1 Regler og prinsipper for dokumentoffentlighet i en del internasjonale organisasjoner Norge kommuniserer med

Nedenfor gis det en oversikt over hvilke regler og prinsipper som gjelder for dokumentoffentlighet i noen av de internasjonale organisasjonene Norge kommuniserer mest med. Forsåvidt gjelder innsyn i dokumenter angående EØS vises til pkt 5.7.3.

1 De forente nasjoner (FN)

Norge mottar dokumenter fra hele FN-systemet, både fra FN-sekretariatet, særorganisasjonene (IAEA, ILO, FAO, UNESCO, WHO, ICAO, UPU, ITU, WMO, IMO, WIPO, UNIDO) og organisasjoner direkte underlagt Generalforsamlingen (UNRWA, UNCTAD, UNDP, UNEO mv).

Det eksisterer ikke noe felles FN-regelverk for gradering og behandling av FN-dokumenter. De aller fleste FN-organisasjonene benytter ugraderte dokumenter når de kommuniserer med medlemsstatene. Dokumenter som er til internt bruk i organisasjonen selv blir imidlertid gradert, og det samme gjelder dokumenter som er under behandling i Sikkerhetsrådet. Hvis Norge gis tilgang til slike dokumenter, forutsettes fortrolig behandling. I forbindelse med såkalte lukkede møter i Generalforsamlingen forutsettes det normalt at dokumenter holdes unntatt offentlighet inntil drøftelsene er avsluttet og resultatene er kjent.

FN-graderingen «restricted» benyttes normalt for å angi at dokumentet er trykt i et bestemt begrenset opplag, og relaterer seg ikke til offentlighetens adgang til innsyn i dokumentet.

2 Europarådet

Europarådet er en mellomstatlig europeisk samarbeidsorganisasjon som ble opprettet i 1949, og har nå 40 medlemsland. Europarådet har som hovedoppgave å ivareta menneskerettighetene, demokratiet og rettsstaten, men samarbeidet omfatter også områder som kultur, utdanning, miljø, helse og likestilling.

Europarådet benytter tre ulike graderinger for dokumenter; «restricted», «confidential» og «secret». «Restricted» benyttes for de fleste av dokumentene som benyttes i Ministerkomiteen og i møtene i Stedfortrederkomiteen og rapportørgruppene. Graderingen innebærer at dokumentene bare er til bruk for Europarådet og medlemslandene. Graderingen «confidential» benyttes i dokumenter angående budsjett- og personalsaker, men ellers i liten grad. Det er bare i unntakstilfeller og etter instruks fra Generalsekretæren eller anmodning fra ett eller flere medlemsland at graderingen «secret» anvendes.

I dag behandles klagesaker under Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen først av Den europeiske menneskerettighetskommisjonen (Kommisjonen) og deretter av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (Domstolen) hvis saken bringes inn for denne.

Med unntak av Kommisjonens avgjørelser om å ta opp en klage til behandling ("decisions on admissibility") er alle dokumenter, inkludert Kommisjonens rapporter, konfidensielle, jf EMK artikkel 31 nr 2 (som også bestemmer at staten ikke har anledning til å offentliggjøre rapporten) og Kommisjonens prosedyreregler nr 17. Avgjørelsen om antakbarhet skal anonymiseres hvis ikke Kommisjonen bestemmer noe annet. Hvis saken ikke bringes inn for Domstolen, blir rapporten som hovedregel offentlig når Ministerkomiteen har avsluttet behandlingen av den, jf EMK artikkel 32 nr 1, jf Ministerkomiteens regler om anvendelse av artikkel 32 nr 9.

Hvis saken bringes inn for Domstolen, blir kommisjonsrapporten og dokumenter som utarbeides i tilknytning til domsbehandlingen, offentlige med mindre presidenten bestemmer noe annet, se Domstolens regler B nr 30 og nr 58 nr 2.

Protokoll 11 til Den europeiske menneskerettskonvensjon trer i kraft 1 november 1998, og kontrollsystemet blir da forandret. Etter dette tidspunktet skal alle klager sendes direkte til Domstolen, og Kommisjonen vil, etter en overgangsperiode, slutte å virke. EMK, slik den er endret ved protokoll 11, bestemmer i artikkel 40 at dokumenter skal være tilgjengelige for publikum med mindre Domstolens president bestemmer noe annet.

3 Nordisk Ministerråd

Nordisk Ministerråd er de nordiske regjeringers samarbeidsorgan under Helsingforsavtalen og andre overenskomster om samarbeid mellom de nordiske landene. Ministerrådet har også ansvaret for samarbeidet mellom regjeringene og Nordisk Råd. Ministerrådet bistås av et ministerrådssekretariat som i samarbeid med formannskapslandet forbereder og følger opp møtene i Ministerrådet.

Ministerrådssekretariatet har vedtatt egne regler for offentlighet når det gjelder dokumenter og sakspapirer knyttet til Nordisk Ministerråds virksomhet. I utgangspunktet er alle dokumenter fra sekretariatet offentlige. Unntak gjelder for referater fra diskusjoner i Ministerrådet og embetsmannskomiteene, forberedende internt arbeidsmateriale til ministerrådsmøtene og embetsmannskomiteene, dokumenter som kommer fra et nordisk land og som i henhold til dette landets regler er unntatt offentlighet, dokumenter som sendes til et nordisk land og som er unntatt fra offentlighet etter reglene i mottakerlandet, og personalsaker. Ministerrådet (eller bemyndiget) kan beslutte at referater fra diskusjoner og forberedende internt arbeidsmateriale likevel kan offentliggjøres.

4 Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE)

OSSE består av samtlige land i Europa og i det tidligere Sovjetunionen samt USA og Canada. Organisasjonen skal gjennom dialog og praktiske samarbeidstiltak (så som konfliktforebygging, krisehåndtering, menneskerettighets- og demokratitiltak og åpenhet på det militære området) bidra til økt stabilitet og sikkerhet for alle medlemsland.

Fra OSSE-sekretariatet og organisasjonens underorganer mottas i all hovedsak følgende dokumenttyper: Sluttrapporter, sendelagsrapporter og møtejournaler fra OSSEs møter, invitasjoner til arrangementer i regi av Office of Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) i Warszawa, forespørsler om rekruttering av personell til OSSEs instrumenter og administrative sirkulærer fra OSSEs organer.

OSSE har ikke etablert noe formelt regelverk for gradering av dokumenter. Hovedregelen er at dokumentene er offentlige, med mindre medlemslandene er blitt enige om noe annet. Sendelagsrapporter må derimot unntas fra offentlighet fordi de er beregnet for OSSEs råds interne drøftelser og forutsetter fortrolighet. Det samme gjelder rapporter fra organisasjonens høykommissær for nasjonale minoriteter.

5 North Atlantic Treaty Organisation (NATO)

NATO er en organisasjon for kollektivt forsvar, opprettet i 1949. Norge har vært med fra starten. Organisasjonen har i dag 16 medlemsland, men forventes å bli utvidet de nærmeste årene.

Dokumenter fra NATO mottas som regel gjennom NATO-delegasjonen i Brussel. Dokumentene er ordnet i ulike serier, slik at en serie som regel er knyttet til en bestemt komités arbeid. Dokumentene består i hovedsak av tre hovedkategorier: Agendaer og møteinnkallinger, referater og oppsummeringer fra møter, og arbeidsdokumenter vedrørende de spørsmål den enkelte komité behandler.

NATOs Råd har fastsatt egne regler for gradering av NATO-dokumenter og behandling av slike dokumenter. Disse reglene er bindende for medlemslandene. Det er klare begrensninger på hvem som kan få tilgang til dokumenter som er gradert «NATO RESTRICTED» (eller høyere). Slike dokumenter skal derfor unntas fra offentlighet. Ugraderte opplysninger (NATO UNCLASSIFIED) kan imidlertid offentliggjøres når dette ikke strider mot NATOs interesser.

NATOs sikkerhetsbestemmelser er gjennomført i norsk rett gjennom sikkerhetsinstruksen, fastsatt ved kgl res 17 mars 1972, og innenfor rammen av offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1.

6 Den vesteuropeiske union (VEU)

VEU er en internasjonal sikkerhets- og forsvarspolitisk organisasjon. Den skal bidra til å styrke NATOs europeiske pilar og vil kunne utvikles til EUs forsvarspolitiske instrument.

Norge mottar i kraft av sitt assosierte medlemskap i VEU forskjellige typer dokumenter: Dagsordener og referater fra møter, skriftlige innspill fra VEU-tilknyttede land til det løpende arbeid, ulike arbeidsdokumenter og mer prinsipielle plandokumenter av politisk og militær art.

VEUs bestemmelser om dokumentbehandling tilsvarer stort sett NATOs regelverk. Norge er som assosiert medlem i VEU ikke formelt bundet av dette regelverket, men har 16 januar 1996 inngått en sikkerhetsavtale med VEU. Etter denne avtalens artikkel 1 nr 1 skal partene «beskytte og sikre informasjon og materiale» som er eller kan bli fremlagt i henhold til avtalen. Lest i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i artikkel 1, må det antas at nr 1 bare omfatter sikkerhetsgradert informasjon og ikke enhver opplysning som utveksles i henhold til avtalen. Det er imidlertid noe usikkert om dokumenter som er angitt som «Unclassified», skal anses som sikkerhetsgradert i sikkerhetsavtalens forstand. Slike dokumenter skal ifølge VEUs sikkerhetsbestemmelser behandles med diskresjon.

7 Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD)

OECD er et forum hvor Norge møter de største aktørene i verdensøkonomien og drøfter felles problemer. Samtalene foregår i forskjellige komiteer. OECD-dokumentene som norske myndigheter mottar, er i all hovedsak sakspapirer knyttet til arbeidet som pågår i disse komiteene.

OECD har ikke noe skriftlig regelverk om gradering eller hvordan medlemslandene skal behandle OECD-dokumenter. I praksis benyttes graderingene «for official use» og «confidential», og unntaksvis også «strictly confidential». Dokumenter gradert «for official use» forutsettes fra OECD-sekretariatets side i prinsippet begrenset til statsadministrasjonen og dokumenter gradert «confidential» forutsettes begrenset til de relevante fagkontorer i statsadministrasjonen. Dokumenter gradert «strictly confidential» skal gis en enda mer begrenset spredning. Medlemslandene forutsettes å sikre en forsvarlig behandling og spredning av dokumentene på basis av internt regelverk. Dette må gi grunnlag for å unnta dokumentene fra innsyn i medhold av offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1.

8 Det internasjonale energibyrå (IEA)

Det internasjonale energibyrå, som er en OECD-tilknyttet organisasjon, har eget regelverk vedrørende gradering og håndtering av dokumenter. Bakgrunnen er organisasjonens behov for å holde sensitiv informasjon vedrørende oljemarkedet, håndtering av krisesituasjoner samt opplysninger om oljeselskapers og andre selskapers kommersielle forhold unntatt fra offentlighet.

I henhold til gjeldende regelverk, vedtatt høsten 1997, benyttes graderingene «Unclassified», «For official use», «Confidential» og «Confidential - Special Handling». De fleste dokumenter er «Unclassified». Graderingen «For official use» benyttes på dokumenter utarbeidet for styret eller de faste komiteer som inneholder informasjon vedrørende organisasjonens interne formål. Graderingen «Confidential» brukes på dokumenter som, dersom de ble kjent, alvorlig ville kune skade IEAs, OECDs eller medlemslandenes interesser. Graderingen «Confidential - Special Handling» benyttes på dokumenter som inneholder kommersielle opplysninger om selskaper.

9 Verdens handelsorganisasjon (WTO)

WTO, som har sitt utgangspunkt i GATT, ble etablert 1 januar 1995 som et resultat av de handelspolitiske forhandlinger i Uruguayrunden (1986-93). 1 januar 1998 hadde WTO 132 medlemmer (land, tollunioner og tollområder). I tillegg hadde 30 land søkt om medlemskap.

Dokumentene som mottas fra WTO består hovedsakelig av møteinnkallinger og bakgrunnsdokumenter fra sekretariatet, posisjonspapirer eller forslag fra medlemmene, notifikasjoner, forespørsler om konsultasjoner eller opprettelse av tvisteløsningspaneler, panelrapporter og møtereferater.

WTOs hovedråd vedtok 18 juli 1996 prosedyrer for offentliggjøring av WTO-dokumenter. Hovedregelen er at dokumenter skal være offentlige. Flere typer dokumenter er imidlertid unntatt eller underlagt særlige regler for offentliggjøring, herunder regler om nedgradering. I WTO benyttes graderingene «restricted» og (unntaksvis) «secret». Ethvert medlemsland kan foreslå offentliggjøring av dokumentasjon, men også blokkere offentliggjøring. Den generelle trenden i WTO går klart i retning av større åpenhet.

Norge må i utgangspunktet antas å være forpliktet til å følge WTOs bestemmelser om offentliggjøring.

10 Organisasjonen for forbud mot kjemiske våpen (OPCW)

Konvensjonen om forbud mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt ødeleggelse av slike våpen trådte i kraft 29. april 1997 og har hittil 106 medlemsland. Det forventes videre utvidelse. Norge har vært part i konvensjonen fra starten. Gjennomføring av konvensjonen innebærer at organisasjonen for forbud mot kjemiske våpen (OPCW) vil behandle sensitiv sivil og militær informasjon. Konvensjonen har strenge regler om behandling av den informasjon som innhentes fra medlemsstatene. Disse regler gjelder både organisasjonens egen håndtering av informasjon og medlemslandenes behandling av informasjon som innhentes eller fordeles i OPCW. I henhold til regler (i form av et vedlegg til konvensjonen) om beskyttelse av konfidensiell informasjon, skal hver part behandle informasjon som den mottar fra organisasjonen i samsvar med fortrolighetsgraden som er fastsatt for informasjonen. Ingen informasjon innhentet av OPCW i forbindelse med gjennomføringen av konvensjonen skal publiseres eller offentliggjøres. Unntak fra dette gjelder bare generell informasjon, og bare dersom Konferansen eller Eksekutivrådet har fattet vedtak om dette, eller den part informasjonen gjelder har gitt sitt uttrykkelige samtykke.

11 Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA)

IAEA, som har sitt hovedsete i Wien, har som formål å fremme fredelig bruk av atomenergi. Organisasjonen har 123 medlemmer. Byråets viktigste oppgave er sikkerhetskontroll med spaltbart materiale.

IAEA-dokumenter omfatter blant annet møteinvitasjoner, plan- og budsjettdokumenter, aktivitetsrapporter, sirkulærer, kommentarer fra medlemsland, referater fra styremøter og Generalkonferansen og resolusjonstekster. Dessuten mottas en rekke publikasjoner.

IAEA merker dokumenter med «Restricted Distr.», «For official use only» og «General Distr.». «Restricted Distr.» og «For official use only» brukes gjerne på styredokumenter, og medlemslandene forventes å unnta slike dokumenter fra offentlighet.

IAEAs praksis med hensyn til gradering og fordeling av dokumenter er liberalisert i takt med økende åpenhet omkring organisasjonens arbeid. IAEAs styre vedtok på møtet 18-19 mars 1996 at dokumenter fra styret og en rekke komiteer som hovedregel skal avgraderes to år etter utgivelse. Beslutningen har tilbakevirkende kraft.

12 Verdensbanken

Verdensbanken omfatter en gruppe på fire institusjoner: Den opprinnelige Verdensbanken (IBRD), utviklingsfondet (IDA), en egen institusjon for privat næringsvirksomhet (IFC) og en garantiinstitusjon for private investeringer (MIGA).

Det alt vesentlige av dokumenter som mottas fra Verdensbanken, er knyttet til de fire institusjonenes styrearbeid og annen møtevirksomhet. Dokumentene er vanligvis gradert «for official use only». Enkelte dokumenter klassifiseres (av bankens stab) som «confidential» eller «strictly confidential». Grunnlag for en strengere klassifisering kan være at dokumentene inneholder spesielt sensitive opplysninger, vurderinger eller forslag som angår et eller flere medlemsland, institusjonenes forhold til finansmarkedene, eller administrative og personalmessige forhold. Det foreligger ikke klare regler for medlemslandenes offentliggjøring av dokumentene, men nesten alle medlemsland følger en praksis med begrenset offentlighet.

Verdensbanken har blitt utsatt for betydelig press om økt åpenhet de senere år. Dette har blant annet resultert i at det fra 1994 er etablert offentlige informasjonssentre («Public Information Centres») hvor det gis tilgang på informasjon. Norge har vært en pådriver for økt offentlighet i banken.

13 Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO)

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) er en FN-organisasjon med arbeidsliv og sosialpolitikk som ansvarsområde. Organisasjonens virksomhet kan deles inn i tre hovedområder: utvikling av menneskelige ressurser, utvikling av sosiale institusjoner, og bedring av arbeids- og leveforhold. Et særtrekk ved ILO er at representanter for arbeidsgiverforeninger og fagforeninger deltar i organisasjonen på lik linje med regjeringenes representanter.

ILO har tre hovedorganer. Den internasjonale arbeidskonferansen er den årlige hovedkonferansen som holdes i Geneve. Hovedoppgavene er å vedta konvensjoner og rekommandasjoner, drøfte forskjellige sider ved organisasjonens virksomhet, samt føre tilsyn med hvordan landene oppfyller de internasjonale forpliktelser de har påtatt seg. Styret fastlegger prinsippene for virksomheten i Det internasjonale arbeidsbyrået, velger Generaldirektøren og utarbeider budsjett som går til arbeidskonferansen for godkjenning. Styret har også en komité som behandler klager fra arbeidslivsorganisasjonene i medlemslandene over brudd på prinsippene for organisasjonsfrihet. Det internasjonale arbeidsbyrået er organisasjonens hovedadministrasjon.

Norges kontakt med ILO foregår med Det internasjonale arbeidsbyrået. Det foreligger ikke noe skriftlig regelverk om gradering av dokumenter i ILO, og dokumentene er normalt heller ikke gradert fra ILOs side. Styredokumenter som gjelder klager mot andre stater for brudd på ILOs konvensjoner, er imidlertid gradert "confidential". Etter at saken er behandlet i styret, faller graderingen bort.