8 En politikk for statens eierskap og statlig kapitaltilgang til næringslivet

8.1 Innledning

Staten som eier i næringslivet har i første rekke en rolle i sektorer og virksomheter som forvalter viktige naturressurser. Det er viktig å sikre at slike ressurser forvaltes og brukes til nasjonens beste og sikre at de danner grunnlag for verdiskaping over hele landet. Nasjonalt eierskap i store konsern innenfor for eksempel petroleumsvirksomhet eller kraftsektoren kan bidra til at hovedkontor og kjerneaktiviteter blir værende i Norge. Statlig eierskap kan også være et virkemiddel for å ivareta andre viktige samfunnsmessige målsettinger som for eksempel kontroll med sentrale deler av vår infrastruktur.

Statlig eierskap bidrar i mange sammenhenger positivt gjennom langsiktighet og stabilitet. Norsk næringsliv er preget av god tilgang på egenkapital totalt sett, men mye av kapitaltilbudet er fra investorer med kortsiktige og finansielle motiver. Staten kan gjennom sine eierposisjoner bidra til å styrke innslaget av langsiktig kapital i næringslivet.

Det omfattende statlige eierskapet i norsk næringsliv danner grunnlag for å se nærmere på prinsipper for statlig eierskap, hvordan staten håndterer rollen som eier og regulatør og hvorvidt omfanget av det statlige eierskapet bør reduseres. Etter Regjeringens vurdering er det behov for å foreta en nærmere drøfting av både omfanget og organiseringen av det statlige eierskapet.

Det er viktig at statlig eierskap utøves profesjonelt og er basert på forretningsmessige prinsipper. Med de store endringsprosessene som de ulike nasjoner og deres næringsliv er inne i, er det vanskelig å si med sikkerhet hva som er riktige investeringer på sikt. Derfor ser Regjeringen det som viktig at vi finner organiseringsformer for statens eierskap som sikrer fleksi­bilitet og handlefrihet.

Dette kapitlet tar for seg motiver for statlig eierskap, organisering og omfang av det statlige eierskapet, ulike prinsipielle sider ved statens eierrolle, styring av det statlige eierskapet og statlig kapitaltilgang til næringslivet.

8.2 historiske begrunnelser for statlig eierskap

Staten sitter i dag med eierinteresser i en rekke selskaper i norsk næringsliv. Begrunnelsen for det statlige eierskapet har variert noe. Historisk sett har selskaper i stor grad blitt statseid som følge av tidsbestemte vurderinger og beslutninger og ikke som et resultat av en samlet og overordnet strategi.

Som eier av næringsvirksomhet har staten markert seg ved å ha et langsiktig perspektiv, med vekt på forsvarlig forvaltning av nasjonale ressurser. Statlig eierskap har også vært benyttet som et virkemiddel for å sikre at inntektene av betydelige naturressurser tilfaller fellesskapet.

I mange tilfeller har offentlige foretak og institusjoner blitt etablert for å sikre politisk innflytelse på områder av stor samfunnsøkonomisk betydning. Dette har gjort det særlig aktuelt for staten å engasjere seg innen næringsvirksomhet basert på petroleumsressurser og vannkraft. Eksempler her er eierinteressene i Statoil, Norsk Hydro og Statkraft.

Statlig eierskap har også vært viktig for å gi tilgang på fellesgoder som god infrastruktur, et godt tjenestetilbud og likt tilbud over hele landet. Dette har vært spesielt sentralt innen kultur- og samferdselssektoren med Posten Norge BA, Telenor og NRK som eksempler.

Staten er videre blitt eier av regionalpolitiske årsaker, for å redusere arbeidsledighet og som et ledd i oppbyggingen av et nasjonalt forsvar. Stortinget har hittil lagt vekt på å beholde en statlig aksjemajoritet i forsvarsbedriftene Raufoss og Kongsberg Gruppen.

I mellomkrigstiden var et viktig motiv for statsdrift å bidra til produksjonsvekst ved å virke som problemløser i norsk industri. I 1945 sto Regjeringen overfor akutte problemer knyttet til disponeringen av de store tyske eierinteressene i norske gruver, industribedrifter og anlegg. Disse ble beslaglagt av staten ved Direktoratet for fiendtlig eiendom. I de første etterkrigsårene var gjenreisning det målet som hadde høyest prioritet. Dette innebar en satsing på industrialisering som kunne tjene gjenoppbyggingen. Praktisk talt alle de bedriftene staten engasjerte seg i etter krigen var typiske eksportbedrifter, eller bedrifter som erstattet import. I de fleste bedriftene var norske råstoffer og norsk kraft viktige innsatsfaktorer.

Den nasjonale industripolitikken bidro sterkt til det aktive statlige engasjementet. Det var et ønske både om norsk kontroll over produksjonen i særlig viktige bedrifter/bransjer og om økt industriell selvforsyning. Motivene knyttet seg blant annet til ønsket om norsk kontroll over naturressurser og foredling av disse. I tilfellet Norsk Hydro ble ønsket om statlig kontroll i sin tid kort og godt begrunnet med at bedriften inntok en dominerende plass i norsk produksjonsliv.

8.3 Organisering av statlig eierskap

8.3.1 Innledning

De statlig eide selskapene er i dag stort sett organisert som forvaltningsbedrifter, statsforetak eller aksjeselskap. I tillegg har staten organisert en del selskaper etter egne lover, såkalte særlovsselskaper. De ulike statsselskapsmodellene er noe forskjellige med hensyn til ansvarsforhold og i hvilken grad eier kan gripe inn i ledelse og drift av selskapene. Selskapene skal i ulik grad ivareta forretningsmessige oppgaver eller samfunns- eller forvaltningsmessige oppgaver. Det er glidende overganger mellom hvilke oppgaver de ulike selskapene skal ivareta.

Både statsaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskaper er selvstendige rettssubjekter. Valg av selskapsform er blant annet basert på en avveining mellom behovet for forretningsmessig frihet for selskapenes ledelse og behovet for politisk styring og kontroll. Felles for de tre nevnte selskapsformene er at staten i utgangspunktet kan gripe inn i vedtak av enhver art ved å ta saken opp på generalforsamling eller foretaksmøte. Staten bør imidlertid gjennom utøvelse av sitt eierskap begrense seg til å treffe vedtak og gi retningslinjer som skal bidra til at formålet eller formålene med eierskapet blir oppfylt.

De statlige forvaltningsbedriftene er ikke egne rettssubjekt, men en del av staten som juridisk person. Stortinget utøver overordnet styring av bedriftene gjennom å fastsette budsjetter og fullmakter. Sammenlignet med selskap organisert som egne rettssubjekt, åpner forvaltningsbedriftsordningen i prinsippet for en eierrolle med større rom for direkte inngrep i bedriftene.

Behovet for statlig eierskap av hensyn til samfunnsøkonomiske eller sektorpolitiske interesser endres over tid. Dette skyldes blant annet at myndighetenes reguleringsbehov i større grad løses gjennom lovreguleringer eller statlig kjøp av tjenester enn gjennom direkte eierskap i bedriftene. I tillegg har den teknologiske utviklingen i enkelte tilfeller redusert det samlede reguleringsbehovet eller gjort det mindre hensiktsmessig å utøve reguleringen gjennom et statlig eid selskap.

Regjeringen legger opp til en løpende vurdering av organiseringen av det statlige eierskapet. Endringer i internasjonale rammebetingelser, markeds- og konkurranseforhold og den teknologiske utviklingen utgjør noen av de elementene som er viktige for den framtidige organiseringen av det offentlige eierskapet. Sammen med samfunnsmessige hensyn for øvrig, vil den internasjonale utviklingen bli tatt hensyn til i de politiske vurderingene som myndighetene foretar i tilknytning til statens eierrolle.

Regjeringen legger til grunn at organiseringen av statens eierskap i næringslivet må utvikles slik at det er i best mulig samsvar med formålene med det statlige eierskapet. Selskapenes utvikling må på denne bakgrunn følges nøye, ikke minst gjelder dette den konkurranseutsatte delen av statlig eide bedrifter. Regjeringen vil se nærmere på ulike former for organisering av statlig eierskap, herunder også om det for enkelte virksomheter er behov for endret statlig eierform.

De ulike selskapsformene drøftes nærmere nedenfor.

8.3.2 Ulike ideer om organisering

Administrative ordninger for en samlet forvaltning av statens eierinteresser innen industri og bergverk har vært vurdert ved flere anledninger. Blant annet av Fleischerutvalget i 1964 og av Hurlenutvalget midt på 70-tallet. Særlig har alternativene direktorat, forvaltningsselskap eller departementsavdeling vært vurdert.

Som en følge av forslag fra Rasjonaliseringsdirektoratet ble Industridepartementets statsselskapsavdeling opprettet i 1965. Spørsmålet er siden vurdert i flere sammenhenger. Ved behandling av St. meld. nr. 58 for 1988–89 sluttet Stortingets energi- og industrikomité seg til Næringsdepartementets konklusjon om at det ikke syntes hensiktsmessig å samle forvaltningen av ulike bedrifter der staten eier aksjer i et eget forvaltningsselskap.

Selskapene der staten eier aksjer representerer stort sett en uensartet gruppe bedrifter. I et flertall av selskapene er staten aksjonær sammen med andre: privatpersoner, banker og finansinstitusjoner eller andre industriselskaper. Regjeringen mener derfor at det er naturlig og mest hensiktsmessig for staten å forvalte de statlige eierinteressene hver for seg.

Samordning av statlig virksomhet i egnede konserndannelser forutsetter i utgangspunktet at dette gir klare driftsmessige og forretningsmessige fordeler for bedriftene samtidig som den tilfredsstiller statens behov som eier. Det har ikke vært funnet grunn til å komme med konkrete forslag til slik samordning. Samarbeid mellom selskapene om konkrete prosjekter eller innen enkelte sektorer vil i utgangspunktet være en sak som de enkelte styrene selv vurderer.

8.3.3 Statsaksjeselskap

Statsaksjeselskapene er aksjeselskaper hvor staten eier alle aksjene. Eksempler på statsaksjeselskap er Statoil, NRK og Telenor. Selskapene er egne rettssubjekter og skilt ut fra statsforvaltningen. Selskapene disponerer sine inntekter uavhengig av bevilgningsvedtak i Stortinget og har myndighet til å ta opp lån for å finansiere driften. Ansvarlig statsråd eller den han bemyndiger ivaretar aksjonærenes rettigheter på generalforsamlingen.

De ordinære selskapsrettslige reglene i aksjeloven gjelder også for statsaksjeselskapene. Særbestemmelser er imidlertid fastsatt, særlig med bakgrunn i konstitusjonelle forhold.

• Kongen i statsråd kan overprøve bedriftsforsamlingens vedtak vedrørende store investeringer og omlegginger av driften dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Ekstraordinær generalforsamling kan innkalles av det aktuelle departement på kort varsel.

• Styret velges av generalforsamlingen (ikke som normalt av bedriftsforsamlingen). Generalforsamlingen er heller ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag til utbytte.

• Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen av eierinteressene og har rett til å kreve de opplysninger den finner å ha behov for fra administrerende direktør, fra styret og fra revisor.

I generalforsamlingen fastsettes resultatregnskap og balanse, herunder anvendelse av eventuelt overskudd. Andre hovedpunkter på generalforsamlingen er valg av styremedlemmer og fastsettelse av selskapets vedtekter. Særbestemmelser sikrer ellers at staten som eier, om den vil, har kortere avstand til den daglige ledelsen enn det som er vanlig for eiere i ordinære selskaper. Dette gjelder spesielt i selskaper som er avhengig av statstilskudd.

Vedtektene skal inneholde bestemmelser om forhold som skal behandles på ordinær generalforsamling. Videre skal de beskrive virksomhetens formål og ledelsens fullmakter. Det følger av dette at utformingen av vedtekter, valg av styre, fastsettelse av resultatregnskap og anvendelse av overskudd er viktige virkemidler i styringen av statlige aksjeselskaper.

Som hovedregel, det vil si der hvor spesielle hensyn ikke gjør seg gjeldende, har statsaksjeselskapene en forretningsmessig målsetting med lønnsom drift som hovedkriterium.

Statsaksjeselskap er den selskapsformen som åpner for det klareste skillet mellom eierskap og driftsansvar. Staten legger imidlertid rammevilkårene som bedriftene må operere innenfor. Eksempelvis har Telenor leveringsforpliktelser for grunnleggende teletjenester i hele landet, og NRK må sørge for landsdekkende kringkasting.

8.3.4 Ordinære aksjeselskap

For aksjeselskaper der staten er deleier gjelder de ordinære reglene i aksjeloven fullt ut. Eierinteressen må utøves gjennom deltagelse i og stemmegivning på generalforsamlingen. Eksempler på børsnoterte selskaper hvor staten har betydelige eierandeler er Norsk Hydro, Den norske Bank og Raufoss.

Staten kan ikke benytte en eventuell majoritetsposisjon til å opprettholde en virksomhet eller treffe vedtak der eventuelle samfunnsmessige hensyn er tillagt større vekt enn hensynet til selskapet eller andre aksjonærer, jf. aksjeloven, med mindre selskapet gis økonomiske tilskudd til dette.

8.3.5 Statsforetak

Statsforetakmodellen ble etablert ved Lov om statsforetak, 30.8.1991 nr 71. Statsforetak ligger nær opp til statsaksjeselskapene når det gjelder eierstyring. Statsforetak brukes gjerne i tilfeller der det skal ivaretas både forretningsmessige og sektorpolitiske hensyn. Eksempler på statsforetak er Statkraft, Statnett og SIVA (selskapet for industrivekst).

Statsforetak er egne rettssubjekter, og foretakenes formue og inntekter er ikke en del av statskassen. Et statsforetak er rettslig og økonomisk skilt fra staten og dermed heller ikke undergitt Stortingets bevilgningsmyndighet. Foretaket kan selv ta opp lån for å finansiere drift og investeringer, men låneopptak og garantier som foretaket avgir er i loven begrenset av verdien av foretakets eiendeler. Adgangen til å ta opp lån og stille garantier kan begrenses ytterligere i vedtektene for det enkelte statsforetak. Bakgrunnen for disse reglene er at staten i siste instans hefter for foretakets forpliktelser.

Statsforetak skal ledes av et styre og en administrerende direktør. Staten er eneeier av statsforetakene, og departementet utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet. I tillegg til departementets representanter, skal administrerende direktør, styrets leder og revisjonsansvarlig være tilstede på foretaksmøtet. Det er lagt vekt på at departementet ikke kan utøve eiermyndighet på annen måte enn gjennom foretaksmøtet.

Reglene om foretakets ledelse er utformet i den hensikt å ha tilnærmet samme grad av forretningsmessig handlefrihet som ledelsen i et aksjeselskap. Statsforetakenes rolle som redskap for å nå sektorpolitiske målsettinger og statens ansvar overfor foretakets kreditorer har imidlertid gjort at styringsmodellen er modifisert på enkelte punkter i forhold til aksjeloven.

Foretaksmøtet kan treffe vedtak og gi retningslinjer og instrukser om alle saker som vedrører foretaket. Styringsreglene er videre utformet slik at de gir ansvarlig departement, gjennom foretaksmøtet, herredømme over styrets sammensetning. Det er kun departementet som har stemmerett i foretaksmøtet og som dermed kontrollerer de vedtak som treffes. Foretakets styre, administrerende direktør og revisor har kun talerett.

Statsforetaksloven (§ 23) angir sakstyper der foretakets styre ikke skal treffe vedtak før saken skriftlig er forelagt departementet. Dette gjelder «saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter.» Loven sier også at det i vedtektene kan fastsettes nærmere regler om hvilke saker som skal forelegges departementet. På denne måten sikres det at viktige sektorpolitiske spørsmål bli fremlagt for departementet.

8.3.6 Særlovsselskaper

Flere statlige virksomheter, der verken aksjeselskapsloven eller statsforetaksloven gir tilfredsstillende rammebetingelser, er organisert ved egne lover. Særlovsselskapene er en sammensatt gruppe, og lovene tar utgangspunkt i den enkelte virksomhets behov. Posten Norge BA 1, NSB BA, Postbanken BA og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) er eksempler på dette. Særlovsselskapene er egne rettssubjekter som rettslig og økonomisk er skilt fra staten og statskassen. De organisasjonsmessige rammene for selskapene fremgår av de respektive særlover. For enkelte av særlovsselskapene vil organisering og ansvarsforhold ligge tett opp til det som gjelder for statsaksjeselskapene. Dette gjelder blant annet Postbanken, Posten Norge og NSB. Andre særlovsselskaper, for eksempel SND, er organisert etter en lov basert på statsforetaksmodellen.

8.3.7 Statlig forvaltningsbedrift

Forvaltningsbedriftene er en del av staten som juridisk person og inngår som en del av statsbudsjettet. Det er Stortinget som fastsetter forvaltningsbedriftenes budsjetter og fullmakter. Stortinget utøver således den overordnede styringen av disse selskapene. Eksempler på forvaltningsbedrifter er GIEK, Statsbygg og Luftfartsverket.

Stortinget treffer ikke bevilgningsvedtak for de enkelte postene på utgifts- og inntektssiden. Bedriftene kan fravike budsjetterte utgifter og inntekter så lenge det budsjetterte driftsresultatet ikke påvirkes. Bedriftene er imidlertid ofte bundet på inntektssiden, da priser, kvalitet og dekningsgrad blir fastlagt av Stortinget. Regjeringen og departementet har generell instruksjonsadgang for å sikre at Stortingets retningslinjer følges.

Forvaltningsbedriftsmodellen brukes blant annet ved forretningsmessig orientert tjenesteyting hvor det blant annet er viktig å ivareta fordelingsmessige hensyn.

Sammenlignet med et selskap organisert som et eget rettssubjekt, åpner forvaltningsbedriftsordningen i prinsippet for en eierrolle med større rom for direkte inngrep i bedriftene.

8.3.8 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet (FTF) ble opprettet i medhold av lov om folketrygd av 17. juni 1966, senere erstattet av lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19. Reglementet for forvaltningen av fondet er fastsatt av Stortinget. Fondsforvaltningen har som siktemål at FTF gjennom formuesoppbygging skal bli til størst mulig nytte for folketrygden. Fondet skal oppnå en så høy avkastning som mulig på kapitalen under hensyn til risiko og likviditet.

Fondets midler kan i dag plasseres:

• i norske ihendehaverobligasjoner og sertifikater

• som kontolån til statskassen

• som innskudd i forretnings- og sparebanker

• i børsnoterte aksjer i norske selskaper

• i børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper og

• i børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper.

Fondets investeringer i aksjer og grunnfondsbevis vil ha som effekt at staten blir deleier i en rekke børsnoterte selskaper. Fondet skal være en finansiell investor, opptre profesjonelt og ha fokus på avkastning og risiko. Fondet har i tillegg definert seg som en langsiktig investor og baserer sine investeringsbeslutninger på vurderinger av de enkelte bransjer og selskaper.

En viktig begrunnelse for at fondet i 1991 fikk adgang til å foreta aksjeinvesteringer på forretningsmessig grunnlag, var at det ville bidra til å styrke tilgangen på egenkapital til norsk næringsliv fra innenlandske kilder. Fondet skal imidlertid ikke være et selektivt virkemiddel for å tilføre næringslivet risikokapital. Til dette har vi andre virkemidler, for eksempel SND.

Fondet kan i dag eie andeler for inntil 15 pst av total aksjekapital eller grunnfondsbeviskapital i ett enkelt selskap. Fondet har etter det reglementet som er fastsatt av Stortinget adgang til å plassere inntil 20 pst av sin kapital i aksjer m.v.

Adgangen til å beholde aksjer som endrer status fra norsk til utenlandsk ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1996. Det ble ansett som lite hensiktsmessig med regler som gjorde at Folketrygdfondet måtte selge seg ut av et selskap som for eksempel ved oppkjøp eller fusjon endret status til å bli utenlandsk.

8.3.9 Statens Bankinvesteringsfond

Statens Bankinvesteringsfond ble opprettet ved egen lov høsten 1991 for å bidra med ansvarlig kapital til norske banker. Bankinvesteringsfondets eierandeler i norsk næringsliv består i dag av aksjer i Den norske Bank og Kredittkassen. Bankinvesteringsfondet forvalter videre de aksjer som Statens Banksikringsfond eier i Den norske Bank

I St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997–98) om endring av St prp nr 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 1998, heter det under pkt 3.4.14, kap 5350 om tilbakeføring av midler fra Statens Bankinvesteringsfond:

«Regjeringen legger til grunn at Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond selger aksjene i DnB og i Kreditkassen i 1998 slik at fondenes eierandel i de to bankene reduseres til 1/3. En vil gjennom salget søke å oppnå et spredt eierskap i de to bankene.(...)»

Finanskomiteens flertall (alle utenom Sosialistisk Venstreparti) sluttet seg til dette forslaget, jf. Budsjett-innst. S. nr 6 (1997–98) (s. 15).

Finansdepartementet har i brev datert 23. januar 1998 bedt Statens Bankinvesteringsfond om å igangsette arbeidet med sikte på å følge opp Regjeringens opplegg. Departementet legger til grunn at Statens Bankinvesteringsfond legger meget stor vekt på mest mulig kostnadseffektive avtaler i salgsprosessene. Salget forutsettes innrettet med sikte på en bred spredning. Det legges opp til at salget skal skje i 1998, med mindre markedsmessige forhold tilsier noe annet.

8.4 Styring av statlige selskaper

8.4.1 Prinsipper for styring

Regjeringen legger vekt på at eierskap bør vurderes ut fra betydningen for tilførsel av kapital til næringsvirksomhet og styringssignaler til ledelsen, men også ut fra hensynet til fordeling og langsiktighet. I de fleste sammenhenger vil konkurransesituasjonen være viktigere som styringskorrektiv enn om bedriften for eksempel er offentlig eller privat eid.

Eierens rolle i bedriften er blant annet å bidra med kapital og å gi styringssignaler. Ledelsen og ansatte i selskapet skal forvalte kapitalen på en best mulig måte. Normalt innebærer dette å oppnå en høyest mulig avkastning på den investerte kapitalen.

Statens styring bør være slik at styret og ledelsen får handlingsrom innenfor gitte rammebetingelser. Ledelsen har normalt bedre innsikt i selskapets daglige drift enn eieren. I tillegg har selskaper innen konkurranseutsatt virksomhet behov for raske avgjørelser. Det å trekke inn eieren ved mange beslutninger er tidkrevende og gjør selskapet mindre fleksibelt. Statens oppfølging av selskaper innen konkurranseutsatt forretningsmessig virksomhet begrenser seg derfor hovedsakelig til en overordnet styring. Dette gjør staten gjennom å påse at selskapets virksomhet drives i samsvar med formålet, gjennom å utpeke et kvalifisert styre, stille krav til avkastning og utforme en hensiktsmessig utbyttepolitikk. Det er dermed myndighetene som gjennom sine politiske beslutninger setter de overordnede retningslinjene for den statlige virksomheten. For blant andre Statoil, Telenor AS, NSB BA og Posten Norge BA er det lagt opp til at departementene skal legge fram for Stortinget en melding om virksomheten annet hvert år. Statoils virksomhet omtales i en melding om olje- og gassvirksomheten, som fremmes annet hvert år. På denne måten vil også Stortinget få mulighet til å drøfte overordnet politikk og rammebetingelser for selskapene.

Det er viktig at overordnet nivå avklarer roller og ansvarsdeling mellom seg og underordnet virksomhet. Det er særlig viktig at styrets myndighet presiseres i retningslinjer og vedtekter. Styringsdialogen bør bidra til å skape forutsigbarhet og klargjøring av hvordan styringen samlet sett skal foregå innenfor rammen av den nødvendige forretningsmessige friheten.

8.4.2 Nytt økonomireglement for staten

Et nytt økonomireglement for staten ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996 og trådte i kraft 10. januar 1997. Reglementets § 22 fastslår departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak og statsbanker som ikke har brutto driftsbevilgning på statsbudsjettet o.a.

Hvert departement, eventuelt den underliggende virksomhet som forvalter aksjeinteresser, skal ha skriftlige retningslinjer som fastslår hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hver enkelt virksomhet utenfor statsbudsjettet. Retningslinjene skal definere statens eierrolle og hvordan den skal utøves i den normale oppfølging av virksomheten.

Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk. Det ansvarlige fagdepartementet skal utarbeide instruks for innhenting av informasjon og hvilke kontroller/vurderinger som skal foretas i den forbindelse.

8.4.3 Styring gjennom utbyttepolitikk og avkastningskrav

Uavhengig av om det åpnes for privat egenkapitaltilførsel til enkelte statlige selskaper, legger Regjeringen opp til et fortsatt betydelig offentlig eierskap i næringslivet.

Omfanget av det statlige eierskapet i næringslivet stiller krav om retningslinjer for styring av statlig virksomhet gjennom blant annet utbyttepolitikk og avkastningskrav. Det er et alminnelig utgangspunkt for de fleste statlige selskaper at de har en forretningsmessig målsetting, med lønnsom drift som et hovedkriterium. De statlige selskapene skal kunne drive sin virksomhet etter de samme linjer som de private bedriftene de konkurrerer med. Virksomheten skal drives innenfor de rammer som Stortinget har trukket opp for virksomheten.

Regjeringen arbeider med fastsetting av generelle prinsipper for krav til avkastning og utbyttepolitikk for statlige selskaper. Disse vil blant annet danne grunnlaget for utforming av funksjonelle krav til økonomireglement vedrørende styring av statlige selskaper.

Avkastningskrav

Staten bør benytte samme prinsipper for fastsettelse av krav til avkastning som private investorer. Avkastningen må vurderes opp mot den risiko virksomheten påfører eier. Det må forventes høyere avkastning ved økende risiko. De statlige selskapene som er pålagt samfunnsmessige oppgaver som kan være ulønnsomme å utføre, kan kompenseres for dette slik at pålagte oppgaver ikke medfører svekket konkurranseevne. Slik kompensering bør imidlertid ikke skje gjennom redusert avkastningskrav til virksomheten.

Oppfølging av selskapets avkastning vil være et viktig element i den overordnede styringen. Eiers krav til avkastning må jevnlig følges opp gjennom evaluering av selskapets oppnådde avkastning.

Årlig avkastning for eieren består av to elementer; verdiendring på egenkapitalen i selskapet og utbytte. For børsnoterte selskaper gir kursutviklingen for aksjen løpende informasjon om verdien og verdiendringene på egenkapitalen (aksjene). Dette gir også et visst grunnlag for å vurdere hvor effektivt selskapet drives selv om det på mange måter er uklart hvor god informasjon aksjemarkedet gir. For heleide statlige selskaper og andre ikke-børsnoterte selskaper hvor staten har eierandeler, foreligger ingen slik markedsvurdering av selskapenes verdi. Det er derfor lagt opp til at det skal foretas egne, uavhengige verdivurderinger med jevne mellomrom. Disse analysene vil være et supplement til vurderingen og oppfølgingen av de regnskapsmessige resultatene og gir staten som eier viktig informasjon om den økonomiske utviklingen i selskapene.

Den kapitalavkastningen et selskap oppnår vil avhenge både av selskapets egne disposisjoner og av utviklingen i utenforliggende forhold. Det bør derfor foretas en særskilt vurdering av om en svak resultatutvikling skyldes lite effektiv drift eller endringer i forhold som selskapet ikke har kontroll over. Styret er ansvarlig for at de avkastningskrav som er satt av eieren blir oppnådd. Dersom den oppnådde avkastningen ikke er tilfredsstillende i forhold til eiers krav, bør selskapets styre og ledelse bli bedt om å redegjøre for årsakene til dette. Dersom det av ulike grunner ikke er mulig å oppnå avkastningskravet, bør eieren vurdere tiltak for å bedre lønnsomheten.

Utbyttepolitikk

Utbyttepolitikken er langsiktige retningslinjer for hvordan eiers avkastning skal disponeres og er et viktig virkemiddel for eiers styring av statlige virksomheter. Det er eier som har ansvaret og tar beslutningen ved fastsettelsen av utbyttepolitikk, men det vil være ønskelig å trekke på styrets kompetanse i prosessen forut for fastsetting av utbyttenivå.

Et hensyn ved utforming av utbyttepolitikken bør være at den utformes slik at den støtter opp under resultatmålsettingene for virksomheten. For staten som eier er verdiskaping over tid et overordnet mål, ved siden av de øvrige målsettinger som er fastsatt for det enkelte selskap. Verdiskapingen for eieren skjer både gjennom utbetalt utbytte og verdiøkningen i det aktuelle selskapet. Eieren bør prøve å finne frem til den rette balansen mellom disse to alternativene slik at den totale verdiskapingen blir så stor som mulig. Videre må det ved utformingen av utbyttepolitikken tas hensyn til selskapets muligheter til å gjennomføre lønnsomme investeringsprosjekter. For å unngå uønskede konkurransevridninger, bør utbyttepolitikken utformes slik at den ikke bidrar til å gi den statlige virksomheten konkurransemessige fordeler eller ulemper i forhold til private selskaper.

Ut fra disse hensynene bør en avgjøre hvor stor del av eiers avkastning som over tid bør tas ut av virksomheten i form av utbytte for det enkelte selskap. Utbyttepolitikken for det enkelte selskap bør være forutsigbar og som hovedregel ligge fast for en periode på flere år. Over lengre tid kan selskapets situasjon endre seg og gjøre det fornuftig å endre utbyttepolitikken. Utbyttepolitikken er et av de viktigste styringsinstrumenter eieren har overfor et statsaksjeselskap. Innenfor de rammene utbyttepolitikken legger, bør slike selskaper ha forretningsmessig frihet til selv å ta stilling til utvikling av virksomheten.

Aksjeloven og statsforetaksloven setter grenser for størrelsen på det årlige utbyttet. I henhold til aksjeloven kan det i utgangspunktet heller ikke besluttes utdelt høyere utbytte enn styret foreslår. For statsaksjeselskaper er det imidlertid en særbestemmelse i aksjeloven som fastslår at generalforsamlingen ikke er bundet av styrets forslag. I statsforetakene er det foretaksmøtet som beslutter størrelsen på utbyttet.

Det viktigste argumentet for et stort utbytte er at dette vil bidra til at vedkommende selskap foretar en bredere vurdering og prioritering mellom investeringsalternativer. I tillegg vil et stort utbytte være et signal til selskapet om at eieren vektlegger verdiskaping og avkastning. Der staten eier 100 pst av selskapet, vil utbytte også være den eneste måten staten kan realisere verdiene i selskapet på. Det viktigste motargumentet er at et slikt selskap kan ha mange investeringsmuligheter med god lønnsomhet og derfor har behov for mye kapital. Dersom utbyttet øker, kan en raskere komme i den situasjon at selskapet får behov for tilførsel av ny egenkapital.

Utbyttepolitikken må tilpasses situasjonen i det enkelte selskap og den strategi eieren har etablert for driften av selskapet. Selskaper som har god tilgang på lønnsomme investeringer, og hvor forholdene ellers ligger til rette for vekst, bør møte et lavere utbyttekrav enn selskaper som kan sies å være i en høstingsfase, om det ikke er i strid med langsiktige investeringsstrategier.

8.5 statlig Kapitaltilgang til næringslivet

8.5.1 Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ble etablert våren 1993. Formålet er å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i alle deler av landet. SND bidrar til dette ved å finansiere og iverksette tiltak som påvirker norske bedrifters konkurranseevne og lønnsomhet. Fondet fokuserer på nyskaping og bedre ressursutnyttelse og søker å medvirke til en varig og lønnsom sysselsetting i alle deler av landet. Dette gjøres ved å være en stabil og langsiktig samarbeidspartner for alle typer bedrifter i de fleste bransjer.

SND er organisert etter en egen lov basert på statsforetaksmodellen. SNDs virkemidler består av lån, garantier, tilskudd og investeringer i egenkapital (minoritetsaksjeposter) samt investeringsfond for Nordvest-Russland og Øst-Europa. Fondet har også ansvar for å fremme utenlandske investeringer i Norge. Ved at bruken av virkemidlene i SND er regionalt differensiert, bidrar fondet til at lokalt eierskap kan opprettholdes. SND vil også bidra til å komplettere det lokale eierskapet der det er ønskelig ved å bidra med hjelp til å finne hensiktsmessige partnere med komplementær kompetanse for eksempel innen teknologi, marked og distribusjon.

Gjennom egenkapitalordningen med et innskudd på 1950 millioner kroner, Investeringsfond for Nordvest-Russland med innskudd på 150 millioner kroner og Investeringsfond for Øst-Europa med innskudd på 70 millioner kroner, kan SND gå inn med egenkapital i fortrinnsvis små og mellomstore bedrifter. Ordningene skal drives etter forretningsmessige kriterier. Summen av SNDs innskudd av aksjekapital og ansvarlig lånekapital i et selskap skal bare unntaksvis overstige 35 pst og skal ikke i noe tilfelle overstige 49 pst av egenkapitalen. Det er etter departementets vurdering viktig at SND kan framstå som en aktiv investor overfor små og mellomstore bedrifter i deler av landet hvor det kan forekomme tilfeller av markedssvikt i egenkapitalmarkedet.

SND er vanligvis representert i styrene i selskapene enten med egne representanter eller med representanter utpekt av SND. Gjennom styrerepresentasjonen skal en både sikre oppfølgingen av engasjementene og kompetanseoverføring til bedriftene. Vedtak om investeringer og utøvelse av aktivt eierskap medfører at ordningen er et virkemiddel som kan fremme strukturendringer i bransjer og øke deres konkurransekraft. Dette er særlig aktuelt for bransjer med lav egenkapital og lønnsomhet. Kvinner er i dag underrepresentert i ledende funksjoner i næringslivet. SNDs virkemidler vil nå bli nyttet slik at SND sterkere kan gå inn på kompetanseoppbyggende tiltak og tiltak som vil kvalifisere kvinner til nøkkelfunksjoner i næringslivet.

I forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 51 (1996–97) Om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond ble det foretatt endringer i utbyttereglene for Egenkapitalordningen som kan medvirke til at SND i større utstrekning kan gå inn i ikke-børsnoterte små bedrifter. Det vises for øvrig til stortingsmeldingen om næringspolitikk for en bredere gjennomgang av generelle næringspolitiske virkemidler.

8.5.2 Selskapet for industrivekst (SIVA)

Selskapet for industrivekst (SIVA) er også en del av virkemiddelapparatet som skal bidra til utvikling av verdiskapingsmiljøer i distriktene.

SIVAs primære oppgave er å legge til rette fysisk infrastruktur i form av næringsbygg for utleie til bedrifter i distrikter der det private eiendomsmarkedet ikke fungerer, eller fungerer dårlig. SIVA fritar på denne måten bedriftene fra å binde egenkapital i bygg og bidrar i betydelig grad til risikoavlastning ved investeringer i distriktene. Både SND og SIVA kan bidra til økt lønnsomhet i bedrifter og gjennom det bidra til å styrke bedriftenes egenkapital.

Spesielt ikke-børsnoterte selskaper kan ha problemer med å skaffe risikovillig egenkapital. Ikke-børsnoterte bedrifter er svært ofte små bedrifter. SIVA har tatt initiativ til å etablere en nettverksbasert markedsplass, kalt InnovasjonsMarkedet, for omsetning av aksjer i småbedrifter. Initiativet er for tiden til behandling hos myndighetene for avklaring av en del formelle sider ved den planlagte omsetningsformen og organiseringen. Regjeringen er opptatt av å stimulere kapitaltilgangen til disse bedriftene blant annet gjennom å styrke det private og aktive eierskapet.

8.5.3 Ny såkornkapitalordning

I forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1997 ble det bevilget 200 millioner kroner i ansvarlig lån til såkornkapitalfond og 50 millioner kroner til et tilhørende tapsfond.

Det er så langt inngått fire avtaler mellom private investorer og SND om etablering av såkornfond. Disse avtalene gjelder et landsdekkende fond, som også skal dekke Østlandet, og regionale fond for Sørlandet, Vestlandet og Midt-Norge. For disse fondene er emisjonene gjennomført. Alle emisjonene ble fulltegnet. Det arbeides med en tilsvarende avtale og emisjon for et fond for Nord-Norge. Etter planen vil dette kunne være på plass i løpet av sommeren. Når denne avtalen er på plass er det etablert et nettverk av såkornkapitalfond som dekker hele landet.

Grunntanken bak såkornfondene er at de private skal bidra med kompetent og langsiktig eierkapital og at staten skal bidra med risikoavlastning. Statens bevilgning på 200 millioner kroner i form av ansvarlig lån fordeler seg med 160 millioner kroner til det sentrale og 10 millioner kroner til hvert av de regionale fondene. De private skyter inn minst like mye kapital i form av aksjekapital og ansvarlig lån. Tapsfondet (50 millioner kroner) er knyttet til statens ansvarlige lån og fordeler seg med 40 millioner kroner til det sentrale lånet og 2,5 millioner kroner til hvert av de regionale.

Såkornfondene skal være privat eid. SND, som forvalter ordningen på vegne av staten, skal være representert i styrene, men de private skal ha flertall.

Såkornfondene skal konsentrere aktiviteten om risikoprosjekter med stort potensial for verdiskaping. Fondene vil i utgangspunktet være åpne for prosjekter fra alle bransjer. Det vil imidlertid, spesielt for de regionale fondene, være naturlig å bygge opp spisskompetanse rundt enkelte næringer.

For å sikre et bredt tilfang av prosjekter, vil det bli etablert såkornutvalg med representanter fra SND, SIVA, private investorer, lokale nyskapingsmiljøer, forskningsparkene og universitetene. Utvalgene skal ha som oppgave å identifisere og kvalifisere aktuelle prosjekter og selskaper.

8.5.4 Ny satsing på kunnskap og teknologi

Regjeringen trakk tilbake den forrige regjeringens forslag om etablering av et teknologifond med en utlånsramme på 500 mill. kroner og et tapsfond på 75 mill. kroner. Regjeringen er enig i at det er viktig å bygge ut tiltak som kan føre til økt bruk av teknologi 2 i næringslivet. Tilbudet bør imidlertid målrettes mot de faser av teknologiutviklingsprosessen hvor det er markedssvikt og hvor markedet alene ikke sørger for å drive prosjektene videre. Kommersialisering av forskningsresultater innenfor høyteknologi vil ofte være risikofylt. Tiltak bør derfor først og fremst settes inn i den tidligste såkornfasen, det vil si ide- og utviklingsfasen.

For å styrke samhandlingen mellom forskning og næringsliv legger Regjeringen opp til en satsing bestående av to elementer:

1. Prosjektutviklingstilskudd til forskere og nyskapere, slik at de selv kan følge teknologiprosjektene lenger enn de tradisjonelt har gjort.

2. Styrking av de regionale såkornfondene, for å bidra til at teknologiprosjekter kobles opp mot kompetente og langsiktige eiere på et tidlig stadium.

Ordningene er først og fremst rettet mot den forsknings- og nyskapingsaktivitet som springer ut av forskningsmiljøene ved universitetene, høyskolene og instituttene, og fra det forsknings- og utviklingsarbeid som skjer i næringslivet. Det forutsettes at det legges opp til et nært samspill mellom disse miljøene, Norges forskningsråd og SND.

Til prosjektutviklingstilskuddet vil det bli avsatt 100 mill. kroner som skal forvaltes av SND. Tilskuddet må samordnes med eksisterende virkemidler i Norges forskingsråd og SND, deriblandt FORNY-programmet. Det må etableres det nært samarbeid mellom SND og Norges forskingsråd i forvaltningen av tilskuddet. Midlene vil bli brukt til å dekke deler av forskernes og nyskapernes utgifter ved å følge prosjektene ut av fagmiljøene og til videreutvikling av prosjektene. Dette vil tilføre næringslivet teknologikompetanse samtidig som en øker sannsynligheten for at prosjektene blir vellykket. Tiltaket kan også bidra til å gi forskerne økt kunnskap om og forståelse for den kommersialiseringsprosessen som prosjektene må gjennom.

Såkornkapitalordningen er rettet inn mot prosjekter i en tidlig fase med et stort verdiskapingspotensial. Dette vil også kunne være teknologiprosjekter. Ordningen skal tilføre privat eierkapital i en fase hvor prosjektene vanligvis har problemer med å få tak i ekstern kapital. Videre bygger den på et samarbeid med aktører som opererer i såkornfasen, som for eksempel forskningsinstitusjoner, høyskoler, gründere, oppfinnere og aktuelle deler av virkemiddelapparatet. SNDs distriktskontorer fungerer som sekretariat for de regionale fondene, og ivaretar således kontakten inn mot SNDs og Norges forskningsråds ulike virkemidler, herunder samarbeidsprosjektet FORNY. Det vises til nærmere omtale av kommerialisering av forskingsresultater i stortingsmeldingen om næringspolitikk, samt til stortingsmeding om forskning som vil bli lagt fram høsten 1998.

Den forrige regjeringen valgte å satse hovedsakelig på det sentrale såkornfondet. Av en samlet bevilgning på 200 mill. kroner i ansvarlig lån og 50 mill. kroner i tapsfond, ble 160 mill. kroner i ansvarlig lån og 40 mill. kroner i tapsfond forbeholdt det sentrale fondet. Med et statlig lån på 10 mill. kroner og et tapsfond på 2,5 mill. kroner er hvert av de regionale fondene blitt for små, noe som begrenser fondene i forhold til å ta risiko og bygge opp nødvendig kompetanse.

Regjeringen mener at det er nødvendig med en sterkere regional profil på såkornordningen og vil derfor tilføre hvert av de regionale fondene i størrelsesorden 40 mill. kroner i ansvarlig lån og 10 mill. kroner i tapsfond. Den nye kapitalen forutsettes øremerket teknologibaserte prosjekter. Sammen med matchende privat kapital av samme størrelsesorden vil hvert regionalt såkornfond etter dette få en kapitalbase på 100 mill. kroner og et tapsfond på 12,5 mill. kroner.

8.6 Eier og regulatørrollen

Offentlig sektor er på flere områder både eier og regulatør, for eksempel i energisektoren, i samferdsels- og telesektoren, i finanssektoren, i byggsektoren m.v. Når staten sitter både som eier, konsesjonsgiver og regulatør på samme område, kan det oppstå konflikter mellom de ulike hensynene som skal tas gjennom de ulike rollene.

Det er rettet økt oppmerksomhet mot statens rolle som eier og regulatør. Bakgrunnen for dette er at omfanget av statlige eierinteresser har økt og at statlig eid næringsvirksomhet i større grad enn tidligere utsettes for konkurranse utenfra. Det er krav om at ulike virksomheter, nasjonalt og internasjonalt, skal stå overfor mest mulig like konkurransevilkår. Dette må også sees i sammenheng med deregulering av markeder både nasjonalt og internasjonalt. For staten som eier er det helt vesentlig å organisere og utøve eierskapet og regulatørrollen slik at det bygges opp tillit til at statlig eide selskaper ikke gis spesielle vilkår eller fordeler i konkurransen med andre nasjonale og utenlandske virksomheter.

Når det gjelder statens rolle som eier, kan denne innebære at det må foretas en avveining mellom det som kan betegnes som samfunnsmessige hensyn og kommersielle hensyn. Staten som regulatør må ivareta allmenne hensyn og innrette reguleringer slik at de gjelder for staten på samme måte som for andre aktører. Dette taler for at reguleringer i størst mulig utstrekning bør gis generell form.

I noen situasjoner blir virkemidler utformet med sikte på enkelttilfeller, for eksempel reguleringsplaner og visse typer bevilgninger, eller det fattes enkeltvedtak. Når staten har mulighet til å fatte enkeltvedtak eller gripe inn mot planlagte tiltak, er det viktig å være ekstra oppmerksom slik at virksomheter med statlig eierinteresse ikke forskjellsbehandles i forhold til private selskaper. Dette understreker behovet for å arbeide for bevisstgjøring og skille mellom de ulike rollene innenfor det enkelte departementsområde.

Det kan tenkes ulike måter å organisere statens rolle som eier og regulatør for å begrense mulighetene for rollekonflikter.

Det kan blant annet opprettes reguleringsorgan som er formelt skilt fra statlig forvaltning ved at saksbehandling og beslutninger blir lagt til organer som ikke er underlagt Kongen eller departementene. Reguleringsorganet vil da ikke være underlagt politisk innflytelse. Det bør imidlertid påpekes at hvis regulatørrollen overlates til et organ som er helt atskilt fra politisk ansvarlige instanser, kan dette åpne for at reguleringsorganet kan forfølge egeninteresser utover hva allmenne hensyn tilsier. De politiske myndighetenes mulighet til å gripe inn vil være begrenset til å utforme og iverksette regelendringer. Andre styringsvirkemidler kan for eksempel være lov- og forskriftsgivning, tilsynsordninger og konsesjoner.

I dag utøves eier- og regulatørrollen i mange tilfeller i samme departement. Det har blitt opprettet egne kontroll- og tilsynsorganer som er underlagt de ulike departementenes myndighet. Dette innebærer at vedtak i kontroll- og tilsynsorganer kan påklages til departementet og at et departement således utøver både eier- og reguleringsmyndighet for flere virksomheter. Det har blitt reist kritikk om hvorvidt en slik organisering gir den nødvendige tilliten til at staten faktisk klarer å skille mellom eier- og regulatørrollen. For Post- og teletilsynet er det etablert en alternativ ordning når det gjelder klager på vedtak i saker av konkurransemessig karakter. Slike klager skal nå avgjøres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og ikke av Samferdselsdepartementet som ellers er den overordnede myndigheten.

Etter Regjeringens vurdering er det viktig med klare rammebetingelser for regulering av virksomheten når staten engasjerer seg i forretningsmessig drift. Regjeringen ønsker å vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatørrollen i større grad utøves av forskjellig departement.

Det er i dag eksempler på at selskaper med statlige eierinteresser konkurrerer med hverandre. Dette gjelder blant annet i oljesektoren (Statoil, Hydro), banksektoren og telesektoren (Telenor, Jernbaneverket, Statkraft). En eventuell utskilling av eierrollen fra regulatørrollen tar ikke sikte på en sterkere samordning av statens eiermessige interesser i slike selskaper.

8.7 Omfanget av statlig eierskap

Regjeringen vurderer omfanget av statlig eierskap i næringslivet som betydelig. Økende omfang av det statlige eierskapet kan blant annet innebære at mer statlig kapital bindes i næringsvirksomhet, at statens risikoeksponering øker og at mulighetene for konflikt mellom statens rolle som eier og regulatør forsterkes.

Staten er eier i flere store selskaper som har behov for kapitaltilgang for videre satsing og utvikling. Økt internasjonalisering og rask teknologisk utvikling stiller krav til kompetanse, nytenking og omstilling for at selskap skal være konkurransedyktige både nasjonalt og internasjonalt. Flere av de statlige selskapene vil ha behov for betydelige kapitalforhøyelser for å ivareta og videreutvikle sin posisjon i markedet.

Et spørsmål som reises i denne sammenhengen er hvorvidt staten i slike tilfeller skal gå inn med mer kapital eller om det bør åpnes for kapitaltilgang fra private investorer. Ekspansive statlige selskaper vil kunne gå inn for investeringer i prosjekter som innebærer betydelig risiko for selskapet. I de tilfeller hvor staten er eneeier, vil staten alene måtte ta stilling til om friske midler skal skytes inn for å gjøre slike investeringer mulig. Dette krever betydelig kompetanse om norske og internasjonale markeder i de ansvarlige offentlige organer. Hvis statlige aksjeselskaper delprivatiseres og børsnoteres, vil staten være en av flere eiere som tar stilling til selskapets prosjekter. Gjennom børsen vil det dermed bli foretatt en markedstest av selskapets investeringsprosjekter. Mange statsaksjeselskaper vil trolig ikke ha problemer med å hente inn privat egenkapital gjennom aksjemarkedet.

Når staten skal ta stilling til spørsmålet om eventuell delprivatisering av et statsaksjeselskap, må det foretas en avveining mellom de fordeler som private medeiere antas å kunne tilføre selskapet i form av for eksempel ledelseskompetanse, markedsnettverk og kapitaltilgang og de reduserte styringsmuligheter for staten som en delprivatisering vil føre til. Utfallet av en slik avveining vil være avhengig av den vekten som tillegges ulike momenter i det enkelte tilfellet. I de tilfellene der staten eier aksjer sammen med andre interessenter, gjelder de ordinære bestemmelsene i aksjeloven. Dette innebærer at tilleggsbestemmelsene i aksjeloven om heleide statlige aksjeselskaper ikke kommer til anvendelse. Disse hjemler vedtektsfesting av at styret skal legge fram planer for generalforsamlingen som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger. I forbindelse med vurdering av eventuelt deleierskap, bør det vurderes om styringshensyn som ivaretas på denne måten kan sikres gjennom alternative styringsvirkemidler.

Privat deleierskap kan øke distansen mellom selskapet og myndighetene og slik sett bidra til å redusere konflikten mellom eier- og regulatørrollen. Privat deleierskap kan også være en fordel for selskapene. Private eiere kan tilføre statlige selskaper annen eierkompetanse og nettverk.

Med børsnotering vil de statlige aksjeselskapene få tilgang til det ordinære egenkapitalmarkedet på linje med andre børsnoterte selskaper. Dette kan bidra til at det blir enklere for selskapene å inngå langsiktige allianser med utenlandske selskaper som kan bidra til å videreutvikle det norske selskapet. Varige og forpliktende allianser med utenlandske selskaper er ofte knyttet til muligheten for at selskapene går inn som eiere hos hverandre. Dette er ikke mulig hvis statsselskapene forblir heleide statlige selskaper. Dette kan innebære en konkurranseulempe da internasjonale allianser er et stadig mer fremtredende trekk i mange markeder. Børsnotering av de statlige selskapene vil bidra til å få fram markedsverdi av selskapene gjennom kursen på aksjene. Bedømmelsen av verdiutviklingen i selskapene vil bli enklere og mer reell sett i forhold til dagens verdivurderinger. Utviklingen i markedsverdi vil være et viktig styringssignal og gi tilbakemelding til selskapenes ledelse som vil bidra til å sikre at det blir lagt tilstrekkelig vekt på forretningsmessig drift og lønnsomhet i selskapene.

Det norske aksjemarkedet er relativt lite sammenlignet med i andre land. Børsnotering av statlige aksjeselskaper vil øke størrelsen på Oslo Børs og øke interessen for investeringer fra såvel utenlandske som norske investorer. Dette vil stimulere det norske egenkapitalmarkedet. Det kan bidra til at en større del av investeringene fra store private norske investorer blir kanalisert til det norske egenkapitalmarkedet som følge av mer interessante investeringsprosjekter.

Regjeringen vil vurdere om enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel gjennom delprivatisering og børsnotering kan hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med konkrete henvendelser fra selskapene om økt egenkapitaltilgang.