1 Innledning og sammendrag

1.1 Visjon

Det er populært å «surfe» på Internett. Uttrykket å surfe stammer fra strendene i California og Hawaii, der smidige brett-akrobater rir på de store havdønningene. Disse begrepene kan brukes også som ledesnor i IT-politikken. Brett-kunstneren kan ikke styre havbølgen, men har likevel store frihetsgrader til å styre brettet med stil og eleganse.

Ingen nasjonal stat kan styre teknologiutviklingen etter eget forgodtbefinnende, men nasjonene kan gjøre mye for å tilrettelegge rammebetingelser, høste gevinstene av målbevisste anvendelser av teknologien, og eliminere eller minimalisere uønskede virkninger. Sammensmeltingen av data, tele og kringkasting, såkalt konvergens, er i ferd med å bli et faktum rent teknologisk. Utviklingen av Internett er det mest synlige eksempelet på dette.

Regjeringen er opptatt av å gjøre Norge til en aktiv del av det globale informasjonssamfunnet. På norske premisser. Det er på denne bakgrunn Regjeringen har iverksatt arbeidet med å utforme mål og strategier for elektronisk handel og forretningsdrift i Norge.

Regjeringen ønsker å få frem at Norge har et godt utgangspunkt for avansert IT-bruk generelt. Visjonen er at Norge fortsatt skal være i fremste rekke, samtidig som vi legger en bevisst kurs når det gjelder de samfunnsmessige sidene ved utviklingen. Hvis dette gjøres riktig, kan elektronisk handel og forretningsdrift utvikle seg raskt i Norge, mens det samtidig iverksettes bevisste politiske tiltak for å videreutvikle vårt demokrati, og ivareta likestillingshensyn, personvern, rettssikkerheten og forbrukerhensyn. Riktig håndert kan vel gjennomtenkte føringer på disse felt i seg selv bli konkurransefortrinn og øke tilliten og utbredelsen av elektronisk handel.

Riktig timing er viktig, så vel for brett-surferen, som for de myndigheter som skal styre IT-politikken. Samtidig med, eller like etter at denne meldingen legges frem, vil det bli lagt frem forslag og meldinger fra ulike departementer som vil bidra til et Norge i forkant på dette området.

1.2 Innledning

St meld nr 41 (1997-98) om Næringspolitikk inn i det 21. århundre trekker opp hovedlinjene for næringspolitikken fremover. I St.meld.nr 41 (1997-98) understreker Regjeringen at næringslivets utvikling i det neste århundre vil være knyttet til de mulighetene teknologien gir. Informasjonsteknologien vil åpne for nye produkter, produksjonsprosesser og organisasjonsformer. Konkurranseevnen til næringslivet vil være avhengig av menneskelig kunnskap, utstrakt evne til omstilling og vilje til å ta i bruk ny teknologi. I næringsmeldingen heter det at

«teknologiutviklingen, spesielt innenfor IT, skaper nye forutsetninger for næringsvirksomhet og påvirker alle deler av næringslivet. Mye tyder på at utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IT) i årene framover vil være spesielt gjennomgripende, både med hensyn til virkninger for etablerte næringer og for framveksten av nye produkter og virksomheter.»

Også Stortinget peker i sin behandling av næringsmeldingen, jf. Innst.S.nr 128 (1998-99), på at den teknologiske utviklingen er med på å endre nærings- og markedsstrukturer og at teknologiske nyvinninger samtidig gir bedrifter nye muligheter for produktutvikling og effektivisering, og understreker viktigheten av å prioritere kompetanseoppbygging, forskning og utvikling.

Sett i et lengre tidsperspektiv, er denne utviklingen ikke uventet. I løpet av 1980- og 1990-tallet er anvendelse av informasjonsteknologi blitt en integrert del av forretningsdriften i de fleste virksomheter og har bidratt til å effektivisere produksjon og administrasjon. Dette har også lagt grunnlaget for endringer i virksomhetenes eksterne kommunikasjon med markedet og samarbeidspartnere. Ny kommunikasjonsteknologi har skapt nye muligheter for elektronisk forretningsdrift.

Bank- og finansnæringen er kanskje det beste eksempelet på at utviklingen allerede er kommet langt. I årtier er det brukt edb og datakommunikasjonsløsninger mellom virksomhetene og etter hvert også med kundene for å håndtere betalingsformidling m.v. De fleste banker har ulike former for tilbud om nettbanktjenester for både bedrifts- og privatkunder. Andre som har utviklet og tatt i bruk løsninger innenfor sine sektorer er transportnæringene, dagligvarebransjen, verkstedindustrien og ikke minst IT-bransjen.

Det nye i dag er at sektorspesifikke løsninger erstattes med åpne løsninger og bedre muligheter for tverrsektoriell kommunikasjon. Den økonomiske terskelen for å ta i bruk kommunikasjonsløsninger er betydelig senket. Utviklingen skjer parallelt i en rekke land og drives frem i stort tempo.

Formålet med meldingen

Elektronisk handel innebærer en grunnleggende ny måte å drive kommersiell virksomhet på og kan ha vidtrekkende økonomiske og markedsmessige konsekvenser. Elektronisk kommunikasjon får økende betydning i bransjer og næringer, og vi aner konturene av en ny nettverksøkonomi med elektronisk handel og forretningsdrift. Regjeringen vil med denne meldingen utdype næringspolitikken for å møte de utfordringene dette reiser. Hvordan kompetanseutfordringene skal møtes har Regjeringen allerede drøftet i St meld nr 38 (1997-98) om IT-kompetanse i regionalt perspektiv jf. Innst.S.nr 232 (1997-98). Bl.a. er kapasiteten i IT-utdanningen økt, og det er iverksatt tiltak for å utvikle regionale IT-miljøer og stimulere til nyskapning og vekst over hele landet.

Med denne stortingsmeldingen ønsker Regjeringen for det første å gi impulser til ny næringsutvikling og ser elektronisk handel som et viktig vekstområde. Norge har et godt utgangspunkt, og overgang til elektronisk forretningsdrift er innen rekkevidde for svært mange. Regjeringen er samtidig opptatt av å utfordre næringslivet til å innta en offensiv holdning til samfunnsmessige hensyn som forbrukervern og personvern, og heller gjøre dette til fortrinn fremfor problemer.

For det andre ser Regjeringen et behov for å gjøre opp status, trekke opp hovedlinjene i politikken og identifisere viktige innsatsområder for videre arbeid. Fordi det har vært en viss usikkerhet om de rettslige rammebetingelsene for elektronisk handel, er det et mål å informere om hva anses å være uproblematisk og derfor ikke til hinder for elektronisk handel, og samtidig opplyse om de prosesser som er iverksatt for å fjerne hindringer.

For det tredje reiser elektronisk handel utfordringer som bør debatteres politisk. Regjeringen mener elektronisk handel angår så mange ulike samfunnsområder og samfunnshensyn at en bred og engasjert debatt om samfunnsmessige utfordringer og muligheter for verdiskapning og næringsutvikling er nødvendig. Denne debatten vil samtidig bidra til spredning av kunnskap på området og gi innsikt i utviklingen internasjonalt. Dette kan bidra til raskere utvikling og utbredelse av elektronisk handel og forretningsdrift.

Avgrensninger

Meldingen vil ikke drøfte alle sider ved elektronisk handel og forretningsdrift. Fokus er primært på anvendelse av IT-løsninger for elektronisk handel og forretningsdrift og hvilke utfordringer og muligheter dette skaper for næringslivet. Hovedvekten vil ligge på de næringspolitiske utfordringene og på hvilken rolle myndighetene og offentlig sektor for øvrig bør inneha for å tilrettelegge for utviklingen. Tilbyderne av løsninger og tjenester basert på informasjons- og kommunikasjonsteknologi er viktige aktører, men vil i denne meldingen i hovedsak omtales indirekte.

Gjennomgående er det lagt stor vekt på å belyse elektronisk handel og forretningsdrift mellom bedrifter da denne er av størst omfang og har størst økonomisk og samfunnsmessig betydning. Men også forbrukerrettet elektronisk handel vil bli drøftet, bl.a. fordi det reises en del nye og særskilte problemstillinger.

Oversikt over innholdet i meldingen

Kapittel 2 og 3 gir bakgrunn og presenterer utviklingstrekk, status og utfordringer.

Kapittel 4 presenterer Regjeringens mål, prinsipper og strategier for en politikk for elektronisk handel og forretningsdrift.

Kapittel 5, 6, 7, 8 og 9 utdyper strategiene nærmere på henholdsvis områdene rettslige og økonomiske rammebetingelser (kap. 5), infrastruktur og tjenester (kap. 6), bruk av elektronisk handel i offentlig sektor og næringslivet (kap.7), kompetanseutfordringen (kap. 8) og sosiale og samfunnsmessige hensyn (kap. 9).

Kapittel 10 gir en oversikt over internasjonalt samarbeid knyttet til elektronisk handel.

Kapittel 11 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Mål, strategi og hovedkonklusjoner

Regjeringen ønsker å føre en aktiv og helhetlig politikk for elektronisk handel og forretningsdrift for å styrke konkurranseevnen for norsk næringsliv globalt, øke effektiviteten totalt sett i samfunnet og skape nye forretningsmuligheter. Regjeringen har derfor som overordnet mål:

Å bringe Norge i forkant av utviklingen av elektronisk handel og forretningsdrift. De samfunnsøkonomiske gevinstene skal høstes, og det skal bygges opp konkurransekraftig ny næringsvirksomhet i Norge. Samtidig skal grunnleggende verdier, sosiale og samfunnsmessige hensyn vektlegges og uheldige konsekvenser aktivt motvirkes.

I arbeidet med elektronisk handel legger Regjeringen følgende prinsipper til grunn:

1. Elektronisk handel vil bli drevet frem av markedet i form av produkter og tjenester som bedrifter og forbrukere vil etterspørre.

2. Der myndighetene griper inn, må dette skje i full åpenhet og dialog med de berørte parter.

3. Reguleringene må være nøytrale i forhold til teknologi og ikke være bundet til bestemte teknologiske løsninger.

Elektronisk handel og forretningsdrift er fremdeles på et tidlig utviklingstrinn, men endringer ventes å skje raskt. I denne situasjonen anser Regjeringen det som viktig at partene finner sine roller og etablerer sine handlingsmønstre. Rammebetingelser som dannes gjennom reguleringer, må være fleksible og kunne justeres i forhold til utviklingen. Regjeringen mener en kombinasjon av myndighetsregulering og selvjustis etablert av aktørene selv vil bidra til å etablere tillit og tiltro til elektronisk handel. Offentlig sektor skal satse på elektronisk handel for å effektivisere egne innkjøp og vil derved bli en pådriver for utviklingen.

For å få et hensiktsmessig reguleringsregime, mener Regjeringen det er nødvendig med internasjonal koordineringav regler og retningslinjer. Følgelig blir forholdet mellom nasjonalt regelverk på den ene siden og internasjonale regler sentralt. Norge vil fortsatt delta aktivt i internasjonalt samarbeid bl.a. gjenom EU/EØS, OECD, WTO og ulike FN-organisasjoner. Det må samtidig slås fast at gjeldende rettslige prinsiper for handel også gjelder for elektronisk handel.

For å nå hovedmålet vil Regjeringen legge opp arbeidet i henhold til fem hovedstrategier:

Den elektroniske markedsplassen skal være forutsigbar:

• Det må utformes forutsigbare rettslige og økonomiske rammebetingelser for elektronisk handel som sikrer norske bedrifters konkurranseevne nasjonalt og internasjonalt.

Terskelen for å ta i bruk den elektroniske markedsplassen må være lav:

• Det må utvikles infrastruktur og tjenester som forenkler bruken og gir tilgang for alle potensielle brukergrupper over hele landet.

Den elektroniske markedsplassen trenger både kjøpere og selgere:

• Det må bli tilstrekkelig mange brukere av elektronisk handel; bl.a. vil offentlig sektor gjennom å ta i bruk elektronisk handel i offentlige innkjøp bidra til dette.

Kunnskap gir makt og valgfrihet på den elektroniske markedsplassen:

• Det må utvikles kunnskap og innsikt i elektronisk handel for å skape valgfrihet og motvirke uheldige og uønskede konsekvenser.

For å inngi tillit og tiltro må forbrukerrettigheter, personvern og andre hensyn ivaretas på den elektroniske markedsplassen:

• Det skal arbeides for aktiv ivaretakelse av sosiale og samfunnsmessige hensyn som sikkerhet, personvern og forbrukervern, herunder hensynet til barn og unge, og håndtere dette slik at det kan bli et konkurransefortrinn for norske aktører.

Følgende initiativ og tiltak vil stå sentralt i gjennomføringen av strategiene:

1. Utforme rettslige og økonomiske rammebetingelser

• Norge skal være i forkant med å legge til rette for elektronisk handel. Nødvendige rettslige rammebetingelser for elektronisk handel skal oppdateres og gjennomføres parallelt med prosessene i EU. Følgende lover og regelverk er under revisjon:

  • Angrefristloven, forslag til ny lov fremmes i mars 2000.

  • Markedsføringsloven, forslag til ny lov fremmes i mars 2000.

  • Ny lov om behandling av personopplysninger, forslag til ny lov fremmes i juni 1999.

  • Merverdiavgiftsloven, forslag til ny forskrift fremmes i 1999.

  • Ny lov om finansavtaler, forslag til ny lov ble fremmet 26. mars 1999, se Ot prop nr 41(1998-99).

  • Forskrifter til ny lov om offentlige anskaffelser fremmes i 1999, jf. Ot prop nr 71 (1997-98).

• Kartlegging av formkrav i alt lov og regelverk er igangsatt med sikte på å fjerne ubegrunnede hindringer for elektronisk informasjon og kommunikasjon. Innen 1. januar 2001 skal alle endringene være gjennomført. Behovet for en egen lov om elektronisk signatur og tiltrodde tredjeparter vil bli vurdert høsten 1999 på bakgrunn av erfaringer fra kartlegging av formkrav.

• Justisdepartementet har i brev 5. mai 1999 til Nærings- og handelsdepartementet avgitt en uttalelse om at det i utgangspunktet er adgang til å inngå avtaler elektronisk, og at det er mulig å fremlegge disse avtalene som bevis for domstolene. Uttalelsen er gjengitt i kap. 5.1.2.

• Det skal iverksettes tiltak for å møte de utfordringer elektronisk handel reiser på skatte- og avgiftsområdet i samsvar med gjeldende prinsipper for skatte og avgiftssystemet. Det er i dag vanskelig å kvantifisere omfanget av elektronisk handel og mulige konsekvenser for skatte- og avgiftsinntekter.

• Norge vil fortsatt delta aktivt i det internasjonale arbeidet med å utforme rammebetingelser for elektronisk handel, og arbeide for bindende internasjonale regler og retningslinjer der det er nødvendig.

2. Utvikle infrastruktur og tjenester

• Gjeldende telepolitikk og regelverket på teleområdet skal sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet og til lavest mulig pris samt å sikre størst mulig verdiskapning og effektiv utnyttelse av de ressurser som settes inn på telessektoren.

• Som ledd i det pågående regelverksarbeidet på teleområdet skal det foretas en gjennomgang og vurdering av hvordan telelovgivningen får anvendelse på Internett. Regjeringen ser det som viktig at aktørene får anledning til å delta i prosessen.

• Privatpersoner, bedrifter og offentlig virksomhet må sikres et godt og likeverdig tilbud av distribusjonstjenester for fysiske varer i alle deler av landet, med krav til fremsending og utførelse av tjenestene.

• Regjeringen vil bidra til at det iverksettes pilotprosjekter i samarbeid med privat sektor på områder der det er usikkerhet om tekniske løsninger, et underutviklet marked av brukere eller behov for tjenester som øker tillit og tiltro for å vinne mer erfaringer med utforming og innretning av slike tjenester.

• Usikkerhet knyttet til betalingsløsninger har hindret utbredelse av elektronisk handel. I samarbeid med banknæringen bør det avklares hva som kreves for trygg netthandel.

3. Tilstrekkelig mange brukere

• Offentlig sektor skal satse på elektronisk handel for å effektivisere innkjøp og vil dermed bli en pådriver for utviklingen. Det skal etableres klare og samordnede retningslinjer for elektronisk handel mellom offentlig og privat sektor.

• BIT-programmet i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) skal videreutvikles til å integrere elektronisk handel i de felles bransjeløsningene og bidra systematisk til at elektronisk handel tas i bruk i verdikjeder og verdinettverk.

• Det skal utvikles automatiserte og interaktive løsninger for elektronisk innrapportering til offentlige etater. Eksisterende og nye prosjekter bør samordnes, slik at det etableres enhetlige løsninger.

• Det må iverksettes arbeid for å få frem offisiell statistikk for elektronisk handel og andre områder der det er behov for å følge utviklingen av informasjonssamfunnet.

4. Utvikle kunnskap og innsikt

• Det skal utformes informasjons- og kompetanseutviklingstiltak rettet mot små og mellomstore bedrifter om forretningsmuligheter, strategiske utfordringer, rettslige rammebetingelser m.v.

• Aktiviteter innenfor elektronisk handel i Norge i privat og offentlig regi bør synliggjøres bedre f.eks. gjennom et åpent tilgjengelig nettsted.

• Det er behov for en generell styrking av forskningsaktiviteter for å skaffe kunnskap om økonomiske, samfunnsmessige og sosiale sider ved elektronisk handel, og konsekvenser for sysselsetting, bosetting og næringsstruktur. Erfaringer fra satsinger på informasjonsnettverk i Norge bør dokumenteres og gjøres allment tilgjengelig.

• I satsningen på elektronisk handel i offentlig sektor må det legges vekt på å utvikle innkjøpskompetanse og kunnskap om de muligheter elektronisk handel kan gi.

5. Ivareta sosiale og samfunnsmessige hensyn

• Samarbeidet som er innledet mellom Forbrukerrådet og aktører i bransjen med sikte på å utvikle frivillige ordninger som kan øke forbrukeres tillit og tiltro til netthandel, er et positivt tiltak.

• Det er positivt at aktørene selv engasjerer seg og etablerer ordninger for bl.a. å hindre spredning av ulovlig innhold på Internett. Det er imidlertid behov for videre avklaring av ansvarsforhold ved elektronisk formidling samt avveininger i forhold til bl.a. ytringsfriheten.

• Fordelingseffektene av økt bruk av elektronisk handel må følges, og behovet for tiltak som kan motvirke økte skiller som følge av ulikheter i tilgang til Internett, bør vurderes.

• Det bør tas initiativ overfor aktørene i næringslivet til å utforme normer for selvregulering av elektronisk handel innenfor rammene av rettslig regulering. Selvregulering anses som et viktig ledd i bevisstgjøringsarbeidet overfor næringslivet.

Samarbeidet mellom myndigheter og næringslivet som er etablert i Fellesforumet for elektronisk handel, videreføres med åpen dialog om muligheter og utfordringer, veivalg og prioriteringer.

1.3.2 Status og utfordringer

Det finnes ikke god statistikk for elektronisk handel, verken nasjonalt eller internasjonalt. Faktamaterialet gir derfor kun indikasjoner på omfanget. Det totale omfanget av elektronisk handel mellom bedrifter i Norge antas å være omfattende i enkelte sektorer. Andelen av bedrifter som har tilgang til Internett kan gi en indikasjon på potensialet. I februar 1999 hadde nesten 2 av 3 bedrifter Internettilgang. Men de fleste mangler en strategi for sin Internettsatsing.

Antall personer med tilgang til Internett kan være en indikator på potensialet i forbrukermarkedet. I desember 1998 hadde nesten 40 pst. av befolkningen tilgang til Internett. Ved utgangen av 1998 hadde nærmere 300 000 nordmenn en eller annen gang handlet på Internett, men få handler jevnlig. Men mange forbrukere mener de kommer til eller vil vurdere å benytte elektronisk handel.

I det offentlige brukes Internett i økende grad til kommunikasjon med publikum. Nesten alle statlige etater og de fleste av kommunene har tilgang til Internett. Mer enn 2/3 av statlige virksomheter har etablert informasjonstjenester. Men kun i liten grad er aktiviteter rettet mot innkjøpsvirksomhet.

80 pst. av all elektronisk handel globalt skjer ifølge OECD i USA som internasjonalt er ledende på området. En tredjedel av bedriftene i EU har tatt i bruk anvendelser for elektronisk handel, og halvparten har planer om aktiviteter knyttet til elektronisk handel i løpet av 1999, men fortsatt er halvparten av europeiske bedrifter uten Internettilknytning.

Elektronisk handels plass og betydning i økonomien.

Framveksten av elektronisk handel er forårsaket av prisfall på informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Dette har ledet bedrifter til betydelige investeringer. Samlet kan elektronisk handel og forretningsdrift gi samfunnsøkonomiske gevinster som følge av betydelige kostnadsbesparelser både innenfor og mellom bedrifter, selv om transaksjonskostnader ikke forsvinner helt. Besparelser oppstår gjennom endringer i bedriftenes kostnadsstruktur, endringer i markedsforhold og endringer i prisstrategier. Konkurransen i økonomien ser ut til å skjerpes noe.

Utfordringer

Det ser ut til å være tre hovedårsaker til at elektronisk handel ikke tas i bruk:

• Bedriftene har ikke utviklet strategier som gjør deres satsing på elektronisk handel til et prioritert forretningsområde.

• De tekniske løsninger som i dag benyttes er ikke gode nok for å konkurrere med den tradisjonelle handelen på fullverdig vis.

• Man har ikke sett den nødvendige tillit til elektronisk handel, bl.a. er det usikkerhet knyttet til betalingsløsninger og usikkerhet vedrørende personvern og forbrukervern.

Regjeringen ser behov for en aktiv politikk som kan gi ekstra drahjelp for å realisere de positive effektene av elektronisk handel, øke tempoet på et område som er viktig nasjonalt sett, og bidra til at gevinster for offentlig sektor og samfunnet realiseres. Vi har et godt utgangspunkt, men andre land satser offensivt.

Effektene av utviklingen kan bli dramatiske for mange aktører. Elektronisk handel kan gi økt konkurranse og medføre sentralisering. Fordi elektronisk handel går over nettet, kan andre kriterier enn geografi komme til å definere de sentrale aktørene og stedene. Men geografi er ikke uten betydning, og vi ser allerede en konsentrasjon av aktiviteter og virksomheter i land, regioner og byer.

Det må arbeides for at flest mulig som ønsker det, skal kunne ta i bruk elektronisk handel. Terskelen for å være tilbyder og bruker bør bli så lav som mulig og mulighetene tilgjengelig over hele landet. For å unngå nye skillelinjer sosialt og geografisk er det nødvendig å følge utviklingen og der markedet svikter, vurdere evt. tiltak.

De negative samfunnsmessige virkningene av elektronisk handel må fanges opp og møtes. Foreløpige studier fra bl.a. OECD indikerer at det er effekter som kan gi strukturendringer i bransjer og næringer, sentralisering og på kort sikt sysselsettingsmessige konsekvenser. Effektene på lengre sikt er mindre dramatiske, og vil heller tvert om bidra til vekst, nyskapning og nye arbeidsplasser. Regjeringen mener derfor det er behov for en offensiv og helhetlig politikk.

1.3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Elektronisk handel er et tverrsektorielt og sektorovergripende område som berører en rekke politikkområder. Gjennomføringen av strategiene vil derfor måtte skje i regi av flere departementer og i samarbeid og dialog med aktørene på området.

Meldingen inneholder ikke forslag om utgiftsøkninger, men det kan være behov for å omprioritere innsatsen på enkelte områder for å følge opp strategiene.