Kongen i statsråd).

I Innst S nr 165 (1995-96) støttet Justiskomiteen intensjonene bak forslaget, men flertallet (alle unntatt Fremskrittspartiet) stilte seg likevel tvilende til forslagets hensiktsmessighet og ønsket å se dette i forhold til andre kontrollmuligheter. Det ble pekt på at det også i dag finnes kontrollordninger i forhold til offentlighetsloven, både innenfor og utenfor forvaltningen. Videre uttalte komiteen (s 2):

«Flertallet vil dessuten i likhet med Justisministeren peke på at de funksjoner som kan tenkes ivaretatt av et Offentlighetsombud og et Offentlighetsråd i dag i all hovedsak ivaretas av Stortingets Ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Sivilombudsmannen behandler således klagesaker over manglende innsyn, og iverksetter også av eget tiltak mer generelle undersøkelser om praktiseringen av loven innenfor bestemte saksområder. Flertallet vil fremheve at denne klageordningen er rask, enkel og effektiv, og dermed svært tjenlig for publikum. Flertallet vil understreke viktigheten av at Sivilombudsmannen har tilstrekkelige ressurser til å følge opp klager på praktiseringen av offentlighetsloven, og til å drive informasjon om sin virksomhet for å øke publikums kjennskap til klageordningen. Flertallet ser det for øvrig som svært positivt at Ombudsmannen har prioritert kontrollen med denne typen saker, noe som bl a fremgår av Ombudsmannens årlige meldinger til Stortinget.»

Ved Stortingets vedtak 15 april 1996 ble forslaget oversendt regjeringen til utredning og uttalelse.

6.3.6 Regjeringens vurderinger og konklusjoner

Regjeringen har som et sentralt mål å sikre at offentlighetsloven blir etterlevd. Regjeringen ser det derfor som meget viktig at det kan føres en effektiv og god kontroll med forvaltningens praktisering av offentlighetsloven. Siden forvaltningens avgjørelser om innsyn etter offentlighetsloven sjelden eller aldri blir bragt inn for domstolene, er den kontroll som utøves gjennom klage til overordnet myndighet og til ombudsmannen, av stor betydning. Det kan derfor være grunn til å vurdere muligheten for effektivisering og forbedring av kontrollsystemet.

Til forslaget fremsatt av stortingsrepresentant Carl I Hagen i Dokument nr 8:15 (1995-96) om å opprette et offentlighetsombud og et offentlighetsråd, vil regjeringen bemerke følgende:

Regjeringen har sympati for det underliggende formålet bak forslaget om å opprette et offentlighetsombud og et offentlighetsråd. I likhet med flertallet i daværende Justiskomité vil imidlertid regjeringen påpeke at oppgavene som er tiltenkt et offentlighetsombud etter forslaget fremsatt i Dokument nr 8:15 (1995-96), i stor grad blir ivaretatt av Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Etter regjeringens syn vil det være lite heldig å ha to uavhengige organer - Sivilombudsmannen og et eventuelt offentlighetsombud og offentlighetsråd - som langt på vei utøver den samme funksjonen. Et alternativ kan være å begrense Sivilombudsmannens kompetanse, slik at saksforhold knyttet til offentlighetsloven unntas fra ombudsmannens saksområde. Hensett til sammenhengen med oppgavene som Sivilombudsmannen ellers er tillagt, synes dette verken naturlig eller særlig formålstjenlig.

Sivilombudsmannens kontroll med forvaltningen er etterfølgende. Dette innebærer at man normalt må utnytte klageadgangen til overordnet organ før saken kan bringes inn for ombudsmannen, jf instruks for Sivilombudsmannen § 5. Når det gjelder avslag på innsynkrav fremsatt overfor departementene, må man imidlertid velge om man vil klage til Statsråd eller til Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen kan ikke behandle klage over avgjørelser truffet i Statsråd, jf ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav b.

Når det gjelder innsynsbegjæringer, er det ofte av stor betydning at avgjørelsen om innsyn treffes raskt, fordi dokumentene raskt kan miste sin aktualitet, se kapittel 6.2.4. Det kan derfor hevdes at allerede klagebehandlingen i første instans ideelt sett burde forestås av et uavhengig organ.

Blant annet på grunn av saksmengden kan det imidlertid være vanskelig å gjennomføre en ordning der en sentral klageinstans behandler samtlige klager over den statlige og kommunale forvaltningens avgjørelser i saker om dokumentinnsyn. Den nåværende ordning har dessuten den fordel at klagebehandlingen i første instans utføres av et organ som forutsetningsvis har god innsikt i de faktiske forholdene på angjeldende forvaltningsområde. Det kan innebære fordeler for saksopplysningen at saken har vært undergitt en totrinns behandling av organene som har forvaltningsansvaret på området, før den bringes inn for en uavhengig klageinstans - i praksis Sivilombudsmannen. Viktigere er det imidlertid at det utfra rettssikkerhetsmessige betraktninger vanskelig kan argumenteres med at behovet for en betryggende og objektiv klagebehandling er sterkere i saker om dokumentinnsyn enn ellers. Etter regjeringens syn står disse sakene ikke i en slik særstilling at det er naturlig å etablere en klageordning som skiller seg såvidt radikalt fra ordningen som gjelder i andre typer forvaltningssaker.

For så vidt gjelder klager over departementenes avgjørelser, kan det dessuten knytte seg konstitusjonelle betenkeligheter til opprettelse av et organ - utenom domstolene - som skal kunne kunne treffe bindende vedtak i saker som er avgjort av departementene. Etter den norske konstitusjonen er Kongen den øverste forvaltningsmyndighet, jf Grunnloven §§ 3 og 12. Det er da ikke uten videre gitt at et slikt uavhengig forvaltningsorgan kan gis kompetanse til å bestemme hvordan forvaltningsmyndighet skal utøves av departementene.

6.4 Nærmere om praktiseringen av offentlighetsloven

6.4.1 Hvem og hvor mange som benytter seg av innsynsretten etter offentlighetsloven

Det følger av offentlighetsloven § 2 at «enhver» har rett til innsyn i det offentlige innholdet i forvaltningens saksdokumenter. Hvem som helst kan altså fremsette en innsynsbegjæring. Informasjonsmeglere, advokater og andre yrkes- og næringsutøvere kan - i hvert fall i forhold til enkelte forvaltningsområder - være betydelige brukere av offentlighetsloven. Det samme gjelder ulike interesseorganisasjoner. Det er likevel pressen og massemedia for øvrig som utgjør den klart største brukergruppen. Norsk Presseforbund har som organisasjon vist stor interesse for å følge opp offentlighetsloven. Pressen og massemedia ellers har ingen særrettigheter etter offentlighetsloven. Ut fra allmenne interesser er det likevel viktig at forholdene legges til rette for at massemedia raskt skal kunne motta korrekte og fullstendige opplysninger fra forvaltningen. I en rekke forvaltningsorganer har man derfor lagt opp til at massemedia skal gis rask og enkel tilgang til forvaltningens journaler og saksdokumenter, jf omtalen i kapittel 6.2.1 ovenfor om Pressesenterets oppgaver i Regjeringskvartalet. Det er også opprettet egne informasjonsstillinger som bl a skal yte massemedia bistand.

Det finnes ingen generell statistikk over bruken av offentlighetsloven i forvaltningen. Derimot kan enkelte forvaltningsorganer av eget tiltak ha ført slik statistikk. F eks har de fleste departementene foretatt en (delvis) registrering av de begjæringer om innsyn som fremsettes etter offentlighetsloven. Først og fremst er det de begjæringer som fremsettes gjennom Pressesenteret og som går via departementenes arkiver, som registreres. I praksis rettes mange innsynsbegjæringer direkte - og gjerne muntlig - til vedkommende enhet, kontor eller saksbehandler i departementet. Slike innsynsbegjæringer har normalt ikke blitt registrert.

I regi av Statens informasjonstjeneste vil det nå bli iverksatt en kvartalsvis rapporteringsordning som innebærer at departementene skal rapportere bl a hvor mange dokumenter som er journalført, hvor mange innsynsbegjæringer som er mottatt og hvor mange som er avslått.

Justisdepartementet har i forbindelse med meldingsarbeidet innhentet tall fra de enkelte departementene om antall dokumenter det ble begjært innsyn i etter offentlighetsloven i løpet av årene 1993, 1995, 1996 og 1997. Flere av departementene startet registreringen av begjæringer i 1995, slik at de ikke har hatt tall å vise til for 1993. Oversikten i tabell 6.3 viser tallene som ble innhentet.

Tallene gir bare en viss indikasjon på hvor mange dokumenter det reelt sett ble begjært innsyn i. I tillegg til at det er en rekke begjæringer som ikke registreres - f eks fordi de er fremsatt muntlig overfor vedkommende saksbehandler, jf ovenfor - er det nok variasjoner i praksis med hensyn til hva som regnes som ett dokument og når det gjelder hvordan begjæringene registreres - ikke bare departementene imellom, men også i de enkelte departementene.

Oversikten i tabell 6.4 viser antall journalførte dokumenter i de enkelte departementer i årene 1993, 1995, 1996 og 1997.

Tallene for antall begjæringer om innsyn (tabell 6.3) og antall journalførte dokumenter (tabell 6.4) er ikke uten videre sammenlignbare. For det første er det noe ulik praksis når det gjelder registrering av begjæringer om dokumentinnsyn. Dessuten behøver ikke begjæringene om innsyn å knytte seg til dokumenter journalført i det år begjæringen fremsettes. Det må også tas i betraktning at kriteriene for journalføring kan variere noe mellom forskjellige departementer. Tallene gir likevel et visst bilde av omfanget av begjæringer om innsyn i forhold til forvaltningens løpende saker i vedkommende periode.

Det foreligger ikke noe tilsvarende tallmateriale fra kommunesektoren.

6.4.2 Unntak fra dokumentinnsyn i praksis

Spørsmålet om et dokument skal eller kan unntas offentlighet, skal i utgangspunktet vurderes på det tidspunkt begjæringen om innsyn fremsettes. Det er derfor ikke mulig å angi hvor mange av forvaltningens saksdokumenter som er unntatt fra offentlighet. Det er imidlertid ikke uvanlig at forvaltningsorganene foretar en forhåndsvurdering av dokumentet/opplysningene i forhold til offentlighetsloven - normalt i forbindelse med journalføringen av dokumentet. Den omstendighet at et dokument er forhåndsklassifisert som unntatt offentlighet, fritar imidlertid ikke forvaltningsorganet fra plikten til å foreta en ny, selvstendig vurdering av om dokumentet skal offentliggjøres når begjæringen om innsyn kommer inn til organet, jf kapittel 6.2.3. En undersøkelse av hvor mange dokumenter som er forhåndsklassifisert som unntatt fra offentlighet, gir derfor ikke sikkert grunnlag for å angi antall dokumenter som vil bli unntatt offentlighet etter begjæring om innsyn. For å finne det totale antall, måtte man i så fall begjært innsyn i samtlige dokumenter eller en representativ del av disse.

Det er foretatt relativt få undersøkelser om hvor stor andel av forvaltningens saksdokumenter som blir unntatt fra offentlighet når det er begjært innsyn. I hovedsak har disse undersøkelsene vært rettet mot sentralforvaltningen (departementene). De fleste departementene har - i hvert fall fra og med 1995 - ført egen statistikk over dette. Tabell 6.5 viser disse tallene. Ved en sammenlikning av tallene er det vesentlig å merke seg følgende feilkilder: For det første føres det en ulik praksis i departmentene med hensyn til forhåndsklassifisering. Selv om en slik forhåndsklassifisering ikke nødvendigvis betyr at dokumentet vil bli unntatt fra offentlighet ved begjæring om innsyn, må det antas at enkelte brukere vil oppfatte forhåndsklassifiseringen «unntatt offentlighet» som et signal om at dokumentet vil bli unntatt fra offentlighet ved begjæring. Disse brukerne vil derfor avstå fra å fremsette innsynkrav. Det er videre ulik praksis når det gjelder journalføring av organinterne dokumenter. Som nevnt i kapittel 5.4.4.5, tilsier hensynene bak unntakene i § 5 at organinterne dokumenter kan unntas i større utstrekning enn dokumenter mottatt fra andre. De departementene som journalfører oganinterne dokumenter vil derfor lett få en større avslagsprosent enn de departementene som ikke gjør dette. Som nevnt i kapittel 6.4.1 ovenfor, kan det dessuten være variasjoner i departementenes registreringspraksis når det gjelder antall begjæringer om innsyn. Det samme er tilfellet når det gjelder registrering av avslag på innsyn. Dette gjør at tallene ikke er direkte sammenlignbare.

Samlet avslagsprosent for departementene er gjengitt i tabell 6.6.

Statens informasjonstjeneste foretok stikkprøver i perioden 1990-1996 for å undersøke departementenes praksis. Ved Pressesenterets bestilling av dokumenter ble det særlig lagt vekt på to forhold: For det første at saksinnholdet virket interessant ut fra en journalistisk synsvinkel, og for det andre at dokumentet som ble bestilt var et dokument man antok man kunne få utlevert. (Dette siste forholdet tillegges vekt ut fra den forestilling at journalister ikke bestiller dokumenter som helt sikkert vil bli unntatt, f eks forslag til neste års statsbudsjett.) Utvalget av dokumenter representerte således ikke et tilfeldig gjennomsnitt, men et utvalg som med hensikt var gjort skjevt for å sikre mest mulig samsvar med den virkeligheten journalistene møter ved dokumentbestilling. Den vanlige bruker vil sannsynligvis oppleve at flere dokumenter holdes tilbake enn det erfaringen fra stikkprøvene isolert sett indikerer. Alle stikkprøvene ble imidlertid utført på samme måte. Undersøkelsen gir derfor mulighet for å betrakte utviklingen over tid. I tabell 6.7 er det gitt en oversikt over resultatene av stikkprøvene. Oversikten omfatter samtlige departementer. Prosentandelen avslag er klart synkende. Stikkprøvene viser dermed at det er en tendens i retning av større åpenhet.

Tallene som er referert viser bare hvor stor del av departementenes saksdokumenter som har blitt unntatt fra offentlighet etter begjæring. Derimot viser undersøkelsen ikke om det var berettiget av forvaltningen å unnta dokumentene fra offentlighet.

I brev av 22 desember 1995 fra Sivilombudsmannen ble Justisdepartementet orientert om at ombudsmannen hadde besluttet å foreta en nærmere undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i sentralforvaltningen, og at undersøkelsen i første omgang skulle omfatte Justisdepartementet. Bakgrunnen for at Justisdepartementet ble valgt, var bl a departementets lovansvar og fordi departementet behandler en rekke saker fra ulike saksområder der pressen begjærer innsyn etter offentlighetsloven. Undersøkelsen omfattet alle innsynsbegjæringer som ble fremmet av journalister gjennom regjeringens pressesenter i tre-månedersperioden november og desember 1995 og januar 1996. I den aktuelle perioden ble det rettet 133 innsynsbegjæringer til departementet. Til sammen ble det begjært innsyn i 510 dokumenter, og av disse ble det nektet innsyn i 174 dokumenter (34% av dokumentene). Undersøkelsen gjaldt for det første forhold knyttet til selve saksbehandlingen, blant annet departementets journalføringspraksis og saksbehandlingstid. Dessuten foretok ombudsmannen en vurdering av departementets avslag i 35 utvalgte saker, herunder om regelen om meroffentlighet var anvendt i samsvar med lovens intensjoner. Utvalget av saker ble gjort med sikte på å finne frem til avslag som kunne synes tvilsomme i forhold til lovens unntakshjemler, eller i forhold til lovens regel om meroffentlighet. Videre ble det lagt vekt på å undersøke ulike typer avslag fra de enkelte avdelingene i departementet, for på den måten å få belyst forskjellige spørsmål knyttet til praktiseringen av lovens unntakshjemler.

Sivilombudsmannens endelige rapport er inntatt i Dokument nr 4:1 (1997-98), avgitt til Stortinget 24 februar 1998. Undersøkelsen avdekket flere svakheter og kritikkverdige forhold ved departementets praktisering av offentlighetsloven:

For det første fant ombudsmannen at bruken av hjemmelshenvisninger for avslag ikke var tilfredsstillende for 72 av de 174 avslagene (ca 41%) som undersøkelsen omfattet.

For det andre ble det pekt på at det ikke var opplyst om klageadgangen og klagefristen etter offentlighetsloven i noen av de undersøkte avslagene.

For det tredje fremholdt ombudsmannen at flere av avdelingene i departementet hadde gjort bruk av utelatelser/overstrykninger (blendinger) i journalen som gikk klart ut over det som var påkrevet, selv om dokumentet inneholdt taushetsbelagte opplysninger. Ombudsmannens generelle inntrykk var likevel at de sider ved departementets journalføringspraksis som undersøkelsen omfattet, var i samsvar med regelverket.

Videre ble saksbehandlingstiden i hovedsak ansett som akseptabel.

Når det gjelder undersøkelsen av de 35 utvalgte avslagene, rettet ombudsmannen kritikk mot innsynsnektelsene i 32 av sakene. I 22 av tilfellene la ombudsmannen til grunn at det ikke var hjemmel i offentlighetsloven for å unnta dokumentet fra offentlighet. I 13 av sakene ble departementet kritisert for ikke å ha praktisert meroffentlighet.

6.4.3 Regjeringens vurderinger og konklusjoner

Regjeringen ser det som helt sentralt og nødvendig at den statlige og kommunale forvaltningen etterlever offentlighetslovens bestemmelser, og at journalføringen i departementene gjennomføres på en slik måte at allmennheten gis grunnlag for å utøve innsynsrett i samsvar med offentlighetslovens bestemmelser. Som nevnt i kapittel 6.1 ovenfor, er det det enkelte forvaltningsorgan som har ansvaret for at offentlighetsloven etterleves på eget område. Som faglig ansvarlig for offentlighetsloven har imidlertid Justisdepartementet et særskilt ansvar. Et særskilt ansvar påhviler også Arbeids- og administrasjonsdepartement i dets egenskap av administrasjonsdepartementet.

Foreliggende undersøkelser og materiale gir ikke grunnlag for å si noe sikkert om i hvilken utstrekning offentlighetsloven og dens intensjoner etterleves i praksis. For Justisdepartementets del viser Sivilombudsmannens undersøkelse av departementets praktisering av offentlighetsloven at kjennskapen til loven og anvendelsen av den, ikke er god nok, se Dokument nr 4:1 (1997-98) og omtalen i forrige avsnitt. Det er grunn til å tro at det er foreligger et potensiale for forbedringer også i forvaltningen for øvrig. Regjeringen vil derfor iverksette en rekke tiltak for å sikre en bedre etterlevelse av offentlighetslovens regler. Tiltakene kan inndeles i følgende kategorier:

6.4.3.1 Generell informasjon om offentlighetsloven

Regjeringen vil spre kunnskap om loven gjennom generelle informasjonstiltak. Målgruppen for de ulike tiltakene vil være både forvaltningens tjenestemenn og publikum.

For forvaltningstjenestemennene vil det være hensiktsmessig med et veiledningshefte, som kan brukes når de støter på vanskelige avveininger om innsynsspørsmålet i praksis. Justisdepartementet har tidligere utarbeidet et veiledningshefte til offentlighetsloven (sist revidert i 1983). Departementet vil sette igang arbeidet med å revidere dette.

Det kan videre være aktuelt å utarbeide veiledningsmateriale mer tilpasset det enkelte organs, eller organtypes, virksomhet. Dette vil primært være et ansvar for ledelsen i det enkelte organ. I kommunesektoren kan det imidlertid være hensiktsmessig med et bredere samarbeid, evt organisert gjennom Kommunenes sentralforbund.

De generelle veiledningsheftene vil naturligvis være tilgjengelige også for allmennheten. I forhold til denne målgruppen kan det imidlertid også være aktuelt å utarbeide mer kortfattet informasjonsmateriale, f eks brosjyrer.

Det er likevel begrenset hva man kan oppnå ved å utarbeide informasjonsmateriell, dersom det ikke samtidig sørges for en effektiv distribusjon av informasjonen til den aktuelle målgruppen. For å heve kunnskapsnivået blant publikum, må informasjonstiltakene omkring offentlighetsloven integreres bedre i forvaltningsorganenes generelle informasjonspolitikk. Informasjonen må både praktisk sett og gjennom måten den er utformet på, være lett tilgjengelig for brukeren. Når det gjelder muligheten for å forbedre den faktiske tilgjengeligheten, ligger det et stort potensiale i bruk av moderne informasjonsteknologi. En aktuell mulighet kan være å gjøre informasjon om offentlighetsloven (brosjyrer o l) tilgjengelig for eksterne brukere i elektronisk form, ideelt sett i tilknytning til informasjonsbaser ("hjemmesider") som det enkelte forvaltningsorgan måtte ha opprettet på internett. I sentralforvaltningen kan slike tiltak koordineres av Pressesenteret.

Det bør imidlertid ikke bare satses på utarbeidelse av informasjon av helt generell karakter. Man bør i tillegg iverksette informasjonstiltak som kan dekke et konkret brukerbehov i en aktuell situasjon. Det bør således vurderes om informasjonsverdien av organenes journaler kan styrkes, eksempelvis ved at den gir kortfattet informasjon om betydningen av en forhåndsklassifisering, om kravene til en innsynsbegjæring m v.

6.4.3.2 Opplæring

Like viktig som å arbeide for at reglene i offentlighetsloven i tilstrekkelig grad dekker behovet for innsyn og åpenhet, er det å sørge for at tjenestemennene som behandler innsynskravene, er tilstrekkelig fortrolige med loven. Utsendelse av skriftlig informasjonsmateriale vil være én måte å øke kunnskapene på. Regjeringen vil videre øke satsingen på grunnopplæring og videreopplæring av forvaltningens tjenestemenn i offentlighetslovens regler - herunder i reglene om journalføring og god forvaltningsskikk. Det er særlig viktig å heve kompetansen til ansatte som tar avgjørelser i saker om dokumentinnsyn. Man må også styrke opplæringen av arkivpersonale m v for å sikre at journalene føres korrekt og på en måte som gjør det enklest mulig for publikum å finne frem til saksdokumenter som kan være av interesse. Det må utvikles differensierte opplæringsprogrammer, slik at de forskjellige opplæringstiltakene er tilpasset kunnskapsnivået og arbeidsoppgavene til de ulike målgruppene. Kursene bør i stor grad fokusere på grunnleggende og praktiske problemstillinger som tjenestemennene møter i sitt daglige arbeid. Et sentralt formål med kursene vil dessuten være å skape bevissthet omkring offentlighetslovens formål og funksjon. Dette gjelder særlig ved opplæringstiltak rettet mot ledere og saksbehandlere som tar stilling til innsynsbegjæringer.

Regjeringen vil sørge for at det gjennomføres hensiktsmessige opplæringstiltak i sentralforvaltningen. Allerede i dag har Statskonsult et omfattende kurstilbud når det gjelder forvaltningsloven, offentlighetsloven og god forvaltningskultur. Regjeringen vil derfor trekke Statskonsult inn i arbeidet med utviklingen og iverksettelsen av nye opplæringsprogrammer.

Det er like viktig at opplæringen styrkes i kommunene. En generell kompetansehevning i kommunene vil være ressurskrevende og kan vanskelig skje uten en viss overordnet koordinering av de ulike opplæringstiltakene. For å sikre den nødvendige fremdrift er det ønskelig at en sentral instans kan opptre som pådriver. Regjeringen vil i den anledning ta et initiativ overfor Kommunenes sentralforbund.

Ettersom tilbud om opplæring ikke er ensbetydende med at tilbudet blir mottatt, bør det vurderes om det kan knyttes organmessige eller personlige incentiver/sanksjoner til oppfølgingen av kurstilbudet.

6.4.3.3 Holdningsskapende arbeid

Det er grunn til å tro at holdninger og erfaringer hos de forvaltningsansatte kan spille inn ved anvendelsen av offentlighetsloven, og i en del sammenhenger ha direkte betydning for utfallet av saker om dokumentinnsyn. Dette gjelder for eksempel for praktiseringen av meroffentlighet, se kapittel 5.13.2. For regjeringen er det derfor en sentral målsetting å bedre holdningen til offentlighetsprinsippet blant forvaltningens tjenestemenn. Regjeringen vil legge særlig vekt på å utvikle en åpenhetskultur i forvaltningen. Dette forutsetter at den politiske og øverste administrative ledelse har et bevisst og positivt forhold til offentlighetsprinsippet.

De holdningsskapende tiltakene kan være av forskjellig karakter. For det første vil økt kunnskap om lovens regler i seg selv kunne føre til økt bevissthet om lovens formål og funksjon. De kompetanseoppbyggende tiltakene som er omtalt ovenfor, kan derfor også virke holdningsskapende. For øvrig bør det å påvirke de forvaltningsansattes holdninger til offentlighetsprinsippet, som nevnt være et bevisst siktemål med opplæringstiltakene. Det kan også tenkes opplæringstiltak som tar særlig sikte på bevisstgjøring av de forvaltningsansatte. F eks har Statskonsult siden høsten 1996 arrangert seminarer for toppledere med vekt på holdningsformidling.

Man kan vanskelig oppnå en generell styrking av holdningene til offentlighetsprinsippet utelukkende gjennom tiltak organisert og iverksatt av regjeringen og sentralforvaltningen. Ansvaret for å skape en holdningsendring, påhviler først og fremst ledelsen i det enkelte forvaltningsorgan. Det er av stor betydning at ledelsen aktivt stimulerer til åpenhet og gjennom praktisk atferd viser at den er villig til å bære konsekvensene av dette.

6.4.3.4 Instrukser og saksbehandlingsrutiner

Regjeringen vil også peke på muligheten for tiltak i form av instrukser og innskjerping av rutiner for behandlingen av innsynskrav. Utenriksdepartementet opprettet i 1994 en stilling som offentlighetskoordinator for å sikre at innsynsbegjæringer blir underlagt en mer betryggende behandling. Bakgrunnen for tiltaket var at departementet var blitt kritisert for å gi for lite innsyn i EØS-dokumenter. Videre har Nærings- og handelsdepartementet nylig opprettet en slik stilling. For Nærings- og handelsdepartementets del inngår ordningen med en offentlighetskoordinator i en større tiltakspakke som skal skape større åpenhet i departementet. Tiltakene innebærer ikke bare en omlegging av saksbehandlingsrutiner, men tar også sikte på å styrke holdningene til offentlighetsprinsippet blant departementets ansatte.

Etter regjeringens syn kan tiltak i form av instrukser m v være særlig aktuelle for å sikre regelen om meroffentlighet større gjennomslagskraft. Det er således av betydning at det legges opp til saksbehandlingsrutiner som innebærer at meroffentlighet faktisk blir vurdert, se nærmere kapittel 5.13.2 ovenfor.

6.4.3.5 Generelt

Regjeringen mener at det er behov for en nærmere kartlegging av forvaltningens praktisering av offentlighetsloven og journalføring av dokumenter. Regjeringen vil derfor ta initiativ til en undersøkelse - eventuelt et eget forskningsprosjekt - om viktige sider ved forvaltningens praktisering av offentlighetsloven. Undersøkelsen bør omfatte både statlig og kommunal sektor. En slik undersøkelse bør kunne gi et bedre grunnlag for forvaltningens arbeid med å kartlegge hvor problemene knyttet til praktiseringen av offentlighetsloven ligger, og hvilke tiltak som bør iverksettes for å bedre etterlevelsen. Planleggingen og gjennomføringen av undersøkelsen bør gjøres i lys av Sivilombudsmannens undersøkelse av departementenes praktisering av offentlighetsloven, slik at undersøkelsene kan utfylle hverandre på en måte som vil gjøre bildet så komplett som mulig.