1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning og bakgrunn

Etablering i boligmarkedet er et økonomisk løft for den enkelte husholdning, og av stor betydning for husholdningenes levekår. Boligetablering er derfor også et spørsmål av stor samfunnsmessig betydning.

Boligmarkedet er i dag preget av stor etterspørsel og stigende priser. Særlig gjelder dette i Oslo-regionen og en del andre større byområder. Dette avspeiler for det første stor tilflytting til disse byområdene pga økte muligheter for arbeid og studieplasser. For det andre avspeiler de stigende prisene gode økonomiske konjunkturer med økte inntekter og lav arbeidsledighet, samtidig som rentenivået ligger lavt. Boligbyggingen har imidlertid ikke økt i takt med befolkningsøkningen i pressområdene, f eks i Oslo-regionen, men aktiviteten i byggemarkedet for øvrig ligger på et høyt nivå med høye byggekostnader som følge.

Kommunal- og regionaldepartementet (tidl Kommunal- og arbeidsdepartementet) varslet i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98) at departementet i samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ville gjøre en vurdering av studentboliger og utleieboliger og arbeide med et program for boligetablering for unge for å avhjelpe situasjonen for de som har etableringsproblemer.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 1998 ble det gjort vedtak om å be Regjeringen legge fram en handlingsplan for ungdomsboliger, jf Innst. S. nr. 5 (1997-98) romertallsvedtak X. Det ble bl a pekt på at i en tid med «rekordhøye boligpriser og stadig dyrere inngangsbillett til boligmarkedet, er det et stort udekket behov for utleieboliger ... (og) at familier med barn bor på hospits fordi kommuner mangler utleieboliger».

Ved behandlingen i Stortinget ba komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet om at handlingsplanen for ungdomsboliger må inneholde ulike tiltak som går på både leie- og eiemarkedet og både boligrettede og personrettede tiltak slik at det kan unngås å skape sosiale ghettoer. Stortinget ba Regjeringen ta opp en rekke forslag i en slik handlingsplan for ungdomsboliger og følgende siteres fra Innst. S. nr. 5 (1997-98):

• En økt satsing på allmennyttige utleieboliger med offentlig støtte. Dette må følges av et taps-/risikofond med statlig grunnfinansiering.

• En ordning med lavinnskuddsboliger.

• At posten for lån og posten for tilskudd skilles og at det legges fram et forslag til å avsette en egen post til etableringstilskudd til ungdom slik flertallet i kommunalkomiteen i Stortinget uttalte i forbindelse med budsjettet for 1997.

• At tilskuddsposten til utleieboliger økes og at laveste tilskuddssats økes fra 30 pst til 40 pst.

• Vurdere å endre Husbankens regelverk slik at det tillates å finansiere utleieboliger for ungdom fra arealstørrelse på 35 m².

• Boliger bygget med statlig tilskudd må klausuleres slik at tilskuddet følger prosjektet. Dette kan gjøres gjennom husleieregulering, regler for tildeling og omsetting.»

På denne bakgrunn legger Regjeringen fram denne stortingsmeldingen om boligetablering for unge og vanskeligstilte. I meldingen har Regjeringen den vurdering at etableringssituasjonen på boligmarkedet generelt sett er tilfredsstillende for det brede flertall av unge, som drar nytte av både et godt arbeidsmarked og lave renter. Det er derfor etter Regjeringens vurdering ikke behov for generelle tiltak utover dagens opplegg med rimelige husbanklån, herunder etableringslån gjennom kommunen. Meldingen legger opp til utvikling av lokale handlingsplaner for boligetablering for unge og vanskeligstilte i et nært samarbeid mellom Husbanken, kommunen og private aktører. Det varsles at Husbankens lån og tilskudd til boligetablering skal gis høy prioritet innenfor Husbankens rammer. Husbanken skal vurdere kommunenes planer og legge de lokale handlingsplanenene til grunn ved fordeling av sine midler. Videre varsles det at Husbanken skal overta ansvaret for forvaltningen av studenboligfinansieringen. Regjeringen vil også vise til forbedringer i juridiske rammebetingelser for utleieboliger gjennom endringer i husleieloven, eierseksjonsloven og lov om borettslag.

I meldingen får unge vanskeligstilte på boligmarkedet særlig oppmerksomhet. Når Regjeringen har valgt å belyse etableringssituasjonen for unge vanskeligstilte spesielt, er det særlig av hensyn til at statens virkemidler bør utnyttes på en mest mulig effektiv måte, hvor virkemidlene innrettes slik at de boligsosiale virkningene blir så gode som mulig. Unge mennesker har ulike økonomiske ressurser og muligheter til å etablere seg på boligmarkedet, og de har ulike behov, enten det gjelder en midlertidig utleiebolig eller en permanent bolig som de eier selv. Unge i ulike livssituasjoner har også ulike preferanser mht til boligstandard. Mange unge, f eks studenter, foretrekker å bo rimelig i en bolig med lav standard framfor å bo i en dyr bolig med høy standard. De unge utgjør derfor ikke en ensartet gruppe. Meldingen gjennomgår og drøfter også situasjonen for den store gruppen unge mennesker som står i en vanlig etableringssituasjon.

Regjeringen har lagt etableringssituasjonen på landsbasis til grunn for drøftingene i meldingen. Analysene som er gjennomført viser imidlertid at utfordringene i særlig grad er knyttet til unge og vanskeligstilte i Oslo-regionen. Videre viser analysene at det på sosialt grunnlag er vel så mye behov for permanente boliger som midlertidige utleieboliger.

Meldingen berører også i noen grad boligsituasjonen for de aller mest vanskeligstilte gruppene på boligmarkedet, som f eks bostedsløse eller grupper som omtales som «uten boevne». Disse gruppenes levekår og boligsituasjon vil også bli drøftet i en stortingsmelding om levekårsforskjeller og utjamning av levekår som Regjeringen arbeider med. I boligpolitisk sammenheng er bostedsløses situasjon særlig relevant når noen er uten bolig fordi de ikke kan makte utgiftene. Undersøkelser utført for Kommunal- og regionaldepartementet og Sosial- og helsedepartementet viser at dette er tilfelle for endel bostedsløse (jf Byggforsk rapport 216:1997). Dette må stå sentralt i lokal og nasjonal boligpolitikk.

Departementet har i det forberedende arbeidet med denne meldingen samarbeidet med ulike instanser for å utrede aktuelle spørsmål rundt boligetablering. Det er hentet inn nytt materiale og vurderinger fra forskningsinstitusjoner mv, og det har vært kontakt med og mottatt bidrag til analyser og forslag fra kommunene og boligsamvirket.

Det er foretatt en gjennomgang av spørsmålet om studentboliger sammen med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Kommunene i en rekke større byer har gitt informasjon og vurderinger om vanskeligstiltes situasjon på boligmarkedet, og en arbeidsgruppe med representanter fra Oslo kommune, Husbanken og departementet har gjennomgått etableringsproblemer i Oslo.

1.2 Mål og rollefordeling i boligpolitikken

I norsk boligpolitikk er et overordnet mål at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Sist Stortinget behandlet boligpolitikken i sin fulle bredde var i 1989, jf St meld nr 34 (1988-89) og Innst S nr 297 (1988-89) og seinere også i forbindelse med St meld nr 14 (1994-95) Om boforhold og levekår i storbyene, jf Innst S nr 208 (1994-95) og de to siste langtidsprogrammene i 1993 og 1997.

Boligsituasjonen for de aller fleste i Norge er god. Men noen grupper har mindre gode boforhold og større problemer med å skaffe seg bolig enn andre. Særlig gjelder det de med kombinasjon av lave inntekter og behov for sosialfaglig eller annen form for oppfølging fra kommunen. Dette stiller myndighetene sentralt og lokalt overfor betydelige boligpolitiske utfordringer. Gjennom lovverk og et finansieringstilbud i Husbanken gir staten rammebetingelser for å bidra til at kommunene og private aktører kan finne gode løsninger på boligproblemene.

Kommunene har i følge lov om sosiale tjenester ansvar for å medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Kommunene er dessuten forpliktet til å skaffe et midlertidig husvære for dem som ikke klarer dette selv og som er i en nødsituasjon. Dette innebærer at kommunen har et ansvar for å tilby hensiktsmessige boliger til personer som av økonomiske eller andre grunner ikke klarer å skaffe seg bolig på egen hånd. Statlige låne- og tilskuddsordninger, samt bostøtte fra Husbanken er viktige for å hjelpe kommunene til å løse denne oppgaven.

Kommunene har videre som sentral boligpolitisk oppgave å legge til rette for bygging av nye boliger og utvikling og fornyelse av boligområder, slik at det i lokalsamfunnet blir et tilbud om god boligstandard og godt bomiljø for alle.

Statens oppgave er å tilby gunstig finansierings- og støtteordninger og å fastsette lover og rammebetingelser, men det er ikke statens oppgave å bestemme de lokale løsningene. Utfordringene på disse områdene har en lokal form og varierer svært mye mellom regioner og kommuner. Etter Regjeringens vurdering er det behov for å videreutvikle kommunenes arbeid med disse spørsmålene, særlig gjennom et godt og forpliktende samarbeid med Husbanken, kommuner, studentsamskipnader, boligsamvirket og andre private aktører.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Den generelle boligsituasjonen er god

Den siste boforholdsundersøkelsen fra 1995 viser:

• at boligmassen består av om lag 1,9 millioner boliger

• at det i gjennomsnitt bor 2,3 personer i hver bolig

• at 64 prosent av boligene er på 4 eller flere rom, og at bare 7 prosent er på 1 og 2 rom

Boforholdsundersøkelsen viser også at svært mange bor romslig. Bare fem prosent bor trangt i den betydning at det er flere beboere enn rom i en bolig. Bare 0,6 prosent av alle husholdninger bor svært trangt. Likevel finnes det en konsentrasjon av dårlig bostandard i de store byene, særlig konsentrert i indre by.

Selv om andelen selveiere har gått noe ned siden 1988, er dette den klart vanligste disposisjonsformen til boligen. I 1995 var 62 prosent av boligene selveide, mens tallet på aksje- og andelseiere var på 14 prosent, og 24 prosent var leieboliger.

For de aller fleste som skal sette bo, er det i dag det brede tilbudet av gode, brukte boliger som teller. Prisen på de brukte boligene varierer betydelig mellom de ulike markedene i landet og innenfor de større byene. Ut fra en samlet vurdering ligger ikke boligprisene høyt. Byggeprisen for nye boliger ligger til dels vesentlig høyere. Sammensetningen av nybyggingen på landsbasis fører bl a til at boliger med sju rom og større øker sin andel. På bakgrunn av at vi har en stor boligmasse av nøkterne boliger, f eks bygd på 50-70-tallet, kan en se dette som en supplering av det eksisterende boligmarkedet. Det er for en stor del de mest kjøpesterke gruppene som etterspør nye boliger. Deres ønsker er ofte store boliger. I St meld nr 28 (1997-98) Oppfølging av HABITAT II er flere sider ved denne utviklingen drøftet. En tilstrekkelig forsyning av gode, nøkterne boliger i de lokale boligmarkedene er imidlertid etter Regjeringens vurdering en viktig utfordring for de lokale, kommunale boligstrategier også i årene framover.

Andelen leieboliger ble redusert fra 1973 til 1988, men økte igjen fram til 1995. På basis av boforholdsundersøkelsen kan antall boliger som leies ut anslås til 418 000 i 1995. Om lag 60 prosent av boligene som leies ut er eid av private husholdninger. Økningen i antall boliger som leies ut fra 1988 kan anslås til 110 000. I de store byene er leieandelen større enn i andre kommuner. Prisene på leiemarkedet har også hatt en sterk vekst. Dette gjelder særlig i storbyområdene. Etter en prisnedgang på slutten av 1980-tallet har prisene på utleiemarkedet økt de siste årene. En undersøkelse foretatt av NBI 1indikerer at den gjennomsnittlige nominelle veksten i husleiene i Oslo var 33 prosent i perioden 1993-97. I Tromsø økte de gjennomsnittlige husleiene med ca 18 prosent i samme periode, jf kap 2. Etter en markert nedgang i realprisene på bruktboliger fra 1987 til 1993 har prisene i Oslo økt med omlag 75 prosent fra 1993 til 1997. Realprisene p† bruktboliger var i 1997 allikevel lavere enn toppået 1987. Bruktboligprisen har fortsatt å øke inn i 1998. I 1. kv. 1998 har prisene økt med omlag 100 prosent fra 1993 (foreløpige tall fra SSB). Prisene på leiemarkedet har erfaringsvis fulgt trenden i prisutviklingen for eieboliger, men ofte med et tidsmessig etterslep.

1.3.2 De generelle forutsetningene for boligetablering er gode ...

Den gode situasjonen på boligmarkedet er uttrykk for at mange bruker store ressurser på å bo, og at mange er i stand til dette. Regjeringen ser det som en ønsket situasjon at de fleste utnytter sine samlede ressurser til å sikre seg gode boforhold. Ressursbakgrunnen for husholdene er ulik og sammensatt. Mange eier en bolig og en stor andel av disse har knyttet store lån til boligen. Lån til boligformål er i vårt system en naturlig metode for anskaffelse av en boligkapital som skal tjene husholdningen gjennom et langt livsløp. Med et velfungerende kredittilbud sikrer dette de fleste adgang til et åpent boligmarked. For eierne av boliger er en stabil økonomisk utvikling og mulighet til å betjene gjeld på en forutsigbar måte avgjørende.

Store grupper er også i stand til å stille egenkapital ved kjøp av bolig. Dette skjer ved egen sparing, ved arv, forskudd på arv og gaver fra foreldre og slekt mv. Det er i undersøkelser konstatert at hjelp fra den eldre generasjon har vært et betydelig og stabilt element i boligetableringssituasjonen for de yngre i en lang periode. Det er etter departementets vurdering grunn til å anta at dette vil vare. Det finnes imidlertid grupper som ikke kan regne med slik hjelp og som kan trenge annen bistand. Også i jakten på en leiebolig får mange hjelp med informasjon, kontakter og tilbud fra slekt og venner. Boligmarkedet er på denne måten en levekårsarena der vi utnytter store og forskjellige slags ressurser for å finne en bolig som er egnet for vår egen bruk. Det er imidlertid også en arena der noen opplever problemer som samfunnet etter Regjeringens vurdering skal engasjere seg i å løse.

Med endringer i familiestrukturer og økende mobilitet med høy vekslende tilknytning til arbeidslivet, utdanning mv kan mennesker ha behov for mange ulike former for tilpasning i boligmarkedet i årene som kommer. At dette i hovedsak er mulig innenfor rammen av et bredt og solid tilbud av gode nøkterne boliger, vurderer departementet som positivt. De store endringene i tilbudet av leieboliger viser at vi har betydelige, private boligressurser som bør få en best mulig utnyttelse. Regjeringen vurderer de åpne og varierte markedsforholdene vi i dag har i boligsektoren som positive for de aller fleste.

Det supplement til de private ressursene som Husbanken og kommunenes innsats for vanskeligstilte representerer, er imidlertid helt nødvendig i en balansert utvikling. I de lokalsamfunn som er preget av større endringer i befolkning, arbeidsplasser mv vil det være nødvendig at kommunene samarbeider med ulike lokale aktører for å bevare og utvikle et variert og godt boligtilbud. Det er god grunn til å videreføre og videreutvikle den ansvarsdeling i boligpolitikken som Norge har bygd på, også for å løse nye utfordringer. Etter Regjeringens vurdering skal staten ved Husbanken spille en aktiv rolle i et slikt arbeid for gode boligløsninger.

I aldersgruppen 20-34 år er det om lag en million mennesker. I denne perioden av livet går mange gjennom flere faser i boligetableringssammenheng. Å bo godt og trygt er viktig for alle. Standardkravene kan likevel variere med alder og situasjon, og i et skiftende ungdomsliv kan også tidsbegrensede boforhold være et godt nok tilbud. Men for alle er det viktig at det finnes en trygghet for å få et sted å bo og en sikkerhet for at noen kan bistå om boforholdene ikke er akseptable. Regjeringen ønsker derfor at det skal bli bygd ut bedre informasjonsordninger til grupper i etableringssituasjon. Slik informasjon bør kommunene og Husbanken ta et ansvar for, samtidig som NBBL, boligbyggelag, studentsamskipnader og boligorganisasjoner som leieboerforeningen, Huseiernes Landsforening m fl inviteres til å delta.

Utleieboliger er vanligere i aldersgruppen opp til 30 år enn ellers i befolkningen. Samtidig viser både undersøkelser av ungdommens boligpreferanser og studier av faktisk etableringsatferd at de fleste unge vil ha en eierbolig. Også de som bor til leie sier at dette er et ønske de har. Mange sier de bor til leie av økonomiske grunner. Det er rimelig å tolke dette som en fornuftig tilpasning i en periode. For en del eldre leietakere er imidlertid valg av leieform særlig knyttet til en vurdering av den leieboligen de har som godt egnet.

Ulike undersøkelser viser at utflytting fra foreldrehjemmet for det store flertall skjer i perioden 20-24 år. Å flytte hjemmefra er sterkt påvirket av om en søker utdanning eller arbeid utenfor hjemstedet. Men også blant dem som ikke har flyttet fra sin opprinnelige hjemkommune, er det en stor andel som har etablert seg i egen bolig. Den første boligetableringen er ofte av en mindre permanent karakter. I unge år har mange liten egenkapital og ønsker av mange grunner å bo billig. Dette er en periode der det er ønskelig at de unge som har muligheter, legger seg opp egenkapital til seinere boligetablering. Boforholdene i denne perioden variere mye (de bor hos venner, på hybler, i leieforhold, dele leiligheter). Men også etablering ved kjøp av egen bolig skjer i stor grad i denne aldersgruppen. 21 prosent i denne aldersgruppen bor enten i en borettslagsleilighet eller i en selveierbolig, mens 55 prosent bor i en leiebolig. 22 prosent i aldersgruppen bor fortsatt hjemme hos foreldrene. I aldersgruppen fra 25 til 29 år vil normalt er 53 prosent av de unge være etablert i egen, mer permanent bolig, enten eiebolig eller andelsleilighet.

Husbankens lån til oppføring har i alle år hatt førstegangsetablerere som viktig kundegruppe. Husbanken har således i boligmarkedene utenfor byene fungert som en typisk førstehjemsbank. Dette vil fortsatt være en viktig oppgave for Husbanken bl a i distriktene der det ellers er begrenset tilgang på kreditt. For den delen av de yngre som ikke har kredittverdighet eller tilgang på vesentlig egenkapital, vil lånetilbud fra Husbanken gjennom kommunene spille en stor rolle. Regjeringen vil legge stor vekt på å stimulere mulighetene til kjøp av egen bolig for de unge gjennom Husbankens etableringslån og kjøpslån.

For ungdom som ønsker å komme seg inn på markedet av eide boliger vil tilgang på egenkapital og kreditt være avgjørende. I kap 3 og 4 blir det vist at det er gode muligheter for å etablere seg i dag, og mulighetene er tross prisstigning bedre enn for en del år siden. Årsakene er først og fremst et lavt rentenivå og et godt arbeidsmarked. For de som har en stabil inntekt er det mulig å dekke de løpende boutgiftene i en nøktern, god bolig. For deler av ungdomsgruppen vil muligheten for å få tilstrekkelig lån være avgjørende. Regjeringen vil derfor satse målrettet for at unge mennesker skal få tilbud fra Husbanken og kommunene om lån til etablering. Blant annet gjennomførte Husbanken nå våren 1998 en informasjonskampanje om sine ordninger for førstegangsetablerere.

En stor andel av den yngre generasjon bor til leie i lengre perioder. Leietilbudet har stor betydning for de unges boforhold. Regjeringen går derfor inn for at leietilbudet kan bli mest mulig oversiktlig og trygt. Forslaget som vil bli lagt fram om ny lov om husleieavtaler er et ledd i dette. Også kommunene, boligbyggelag og andre som kan organisere et ryddig leieboligtilbud, kan gi unge leietakere viktig hjelp.

Det har vært en sterk vekst i ønsket om å ta utdanning på høgskolenivå og i tilbudet av studieplasser. Antallet studenter var på omlag 170 000 i 1996 og 1997 etter † ha økt med 97 000 fra 1987. Den sterke veksten falt sammen med perioden med stor arbeidsledighet. Det er usikkerhet mht hvordan antallet studenter vil utvikle seg fremover.

Den store studentmassen skaper en ny situasjon på boligmarkedet på flere vis. Studentene etterspør i stor grad utleieboliger, selv om det også er studenter som kjøper bolig. Lokaliseringen av studieplassene fører også til økt antall boligsøkere på universitets- og høgskolestedene. Det er nå om lag 60 000 studieplasser bare i Oslo. Studentene ser ut til å være populære som leietakere. Mens dekningsgraden av studentboliger ikke har holdt tritt med studentveksten, har tilbudet av leieboliger for øvrig økt betydelig i løpet av en 7 års periode. De store studenttallene legger imidlertid et stort press på det leiemarkedet der andre grupper med svak økonomi eller midlertidige boligbehov må søke bolig. Dette synes å være merkbart for de vanskeligstilte boligsøkere som kommunene har et ansvar for. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for bygging av studentboliger. Tilbudet er i 1998 på vel 22 000 studentboliger.

1.3.3 ...men betydelige etableringsproblemer for unge vanskeligstilte og andre utsatte grupper

Deler av befolkningen har for dårlige inntekter til å kunne dekke boutgifter i en bolig med en rimelig standard. Når boligpolitikken har som mål å skape god boligfordeling, må dette bli høyt prioriterte grupper for statens og kommunenes innsats på boligsektoren.

I en undersøkelse av grupper med lave inntekter (basert på registerdata fra SSB) i fire store byer fant Byggforsk (Rapport 210:1997) at 17 prosent av alle husholdene hadde inntekt under bostøttens inntektsgrense i Oslo, 13 prosent i Bergen og Trondheim og 11 prosent i Drammen. For de fire byene under ett var 66 prosent av denne lavinntektsgruppen i aldersgruppen 18-34 år. Innenfor denne lavinntektsgruppen er det om lag en halvdel som ett år etter har økte inntekter slik at inntektene overstiger inntektsgrensene for boligstøtte. En del er også studenter og bare midlertidige deltakere i lavinntektsgruppen. Anslagsvis 4-5 prosent kan derfor sitte med lave inntekter (i bostøttens strenge forstand) over lengre tid. I denne gruppen finner vi oftere enslige personer og oftere enslige forsørgere enn i et tverrsnitt av befolkningen. Personer med innvandrerbakgrunn utgjør 30 prosent av varig vanskeligstilte i Oslo, men 10 prosent i de tre andre byene.

I gruppene med permanente lave inntekter finnes mange enslige forsørgere, funksjonshemmede, innvandrere og flyktninger som kan ha problemer med å etablere seg på boligmarkedet. En del bor dårlig noe som er en indikasjon på at de boligpolitiske virkemidlene ikke er tilstrekkelige (jf Byggforsk 216:1997. Dette kan skyldes både svakheter i bruk og organisering av virkemidlene og for lavt bevilgningsnivå. Særlig gjelder dette i de større byene og spesielt Oslo. Dette er en viktig bakgrunn for de store boligpolitiske utfordringene vi finner i de største byene, særlig i Oslo.

For å realisere et bedre boligtilbud for de som har problemer med å etablere seg på boligmarkedet, er det etter Regjeringens vurdering nødvendig at flere parter deltar sammen for å utvikle lokale handlingsplaner (kommunale og regionale) for boligetablering for unge og vanskeligstilte, slik denne meldingen varsler. Regjeringen vil også legge fram en odelstingsproposisjon om ny husleielov hvor leieboernes botrygghet står sentralt, samtidig som det er lagt vekt på å stimulere privatpersoner og andre til utleie av bolig.

1.3.4 ..... og store regionale ulikheter

Vi har ikke ett, men mange boligmarkeder i Norge. Boligtilbudet er lokalt, bygging av nye boliger tar tid og reiseavstander binder oss når det gjelder forholdet mellom bosted og arbeidssted.

Forholdet mellom press på boligmarkedet og opprettholdelse av bosettingen i distriktene i Norge er viktig for Regjeringen. En langsiktig politikk for å stimulere for bostedsvalg utenom pressområdene, er en viktig del av Regjeringens strategi. Tilbudet av stabile arbeidsplasser må styrkes gjennom distrikts- og regionalpolitikken. Regjeringen vil aktivt og målrettet søke virkemidler som kan stoppe sentraliseringen. Dette kan forhindre at det blir for vanskelig å håndtere utviklingen på boligmarkedene i de større byene og byregionene.

Men situasjonen i storbyregionene krever på samme tid en bedre tilrettelegging for et sunt boligmarked fra kommunenes side. Kommunene skal etter plan- og bygningsloven utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Kommunenes tilrettelegging av areal og utbyggingsform for boliger er viktig i denne sammenheng. Kommunen har ansvar for å sørge for at betingelsene for ny boligbygging samt utbedring og ombygging av boliger og andre bygg kan tjene de boligsøkendes situasjon. I mange byregioner er det påkrevd med et bedre samarbeid mellom kommunene og med fylkeskommunen om utvikling av boligtilbudet i regionen. Regjeringen vil følge dette opp i andre sammenhenger, men vil understreke at kommunene bør vurdere dette også i lys av etableringsproblemene for de unge og vanskeligstilte.

Prisene på boligmarkedet viser hvorledes det er store ulikheter i de regionale og lokale boligmarkedene. Både prisene på brukte boliger og leieboliger har steget betydelig fra 1993 og fram til i dag. Det er i de store byene prisene har steget mest. Det er også store forskjeller i prisene innen Oslo. Den sterkeste prisstigningen har vært i de vestlige bydelene og i sentrum. En betydelig stigning i prisene har også de andre store byene hatt (NBBL statistikk). Leieprisen i Oslo har også økt betydelig.

Det er visse indikasjoner på en kraftig økning i byggekostnadene, særlig i Oslo og Akershus. Særlig ser byggekostnadene for næringsbygg ut til å øke. Årsaken er at utbyggingen av næringsbygg er på et meget høyt nivå. Den økte etterspørselen fører til et press rettet mot entreprenører og underentreprenører, og disse kan både ta ut høyere lønninger og fortjenestemarginer. Dette smitter også over på kostnadene på nye boliger.

Økningen i byggekostnadene er urovekkende. Situasjonen har likhetstrekk med situasjonen i siste halvdel av 80-tallet.

Prisutviklingen og inntektsforholdene gjør at utfordringene når det gjelder vanskeligstilte på boligmarkedet er særlig store i Oslo. I Oslo er det flest med permanent lave inntekter. Prisnivået i Oslos boligmarked er også høyere enn i andre boligmarkeder i Norge. I Oslo er det i tillegg en stor gruppe studenter som konkurrerer med andre og svakere grupper på utleiemarkedet.

Etter Regjeringens vurdering er det derfor særlig nødvendig at de sentrale bykommmunene, ikke minst Oslo, utarbeider og vedtar en boligstrategi som kan møte utfordringene. Det er naturlig at en slik strategi legger til grunn et mer utviklet regionalt samarbeid innenfor de faktiske bolig- og arbeidsmarkeder. Regjeringen vil særlig følge arbeidet med å styrke boligetableringstilbudet for vanskeligstilte grupper og vil i langtidsprogramperioden oversende Stortinget en årlig rapport om utviklingen på dette området.

1.3.5 Kommunenes utfordring: Lokale handlingsplaner for boligetablering

Bolig- og arbeidsmarked, aldersfordeling, skole- og studietilbud og en rekke andre forhold varierer fra kommune til kommune. Å legge opp en riktig boligpolitisk strategi er en lokal og regional oppgave. Staten må legge til rette rammebetingelser og bistå med veiledning.

For kommunene vil boligarbeidet ha nær sammenheng med

• tilrettelegging for et vel fungerende boligmarked

• oppgaver knyttet til ansvaret for funksjonshemmedes kår, unge barnefamiliers situasjon, og oppgavene innenfor sosialsektoren for de vanskeligstilte, innenfor psykiatri- og eldreomsorgen m v.

Husbanken tilbyr kommunene å videreformidle lån og tilskudd til boligformål. Det gir kommunene anledning til å koordinere egen virksomhet og lage et rasjonelt opplegg for sin hjelp til grupper som ikke klarer seg selv på boligmarkedet.

Kommunene har derfor en nøkkelrolle blant lokale aktører for å få til et forbedret boligtilbud overfor unge og vanskeligstilte. Kommunene må gå igjennom situasjonen og legge en strategi som er politisk forankret og tatt inn i økonomiplanen. Departementet vil berømme de kommunene som har fått fram boligsosial melding, sosialt boligprogram, og liknende politiske dokumenter. Departementet ønsker samtidig at også andre aktører på boligmarkedet skal ta ansvar. Det gjelder ikke minst boligsamvirket, men også private eiere, utbyggere og profesjonelle eiendomsforvaltere. Kommunene må tømre et lokalt samarbeid som utnytter lokale ressurser og muligheter.

Boligbyggelagene står etter departementets vurdering sentralt når et rimelig og godt tilbud til unge i etableringsfasen skal skapes. Boligbyggelagene har spilt en viktig rolle for å skape den gode boligdekningen vi har i dag. I de store byene der presset på boligmarkedet er stort, har boligbyggelag en betydelig andel av den nøkterne boligmassen til forvaltning. Selv om rammebetingelsene er endret, bør det fortsatt være mulig å skape et godt samarbeid mellom boligbyggelag og kommunen. Boligbyggelagene bør kunne anskaffe og forvalte utleieboliger i borettslag, i egne utleieprosjekter og i andre deler av boligmassen. Dette kan bli et interessant tilbud til mange unge mennesker som står i etableringsfasen, og det kan benyttes i samarbeid med kommunen.

Kommunene vil ha en nøkkelrolle for å skape et godt samarbeid om en lokal handlingsplan for boligetablering for unge og vanskeligstilte. Kommunene har et lovmessig ansvar for de vanskeligstilte på boligmarkedet, samt ansvar og myndighet etter plan- og bygningsloven og et velferdspolitisk ansvar for å legge til rette for et godt boligtilbud. Kommunene bør ytterligere styrke samarbeidet med Husbanken om bruk av det statlige tilbudet om lån og tilskudd og sørge for en god utnyttelse av dette i sitt lokalsamfunn.

Det er viktig å få private aktører og boligbyggelag til å investere og utføre prosjekter og forvaltningsopplegg det er behov for. Kommunene har tomter og eiendommer som må vurderes i denne sammenheng. Kommunene har mulighet til å vurdere de samlede ressurser som kan utnyttes i lokalsamfunnet for å skape nye åpninger for unge i etableringsfasen. En viktig oppgave er å formidle boliger som finnes i boligmassen, og spesielt bidra til at boligeiere med ledige boligarealer tilbyr disse når det er et press i markedet. Kommunene har også en betydningsfull rolle som veileder og med å tilby informasjon til boligsøkerne. Et samarbeid mellom kommunen og boligbyggelagene om formidling av etableringslån fra kommunen er ønskelig.

En arbeidsgruppe med administrative representanter fra departementet, Husbanken og Oslo kommune har gjennomgått utfordringene for vanskeligstilte på boligmarkedet i Oslo. Gruppens anbefalinger er:

• et utvidet skjermet boligtilbud for vanskeligstilte

• et variert boligtilbud til de vanskeligstilte med en god geografisk spredning

• økt vekt på å skape botilbud med en sosial og miljømessig oppfølging

• økt bruk av lån og tilskudd gjennom kommunen til boligetablering

• forbedringer av bostøtteordningene

• økt regionalt samarbeid om boligspørsmål

Arbeidsgruppen peker på at ved bruk av tilskudd til etablering, er det i Oslos boligmarked særlig viktig å utnytte fleksibiliteten i Husbankens regelverk. Budsjettrammen for ordningen kan imidlertid sette skranker for dette, og budsjetteringen bør etter arbeidsgruppens vurdering vurderes i lys av behovet for økte midler. Arbeidsgruppen anbefaler også at fordelingen av tilskuddsmidler til kommunene i høyere grad vektlegger kommunenes sosiale utfordringer og også kommunenes evne til å planlegge og gjennomføre effektive tiltak.

Svar fra en del kommuner indikerer at i boligsammenheng har de større byene også de største utfordringene og problemene med å hjelpe vanskeligstilte enslige forsørgere, yngre fysiske funksjonshemmede, personer med rusproblemer, personer med psykiske lidelser og sammensatte sosiale problemer. For enkelte grupper bør det utbygges tilbud om boformer med sosialfaglig og annen oppfølging. UNGBO-prosjektene vi finner i enkelte kommuner er eksempler på dette. Her er det også mulig å integrere ungdom med store problemer med andre unge som først og fremst trenger et boligtilbud i en viss fase. Prosjektene har også en funksjon for å integrere ungdom med innvandrerbakgrunn i forhold til annen norsk ungdom. Etter departementets vurdering er det behov for å utvikle slike tilbud videre. UNGBO-tilbudet i Oslo er for tiden under evaluering hos Byggforsk. Tilbud til enkelte grupper med sammensatte problemer vil kunne komme inn under ordningen for statlig finansiering av omsorgsboliger, og kommunene må ta dette inn i sine handlingsplaner. Kommunale handlingsplaner for boligetablering vil for øvrig måtte ses i sammenheng med andre handlingsplaner som kommunene skal utarbeide, bl a handlingsplan for personer med psykiske lidelser. Både for kommunene og for den statlige resultatoppfølgingen er det viktig å sikre et ryddig plansystem i kommunene. Dette kan best gjøres ved å sikre at handlingsdelplanene er forandret i det ordinære planapparatet og økonomiplanene i kommunene. Det er f eks viktig at boliginvesteringer som kommunene planlegger til eldre, funksjonshemmede og vanskeligstilte ses i sammenheng. Dette vil ha betydning for kommunenes investeringsbudsjett, vurdering av lokaliseringsspørsmål, tomtespørsmål mv.

Ut fra den analyse som Regjeringen legger til grunn må handlingsplaner for boligetablering være lokale. Fra statens side skal Husbanken stille opp med lån, tilskudd, veiledning og erfaringsformidling.

Departementet og Husbanken vil ta initiativ overfor de mest berørte kommuner for å få satt i gang lokale utredninger og opplegg for handlingsplanene. Husbanken vil tilby å gi de kommuner som står overfor de største utfordringene faglig bistand for å legge opp analyser av behov, strategier for utnyttelse av de lokale boligmarked og invitasjon til lokale aktører som kan bidra med nye boligtilbud overfor de unge.

Husbanken vil også sammen med kommuner, boligsamvirket og studentsamskipnader samle fagfolk til drøfting av mulighetene for å utnytte lokale boligressurser best mulig til fordel for unge og vanskeligstilte som trenger bistand til etablering. Studenter er en gruppe med behov for et midlertidig boligtibud. Bygging av studentboliger er et utdanningspolitisk virkemiddel. Boliger som bygges for studenter skal forbeholdes disse, i tråd med gjeldende praksis.

Lokale handlingsplaner bør ha kortsiktige og mer langsiktige deler. Med dagens byggemarked og prisutvikling vil for stort omfang av bygging av nye boliger og kjøp av større boligantall påvirke markedet på uheldig måte. Det er kommunene i samarbeid med lokale partnere som kan legge offensive planer for utvidelse av boligtilbudet ut fra en realistisk analyse av forventet etterspørsel og behov. Husbanken vil på bakgrunn av planer som kommunene sender inn gjennomgå og analysere behovet for lån og tilskudd og på dette grunnlag fordele lån og tilskudd til oppfølging av de lokale handlingsplanene.

Dersom aktørene skal lykkes i å gjennomføre et vellykket lokalt og regionalt handlingsprogram for ungdomsboliger forutsetter dette et godt og nært samarbeid mellom:

• Husbanken

• Kommunene

• Boligbyggelagene

• Studentsamskipnadene

• Private aktører i bygge- og eiendomssektoren

• Stiftelser, frivillige organisasjoner m fl

Boligbyggelagene er brede medlemsorganisasjoner. I en slik sammenheng er de en svært interessant bidragsyter og sentrale når det gjelder utformingen av de lokale handlingsprogrammene. En stor andel av boligene i Norge forvaltes av boligbyggelagene og er bygd ut for å være en bærende del av den sosiale boligpolitikken i sine kommuner. Innunder satsingen på utleieboliger bør en satsing på integrerte løsninger i eksisterende borettslag vurderes. Boligbyggelagene kan erverve boliger i borettslag som kan sortere under og forvaltes av et utleieselskap drevet av boligbyggelaget, og departementet vil legge tilrette for at kjøp kan skje ved hjelp av Husbankens kjøpslån.

Regjeringen forutsetter at integrasjonen av vanskeligstilte i ordinære bomiljøer skjer med tett oppfølging fra kommunenes side. Dette har ikke alltid blitt praktisert på en tilfredsstillende måte.

1.3.6 Statens utfordring: Gode økonomiske og juridiske rammebetingelser for boligetablering

Regjeringen vurderer forbedringer av bostøtten for barnefamilier som trenger bistand for å etablere seg i en fullverdig bolig og som har bruk for et sikkerhetsnett i tilfelle renteøkning eller inntektssvikt. Regjeringen vil peke på at bostøtten til alderspensjonistene er betydelig bedre enn bostøtten til barnefamilier. Regjeringen ser nærmere på muligheten for å gjøre bostøtten mer målrettet mot barnefamiliene. Det er mange barnefamilier som i dag ikke får bostøtte fordi boligen ikke er i et borettslag, ikke er kommunal eller ikke oppfyller kravene til finansiering. Bostøttens kopling til husbanklån, herunder utbedringslån og etableringslån gjennom kommunene har sammenheng med sikring av en god, men nøktern standard og at bostøtten kombineres med rimelige lån. Regjeringen vil i forbindelse med stortingsmelding om levekårsforskjeller omtale bostøtten nærmere.

Både etablering i eie- og leiebolig bør være åpent for ungdommen. Det presset som kan registreres i leiemarkedet, tilsier at det må bli tatt nye initiativ fra kommunene, studentsamskipnadene, boligbyggelagene og andre aktører i boligmarkedet for å skaffe fram et bredere og velordnet tilbud til unge boligsøkere. Regjeringen ønsker imidlertid ikke spesielt å fremme noen bred utbygging av utleieboliger i egne enheter i offentlig eie.

Departementet vil ikke gi noe anslag på hvor mange utleieboliger det er behov for - verken nasjonalt, regionalt eller lokalt. Erfaringene fra de seinere år er at tilbud og etterspørsel etter leieboliger og eieboliger varierer med andre økonomiske forhold for husholdninger og boligeiere. Departementet mener det har større verdi med kommunale utredninger og om behovet for utleieboliger i det lokale markedet, som grunnlag for utvikling og vurdering av lokale handlingsplaner.

Departementet ser at det i enkelte byer, særlig Oslo, kan være behov for et større skjermet tilbud til vanskeligstilte, og vil spesielt be kommunene om å vise dette og illustrere hvordan det skal gjøres i planer for framskaffelse av et slikt tilbud.

Departementet ser også et potensiale for etablering av leieboliger integrert i eksisterende bebyggelse - det være seg områder med eierboliger, boligsameier eller borettslag. Kommuner, boligbyggelag, stiftelser m fl må kunne erverve slike boliger for å leie dem ut til unge og andre med særlige behov. Den nye eierseksjonsloven gir kommuner, fylkeskommuner, staten og selskaper som har til formål å skaffe boliger og som ledes og kontrolleres av disse instansene en anledning til å erverve opp til 10 pst av boligene i eiersekjonssameier for å leie dem ut til unge og andre med særlige behov. Departementet har foreslått at en lignende bestemmelse innføres i lov om borettslag, jf Ot. prp. nr 69 (1997-98). Regelen innebærer ikke noen ekspropriasjons- eller fortrinnsrett til å erverve leiligheter. De må kjøpes ved vanlig omsetning i markedet m v.

Husbankens virkemidler vil stå til disposisjon for etablering av slike utleieboliger. Etablering av lavinnskuddsboliger kan også skje innefor en slik ramme med aktiv bruk av oppføringslån, etableringslån og kjøpslån. En modell for integrerte borettslag (jf kap 6) bør også vurderes og prøves ut. Ved å etablere utleieboliger på denne måten kan man unngå uheldig bokonsentrasjon av vanskeligstilte.

For en del av de som har sosiale problemer er det nødvendig at kommunene har gode og tette oppfølgingsopplegg.

Husbanken er de statlige myndigheters redskap for å påvirke situasjonen i boligsektoren. Husbanken spiller en viktig rolle som långiver, forvalter av tilskuddsordninger, kompetansesenter for boligsak, samarbeidspartner for kommuner og informasjonsorgan om boligspørsmål. Husbankens ekspertise står til disposisjon for kommunene i arbeidet med lokale handlingsplaner, og Husbanken skal både ta initiativ, veilede, følge opp, prioritere og kontrollere gjennomføring av handlingsplanene, tilpasset de budsjettmessige rammer i de årlige statsbudsjetter. Meldingen redegjør for Husbankens virkemidler når det gjelder boligetablering. Flere av Husbankens tiltak er evaluert med positive konklusjoner, og disse evalueringsrapportene blir referert og kommentert av departementet. Regjeringen ønsker å legge til rette for økt boligpolitisk engasjement i kommunene og utvidelse av samarbeidet mellom Husbanken, kommunene og andre aktører i lokale boligmarkeder.

Regjeringen ønsker at Husbanken skal videreutvikle sin rolle som kompetansesenter for boligsak i kommunene.

Regjeringen foreslår også at Husbanken skal stå for administrasjon av tilskuddet til studentboliger. Utbygging av studentboliger vil fortsatt bli sett i en utdanningspolitisk sammenheng og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil stå for budsjettering og prioriteringer av ordningen. Husbanken vil få et ansvar for å medvirke i et samarbeid mellom studentsamskipnadene og lokale aktører for å samordne anskaffelse av studentboliger med andre nøkterne boligtilbud til ungdom. Det vil på denne bakgrunn kunne øke effektiviteten i bruken av ordningen at Husbanken administrerer tilskuddsordningen slik den allerede administrerer lån til studentboliger.

En videre utbygging av studentboliger må være i tråd med lokalisering av institusjoner og studieplasser innenfor høyere utdanning. Lokalisering av studentboliger må foretas ut fra utdanningspolitiske premisser og betraktes som en del av dimensjoneringen av høyere utdanning. Dette innebærer at bevilgninger som forvaltes av Husbanken må være øremerket studentboliger. Boligene som bygges, må være forbeholdt studenter, i tråd med gjeldende praksis. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil derfor fortsatt foreta prioriteringer når det gjelder hvor studentboliger skal bygges.