6 Samspillet mellom nasjonalt og utenlandsk eierskap i norsk næringsliv

6.1 Innledning

Hvilken rolle utenlandske kapitalinteresser spiller for næringsutviklingen har vært gjenstand for debatt og oppmerksomhet siden tidlig i vårt århundre. Det er blitt hevdet at utenlandske eiere begrenser utviklingsmulighetene for norske bedrifter og fører verdier ut av landet. På den annen side har det blitt fremhevet at utenlandske eiere har positiv effekt på norsk næringsliv gjennom tilførsel av kapital, teknologi, kompetanse og markedsadgang.

Et viktig spørsmål i denne debatten vil således være om det er mulig å skille mellom effekter av nasjonalt og utenlandsk eierskap. Innledningsvis i dette kapitlet gis en historisk oversikt over omfanget og betydningen av utenlandsk eierskap i norsk næringsliv. Deretter drøftes mulige effekter av henholdsvis nasjonalt og utenlandsk eierskap. Det gis videre en gjennomgang av relevante empiriske analyser. Det vises til kapittel 4 for en beskrivelse av dagens fordeling mellom utenlandske og norske eiere.

6.2 Utenlandsk eierskap i et historisk perspektiv

Utenlandske investeringer har i flere tilfeller vært avgjørende for utviklingen av ny norsk næringsvirksomhet og norsk deltakelse i internasjonal handel. Dette gjelder spesielt for to perioder i Norges moderne historie; industrialiseringen i begynnelsen av vårt århundre og oppbyggingen av den norske oljevirksomheten.

I begynnelsen av vårt århundre opplevde Norge en oppgangskonjunktur som varte i over 20 år, fra om lag 1897 til 1920. En avgjørende faktor bak denne oppgangen var innføring av elektrisitet som ny energikilde. Dette innebar både utbygging av store anlegg for kraftproduksjon og utvikling av ny industri som kunstgjødselproduksjon, metallproduksjon (aluminium) og elektroteknisk industri (for eksempel generatorer). Ny teknologi ga også grunnlag for sterk vekst innen eksisterende næringer som treforedlings- og hermetikkindustrien.

Oppbyggingen av nye næringer og ekspansjon innenfor eksisterende næringer innebar et kapitalbehov som klart oversteg innenlandsk sparing. Industrifinansieringen i denne perioden kom derfor i stor grad i form av kapitalimport fra utlandet (underskudd på driftsbalansen overfor utlandet). Dette er et generelt trekk ved investeringsperioder i små land. Enkelte særnorske forhold forsterket imidlertid denne utviklingen. Kapitaldannelsen var generelt sett relativt svak i Norge, og tradisjonene for industri og industrielle entreprenører var svakere i Norge enn for eksempel i Sverige 1. Initiativtakerne til store norske selskaper som Norsk Hydro og Elkem (Sam Eyde og professor Kristian Birkeland) var således avhengig av finansiering fra Sverige (Wallenberg) og Frankrike for å realisere sine ideer.

Norske finansinstitusjoner var i denne perioden ikke i stand til, eller ikke villige til, å gå inn i langsiktige og risikofylte prosjekter som oppbygging av ny kapitalkrevende industri. I hovedstaden var bankene sterkt preget av etterdønningen etter en bank- og byggekrise i 1899. Bergensbankene hadde bundet sine midler, vesentlig i skipslån. De norske forretningsbankene ble derfor stående utenfor den nye industrifinansieringen, i motsetning til hva som var tilfellet i enkelte andre land som Sverige og Tyskland. Norske forsikringsselskaper hadde lite kapital og foretrakk investeringer i bygårder og andre former for fast eiendom²⁷.

Utenlandsk eierskap i norsk industri var økende i denne perioden. Statistisk Sentralbyrå foretok i 1909 en stor industritelling som viste at om lag 14 pst av antall sysselsatte i industrien var sysselsatt i utenlandsk eide selskaper 2. I den delen av landets industri som var organisert som aksjeselskaper var om lag 39 pst av aksjekapitalen på utenlandske hender, jf. tabell 6.1 over utenlandske andeler av samlet aksjekapital i norske industriselskaper og i alle norske aksjeselskaper. Den utenlandske kapitalen var i første rekke investert i de mest avanserte selskapene innen elektrokjemi, elektrometall, papirindustri og gruveselskaper²⁷. Den utenlandske eierandelen var lav innenfor andre næringer som jordbruk, skogbruk, fiske, shipping og tjenesteytende næringer for øvrig. Samlet sett hadde Norge betydelig kapitalimport (i betydningen av underskudd på driftsbalansen overfor utlandet) fra århundreskiftet og fram til 1. verdenskrig.

Under første verdenskrig hadde Norge store overskudd på handelsbalansen med utlandet, vesentlig som følge av store inntekter fra skipsfarten. Dette bidro til at norske investorer fikk et finansielt grunnlag til å erverve utenlandskeide bedrifter. Det er flere eksempler på at dette skjedde. Det største «hjemkjøpet» var holdingselskapet Borregaards kjøp av det internasjonale selskapet Kellner-Partington Paper Pulp Companys papirfabrikk i Sarpsborg. Fabrikken ble etablert av Kellner-Partington i 1889 og utgjorde det sentrale produksjonsanlegget innen konsernet. Fabrikken var på den tiden Norges største arbeidsplass.

Utenlandske selskaper fortsatte å investere i Norge også under 1. verdenskrig. Imidlertid falt den relative andelen av utenlandsk eid industri i denne perioden, blant annet som følge av at nordmenn kjøpte utenlandskeide selskaper.

I mellomkrigstiden var det på ny vekst i utenlandsk eierskap i norsk næringsliv. Dette skyldes mer utenlandsk overtakelse av etablerte norske selskaper enn etablering av ny virksomhet. Utenlandske investeringer kom i første rekke i bedrifter rettet mot det innenlandske markedet. Perioden var i lang tid preget av internasjonal økonomisk tilbakegang og en vanskelig konjunktursituasjon for mange næringer. Mange bedrifter opplevde en vanskelig finansiell situasjon, og tilførsel av utenlandsk kapital var ofte en forutsetning for fortsatt drift eller ny vekst.

Ifølge Stonehill (1965) hadde utenlandskeide selskaper som var etablert før 1. verdenskrig en mer stabil utvikling i mellomkrigstiden enn norskeide selskaper. Årsaken til dette kan ha vært lettere tilgang på kapital i utenlandskeide selskaper fordi de nøt godt av å være en del av større internasjonale konsern. Den relativt mer stabile utviklingen i utenlandskeide bedrifter bidro isolert sett til å øke den utenlandske eierandelen i næringslivet. Utenlandsk eierskap økte i mellomkrigstiden i alle sektorer av næringslivet.

Under gjenreisningen umiddelbart etter 2. verdenskrig var det ikke utenlandske investeringer av betydning. Det samlede utenlandske eierskapet ble i stedet kraftig redusert ved at staten overtok tysk eid kapital i norske selskaper. Viktigst i denne sammenheng var statens overtakelse av den tyske eierandelen i Norsk Hydro. Det var også under og like etter krigen flere tilfeller hvor norske interesser kjøpte ut utenlandsk eierkapital.

Fra midten av 1950-årene begynte utenlandske investeringer igjen å vokse. Dette hadde sin bakgrunn i flere forhold: Gradvis liberalisering av verdenshandelen utover i 1950- og 60-årene gjorde det generelt mer interessant å etablere eksportrettet virksomhet i Norge. Sterk vekst i det norske hjemmemarkedet i denne perioden bidro videre til investeringer i hjemmemarkedsorienterte bedrifter. Et eksempel på at det første forholdet hadde betydning var etableringen av Essos oljeraffineri på Slagentangen i 1961. Nestlé-konsernets overtakelse av fiskeforedlingsbedriften Findus kan ses på som et resultat av begge forhold. Findus ble opprinnelig etablert av AS Freia (senere Freia-Marabou) i 1952, men ble i 1962 solgt til det sveitsiske Nestlé-konsernet. Bakgrunnen for salget var at Nestlé var antatt å være bedre i stand til å utnytte det økende europeiske markedet for frossen fisk.

Utover i 1950-årene åpnet myndighetene for en kraftig ekspansjon innen kraftkrevende industri. Dette ville ikke vært mulig uten betydelig tilførsel av utenlandsk kapital. Utenlandske investorer deltok både gjennom delvis eierskap i flere store investeringsprosjekter og gjennom etablering av heleide datterselskaper. For eksempel deltok ulike utenlandske interesser både i Elkems og i Hydros (Hydro Karmøy i 1963) ekspansjon innen metallindustrien. Andre eksempler er etableringen av Sande Paper Mill i 1960, som var et samarbeid mellom britiske og norske interesser, samt etableringen av Sør-Norge Aluminium AS i 1962.

I samsvar med politikken for å fremme en høy investeringsrate i tiden etter 2. verdenskrig, ble det i 1959 opprettet et utvalg som skulle legge forholdene til rette for å trekke utenlandsk kapital til Norge, blant annet gjennom markedsføring av industriprosjekter i Norge overfor utenlandske investorer. Utvalget og dets administrative organ «Kontor for industrifinansiering» ble ledet av Trygve Lie fram til 1963 og deretter av sentralbanksjef Erik Brofoss fram til utvalget opphørte i 1966.

Et av virkemidlene for å fremme utenlandske investeringer var å tilby gunstige kraftkontrakter til industrivirksomhet som ble lagt til Norge. Utvalget bidro til at 1,2 milliarder kroner fra utenlandske investorer og vel 800 millioner kroner fra norske investorer ble tilført norsk industrivirksomhet, herunder tre aluminiumsverk.

Samlet bidro dette til å øke utenlandsk eierskap i norsk næringsliv gjennom det meste av 1950-årene. I tillegg til økningen i utenlandske direkteinvesteringer, førte også betydelige kapitalutvidelser i en rekke eksisterende utenlandskeide bedrifter til økt utenlandsk eierskap.

Fra midten av 1960-årene har en stor del av de utenlandske investeringene i Norge vært konsentrert rundt petroleumsvirksomheten. Dette henger sammen med at denne næringen i løpet av de siste 30 år har utviklet seg til å innta en plass som en av Norges viktigste næringer og den største eksportnæringen.

23. desember 1969 gjorde Phillips det første funnet på norsk kontinentalsokkel (Ekofiskfeltet). Dette oljefunnet var startskuddet for norsk oljevirksomhet. Norske finansmarkeder og norsk næringsliv hadde ikke alene mulighet til å dekke det betydelige behovet for kompetanse og kapital som var nødvendig for å bygge opp petroleumsvirksomheten. I den første fasen av norsk oljevirksomhet var derfor utenlandske selskaper som Phillips, Mobil og Elf viktige aktører. De utenlandske oljeselskapene og leverandørenes ønske om og vilje til å investere i Norge var vesentlig for framveksten av denne virksomheten.

Myndighetene tok i bruk ulike virkemidler i sin politikk for å bygge opp norsk petroleumsvirksomhet etter hvert som norsk sokkel utviklet seg som petroleumsprovins. I de første konsesjonsrundene på norsk sokkel ble operatøroppgavene tildelt internasjonale oljeselskaper, og norske oljeselskaper ble trukket med i rettighetshavergrupper for å lære. Det ble videre fastlagt avtaler for at staten gjennom Statoil gradvis skulle få større deltakelse i norsk oljevirksomhet. Etterhvert som norske oljeselskaper opparbeidet seg kunnskap og kompetanse, ble de trukket inn som operatører og senere som rettighetshavere.

Også etter oppbyggingen av norsk oljevirksomhet på begynnelsen av 1970-tallet, har utenlandsk kapital spilt en viktig rolle i utbygging av norsk oljevirksomhet. Etterhvert har imidlertid de norske selskapene Statoil, Norsk Hydro og Saga Petroleum stått for en økende andel av utbyggingen av norsk petroleumsvirksomhet.

Fra slutten av 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet var det en forskyvning av utenlandske investeringer i Norge fra konkurranseutsatte til skjermede næringer, med unntak for oljevirksomheten. Utenlandske investorer reduserte sine eierandeler i norske utekonkurrerende næringer fra om lag 20 til om lag 11 pst i løpet av perioden 1977–1983 3.

Fra 1980-årene og framover har utenlandske direkteinvesteringer i Norge blitt diversifisert mellom flere land og på flere sektorer som bank-, finansierings- og forsikringsvirksomhet, eiendomsdrift og forretningsmessig tjenesteyting samt varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet.

Liberalisering av internasjonale kapitalmarkeder og økt konkurranse mellom landene for å trekke til seg investeringer, stiller myndighetene overfor store utfordringer når det gjelder å tilby attraktive produksjons- og investeringsvilkår.

1. januar 1994 ble Invest in Norway opprettet som en avdeling av SND. Invest in Norway har som målsetting å bidra til økt verdiskaping i norsk næringsliv ved å fremme utenlandske investeringer og nyetableringer i Norge. Investeringene skal kunne bidra både med kapital, kompetanse, teknologi og internasjonal markedsadgang til norsk næringsliv. Nettverket rundt Invest in Norway består av et sentralt informasjonskontor, fylkeskommuner, det norske utenriksapparatet og Nærings- og handelsdepartementet. Invest in Norway skal koordinere de ulike norske interessene som arbeider for å trekke utenlandske investorer til Norge, samt markedsføre Norge som investeringsland og bidra med informasjon og råd til utenlandske investorer.

Gjennom Regjeringens Asiaplan og andre regionale planer stimuleres det til økt samhandel og økonomisk samarbeid mellom Norge og andre regioner. Planene skal bidra til å styrke norske bedrifter som eksportører, men vil også bidra til å gjøre Norge kjent som partner og investeringsland.

6.3 Motiv for utenlandske investeringer

I en vurdering av utenlandsk eierskap kan det være hensiktsmessig å skille mellom utenlandske porteføljeinvesteringer og utenlandske direkteinvesteringer. Direkteinvesteringer omfatter flytting av realkapital eller investering i næringsvirksomhet der investor ønsker å utøve innflytelse på selskapet. Porteføljeinvesteringer omfatter plasseringer i aksjer og andre verdipapirer uten ønske om direkte innflytelse i selskapet. For en omtale av utenlandske porteføljeinvesteringer og direkteinvesteringer henvises det også til kapittel 4.

Sterk vekst i direkteinvesteringer over landegrensene og økt internasjonal integrasjon tilsier at multinasjonale selskaper har fått økt betydning. Selskaper foretar i større grad enn før investeringer ute og etablerer selskapsenheter i ulike land og i ulike deler av verden. Dette gjøres for å utnytte stordriftsfordeler og øke sin konkurransedyktighet på global basis.

Utenlandske direkteinvesteringer har tradisjonelt vært motivert ut fra et ønske om utnyttelse av naturressurser. Om lag halvparten av utenlandske direkteinvesteringer i Norge går til petroleumssektoren, noe som kan tyde på at dette motivet fremdeles er viktig for utenlandske direkteinvesteringer i Norge. Bergogruppen (NOU 1996:17) hevder imidlertid at motivet bak direkteinvesteringer over landegrensene nå trolig i større grad er knyttet til markedsadgang. Eksempelvis vil selskaper ofte foreta direkteinvesteringer i markeder hvor kostnadene ved eksport er høye (toll, tilpasning til lokale preferanser, tjenestemarkeder). Andre motiv kan være best mulig tilgang på kompetent arbeidskraft, underleverandører, kunder eller politisk «goodwill». Videre har mange direkteinvesteringer karakter av strategiske oppkjøp, for eksempel for å fjerne en brysom konkurrent, for å få tilgang til ulike typer verdifull immateriell kapital som patenter, velkjente merker og bedriftsintern kunnskap, eller for å få utnyttet egen immateriell kapital.

Den britiske økonomen John Dunning (1977) 4 har utviklet en omfattende teori for å forklare hvorfor enkelte selskaper investerer i flere land. Teorien forklarer ikke hvorfor utenlandske direkteinvesteringer øker, men stiller opp nødvendige faktorer for at utenlandske direkteinvesteringer skal kunne finne sted. Tre faktorer blir framhevet som viktige (se også Bergo­gruppen):

1. Eierspesifikke fordeler: Selskapet har bedriftsspesifikke konkurransefordeler innen for eksempel varemerker, teknologi, ledelses- eller markedsføringskunnskap. Hvis en bedrift har spesifikke fordeler som skiller den fra andre bedrifter i markedet, kan den ønske å utnytte disse fordelene i flest mulig land.

2. Lokaliseringsfordeler: Selskapet vil kun investere i det utenlandske vertslandet hvis vertslandet har relative fordeler i viktige innsatsfaktorer som arbeidskraft, råvarer, energi og/eller teknologimiljø. Videre kan faktorer som markedsadgang (for eksempel at landet er medlem av EØS) og investeringsincentiver være avgjørende. Disse faktorene kan gjøre det billigere å produsere lokalt enn å eksportere til markedet.

3. Internaliseringsfordeler: Selskapet må finne det mer lønnsomt å utnytte de ovennevnte bedriftsspesifikke egenskapene ved selv å investere i utlandet, fremfor å la andre produsere på lisens. For eksempel kan kostnadene ved enkelte transaksjoner være lavere dersom de organiseres internt i et foretak fremfor å kjøpes eksternt. Det kan også være at usikkerhet knyttet til ulik grad av informasjon ved forhandlinger reduseres ved organisering på tvers av landegrenser.

Internasjonale forskjeller i skatte- og avgiftspolitikken som innebærer redusert skattebelastning, gjennom bruk av internprising for profittoverføring mellom land, kan også være en internaliseringsfordel for multinasjonale selskaper. Markusen (1995) 5 hevder imidlertid at ønsket om å unngå skatt ikke synes å være noe viktig motiv i forbindelse med investeringsbeslutninger.

6.4 Mulige effekter av utenlandsk og nasjonalt eierskap

Utenlandske investeringer kan ha ulike effekter på et lands økonomi og næringsliv.

I land hvor finansielle markeder er små eller lite utviklet, vil utenlandsk kapital være et viktig bidrag til realiseringen av potensielt lønnsomme prosjekter. Dette har vært viktig i flere perioder av norsk historie. I forbindelse med større investeringsprosjekter vil utenlandske investeringer også kunne bidra til å fordele risiko.

En viktig og positiv side ved utenlandske investeringer er overføring av teknologi og kunnskap fra utenlandske morselskap. Dette kan bidra til at datterselskap i vertslandet holdes oppdatert når det gjelder produksjonsmetoder, ny teknologi og resultater fra industriell forskning. Videre vil datterselskap kunne få styrket sin kompetanse innen markedsføring og markedskunnskap.

Samlet vil slik kompetanseoverføring bidra til sterkere produktivitetsøkning for landet og dermed bedre ressursutnyttelse og økte inntekter. Produktivitetsøkningen kan skje ved at utenlandskeide datterselskaper er eller blir mer produktive som del av et internasjonalt konsern. Det kan også skje ved at datterselskapene overfører teknologi og kunnskap til innenlandske samarbeidspartnere. Effektene kan også være indirekte ved at utenlandske investeringer medfører sterkere innenlandsk konkurranse. Dette leder til produktivitetsøkning i alle sektorer som blir berørt.

Tilgang på kompetanse fra utenlandske morselskap vil medvirke til utvikling av sterkere kompetansemiljøer i vertslandet og oppgradering av kompetanse hos de ansatte. Dette kan være kompetanse som vil være verdifull selv om ansatte slutter for å begynne i annen virksomhet. I så fall vil en utenlandsk investering medføre positive eksterne effekter – eller «spin off» effekter – for vertslandet som kommer i tillegg til eventuelle produktivitetsforbedringer som er nevnt ovenfor. På samme måte som internasjonal kompetansetilførsel bidro positivt i oppbyggingen av norsk petroleumsvirksomhet, vil utenlandsk kompetansetilførsel kunne bidra positivt i oppbyggingen av andre næringer.

I tillegg til styrket kompetanse, vil utenlandske morselskap ofte gi norske selskap bedre kobling mot nye markeder. Dette skjer ved at datterselskapet drar nytte av den posisjon i markedet som morselskapet har og den markedsbearbeiding som allerede er foretatt. Dette kan medvirke til at ideer utviklet i vertslandet blir sikret bedre gjennomslag og suksess internasjonalt.

Et hovedproblem knyttet til utenlandsk eierskap (utenlandsk eierskap i Norge eller norsk eierskap i utlandet) synes å være at datterselskapet i utgangspunktet har en underordnet posisjon i forhold til de disposisjoner som konsernets hovedkontor foretar. Aktivitetene til datterselskapene styres utfra konsernets – i økende grad – globale målsettinger. I mange tilfeller vil tiltak for å oppnå konsernets mål også være i overensstemmelse med en gunstig utvikling for datterselskapet, men ikke alltid.

Det kan for eksempel tenkes at en utenlandsk eier flytter viktige kompetanseavhengige aktiviteter til datterselskaper i andre land eller til konsernledelsen. Årsaken er at konsernet samlet tjener på dette fordi andre bedrifter er mer lønnsomme, enten fordi det er bedre tilgang på innsatsfaktorer eller fordi det er stordriftsfordeler. På den måten kan datterselskap og vertsland bli tappet for viktige aktiviteter.

Dette gjør at utviklingsmulighetene til datterselskap eid av multinasjonale selskaper påvirkes i to retninger. På den ene siden kan konserntilhørigheten være en styrke for datterselskapet på grunn av tilgangen til ressurser. På den annen side vil datterselskapet ha begrensede muligheter til å ta selvstendige beslutninger. Eksempelvis vil vekst og teknologiutvikling i multinasjonale selskaper blant annet skje gjennom oppkjøp av mindre selskap. Gjennom oppkjøp av teknologisk vellykkede bedrifter, vil multinasjonale selskap kunne kontrollere utvikling, bruk og spredning av kunnskap omkring produksjonsmetoder og teknologier. Dette kan føre til at virksomhetens potensial ikke blir fullt utnyttet, noe som i så fall også vil redusere mulige eksterne effekter av kunnskapsoverføringer.

I debatten om betydningen av utenlandsk eierskap er det hevdet at utenlandske investorer i enkelte tilfeller kjøper norske selskap, for gjennom nedlegging av disse å øke sin markedsmakt, med redusert sysselsetting som resultat. I enkelte tilfeller er dette en reell problemstilling. Nedlegging av virksomhet vil imidlertid ikke føre til mindre konkurranse i markedet hvis den nedlagte virksomheten er lønnsom og blir startet opp igjen. I utgangspunktet vil det være lite som hindrer norske investorer i å fortsette eller starte opp ny virksomhet. Etableringskostnadene for nye eiere vil være lavere dersom det allerede finnes god tilgang på trenet og kompetent arbeidskraft. Privatøkonomisk lønnsomme investeringer vil heller neppe ha problemer med finansieringen. Imidlertid kan oppkjøp av virksomhet innebære at de som står for oppkjøpet oppnår stordriftsfordeler i produksjonen. Oppkjøp for nedleggelse kan innebære at produksjonsutstyr låses ved at oppkjøper hindrer andre i å få tilgang til produksjonsutstyret. Da kan det være problemer knyttet til det å starte opp igjen ny virksomhet som erstatning for den oppkjøpte virksomheten.

Spare- og egenkapitalutvalget (NOU 1995:16) pekte på at norske eiere kan ha større tilbøyelighet til å ta nasjonale hensyn i beslutninger om etablering og nedlegging eller i beslutninger om lokalisering av nøkkelfunksjoner. Dette kan skyldes at de i større grad blir påvirket av det nasjonale miljø eller av nasjonale politiske myndigheter. Dette kan være særlig aktuelt i situasjoner hvor internasjonale konsern, for eksempel i forbindelse med endrede markedsforhold, ønsker å gjennomføre kapasitetsreduksjoner. I slike tilfeller kan valget stå mellom reduksjoner i avdelinger i Norge eller i utlandet. Hvorvidt nedlegging av virksomhet er en viktig side ved utenlandske oppkjøp er imidlertid et empirisk spørsmål.

De mulighetene konsern har til å flytte aktiviteter fra datterselskaper er i et forhold som taler for at det er av betydning at det i et land er lokalisert et rimelig antall større internasjonalt orienterte bedrifter med basisfunksjoner som ledelse, forskning og utvikling. Spare- og egenkapitalutvalget hevdet for eksempel at eiernes behov for strategisk kontroll gjør at bedriftens ledelse, forskningsaktiviteter og andre sentrale funksjoner gjerne blir lokalisert dit eierne befinner seg. Derfor er det ofte en sammenheng mellom eiernes nasjonalitet og i hvilket land bedriftens hovedkontor og forskningsavdeling legges.

Denne sammenhengen er ikke absolutt. Som påpekt av Spare- og egenkapitalutvalget finnes det flere eksempler på at norske eiere har flyttet de viktigste delene av sin bedrift utenlands. Med utviklingen av moderne kommunikasjoner, vil slik utflytting bli mer vanlig, og sammenhengen mellom eiernes nasjonalitet og bedriftens lokalisering blir svakere. Dessuten er det ikke alltid slik at eierne ønsker å ha sentrale funksjoner i nærheten. Andre forhold spiller også inn på lokaliseringsvalget. Et utenlandsk datterselskap eller en underavdeling kan bli tillagt viktige basisfunksjoner som forsknings- og utviklingsoppgaver. Det finnes flere eksempler i norsk næringsliv på at bedrifter som er blitt overtatt av utenlandske eiere har fått beholde, og i enkelte tilfeller også er blitt tilført, slike sentrale funksjoner.

Utenlandske investeringer kan ta form både som nyetableringer og oppkjøp. I tilfelle nyetablering vil utenlandske investeringer føre til økt sysselsetting, forutsatt at etableringen ikke fører til nedleggelse av en tilsvarende eksisterende nasjonal virksomhet. Utenlandske nyetableringer kan også være en verdifull forsterking av eksisterende industrielle miljøer – eller næringsmessige klynger – i landet. Når det gjelder utenlandske oppkjøp, er det i utgangspunktet ikke mulig å si om sysselsettingen over tid vil være høyere eller lavere enn i en situasjon med fortsatt norsk eierskap, jf. kapittel 6.5 for en gjennomgang av empiriske undersøkelser om dette.

I forbindelse med oppkjøpssituasjoner er det imidlertid viktig å være klar over at transaksjonen i utgangspunktet vil være til nytte både for selger og kjøper. Kjøperen vil kunne gå inn i ny industri uten å måtte duplisere eksisterende og kostbar produksjonskapasitet. Selgeren vil ved salg motta en godtgjørelse som minst tilsvarer vedkommendes anslag på verdien av selskapet. Dessuten kan et selskap, som for eksempel ønsker å spesialisere produksjonsaktiviteten, ved et salg av ikke-relaterte divisjoner frigjøre midler til å satse videre på andre områder. For de solgte divisjonene vil alternativet til nye eiere kunne være nedtrapping eller manglende satsing.

6.5 Empiriske analyser av utenlandsk og nasjonalt eierskap

Det er blitt foretatt flere empiriske analyser, både norske og utenlandske, av mulige årsaker til og effekter av utenlandske direkteinvesteringer og etableringer. Bergogruppen har påpekt behovet for en bred norsk kartlegging av uteinvesteringer for å øke kunnskapen om internasjonalisering i sin alminnelighet og hva dette innebærer for Norge. Departementet har i samarbeid med NHO og Eksportrådet satt i gang et forskningsprosjekt for å foreta en slik kartlegging.

I dette underkapitlet gjengis empiriske hovedresultater fra undersøkelser om utenlandske direkteinvesteringer 6.

6.5.1 Mulige årsaker til direkteinvesteringer

Ifølge Graham (1995) 7 består utenlandske direkteinvesteringer for det meste av investeringer som et konsern foretar i utenlandske datterselskaper eller filialer for å utvide sin internasjonale virksomhet. Strømmen av utenlandske direkteinvesteringer består både av oppkjøp og investeringer i tradisjonell forstand og av investeringer i varer og tjenester av mer immateriell karakter (FoU-aktivitet, kunnskap og kompetanse for eksempel innen organisasjon og ledelse).

Det kan være ulike årsaker som ligger til grunn for at multinasjonale selskaper investerer i virksomhet eller oppretter datterselskaper i utlandet. Empiriske resultater, jf. boks 6.1, støtter opp under hypoteser om at muligheten til å utnytte stordriftsfordeler i produksjonen og i bruk av spesiell kunnskap og kompetanse kan være motiver for at multinasjonale konsern etablerer virksomhet i utlandet. Det samme gjelder for motiver som kostnadseffektivitet ved å opprette virksomhet i utlandet for å internalisere produksjon og transaksjoner, samt tilstedeværelse i markedet og nærhet til ressurser.

6.5.2 Direkteinvesteringer og selskapsoppkjøp i Norge

Direkteinvesteringer over landegrensene og selskapsoppkjøp er ofte omstridte, både med hensyn til årsaken til oppkjøp og mulige konsekvenser av oppkjøp 8.

Undersøkelser på norske forhold, jf. boks 6.2, tyder ikke på at norske selskaper blir kjøpt opp fordi de er underpriset i markedet eller at investorer, verken norske eller utenlandske, kjøper opp norske selskaper for å tappe dem for verdier. Kvinge (1994) har foretatt empiriske undersøkelser i forbindelse med utenlandske nyetableringer og oppkjøp i Norge for perioden 1980–91. Ifølge Kvinge var utenlandske investorer i norsk industri i perioden 1980–91 i stor grad orientert mot verkstedsindustri og kjemisk industri. Kvinges undersøkelse gir ikke grunnlag for å fastslå om oppkjøpte industribedrifter nedlegges oftere eller sjeldnere med utenlandsk enn med norsk eierskap. For nyetablerte industribedrifter kan det synes som om overlevelsesfrekvensen er noe høyere med utenlandsk enn med norsk eierskap. Ifølge Bergogruppen er imidlertid 85 til 90 pst av samlede investeringer i Norge konsentrert til petroleumssektoren og servicenæringer, mens nærmere 60 pst av de norske investeringene i utlandet er knyttet til industrivirksomhet.

6.5.3 Mulige effekter av direkteinvesteringer

Flere empiriske analyser av multinasjonale konsern og direkteinvesteringer har sett på generelle effekter av nasjonalt versus utenlandsk eierskap, jf. boks 6.3.

I noen av de empiriske analysene har det blant annet blitt sett på produktivitet. Resultater fra disse undersøkelsene kan tyde på at datterselskaper av utenlandske konsern har høyere produktivitet enn lokale selskaper og at dette bidrar til økt effektivitet også til lokale rivaler og til hele næringer. Undersøkelser på norske forhold har vist at ved eierskifte i et allerede etablert selskap, vil produktiviteten i det aktuelle selskapet bli lavere. Andre undersøkelser har vist at etablering av virksomhet i utlandet og internalisering av transaksjoner kan bidra til raskere utvikling og spredning blant annet av teknologi enn hvis bedrifter går via det eksterne markedet.

I andre undersøkelser fokuseres det på lønnsomhet i innenlandskeide og utenlandskeide selskaper. Resultater viser at både utenlandskeide og norskeide datterselskaper av multinasjonale konsern, som opererer innen norsk industri og bergverk, har kunnet vise til høyere lønnsomhet enn andre norske selskaper. Når det gjelder hvorvidt lønnsomheten er høyere i utenlandskeide datterselskaper enn norske datterselskaper, kan det ikke trekkes en entydig konklusjon med basis i undersøkelser på norske forhold, jf. boks 6.3.

De undersøkelsene som det er referert til hittil har først og fremst tatt for seg hvilke effekter direkteinvesteringer og etableringer over landegrensene kan ha for selskapet som mottar investeringer og eventuelle ringvirkninger investeringene kan ha for andre bedrifter. Det bør også trekkes fram hvordan virkningene er i landene som foretar slike investeringer.

Mange undersøkelser på dette området har rettet seg mot effekten på sysselsettingen, jf. Graham (1995). En av sysselsettingseffektene som har blitt analysert, er hvorvidt direkteinvesteringer i utlandet har medført en allokering fra arbeidsintensiv til kapitalintensiv virksomhet og hvorvidt dette har bidratt til endring i sysselsetting. Andre undersøkelser har tatt for seg hvorvidt investeringsnivået hjemme faller ved direkteinvesteringer i utlandet, slik at produktiviteten hjemme vokser saktere enn hvis slike investeringer ikke ble foretatt. Videre har det blitt sett på om direkteinvesteringer i utlandet har påvirket den teknologiske innovasjonstakten i det landet som foretar investeringene. Felles for disse undersøkelsene er at det ikke kan gis en entydig konklusjon på bakgrunn av dem. Undersøkelsene viser at utenlandske direkteinvesteringer kan føre til både økt eksport og økt import for det landet som foretar investeringene, men at det er vanskelig å si noe sikkert om hvordan dette påvirker fordelingen mellom arbeidsintensive og kapitalintensive næringer og hvordan det påvirker sysselsettingen. De generelle empiriske resultatene tyder videre på at direkteinvesteringer i utlandet stimulerer teknologisk innovasjon i det landet som foretar investeringene, men det finnes studier av spesielle næringer som viser at også det motsatte kan være tilfellet.

Utenlandske direkteinvesteringer og etablering eller oppkjøp av utenlandske datterselskaper kan ha både positive og negative effekter. Dette kan gjelde både for det landet som foretar investeringene og for det landet som investeringene blir rettet mot. En negativ effekt kan for eksempel være hvis økt bedriftskonsentrasjon innebærer at et multinasjonalt konsern øker sin markedsmakt og kan ta ut monopolprofitt.

Empiriske resultater viser at bedriftskonsentrasjonen innad i næringer med stort innslag av multinasjonale konsern har økt både på global basis og i de enkelte land de siste 15–20 årene, noe som kan tilsi redusert konkurranse og mulighet til å ta ut større profitt i multinasjonale konsern. Økt globalisering og internasjonal markedsintegrasjon bidrar imidlertid i seg selv til økt konkurranse, noe som reduserer betydningen for konkurransen av økt bedriftskonsentrasjon. Det har ikke vært mulig på bakgrunn av resultatene å konkludere med at økt bedriftskonsentrasjon har resultert i at multinasjonale konsern har tatt ut større monopolprofitt i sine datterselskaper. Dette kan delvis skyldes at multinasjonale konsern gjennom internprising kan overføre profitt mellom de ulike selskapene, både morselskap og datterselskap, og at det derfor kan være vanskelig å måle faktisk profitt i ett enkelt selskap.

I tillegg til de empiriske studiene av mulige effekter av utenlandsk versus nasjonalt eierskap som det er referert til hittil, har også OECD gjort ulike studier (se også NOU 1995:16).

OECD (1992 s.205) oppsummerer blant annet med at 9

«...utenlandske selskap tenderer til å ha en høyere andel av produksjon og verdiskaping enn deres andel av sysselsettingen, høyere gjennomsnittlig arbeidsproduktivitet og høyere gjennomsnittslønn. Dette skyldes teknologiske og organisatoriske fortrinn hos utenlandske selskap, de langt utviklede bransjer de ofte opererer innenfor, og at de gjennomsnittlig er større enn innenlandsk eide selskaper. De er også ofte mer kapitalintensive. Disse ulikheter mellom utenlandsk og innenlandsk eide gjelder generelt innen de fleste OECD-land, og innen de fleste bransjer.» (egen oversettelse i NOU 1995:16).

I undersøkelsene fra OECD påpekes det at lønnsnivå og verdiskaping ligger høyere i industribedrifter med utenlandske eierandeler enn i andre bedrifter. Det påpekes videre at strategifunksjoner og viktige FoU-funksjoner ofte blir lagt til morselskapet i konsernets hjemland, men at dette ikke kan betraktes som et generelt resultat da det finnes eksempler på at det ikke skjer.

6.6 Internasjonalt investeringsregelverk

Et hovedmål i næringspolitikken er at Norge skal framstå som et attraktivt investerings- og produksjonsland. Dette er et mål også for de fleste andre land, og den internasjonale liberaliseringen av kapitalbevegelser har medført stadig økende konkurranse om kapital. Kapitalen blir i økende grad kanalisert dit avkastningen er best. I denne konkurransen vil Norge måtte forholde seg til internasjonalt investeringsregelverk og til andre lands investeringsregimer.

De globale investeringsstrømmene utgjør en stadig viktigere del av verdensøkonomien. Dette er ett av de sentrale trekkene ved den økonomiske integrasjonen og globaliseringen vi nå står overfor. I løpet av de siste femten årene har utenlandske investeringer på verdensbasis vokst tre ganger så raskt som verdenshandelen. Tilsvarende trender gjelder også for norske investeringer i utlandet. Norge er nå netto kapitaleksportør.

6.6.1 Internasjonale avtaler

Norge har gjennom internasjonale avtaler i stor grad forpliktet seg til å behandle utenlandske statsborgere og selskaper på lik linje med norske statsborgere og selskaper. I tillegg vil andre lands lovgivning nødvendigvis i stor grad påvirke vår egen utforming av investeringsregelverk. Dette krever overholdelse av inngåtte forpliktelser og aktiv medvirkning i videreutvikling av internasjonalt regelverk.

Dagens internasjonale regelverk på investeringsområdet er meget fragmentert. Foruten en rekke bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler, finnes noen regionale avtaler som dekker investeringer. For Norges vedkommende sikrer EØS-avtalen nasjonal behandling av investeringer i EØS-området, og norsk ervervslovgivning er basert på dette prinsippet. WTO-avtalen omfatter imidlertid ikke noe samlet regelverk for investeringer på globalt nivå, selv om visse investeringsspørsmål er dekket av tjenesteavtalen (GATS) og i avtalen om handelsrelaterte investeringstiltak. I OECD har man de såkalte Liberaliseringskoder, som forplikter medlemslandene til gradvis liberalisering av sine investeringsregimer på ikke-diskriminerende grunnlag. OECDs Ministerrådsmøte ga i 1995 et mandat til å starte forhandlinger om et samlet multilateralt regelverk om investeringer. Norge som OECD-land deltar i disse forhandlingene. I WTO er det dessuten igangsatt et forberedende arbeid for å vurdere et globalt regelverk.

Norge har også inngått 15 bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler med utviklingsland og Sentral- og Øst-Europeiske land 10. Formålet med avtalene, som inngås etter ønske fra norsk næringsliv eller fra vedkommende land, er å fremme norske investeringer i land som ikke vurderes å ha et tilstrekkelig utviklet økonomisk og rettslig system. Avtalene, som er mindre omfattende enn en eventuell multilateral investeringsavtale i OECD (MAI) vil være, bygger på prinsippene om bestevilkårsbehandling og nasjonal behandling. Avtalene sikrer investor mot ekspropriasjon/nasjonalisering uten full erstatning og gir investor rett til å repatriere sin kapital. Avtalene tillater videre investor å bringe en tvist med vertslandet inn for bindende internasjonal voldgift i stedet for å anvende lokale domstoler. Avtalene er gjensidige, slik at investorer fra de 15 (nå 16) landene har samme rettigheter i Norge. Dette innebærer at dersom det i dag skulle oppstå en tvist mellom en investor fra ett av disse landene og den norske stat, vil staten være folkerettslig forpliktet til å akseptere norsk voldgift også hvor det ikke er adgang til dette etter norsk lov. Av hensyn blant annet til forhandlingene om en mulig MAI-avtale, er det bestemt at nye bilaterale avtaler inntil videre ikke skal inngås. Det vurderes for tiden om denne beslutningen skal endres.

6.6.2 Rammer som følger av andre lands lovgivning

I de fleste land det kan være naturlig for Norge å sammenligne seg med, eksisterer regler eller ordninger som i en eller annen form tar sikte på å regulere investeringer i landets næringsliv. Det kan for eksempel dreie seg om begrenset tilgjengelighet til stemmesterke aksjer og begrensninger i adgangen til å få plass i selskapenes styreorganer. Videre vil eierstrukturen i et lands næringsliv også kunne ha betydning for kontroll med investeringer. I enkelte land er eksempelvis finansinstitusjoner, fond og stiftelser store eiere i bedrifter, noe som kan innebære at eierforholdene er mer stabile slik at bedriftene blir mindre utsatt for oppkjøp.

6.6.3 Den norske ervervsloven

Gjennom lov av 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirksomhet, som erstattet de gamle bestemmelsene i industrikonsesjonsloven, har myndighetene en mulighet til å gripe inn ved kjøp av norske bedrifter. Mens det før kun var inngrepsmulighet overfor utenlandske kjøpere, virker den nye loven både overfor utenlandske og norske kjøpere. Sammenlignet med konkurranseloven og konkurransereglene i EØS-avtalen, har ervervsloven et bredere fokus på samfunnsmessige konsekvenser av oppkjøp og fusjoner.

Formålet med loven er først og fremst å avklare intensjoner ved erverv av næringsvirksomhet og forventede virkninger av eierskifter. Ervervsloven fokuserer spesielt på utslaget i forbindelse med virksomheten, det vil si for drift og personale, herunder investeringsplaner, framtidig virksomhet og sysselsetting.

Ervervsloven er ikke-diskriminerende og baserer seg på et meldepliktsystem i stedet for et søknadssystem som etter vanlig konsesjonslovgivning. Meldingen til Nærings- og handelsdepartementet skal inneholde grundig informasjon om oppkjøpet. På grunnlag av denne informasjonen foretar departementet en gjennomgang av saken med sikte på å avdekke om ervervet vil kunne medføre vesentlige negative virkninger for den ervervede bedrift, bransjen eller samfunnet for øvrig. Dersom dette er tilfelle, kan ervervet underlegges det som i loven betegnes som «nærmere prøving». Et meldepliktig erverv anses som godkjent dersom departementet innen en frist på 30 dager ikke ber om tilleggsopplysninger eller gir tilbakemelding om at ervervet undergis slik nærmere prøving.

Meldeplikten inntrer når kjøper ved ervervet blir innehaver av en tredel, halvparten eller to tredeler av aksjekapitalen eller stemmene i et foretak av en viss størrelse. Forutsetningen er at den oppkjøpte bedriften har mer enn 50 ansatte, en omsetning på over 50 millioner kroner eller at bedriften har mottatt offentlig støtte til forskning og utvikling på over 5 millioner kroner til minst ett enkeltprosjekt i løpet av de siste 8 årene.

Om ervervet skal godkjennes eller ikke etter at det er underlagt nærmere prøving, vil bli vurdert i forhold til den informasjon som framkommer i meldingen og de ansattes og berørte kommuners uttalelser med videre. Vurderingen vil bli knyttet opp til lovens formål om å sikre stabil og god eiersammensetning i norsk næringsliv. Ved godkjenning kan det settes vilkår som er nødvendige av allmenne hensyn, blant annet for å sikre gjennomføringen av kjøpers framlagte planer for virksomheten.

Godkjenning vil kunne bli nektet for eksempel i de tilfeller hvor kjøperen ikke har til hensikt å drive virksomheten videre, eller hvor oppkjøpet har til formål å tappe virksomheten til fordel for eierne eller andre. Loven vil imidlertid ikke være til hinder for nødvendige omstillinger i næringslivet, selv om dette for det aktuelle foretaket innebærer en reduksjon av produksjonssteder og antall arbeidsplasser.

Siden loven trådte i kraft har Nærings- og handelsdepartementet behandlet ca 780 saker. Av disse er 6 saker underlagt nærmere prøving.

Nærings- og handelsdepartementet får gjennomgående gode redegjørelser for planer og intensjoner med ervervet gjennom behandlingen av meldingen. Dersom den nye eieren fraviker de intensjonene som er lagt fram i meldingen, kan departementet reagere både i de tilfellene det er gitt eksplisitt godkjennelse og i de tilfellene hvor ervervet ble godkjent uten nærmere prøving.

Ervervsloven har medført en styrking av myndighetskontrollen med eierskifter i norsk næringsliv ved at reglene har ført til at mange norske erververe som ikke tidligere var gjenstand for kontroll, har falt inn under meldepliktsbestemmelsene.

6.7 Andre lands politikk for å tiltrekke investeringer

Mange land søker aktivt å tiltrekke seg utenlandske investeringer. De oversikter som foreligger tyder på at flere land, som det er naturlig å sammenligne Norge med, fører en aktiv politikk for å markedsføre seg og trekke til seg utenlandske investeringer. Dette gjelder for eksempel land som Sverige, Danmark og Finland samt Irland, Skottland og England. Irland var tidligst ute med opprettelse av et eget kontor for industriell utvikling i 1969. Danmark etablerte et eget kontor for å trekke utenlandske investeringer til landet i 1990 (Invest in Denmark), Finland i 1992 (Invest in Finland Bureau) og Sverige i 1995 (Invest in Sweden Agency).

De fleste av disse landene opererer med et hovedkontor i hjemlandet og et mindre eller større antall kontorer og representanter lokalisert i andre land. Skottland og England har i tillegg regionale kontorer for å fremme regional satsing. Kontorene er i all hovedsak i offentlig regi, mens noen er resultater av samarbeid mellom offentlige myndigheter og private organer. Kontorene arbeider i stor grad med kartlegging av muligheter for utenlandske investeringer og markedsføring eller opplysningsarbeid for å trekke til seg utenlandske investorer.

Landene kan variere noe med hensyn til hvilke næringer de satser på å trekke utenlandske investeringer til, men generelt satser de fleste landene på å trekke til seg utenlandske investorer på bred basis.

6.8 Oppsummering

Utviklingen av norsk næringsliv avhenger av tilgangen på kvalifisert arbeidskraft, kapital, teknologi og naturressurser, markedsadgang og nettverk. Det er derfor ønskelig med aktive og kunnskapsrike eiere som vil foreta langsiktige investeringer i norsk næringsliv og som kan sikre nyskaping og vekst.

Utenlandske investeringer har hatt stor betydning i Norge, særlig for industrialiseringen i begynnelsen av vårt århundre og for oppbyggingen av norsk oljevirksomhet. Utenlandske investeringer har tradisjonelt vært motivert ut fra et ønske om utnyttelse av naturressurser. Dette har endret seg slik at motivene nå i større grad er knyttet til markedsadgang, tilgang på kompetent arbeidskraft, underleverandører, kunder, politisk «goodwill» og strategiske oppkjøp.

Utenlandske investeringer kan ha ulike effekter på et lands økonomi og næringsliv. På den ene siden kan de bidra til realisering av potensielt lønnsomme prosjekter, kobling til nye markeder, kompetanseoverføring, økt produktivitet og bedre utnyttelse av ressurser. På den andre siden kan utenlandske investeringer og utenlandsk eierskap bidra til at nasjonale selskaper og kompetansehevende aktiviteter flyttes ut av landet. Regjeringen ser det som viktig at det er lokalisert et rimelig antall større internasjonalt orienterte bedrifter med viktige basisfunksjoner som ledelse, forskning og utvikling i Norge.

Det eksisterer et omfattende internasjonalt og nasjonalt regelverk som regulerer eierskapet i norsk næringsliv og som danner en viktig ramme for Regjeringens eierskapsstrategi. I de fleste land det kan være naturlig for Norge å sammenligne seg med, eksisterer regler eller ordninger som i en eller annen form tar sikte på å regulere investeringer i landets næringsliv.

Økt internasjonal integrasjon har ført til sterkere konkurranse mellom landene i kampen om å trekke til seg kapital, både finansielle plasseringer og realkapital. Flere land, deriblant Sverige, Finland og Danmark, har organisert arbeidet med å markedsføre seg og tiltrekke seg utenlandske investeringer og etableringer på bred basis.

For å sikre tilstrekkelig tilførsel av kapital, både norsk og utenlandsk, er det helt vesentlig at Norge fremstår som et attraktivt investerings- og produksjonsland. I konkurransen om å trekke til seg kapital må Norge forholde seg til internasjonale investeringsregelverk og til andre lands investeringsregimer, blant annet gjennom EØS, OECD-samarbeidet og WTO/GATS. Norge vil aktivt medvirke til videreutvikling av internasjonalt regelverk.