3 Generelt om offentlighetsprinsippet

3 ¹

¹Hentet fra Erik Boe: Innføring i juss, bind 1 (1992) s 768

3.1 Begrepet offentlighet - rekkevidden av offentlighet

Offentlighetsprinsippet forbindes i det daglige med nokså upresise uttrykk som «åpenhet» og «innsyn». I fagterminologien spaltes begrepet offentlighet gjerne opp i undergrupper som uttrykker karakteristiske sider ved de ulike typer bestemmelser om offentlighet. Med dokumentoffentlighet menes at allmennheten har rett til å få innsyn i dokumenter hos en samfunnsaktør. Med møteoffentlighet menes at allmennheten har adgang til å overvære møter der saker drøftes eller avgjørelser treffes. Begrepet allmennoffentlighet brukes som fellesbetegnelse på ulike former for innsynsrett som tilkommer enhver. Andre former for innsynsrett tilkommer bare bestemte personer eller institusjoner, f eks partsoffentlighet etter forvaltningsloven og folkevalgtes innsynsrett etter kommunale/fylkeskommunale reglementer med hjemmel i kommuneloven § 40 nr 5.

Offentlig innsynsrett er som hovedregel kombinert med « referatoffentlighet» (referatadgang). Dette innebærer at de mottatte opplysningene kan spres til andre eller brukes i egen interesse i eller utenfor næring. Det er først og fremst i saker for domstolene at referatadgangen kan begrenses.

Offentlighetsprinsippet innebærer normalt at den enkelte selv må ta et initiativ ved å be om dokumentet eller opplysningen, eller ved å stille opp på offentlige møter. Motstykket er bestemmelser om såkalt « aktiv offentlighet», som pålegger offentlige organer å gi informasjon av eget tiltak.

Allmennhetens rett til innsyn avgrenses på to forskjellige måter. For det første har man bestemmelser om taushetsplikt, som kan ha grunnlag i lov eller instruks. For forvaltningens embets- og tjenestemenn innebærer taushetsplikt i utgangspunktet et straffesanksjonert forbud mot å offentliggjøre visse opplysninger om f eks personlige forhold eller forretningshemmeligheter, enten dette skjer skriftlig, ved utlevering av dokumenter eller muntlig. Et organ for stat eller kommune har normalt ikke adgang til å bestemme på skjønnsmessig grunnlag at ellers taushetsbelagte opplysninger skal gis ut til offentligheten.

For det annet har man bestemmelser som åpner en adgang til å unnta en opplysning eller et dokument fra offentlighet, enten ved å nekte innsyn i dokumenter, eller ved å holde møter for lukkede dører. I denne sonen har forvaltningsorganet en taushetsrett eller diskresjonsadgang. Dette innebærer samtidig en opplysningsrett som åpner for meroffentlighet selv om det finnes hjemmel for å unnta opplysningen eller dokumentet fra offentlighet. Når bestemte vilkår er oppfylt, står man i disse tilfellene rettslig sett fritt til å avgjøre på skjønnsmessig grunnlag om en opplysning eller et dokument bør offentliggjøres.

Denne systematikken gir gjennomgående grunnlag for en tredeling mellom offentlighet, taushetsrett og taushetsplikt som kan variere sterkt mellom de forskjellige regelverk. Tredelingen kan illustreres som vist i figur 3.1.

3.2 Offentlighetsprinsippets virkeområde

3.2.1 Innledning

Offentlighetsprinsippet forbindes først og fremst med allmennhetens rett til å gjøre seg kjent med opplysninger som kommer frem ved statlige og kommunale myndigheters saksbehandling. I meldingen her er det i hovedsak denne siden av offentlighetsprinsippet som vil bli behandlet. Prinsippet kan imidlertid ha et bredere nedslagsfelt, og omfatte f eks domstolene, Stortinget eller på visse områder private rettssubjekter.

I det følgende gis en kortfattet oversikt over offentlighetsprinsippets utbredelse i norsk rett. Oversikten skisserer bare hovedlinjer i regelverket. En uttømmende oversikt over detaljspørsmål ville ha liten verdi som grunnlag for en bred, prinsipiell diskusjon om offentlighetsprinsippet. 1

Hovedtemaet for denne stortingsmeldingen er spørsmålet om allmennoffentlighet, dvs bestemmelser som hjemler innsynsrett for enhver. Spørsmålene om i hvilken utstrekning Stortinget og andre folkevalgte organer eller representanter har eller bør ha en særskilt adgang til å kreve dokumenter eller opplysninger fra forvaltningsorganer eller de enkelte embets- eller tjenestemenn, faller derfor utenfor rammen for meldingsarbeidet. Det samme gjelder den rett eller plikt forvaltningsorganer i en viss utstrekning har til å gi eller kreve opplysninger fra andre forvaltningsorganer. Heller ikke reglene om partenes rett til dokumentinnsyn og opplysninger blir nærmere berørt i meldingen.

3.2.2 Offentlighetsprinsippet i forvaltningen

Med forvaltningen siktes det her for det første til typiske forvaltningsorganer som departementene, direktoratene, fylkesmennene og andre sentrale, regionale og lokale deler av statsadministrasjonen, samt kommunale og fylkeskommunale organer. Også regjeringen anses som forvaltningsorgan i denne sammenhengen. Offentlige institusjoner som fortrinnsvis yter tjenester, f eks offentlig eide skoler og sykehus, omfattes også.

1 Dokumentoffentlighet

De alminnelige bestemmelser om allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter finnes i lov 19 juni 1970 nr 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven). Lovens hovedregel er at enhver har rett til innsyn i alle typer saksdokumenter i både statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer. Loven bygger på det prinsipp at unntak fra offentlighet må ha hjemmel i lov. Offentlighetsloven inneholder de viktigste bestemmelsene som gir adgang til å unnta et saksdokument fra offentlighet. Av loven § 5 a følger det dessuten uttrykkelig at opplysninger som omfattes av lovforankret taushetsplikt, skal unntas fra offentlighet.

Offentlighetsloven fastsetter alminnelige regler om allmennhetens rett til dokumentinnsyn. På enkelte områder kan det i eller med hjemmel i lov være fastsatt særskilte regler om dokumentoffentlighet.

Grunnloven § 110 b, som ble vedtatt i 1992, knesetter en rett til miljøinformasjon, både om naturmiljøets tilstand og om planlagte og iverksatte naturinngrep. Etter Utenriks- og konstitusjonskomiteens merknader til bestemmelsen vil den ha betydning når det gjelder dokumentinnsyn hos offentlige myndigheter, jf Innst S nr 163 (1991-92). Se kapittel 5.11, hvor det redegjøres nærmere om miljøinformasjon.

Det er et kjennetegn ved innsynsretten etter offentlighetsloven at den som ønsker innsyn, selv må ta initiativ til (begjære) innsyn. Bestemmelser som pålegger forvaltningsorganene av eget initiativ å informere allmennheten om sin virksomhet, har historisk sett først og fremt knyttet seg til kunngjøring av og informasjon om nytt regelverk. På enkelte saksområder er det tradisjon for at et forvaltningsorgan som et ledd i saksforberedelsen skal legge ut dokumentene i saken til offentlig ettersyn (f eks i behandling av planforslag etter plan- og bygningsloven eller om tillatelse etter vassdragsreguleringsloven). I de senere år er det dessuten vedtatt flere lovbestemmelser som pålegger forvaltningsorganer å drive aktiv informasjon om andre sider av virksomheten, for å tilgodese allmennhetens behov. Den mest generelle er nyskapningen i lov 25 september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 4, som lyder:

«Kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning.»

Plan- og bygningsloven 14 juni 1985 nr 77 inneholder en bestemmelse om aktiv offentlighet i § 16. Bestemmelsen pålegger planleggingsmyndighetene i stat og kommune å drive aktivt og organisert opplysningsarbeid overfor offentligheten fra et tidlig tidspunkt i all planleggingsvirksomhet etter loven. Bestemmelsen bygger på et ønske om å sikre åpenhet i beslutningsprosessen i plansaker. Mer aktiv informasjon til allmennheten skal sikre økt innflytelse for den enkelte over utviklingen i nærmiljø og lokalsamfunn.

Informasjon i forvaltningen er ofte inntatt i offentlige registre. En rekke av disse registrene er det offentlige pålagt å føre. Offentlighetsloven gir bare innsyn i registeropplysninger når opplysningene har nedfelt seg i et saksdokument, og gir ikke rett til innsyn i registeret som sådant. Ofte vil imidlertid annen lovgivning gi innsynsrett i registrene, enten for allmennheten eller for parter eller andre med en særskilt tilknytning til opplysningene. Eksempler på slik innsynsrett finnes i tinglysingslovgivningen og patent-, varemerke- og mønsterlovgivningen, som har til felles at loven gir rett for enhver til innsyn i registrene.

Den som er direkte berørt, har ofte en mer omfattende innsynsrett enn allmennheten. Personregisterloven gir den enkelte rett til å få opplyst hvilke opplysninger som er lagret om vedkommende i statlige eller kommunale registre (eller i private registre som føres elektronisk). Pasienter kan kreve innsyn i legens eller tannlegens journal om dem selv (både i offentlig og privat helsevesen). Partene i en forvaltningssak som gjelder enkeltvedtak, har etter bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 18 til 20 en mer vidtgående rett enn andre til å få gjøre seg kjent med dokumenter i sin egen sak. Denne retten omfatter bl a taushetsbelagte opplysninger og opplysninger om faktiske forhold i interne dokumenter. Andre enn sakens parter er henvist til å begjære innsyn i dokumentene etter bestemmelsene i offentlighetsloven. Men også parter i en forvaltningssak kan ha nytte av offentlighetsloven, f eks for å gjøre seg kjent med dokumentene og avgjørelsene i tilsvarende saker.

2 Møteoffentlighet

Det nærmest unntaksfrie utgangspunktet er at allmennheten ikke har noen rett til å overvære møter på administrativt nivå i statsforvaltningen. Dette gjelder enten møtene avholdes i regi av regjeringen, departementene, fylkesmennene eller andre regionale eller lokale statsorganer. Det samme gjelder vanligvis for kollegiale organer på administrativt nivå. Det vil normalt ikke være noe til hinder for at organet beslutter å la representanter for allmennheten eller media være til stede på møter om ikke dette vil stride mot taushetsplikt.

I den kommunale sektor har prinsippet om møteoffentlighet i folkevalgte organer tradisjoner tilbake til formannskapslovene av 1837. Hovedregelen om møteoffentlighet kommer i dag til uttrykk i kommuneloven § 31 nr 1, som lyder:

«Møter i folkevalgte organer skal holdes for åpne dører hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter denne paragraf.»

Som folkevalgte organer regnes her blant annet kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg og faste utvalg m v etter kommuneloven kapittel 2 og 3, samt nemnder som er opprettet i medhold av andre lover. Motstykket til folkevalgte organer er kommunens og fylkeskommunens administrasjon, se nærmere i kommuneloven kapittel 4.

Grunnlaget for å bestemme at et møte skal holdes for lukkede dører, kan være enten lovbestemt taushetsplikt eller vedtak etter kommuneloven § 31 nr 3-6. Hovedregelen i § 31 nr 3 lyder slik:

«Et folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller hensynet til andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier dette. Debatt om dette foregår for lukkede dører hvis møteleder krever det eller vedkommende organ vedtar det. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører.»

Karakteristisk for denne bestemmelsen, er at Stortinget i hovedsak har overlatt til organet selv i det enkelte tilfelle å treffe vedtak om lukkede dører ut fra en konkret og skjønnsmessig vurdering av kryssende hensyn. En annen sentral regel er § 31 nr 5, som lyder slik:

«Kommunestyret og fylkestinget selv kan også ellers, når det er nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype, bestemme at møtene i andre organer eller i visse sakstyper i andre organer skal holdes for lukkede dører, når organet ikke selv skal treffe vedtak i saken.»

Bestemmelsen gir en vid fullmakt til å lukke dørene, men er begrenset av at det er kommunestyret eller fylkestinget som må bestemme dette, samt at regelen bare kan komme til anvendelse når organet ikke skal fatte vedtak i saken.

Kommuneloven har ikke bestemmelser om møteoffentlighet på administrativt nivå. Situasjonen er derfor i utgangspunktet den samme som i statsforvaltningen, dvs at allmennheten ikke har noen rett til å overvære møter, men at organet kan gi adgang til det hvis det ikke støter an mot taushetsplikt.

At et møte i et folkevalgt organ holdes for lukkede dører i medhold av kommuneloven § 31, innebærer ikke at møtedokumentene er unntatt fra offentlighet. Den vide adgangen til å lukke dørene, kan begrunnes i at man ikke på forhånd kan vite hva som vil bli sagt under møtet. Dette hensynet tilsier ikke at offentligheten skal være avskåret fra å gjøre seg kjent med dokumenter som utarbeides i forbindelse med møtet. Det er ikke holdbart å praktisere offentlighetsloven slik at møtedokumenter automatisk unntas fra offentlighet når det aktuelle møtet skal holdes for lukkede dører.

Etter gjeldende rett kan deltakerne på møtene pålegges taushetsplikt på grunnlag av alminnelig instruksjonsmyndighet. Ettersom unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 5 a bare gjelder opplysninger som er undergitt taushetsplikt «i lov eller i medhold av lov», kan det kreves innsyn i møtedokumentene selv om de inneholder opplysninger som er underlagt instruksbasert taushetsplikt, jf kapittel 4.4.3.

Kommunal- og regionaldepartementet har sendt ut et høringsnotat som inneholder et forslag om lovregulering av adgangen til å gjøre vedtak om taushetsplikt når møter skal holdes for lukkede dører. Høringsfristen er 4 mai 1998. Et viktig formål med forslaget, er å avgrense adgangen til å pålegge taushetsplikt til situasjonene der man har en legitim grunn til det.

Ifølge høringsnotatet er det ikke meningen at vedtak om taushetsplikt fattet i medhold av bestemmelsen, skal kunne medføre at møtedokumentene må unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 a. Det tas således ikke sikte på å innskrenke dokumentoffentligheten.

3 Taushetsplikt

De sentrale lovbestemmelsene om forvaltningens taushetsplikt finnes i forvaltningsloven § 13 som fastsetter taushetsplikt for opplysninger om «noens personlige forhold» samt nærmere bestemte forretningshemmeligheter. Lovgivningen har også spredte bestemmelser om taushetsplikt som skal verne offentlige interesser som f eks rikets sikkerhet. For visse yrkesgrupper - f eks helsepersonell - er det lovbestemmelser om yrkesmessig taushetsplikt, som særlig kan ha betydning for tjenesteytende forvaltningsorganer.

Taushetsplikt i forvaltningen kan dessuten være fastsatt ved instruks, f eks ved gradering av dokumenter etter beskyttelsesinstruksen. Slik instruks har ikke gjennomslagskraft overfor bestemmelsene om dokumentoffentlighet i offentlighetsloven, og gradering kan bare foretas der vedkommende dokument kan eller skal unntas fra offentlighet etter bestemmelsene i offentlighetsloven. Om forholdet mellom taushetsplikt og offentlighetsloven vises ellers til kapittel 4.4.3 nedenfor. Om forholdet mellom den foreslåtte sikkerhetsloven og offentlighetsloven vises til kapittel 5.8.

Straffeloven § 121 hjemler straff for brudd på taushetsplikt som er fastsatt i lov eller gyldig instruks og som følger av en persons tjeneste for statlig eller kommunalt organ.

4 Statlig informasjonspolitikk

Hovedmålene med statlig informasjonspolitikk er å sikre allmenheten reell tilgang til informasjon om det offentliges aktiviteter, informasjon om den enkeltes rettigheter, plikter og muligheter, og lik og alminnelig tilgang til å delta aktivt i den demokratiske prosessen. Statlig informasjonspolitikk kan delvis ses som en forlengelse av offentlighetsprinsippet i den forstand at det i begge tilfeller er en målsetting å gjøre det offentliges informasjon tilgjengelig for allmenheten. Utviklingen av den statlige informasjonspolitikken kjennetegnes av økt vekt på samhandling med allmenheten, samtidig som informasjon blir et mer sentralt virkemiddel når offentlig politikk skal utøves. Begge disse tendensene bidrar til å skape en åpnere forvaltning. En vesentlig del av informasjonspolitikken består i å orientere allmennheten om rettigheter og plikter, herunder retten til innsyn etter offentlighetsloven. Hovedregelen i offentlighetsloven om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, vil på sin side være en vesentlig forutsetning for gjennomføringen av informasjonspolitikken.

Det finnes imidlertid også prinsipielle og praktiske forskjeller mellom statlig informasjonspolitikk og offentlighetsprinsippet. Mens offentlighetsprinsippet forutsetter at den som ønsker innsyn selv tar initiativ for å nytte innsynsretten, går informasjonspolitikken lenger gjennom en generell aktiv informasjonsinnsats overfor publikum uten at det forutsettes en henvendelse fra allmenheten. En annen forskjell er at offentlighetsprinsippet overlater valget av hva det skal gis innsyn i til den enkelte borger, mens statlig informasjonspolitikk gir offentlige organer mulighet til selv å velge hva slags informasjon som skal formidles til allmenheten. Videre har informasjon som frigjøres som ledd i statlig informasjonsvirksomhet tradisjonelt vært mindre detaljert og mer generell enn det som fremgår av dokumentene i enkeltsaker - f eks har staten informert aktivt om ulike offentlige organers funksjoner og regelverk. På dette punktet kan bruken av IT viske ut noen av forskjellene mellom offentlighetsprinsippet og det statlig informasjonspolitikk, se kapittel 5.12 nedenfor. En fjerde forskjell er at statlig informasjonspolitikk i større grad gjør det mulig å ta hensyn til behovet for helhetlig informasjon enn det som er mulig ut fra innsyn i enkeltsaker etter offentlighetsloven. I sum fører forskjellene til at offentlighetsprinsippet i noen grad varetar andre hensyn og funksjoner enn statlig informasjonspolitikk.

Etter en høringsbehandling av NOU 1992: 21 Ikke bare ord ... statlig informasjonspolitikk mot år 2000, ble hovedmål for statens informasjonspolitikk lagt frem for Stortinget i St prp nr 1 1993-94.

3.2.3 Offentlighetsprinsippets rekkevidde overfor Stortinget og dets organer

Offentlighetsprinsippet kommer til uttrykk i konstitusjonell sammenheng allerede i Grunnloven av 1814. Bestemmelsen i Grunnloven § 84 lyder fortsatt:

«Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken, undtagen i de Tilfælde, hvor det modsatte besluttes ved Stemmeflerhed».

Denne bestemmelsen gjelder både for forhandlingene i Odelstinget og Lagtinget, og for Stortingets plenumsforhandlinger, jf Grunnloven § 49. Utviklingen har medført at en stadig større del av Stortingets arbeid finner sted i fagkomiteene. Arbeidet i disse komiteene reguleres av Stortingets forretningsorden, som ikke oppstiller noe tilsvarende offentlighetsprinsipp.

1 Dokumentoffentlighet

Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og «andre organer for Stortinget». Dette følger direkte av offentlighetsloven § 1 fjerde ledd. Følgelig gjelder det samme for virksomheten i fagkomiteer og utvalg i Stortinget og for virksomheten i Stortingets kontor. Offentlighetsloven gjelder heller ikke i saker hvor Stortinget treffer avgjørelser som innholdsmessig kan betegnes som forvaltningsavgjørelser, slik tilfellet f eks er i enkelte konsesjonssaker som Stortinget behandler i plenum. Forvaltningens dokumentutveksling med de nevnte stortingsorganene kan man i samsvar med offentlighetslovens hovedregel likevel kreve innsyn i hos vedkommende forvaltningsorgan, dersom forvaltningsorganet har dokumentet i original eller kopi.

Grunnloven § 84 gir på sin side ikke grunnlag for noen hovedregel om dokumentoffentlighet i Stortinget, Odelstinget, Lagtinget eller andre stortingsorganer. Området for dokumentoffentlighet etter denne bestemmelsen er positivt avgrenset til dokumenter som har tilknytning til Stortinget og «dets Forhandlinger». Dette dekker blant annet de trykte referatene fra debattene i Stortinget, Odelstinget og Lagtinget, samt innstillinger til disse organene fra fagkomiteene. Stortingets forretningsorden har ingen bestemmelser om dokumentoffentlighet i andre stortingsorganer. Heller ikke for Stortingets egen administrasjon i regi av Stortingets kontor, er det fastsatt bestemmelser om dokumentoffentlighet.

2 Møteoffentlighet

Grunnloven § 84 uttrykker en hovedregel om møteoffentlighet i Stortinget, Odelstinget og Lagtinget. Møter kan holdes for lukkede dører etter vanlig flertallsbeslutning, og Grunnloven stiller ikke opp bestemte vilkår for å benytte denne unntaksadgangen.

Møtene i fagkomiteene er ikke undergitt noe alminnelig prinsipp om møteoffentlighet. Disse møtene har derfor alltid gått for lukkede dører. Høsten 1995 ble det imidlertid vedtatt en ny § 21 a i Stortingets forretningsorden, der det som en prøveordning er fastsatt at komiteene kan avholde høringer for åpne dører. Under slike åpne høringer skal det etter de nye bestemmelsene finnes plass for tilhørere, men antall tilhørere kan begrenses av plasshensyn. Bestemmelsene forutsetter videre en adgang til lyd- og bildeopptak, slik at høringene kan kringkastes.

For Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget, finnes ikke lovbestemmelser om møteoffentlighet. Dette svarer i hovedsak til situasjonen for statsforvaltningen og den administrative delen av den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen.

3 Taushetsplikt

Grunnloven inneholder ikke bestemmelser om taushetsplikt for stortingsrepresentanter m v. De enkelte stortingsrepresentantene vil heller ikke være bundet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13, da disse ikke kan sies å utføre arbeid eller tjeneste «for et forvaltningsorgan».

Stortingets forretningsorden har en uttrykkelig bestemmelse om taushetsplikt i § 60 første ledd, som lyder:

«Representantene har taushetsplikt for alle saker som behandles for lukkede dører i Stortinget eller avdelingene, og dessuten for behandling av slike saker i komiteene.»

Taushetsplikten i disse tilfellene er altså en konsekvens av vedtak etter Grunnloven § 84 om å holde møter i Stortinget, Odelstinget eller Lagtinget for lukkede dører.

Brudd på taushetsplikten etter forretningsordenen § 60 kan straffes etter straffeloven § 121. Det følger imidlertid av immunitetsregelen i Grunnloven § 66 at stortingsrepresentanter ikke kan straffes ved de alminnelige domstoler for brudd på taushetsplikten som skjer «under deres Ophold» i Stortinget.

Tradisjonelt har Stortingets forretningsorden §§ 18 og 21 om regulære komitémøter vært forstått slik at det gjelder referatforbud for medlemmene under komitémøter, likevel slik at det enkelte medlem kan referere hva dette medlemmet har sagt, men ikke hva andre har sagt. I forhold til personer utenfor Stortinget, innebærer dette langt på vei det samme som at representantene pålegges taushetsplikt om det som fremkommer under komitémøtene.

Lov 22 juni 1962 nr 8 § 9 fastsetter taushetsplikt for ombudsmannen og hans personale med hensyn til de opplysninger disse får i sin tjeneste «om forhold som ikke er alminnelig kjent». Det gjelder ingen tilsvarende lovbestemmelse for Riksrevisjonens tjenestemenn. Tjenestemennene skal imidlertid undertegne erklæring om taushetsplikt fastsatt av Riksrevisjonen.

3.2.4 Offentlighetsprinsippet og domstolene

1 Dokumentoffentlighet

Domstolene omfattes i utgangspunktet av offentlighetslovens bestemmelser om dokumentoffentlighet, men loven § 1 tredje ledd gjør her et vidtrekkende unntak for saker som behandles etter rettspleielovene. Dette unntaket omfatter blant annet saker som behandles etter prosesslovgivningen, tvangsfullbyrdelsesloven og konkurslovgivningen. Bestemmelsene i offentlighetsloven gjelder derfor etter uttrykkelige forskriftsbestemmelser bare for domstolenes egenadministrasjon og forvaltningsvirksomhet som for eksempel registrerings- og notarialforretninger.

Rettspleielovene bygger ikke på samme måte som offentlighetsloven på et hovedprinsipp om rett til dokumentinnsyn for hvem som helst. Verken allmennheten eller media har derfor i utgangspunktet noe rettskrav på innsyn i dokumenter som knytter seg til verserende eller avsluttede rettssaker. Retten til dokumentinnsyn er i utgangspunktet forbeholdt dem som har tilknytning til de konkrete sakene, som f eks partene og påtalemyndigheten. Dommene i både sivile saker og straffesaker er imidlertid som hovedregel offentlige.

2 Møteoffentlighet

Både i sivile saker og i straffesaker gjelder et prinsipp om møteoffentlighet i domstolene. Dette er forankret i den generelle bestemmelsen i lov 13 august 1915 nr 5 om domstolene (domstolloven) § 124 første ledd, som lyder:

«Retsmøterne er offentlige, hvis ikke andet er bestemt ved lov eller ved beslutning av retten i henhold til lov.»

De viktigste bestemmelsene om adgang for retten til å beslutte forhandling for lukkede dører, finnes i domstolloven § 126 første og annet ledd og § 127 første ledd. Stortinget har her overlatt til retten i det enkelte tilfelle å treffe vedtak om lukkede dører ut fra en konkret avveining av kryssende hensyn som hensynene bak offentlighetsprinsippet og «hensynet til privatlivets fred».

3 Taushetsplikt

Dommere og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et dommerkontor har taushetsplikt etter domstolloven § 63 a. Taushetsplikten omfatter i utgangspunktet de samme opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, dvs opplysninger om «noens personlige forhold» samt forretningshemmeligheter. Prosesslovgivningen har også enkelte andre bestemmelser om taushetsplikt.

3.2.5 Private bedrifter, institusjoner og organisasjoner

Offentlighetsprinsippet - forstått som en rett til innsyn for allmennheten - har ikke vunnet noen nevneverdig plass utenfor våre myndighetsorganer. I den private sektor, som omfatter blant annet medienæringen, næringslivet for øvrig, interesseorganisasjonene og politiske partier, finnes det få lov- eller forskriftsbestemmelser om dokumentoffentlighet eller møteoffentlighet som sikrer innsynsrett for allmennheten. Her gjelder altså ikke noe offentlighetsprinsipp. Utenriks- og konstitusjonskomiteen har imidlertid lagt til grunn i Innst S nr 163 (1991-92) at Grunnloven § 110 b annet ledd om rett til miljøinformasjon skal gjelde også i forhold til den private sektor. Under behandlingen av den nye aksjelovgivningen sluttet Stortinget seg til regjeringen forslag om at aksjeboken fremdeles skal være offentlig (jf lov 13 juni 1997 nr 44 om aksjeselskaper § 4-6 og lov 13 juni 1997 nr 45 om allmennaksjeselskaper § 4-5). Forslaget om lov om behandling av personopplysninger (NOU 1997: 19), som for tiden er til behandling i Justisdepartementet, bygger på at det i større grad enn i dag skal være åpenhet om behandling av personopplysninger både i privat og offentlig sektor.

Private har på visse områder en utstrakt plikt til å gi opplysninger til offentlige myndigheter. En del av disse opplysningene vil allmennheten ha tilgang til hos det forvaltningsorgan som sitter inne med opplysningene, i samsvar med reglene i offentlighetsloven eller særlovgivningen. Eksempel på det siste er den innsynsrett allmennheten har etter foretaksregisterloven § 8-1.

Utover dette rår private aktører selv over graden av innsyn i deres virksomhet. Etter lovgivningen gjelder mao et prinsipp om taushetsrett og opplysningsrett praktisk talt fullt ut i den private sektor. Lovgivningen har imidlertid enkelte bestemmelser om taushetsplikt, og den enkelte ansatte vil ofte ha taushetsplikt i kraft av instruks eller lojalitetsplikt.

3.3 Hensyn for og imot offentlighet i forvaltningen

3.3.1 Innledning

Regjeringen vil nedenfor trekke frem de viktigste kryssende hensyn og verdier som ligger bak offentlighetsprinsippet og bestemmelsene om adgang og plikt til å gjøre unntak fra offentlighet. Disse verdiene kan gjelde i forhold til alle myndighetsorganer, selv om det her tas særlig sikte på det rettspolitiske grunnlaget for dokumentoffentlighet i forvaltningen. Stikkordmessig kan argumentene for et offentlighetsprinsipp angis slik:

• Rettssikkerhetshensyn

• Demokratihensyn

• Kontrollhensyn

• Tillits- og legitimitetshensyn

• Kunnskapsspredning

Argumentene bak offentlighetsprinsippet må også avveies mot andre hensyn og verdier som gjør seg gjeldende. Resultatet av slike avveininger kan bli at det åpnes for eller fastsettes unntak fra hovedregelen om offentlig innsynsrett. De hensyn og verdier som tradisjonelt har vært trukket frem som argumenter mot offentlighet er stikkordsmessig:

• Hensynsfull forvaltning, herunder personvernhensyn

• Effektiv beslutningsprosess

• Hensynet til grunnleggende samfunnsinteresser som rikets sikkerhet, forholdet til fremmede stater og internasjonale organisasjoner, bekjempelse av kriminalitet.

Offentlighetsprinsippet har også virkninger ut over de uttalte formålene. Dette gjelder særlig i forhold til enkelte av de andre, sentrale forvaltningsverdiene, noe regjeringen også vil søke å belyse i det følgende.

3.3.2 Tradisjonelle hensyn og verdier bak offentlighetsprinsippet

Opprinnelig ble særlig rettssikkerhetshensyn anført som begrunnelse for å gjennomføre offentlighetsprinsippet i forvaltningen. Kravene til rettssikkerhet i forvaltningen innebærer blant annet at saksbehandlingen skal bygge på prosedyreregler som er fastsatt i eller i medhold av lov, at myndighetsorganene har nødvendig hjemmel for sine inngrep, at offentlig myndighet ikke misbrukes for å tjene utenforliggende hensyn eller formål, og at myndighetenes avgjørelser skal være forutberegnelige og ikke vilkårlige eller medføre usaklig forskjellsbehandling. Forvaltningskomiteen antok i 1958 at offentlighet ville «virke ansporende, styrke saklighet og objektivitet og øke tilliten til forvaltningens vedtak». På dette tidspunktet hadde man verken noen forvaltningslov eller noen lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen.

Rettssikkerheten ivaretas i dag først og fremst gjennom andre regler enn offentlighetsloven. Allmennhetens rett til dokumentinnsyn har likevel betydning i rettssikkerhetssammenheng. Partene i en forvaltningssak kan ha behov for innsyn i dokumentene i andre saker enn sin egen, f eks for å bli kjent med forvaltningspraksis eller vurdere om det foreligger usaklig forskjellsbehandling. Interesserte uten partsstilling etter forvaltningsloven må bygge krav om dokumentinnsyn på offentlighetsloven. Offentlighet kan kanskje øke muligheten for ensidig press på forvaltningen, men et kritisk søkelys fra media eller organisasjoner kan utvilsomt bidra til å sikre respekten for legalitetsprinsippet og fastsatte prosedyreregler og forhindre myndighetsmisbruk, både generelt og i den enkelte sak.

Allerede før offentlighetsloven ble vedtatt, kom imidlertid demokratihensynet i forgrunnen. For at folkestyret skal kunne virke best mulig, må borgerne ha tilgang til informasjon om saker som forvaltningen behandler og om avgjørelser som forvaltningen treffer.

Informasjon er en forutsetning for at borgerne skal kunne påvirke forvaltningen gjennom offentlig debatt, og tilgang på informasjon vil kunne anspore stadig flere til å engasjere seg i saker av felles interesse. Jo bedre allmennheten er informert om enkeltsaker, og jo bedre kunnskap folk flest har om regelverk og forvaltningens arbeidsmåter, desto større er påvirkningsmulighetene. Et godt eksempel er miljøsaker, hvor offentlighet gir miljøinteresserte - selv om de ikke er parter i saken - anledning til å undersøke om miljøinteressene blir tilstrekkelig ivaretatt. Åpenhet i forvaltningen om enkeltsaker kan således være et utgangspunkt for brede diskusjoner om overordnede samfunnsspørsmål.

Åpenhet i forvaltningen gir grunnlag for demokratisk kontroll med forvaltningen utover den enkelte sak og utover den kontroll som utføres av Stortinget selv eller dets fagkomiteer, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre kontrollorganer. I praksis utøves denne kontrollen først og fremst via pressen og andre media. Åpenhet og innsyn kan f eks avsløre personlig svikt eller sviktende rutiner, og føre til at lignende saker i fremtiden håndteres på en mer betryggende måte. Forvaltningsvirksomhet bygger blant annet på lovfestede bestemmelser og ulovfestede prinsipper som skal motvirke myndighetsmisbruk. En helt generell saklighetsnorm for alle avgjørelser går ut på at offentlige tjenestemenn ikke skal la seg lede av personlige sympatier eller antipatier eller av tanke på egen eller nærståendes fordel. Offentlighetsprinsippet må gjennom sin kontrollfunksjon antas å være et helt sentralt bidrag til etterlevelse av denne grunnormen. Hos våre myndighetsorganer er offentlighetsprinsippet altså med på å motvirke korrupsjon eller ulike former for myndighetsmisbruk.

Offentlighetsprinsippet kan bidra til å styrke kontakten mellom den offentlige forvaltning og borgerne. Både dette og åpenheten i seg selv er egnet til å øke den alminnelige tillit til forvaltningen og motvirke fremmedgjøring i forhold til forvaltningen. Slik tillit vil også bidra til å legitimere forvaltningsorganenes virksomhet og funksjoner i et demokratisk samfunn og derved sikre oppslutning om deres virksomhet.

Forvaltningen er også en informasjonsbank. I offentlige databaser, registre og arkiver er det lagret betydelige mengder informasjon, som ofte er kvalitetssikret på en betryggende måte. Tilgang til denne informasjonen kan være en ressurs både for den enkelte borger og for andre samfunnsaktører som næringslivet, medienæringen og interesseorganisasjonene. Offentlighet kan dermed bidra til en god samfunnsmessig bruk av informasjonsressurser.

3.3.3 Kryssende hensyn som kan tilsi unntak fra offentlighet

I et samfunn som bygger på at individene skal få ha en privat sfære, kan offentlighet omkring deres forbindelser med forvaltningen komme i konflikt med personvernhensyn og hensynet til privatlivets fred. Vi bygger i Norge på en tradisjon om at myndighetsutøvelsen skal være hensynsfull overfor de enkeltpersoner den gjelder. Enkelte opplysninger som forvaltningen sitter inne med, bør av hensyn til dem opplysningene gjelder ikke bli kjent av andre. Rettslig sett er dette dels løst ved at en rekke slike opplysninger er underlagt taushetsplikt. Viktigst her er forvaltningsloven § 13 som etablerer taushetsplikt om «noens personlige forhold» og om forretningshemmeligheter m v. Bestemmelser om adgang til å la møter foregå for lukkede dører ut fra hensynene til «personvern» eller «privatlivets fred» er eksempler på andre måter å ivareta den enkeltes interesser på bekostning av allmennhetens interesse i informasjon.

Forvaltningens behov for en effektiv beslutningsprosess kan tale for at dokumenter som er utarbeidet for organets interne saksforberedelse, unntas fra offentlighet. Forvaltningen har begrensede ressurser, og den enkelte saksbehandler arbeider ofte under et betydelig tidspress. Det ville være uforholdsmessig arbeidskrevende å måtte forme alle dokumenter - f eks et håndskrevet notat med stikkord - slik at de er egnet til å presenteres for utenforstående. Men disse hensynene gjør seg også gjeldende i forhold til mer bearbeidede, interne dokumenter som ofte uttrykker foreløpige eller motstridende synspunkter.

Begrenset offentlighet kan også begrunnes i hensynet til grunnleggende offentlige interesser. En slik interesse er hensynet til utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold. Offentlighet kan i visse tilfelle skade rikets sikkerhet eller forholdet til andre stater eller internasjonale organer og organisasjoner. Ubegrenset offentlighet om opplysninger om landets forsvar vil kunne medføre at vi prisgir nettopp de verdier offentlighetsprinsippet er ment å ivareta, mens ubegrenset offentlighet om utenrikspolitiske forhold vil kunne svekke Norges posisjon utad, og bl a føre til dårligere informasjonstilgang, færre samarbeidsmuligheter og ugunstige forhandlingsposisjoner.

Forvaltningen sitter inne med informasjon og opplysninger som dersom de var kjent ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger. F eks ville det neppe være ønskelig at tegninger av velvet i Norges Bank eller visse opplysninger om sikringsanlegg for stavkirker, var alminnelig tilgjengelig. Hensynet til kriminalitetsforebygging kan derfor tilsi at visse opplysninger ikke bør tilflyte allmennheten.

Statlig og kommunal sektor ivaretar en rekke oppgaver - alt fra vare- og tjenesteproduksjon, til ulike former for kontroll og regulering. Ubegrenset offentlighet vil etter omstendighetene kunne vanskeliggjøre gjennomføringen av disse oppgavene, f eks ved at det offentliges konkurranseevne på vare-, tjeneste- og arbeidsmarkedet svekkes, eller ved at regulerings- og kontrolltiltak gjennomskues og motarbeides, slik at tiltakene ikke får den tilsiktede virkning. Spesielt er det her grunn til å fremheve at forvaltningsorganer ofte er aktører i et marked, og dette kan gjelde enten de er organisert som egne rettssubjekter eller ikke. En ubegrenset rett til dokumentinnsyn i slike sammenhenger ville kunne medføre at forvaltningens interesser - og derved samfunnets fellesinteresser - ble unødig skadelidende. Dette medfører behov for visse unntaksmuligheter i tilfeller hvor dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsorganenes økonomi-, lønns- eller personalforvaltning.

3.3.4 Andre virkninger av offentlighetsprinsippet

Et spørsmål som ikke så ofte stilles, men som har interesse i en bred debatt om behovet for økt offentlighet og innsyn, er hvilke virkninger offentlighetsprinsippet kan tenkes å ha i forhold til andre sentrale hensyn og verdier som tradisjonelt ligger til grunn for våre forvaltningsorganers virksomhet. I det følgende vil det bli pekt på enkelte slike virkninger:

1 Økt grad av muntlighet i forvaltningen

Et behov for dokumentasjon av beslutningsprosessene i konkrete saker kan utledes av blant annet rettssikkerhetshensyn, hensynet til realisering av offentlighetsprinsippet, hensynet til praktisk og effektiv avvikling av de daglige forvaltningsoppgavene, og hensynet til ettertidens informasjons- og kildegrunnlag. Forvaltningen har derfor utviklet tradisjoner, rutiner og regelverk for nedtegning, journalføring, arkivering og bevaring av forvaltningens saksdokumenter. Både disse hensynene og forvaltningens generelle arbeidsform legger opp til utstrakt bruk av skriftlighet i saksbehandlingen.

Offentlighetsprinsippet og eventuelle bestemmelser om økt offentlig innsyn kan imidlertid tenkes å motvirke disse hensynene. Offentlighet kan føre til et press i retning av økt bruk av muntlighet fremfor skriftlighet i saksbehandlingen, f eks fordi det da i mindre grad vil foreligge dokumentasjon som noen har krav på innsyn i, eller som kan måtte bli gjenstand for en obligatorisk vurdering av meroffentlighet. Mange vil være enige om at det vil ligge en fare i en slik utvikling. Presset i retning av økt bruk av muntlighet kan særlig gjelde i forhold til saksbehandling av spørsmål som er sensitive av politiske eller andre grunner, og hvor hensynene bak dokumentasjonskravene ofte kan gjøre seg særlig sterkt gjeldende. En tendens i retning av økt muntlighet kan motvirkes ved at det innskjerpes overfor saksbehandlerne at et ønske om å unngå offentlighet ikke er noen saklig grunn til å velge muntlig fremfor skriftlig saksbehandling. Selv om det ikke er noen akseptabel følge av mer omfattende rett til dokumentinnsyn, kan det imidlertid ikke utelukkes at økt offentlighet etter omstendighetene rent faktisk kan føre til at saker både blir dårligere forberedt og dårligere dokumentert enn de ellers ville blitt. Saksbehandlerne kan tenkes å bli mer knappe og forbeholdne i de av sakens dokumenter som gjøres offentlige, og en ordning som innebærer bruk av kortfattede offisielle brev og omfattende bruk av interne merknader kan redusere muligheten for etterkontroll ved klage- eller domstolsbehandling.

I kollegiale organer, hvor avgjørelser gjerne treffes etter diskusjon av skriftlige saksdokumenter i møter, varetas dokumentasjonsbehovene mht avgjørelsene gjerne ved at det tas referat eller føres protokoll. Bestemmelser om møteoffentlighet kan tenkes å føre til en utvikling i retning av at realitetsdrøftelser foretas, kompromisser inngås og avgjørelser reelt sett treffes i mer eller mindre engere fora utenfor de offentlige møtene. Dette er et problem i seg selv, og kan også føre til at mulighetene for å dokumentere underlagsmaterialet i avgjørelsesprosessene svekkes.

2 Betydningen for forvaltningens nytenking

I en tid med omskiftelige forhold og høy takt i samfunnsutviklingen, er det viktig at forvaltningen ligger i forkant av utviklingen ved at embets- og tjenestemenn bruker fantasien og utviser kreativitet og dristighet i forberedelsen av forslag til eller vedtak om løsninger på små og store samfunnsspørsmål. Offentlig innsyn på et for tidlig stadium av prosessene kan virke hemmende på slike aktiviteter. Forslag og aktiviteter på grunnplanet i forvaltningen kan bli hemmet av frykt for kritikk og latterliggjøring utenfra etter bruk av innsynsrett. Disse farene må imidlertid veies opp mot at offentlighet i en tidlig fase i saksbehandlingen etter omstendighetene kan virke arbeidsbesparende for forvaltningen. Offentlig meningsbryting på et tidlig tidspunkt kan være nyttig som korrektiv mot urealistiske løsningsalternativer, og derved bidra til at man raskere og med mindre bortkastet arbeid kan komme med forslag som mange kan enes om.

3 Administrative konsekvenser for saksbehandlingen

Offentlighetsprinsippet har også en kostnadsmessig side i ordets mer tradisjonelle betydning. En anmodning om innsyn medfører for det første rent praktiske oppgaver ved at dokumenter må fremskaffes og eventuelt kopieres, vedkommende som ønsker innsyn må tas imot, etc. Dette er kostnader som må antas å øke i takt med graden av offentlighet. For å avgjøre om en anmodning om innsyn skal etterkommes eller ikke, kreves det dessuten som regel juridiske vurderinger; det må undersøkes om (deler av) dokumentene må eller bør unntas offentlighet. Jo vanskeligere vurderingen er, desto mer av arbeidet må utføres av kvalifisert - og dermed kostbar - arbeidskraft, som også er etterspurt til løsning av andre oppgaver i forvaltningen. Slik arbeidskraft er ofte mangelvare. Særlig gjelder dette i den kommunale sektor, som i stor grad mangler den juridiske tradisjon og ekspertise som finnes i staten. Hvilke administrative kostnader slike rettslige vurderinger krever, vil imidlertid avhenge mer av hvor klare og lett praktikable reglene er, enn av hvor stor grad av offentlighet som skal eller kan utvises.