2 Regjeringens eierskapsstrategi
2.1 Næringspolitisk bakgrunn
Samtidig med denne meldingen legger Regjeringen fram en stortingsmelding om næringspolitikken. Næringsmeldingen trekker opp de brede retningslinjene for en framtidig og helhetlig næringspolitikk. Regjeringen legger opp til en næringspolitisk strategi som innebærer samordning og koordinering av alle politikkområder som påvirker bedriftenes lokaliseringsvalg i en globalisert økonomi.
Ved inngangen til det nye århundret må det norske velferdssamfunnet utvikles videre som en del av en stadig mindre verden. Den raske og omfattende utviklingen har bidratt til framvekst av nettverk som gjør det lettere å overføre informasjon, kunnskap og finanskapital over landegrensene. Den nye teknologien har også økt behovet for kompetanse på alle plan i virksomhetene.
Produksjon innenfor samme konsern skjer i økende utstrekning i ulike land og i ulike deler av verden, og eierskap blir i mindre grad enn tidligere nasjonalt basert. Det utvikles næringsklynger, og det er tendenser til at enklere produksjon flyttes til lavkostland. Internasjonalisering av næringsvirksomhet skjer i tiltakende grad gjennom ulike allianser mellom foretak i flere land som går utover tradisjonell eierintegrasjon.
Stadig færre bedrifter har anledning til å operere uforstyrret i beskyttede, nasjonale markeder eller forholde seg til nasjonale konkurrenter alene. Blant de trekk som peker seg ut er regionalisering, hvor bedrifters markeder og handlingsrom vokser fram som regioner som omfatter flere land. For Norge er det viktigste eksemplet etableringen av EUs indre marked, som Norge er en del av gjennom EØS-avtalen. Tilsvarende utvikler det seg regionale samarbeid og markeder i Nord-Amerika og tettere økonomisk samarbeid også i andre deler av verden, som for eksempel i Sør-Øst Asia.
De siste årene har tidligere nasjonale markeder i flere land blitt åpnet for regional og global konkurranse, og omfanget av bevegelser over landegrensene av varer, tjenester, kapital og andre innsatsfaktorer har økt kraftig. Omfattende deregulering av markeder for telekommunikasjon, samferdsel og elektrisk kraft har store konsekvenser for næringsvirksomhet over landegrensene. Det skapes nye områder for næringsvirksomhet, og vilkårene for eksisterende aktivitet endres.
Internasjonalt har det vært en trend i retning av økt deregulering og privatisering. Når det gjelder deregulering, har Norge generelt vært i takt med internasjonale trender. Med den store vekten på et omfattende statlig eierskap i næringslivet har imidlertid Norge gått i en annen retning enn hovedtrenden internasjonalt. Regjeringen mener Norge i årene framover må konsentrere innsatsen mer om å bedre mulighetene for det aktive og private eierskapet i norsk næringsliv.
Regjeringen vil sikre et vekstkraftig næringsliv i alle deler av landet. Desentraliseringen av SND og andre virkemidler vil styrke regionale næringsmiljøer. Ved å fremme nye ideer gjennom styrket satsing på de regionale såkornfondene, og gjennom å bidra til styrket samhandling mellom forskning og næringsliv, vil Regjeringen vektlegge virkemidler som er avgjørende for å utvikle robuste og fremtidsrettede regioner i alle deler av landet.
Menneskenes behov for å skape, finne nye løsninger og se resultater av sin virksomhet er avgjørende drivkrefter for utvikling av næringsvirksomhet. Et verdiskapende næringsliv er nødvendig for å gi trygghet for enkeltmenneskers inntekt og fellesskapets behov for å finansiere fellesgoder. Mange ønsker også å skape et livsgrunnlag av egne ideer, enten det skjer som arbeidstaker i en bedrift eller ved å forsøke å bli eier av sin egen arbeidsplass. Næringspolitikken skal legge til rette for slik kreativitet.
2.2 Regjeringens strategi for eierskap i næringslivet
2.2.1 Bidra til et mangfoldig og balansert eierskap
Regjeringen ønsker å bevare og videreutvikle et mangfold av eierformer og eiertyper i norsk næringsliv. Regjeringen mener at en balansert eierstruktur vil være avgjørende for utviklingen av vekstkraftige nærings- og kompetansemiljøer i norsk næringsliv. For bedriften er eiernes kompetanse ofte viktigere enn eiernes nasjonalitet. Vi trenger en mangfoldig og balansert eierstruktur, hvor både nordmenn og utlendinger er representert i kraft av sin kompetanse.
Regjeringen vil derfor legge til rette for et balansert, spredt og mangfoldig eierskap i norsk næringsliv. Ulike eiere kan tilføre bedriftene ulike ressurser og kan på forskjellige måter være positive konkurransefaktorer for næringslivet.
Regjeringen ser det som viktig å unngå at enkelte eiertyper blir for dominerende i samfunnet. Regjeringen vil advare mot for sterke konsentrasjoner av både offentlig og privat eierskap da dette kan gi ubalanse i maktforholdene i samfunns- og næringsliv. En mangfoldig eierstruktur hvor eierskapet er fordelt på flere hender vil bidra til maktspredning.
Selv om statlig eierskap kan bidra til langsiktighet og stabilitet i næringslivet, kan det likevel være grunn til å vurdere dagens balanse i eierskapet i norsk næringsliv. Bedrifter vil ofte ha behov for aktive og langsiktige eiere som kan tilføre bedriftene kunnskap, kompetanse, markedsadgang og nettverk. Staten fremstår i stor grad som en passiv investor og i mindre grad som en aktiv eier som bidrar til næringsutvikling.
Regjeringen vil vurdere mulighetene for å gi enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel mulighet for å hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet gjennom delprivatisering og børsnotering. Dette kan bidra til å balansere statens rolle i forhold til private eiere i næringslivet.
2.2.2 Stimulere til aktivt, privat og nasjonalt eierskap
Det har vært en betydelig reduksjon i privates direkte eierandeler de siste 10 årene. Regjeringen ser denne reduksjonen som uheldig. Regjeringen vil i sin eierskapsstrategi legge økt vekt på virkemidler som kan bidra til flere aktive, private eiere i norsk næringsliv.
Et viktig virkemiddel for å stimulere privatpersoners plassering i aksjer er systemet med skattemessig gunstig behandling av aksjer innenfor et samlet formuesskattesystem. Regjeringen mener det er viktig å videreføre dette systemet. Regjeringen vil gjennomgå formuesbeskatningen i sammenheng med oppfølgingen av utredningen om et flatere skattesystem, og i forbindelse med oppfølgingen av finanskomiteens retningslinjer for boligbeskatningen.
Delingsreglene har en komplisert struktur, noe som har ført til kritikk fra deler av næringslivet. Regjeringen ser det som viktig at bedriftsskattesystemet blir utformet slik at det sikrer likebehandling av ulike organisasjonsformer og legger til rette for aktivt eierskap i næringslivet. Regjeringen vil fortløpende vurdere delingsreglene i forhold til at regelverket ikke må være unødvendig komplisert eller medføre ensidige belastninger eller konkurranseulemper for eiere som deltar aktivt i driften.
Aksjeopsjoner i arbeidsforhold kan bidra til mer spredt og aktivt eierskap i næringslivet. Når en ansatt i en bedrift utøver en opsjon på en aksje i bedriften, innebærer det at vedkommende blir medeier i bedriften. Aksjeopsjoner i arbeidsforhold kan dermed bidra til at ledere og ansatte i bedrifter gis mulighet til å utøve eierinnflytelse, noe som kan øke engasjementet for bedriften. Regjeringen vil på bakgrunn av dette gå inn for å innføre endret tidspunkt for skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold, med et avgrenset beløp.
Ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift er også et tiltak som kan skape tilhørighet til bedriften og bidra til spredt og aktivt eierskap. Regjeringen vil vurdere å endre gjeldende regelverk for ansattes kjøp av aksjer for å stimulere til økt bruk av denne avlønningsordningen.
Arveavgift og dokumentavgift kan medføre betydelige kostnader ved generasjonsskifter i familiebedrifter. Regjeringen mener det er viktig at familiebedrifter videreføres som eierform. I Voksenåsenerklæringen legger regjeringspartiene til grunn at samlet arveavgift og dokumentavgift ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter skal reduseres. Regjeringen har satt ned et utvalg som skal vurdere endringer i arveavgiftsreglene. Regjeringen vil på bakgrunn av denne utredningen vurdere det samlede omfanget av arveavgift og dokumentavgift ved generasjonsskifte, men vil likevel ta sikte på visse lempinger allerede i forbindelse med budsjettforslaget for 1999.
Regjeringen legger også vekt på å stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap i norsk næringsliv. Nasjonalt eierskap kan i seg selv ha positive ringvirkninger for verdiskapingen både i næringsvirksomhet og i annen virksomhet i Norge. Norske eiere antas å være av betydning for å sikre at strategiske deler av en virksomhet, som ledelse og forsknings- og utviklingsaktiviteter, forblir lokalisert i Norge. Slik aktivitet kan ha positive ringvirkninger og bidra til videreutvikling og kompetanseheving i annen næringsvirksomhet og i omkringliggende forsknings- og utviklingsmiljøer.
Betydningen av en strategi for nasjonalt eierskap blir understreket av økende konkurranse landene imellom om å trekke til seg investeringer. Økt internasjonal integrasjon og liberalisering av kapitalbevegelser over landegrensene har bidratt til økt kapitalmobilitet mellom land. Et trekk i denne utviklingen er på den ene siden at utlendinger har økt sine eierandeler i norsk næringsliv og på den andre siden at nordmenn har økt sitt investeringsomfang ute. Norsk næringsliv må være attraktivt å investere i for at så vel norske som utenlandske investorer skal velge å investere i Norge. Dette tilsier at det må være minst like interessant og lønnsomt å investere i norsk som i utenlandsk næringsvirksomhet. Også ut fra dette perspektivet er det viktig å legge vilkårene til rette for et lønnsomt næringsliv i Norge.
2.2.3 Styrke bedriftenes kapitaltilførsel og egenkapital
Den viktigste kilden til egenkapital i norske bedrifter er tilbakeholdt overskudd. Dette understreker betydningen av at næringslivet sikres mulighet til lønnsom drift. I industrien har tilbakeholdt overskudd bidratt med om lag 60 pst av finansieringen over den siste tiårsperioden. Tilbakeholdt overskudd har dermed vært en viktigere kapitalkilde enn ekstern kapital i form av aksjeemisjoner og låneopptak.
Mange små bedrifter synes å ha problemer med tilgang på ekstern kapital og er avhengige av å dekke sitt kapitalbehov gjennom tilbakeholdt overskudd. For store bedrifter er børsen en viktig kilde til ekstern kapital. For de fleste mindre bedrifter er børsen imidlertid ikke en aktuell kilde til ekstern kapitaltilførsel.
Det er i dag begrensninger på forsikringsselskapenes adgang til å plassere kapital i aksjer. Generelt vil økte plasseringer i aksjer fra forsikringsselskaper stimulere til økt privat kapitaltilgang og eierskap i næringslivet. Regjeringen tar sikte på å endre eller oppheve grensen for forsikringsselskapenes plasseringsadgang i aksjer når tilstrekkelige rutiner for å kontrollere risikoeksponeringen i selskapene er på plass. Finansdepartementet besluttet ved forskriftsendring 4. mai 1998 å heve grensen fra 20 pst til 35 pst av de forsikringsmessige avsetningene.
Regjeringen ser det som viktig å stimulere til sparing og til at en tilstrekkelig del av sparingen kanaliseres til egenkapital til bedriftene. Skattemessig stimulering av sparing i aksjer gjennom AMS-ordningen utgjør et viktig virkemiddel for å stimulere til privatpersoners plassering i aksjer. Regjeringen går inn for å videreføre denne ordningen.
Regjeringen mener det er viktig å bygge ut tiltak som kan føre til økt bruk av teknologi i næringslivet. Innsatsen bør rettes mot de faser av teknologiutviklingen hvor markedet alene ikke klarer å drive prosjektene videre, det vil si i den tidligste såkornfasen. For å styrke samhandlingen mellom forskning og næringsliv foreslår Regjeringen en ny teknologisatsing bestående av prosjektutviklingstilskudd til forskere og nyskapere slik at disse kan følge teknologiprosjekter lenger enn de tradisjonelt har gjort. Regjeringen vil også styrke den regionale profilen i såkornfondene gjennom økte midler øremerket teknologibaserte prosjekter.
2.2.4 Ivareta et sterkt statlig engasjement i forvaltning av viktige naturressurser
Statens eierskap i norsk næringsliv er omfattende. Økende omfang av det statlige eierskapet kan blant annet innebære at mer statlig kapital bindes i næringsvirksomhet, at statens risikoeksponering øker og at mulighetene for konflikt mellom statens rolle som eier og regulatør forsterkes.
Regjeringen vil legge vekt på et fortsatt sterkt statlig eierengasjement innenfor forretningsområder som forvalter viktige naturressurser. Naturressursene utgjør et viktig grunnlag for den verdiskapingen som skjer i Norge. Offentlig eierskap er utbredt i selskaper som forvalter viktige naturressurser og vil være ett av flere virkemidler for å sikre tilstrekkelig nasjonal kontroll med disse naturressursene.
Staten er eier i flere store konkurranseutsatte selskaper som har behov for kapitaltilgang for videre satsing og videreutvikling. Økt internasjonalisering og rask teknologisk utvikling stiller krav til kompetanse, nytenking og omstilling for at selskaper skal være konkurransedyktige både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen vil vurdere om enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel gjennom delprivatisering og børsnotering kan hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med konkrete henvendelser fra selskapene om økt egenkapitaltilgang.
For mange virksomheter vil staten være både eier og myndighetsorgan. Etter Regjeringens vurdering er det viktig med klare rammebetingelser for regulering av virksomheten når staten engasjerer seg i forretningsmessig drift. Regjeringen ønsker derfor å vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatørrollen i større grad utøves av forskjellige departementer.