7 Statens utfordring: gode økonomiske og juridiske rammebetingelser for boligetablering og utleieboliger

7.1 Innledning

I dette kapitlet redegjøres det for de ulike låne- og tilskuddsordningene gjennom Husbanken som medvirker til at unge og vanskeligstilte får etablert seg på boligmarkedet. I tillegg gjennomgås virkemidler for bygging av studentboliger. I kapitlet omtales også omleggingen av Husbankens rente- og subsidieprofil som trådte i kraft i 1996, samt forbedringer i husleie- og borettslovene.

Gjennom Husbanken og kommunene har det offentlige i dag flere virkemidler rettet inn mot førstegangsetablerere. Dette er ulike låne-, tilskudds- og støtteordninger. Unge uføre er f eks målgruppe for ordningene oppføringslån, etableringslån, boligtilskudd samt bostøtte. Tilskudd til bygging av studentboliger forvaltes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som tildeler midler til studentsamskipnader for bygging av studentboliger. Kostnader utover tilskudd kan dekkes ved låneopptak i Husbanken.

7.2 Husbankens rentefastsettelsessystem

I 1996 ble Husbankens virkemiddelbruk lagt om som et resultat av Stortingets behandling av St meld nr 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil. Omleggingen inneholdt flere viktige elementer: Ett av disse var nye, markedsstyrte prinsipper for fastsetting av husbankrenten. Et annet var at de generelle rentesubsidiene på lån ble fjernet og erstattet med behovsprøvde tilskudd. Reformen var altså bl a et uttrykk for ønsket om å bruke boligsubsidiene mer målrettet. Et tredje element var en forutsetning om at kommunene skulle spille en større rolle i arbeidet med å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet

I oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har ECON utført et prosjekt som drøfter effektene av det nye rentefastsettingssystemet, jf ECON rapport 17/98. Hovedresultatet i rapporten er at måloppnåelsen med det nye systemet er god. Forskjellen mellom renten i Husbanken og private kredittinstitusjoner har vært stabile i perioden etter omleggingen i 1996. I gjennomsnitt har husbankrenten ligget ca 0,5 prosentpoeng under renten i det private markedet. Innføringen av det nye systemet innebærer at rentenivået i Husbanken i 1996 og 1997 ble betydelig lavere enn det ville blitt med det gamle systemet. Et anslag viser at nye låntakere får redusert kostnadene med 10 prosent i forhold til det gamle systemet, forutsatt at Stortinget ikke ville ha vedtatt en lavere rente.

Dagens system for fastsetting av renten i Husbanken fanger raskere opp endringer i rentenivået enn det tidligere systemet, som forutsatt ved omleggingen. Dagens system er også enklere å forstå, bl a ved at det er lik rente på husbanklån, ikke som før at rentenivået er avhengig av når lånet var tatt opp. Det er også enklere for aktørene å forutberegne rentenivået i Husbanken. ECON rapporten indikerer også at etterspørselen etter husbanklån vil ta seg ytterligere opp etterhvert som publikum forstår de fordelene som er knyttet til husbanklån. Rapporten konkluderer med at det blir enklere å styre den offentlige kreditten til boligmarkedet gjennom rammene i Husbanken.

7.3 Nærmere om Husbankens låneordninger mht boligetablering

7.3.1 Lån til oppføring

Lånet blir ytt direkte gjennom Husbanken. Det skal medvirke til å holde boligproduksjonen oppe på et rimelig nivå, sikre at boligkreditt er tilgjengelig for alle, stabilisere utviklingen i boligmarkedet på lengre sikt, samt å påvirke til god standard i nybygde boliger og bomiljø.

Oppføringslån brukes til finansiering av nye boliger for eget bruk, salg eller utleie. Lånet kan gis til enkeltpersoner, private utbyggere, borettslag, stiftelser, kommuner etc. Private utbyggere kan få lån til å bygge boliger for salg til personlige eiere (enkeltpersoner). I disse tilfellene gis lånetilsagnet til utbyggeren mens det endelige lånet utbetales til den enkelte kjøper.

Oppføringslån kan bare gis innenfor kostnader som Husbanken kan godkjenne. Ved å bygge bolig med livsløpsstandard, øker låneutmålingen. Med livsløpsbolig menes en bolig som kan fungere i alle faser av livet, også hvis noen er avhengig av rullestol.

Ordningen med oppføringslån er ikke underlagt inntekts- eller formuesprøving. For gruppen ungdom (opptil 35 år) kan det dermed sies at ordningen retter seg inn mot de som ønsker å bygge/kjøpe en ny bolig eller ønsker å leie bolig med nøktern standard og kostnad.

Målt i antall boliger er dette den ordningen som i størst grad benyttes av ungdom. Dette skyldes at oppføringslån er den eneste ordningen som ikke er behovsprøvd, og at de fleste ungdommene som har tatt oppføringslån i Husbanken er «vanlige». I 1997 ble det gitt tilsagn om lån til bygging av 2 700 boliger til unge personlige lånsøkere. Videre kan en forvente at 1 850 av boligene som private utbyggere og borettslag fikk tilsagn om lånefinansiering til, vil bli solgt til ungdom. Av de utleieboligene som fikk tilsagn om oppføringslån, vil 280 bli bebodd av ungdom. Totalt utgjør dette ca 4 800 nye boliger til ungdom i 1997.

7.3.2 Etableringslån

Etableringslån er med på å dekke behovet for egenkapital for en gruppe med små oppsparte midler. I 1997 vil ordningen bidra til at anslagsvis 3 200 unge husstander vil kunne etablere seg. Det kan synes som om bruken av etableringslån i enkelte storbyer er lavere enn behovet for slik finansiering.

Tidligere var kommunene noe tilbakeholdne med sine videreutlån på grunn av frykten for store tap grunnet erfaringer fra første del av 90-tallet. I dag er interessen for videreutlån økende, da kommunene nå kan benytte tilskuddsmidler (inntil 20 prosent av tildelt boligtilskudd) til oppbygging av fond for å møte eventuelle fremtidige regnskapsførte tap. Samtidig foretar kommunene nå en bedre vurdering av søkerne.

Husbanken låner hvert år kommunene penger som er øremerket for etableringslån til kommunenes innbyggere. Lånet er behovsprøvd, og innenfor statens generelle retningslinjer utarbeider kommunene egne regler for behovsprøving. Lånet skal gi husstander med svak økonomi og/eller spesielle behov muligheter til å skaffe seg nøkterne boliger. Ordningen retter seg i første rekke inn mot unge i etableringsfasen, reetablerende, funksjonshemmede, vanskeligstilte husstander, enslige forsørgere, flyktninger og personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Etableringslån gis både til kjøp av selveid bolig og til kjøp av bolig i borettslag. Særlig prioriterte grupper kan også få refinansiert sine private boliglån med etableringslån.

Da det er den enkelte kommune som innvilger etableringslån, kan reglene og vilkårene variere fra kommune til kommune. I de fleste kommunene er det sosialkontoret eller boligkontoret som videreformidler etableringslån. Særlig vanskeligstilte husstander og unge i etableringsfasen som har store problemer med å skaffe restfinansiering, kan søke kommunen eller Husbanken om boligtilskudd, jf pkt 4.5.

Etableringslånet kan utgjøre opptil 90 prosent av egenkapitalen eller innskuddet, men benyttes hovedsakelig til toppfinansiering. Lånet gis ofte i kombinasjon med andre låne- og tilskuddsordninger.

For gruppen ungdom (opptil 30 år) kan det sies at ordningen er rettet inn mot husstander med svak økonomi og som er i etableringsfasen, eller får lån på grunn av at de kan klassifiseres inn i noen av de andre gruppene nevnt ovenfor.

Kommunenes rapporteringer for 1. halvår 1997 viser at de hadde et totalt videreutlån på 683 mill kroner fordelt på 3 839 lån. 42 prosent (ca 1 600) av husstandene som fikk etableringslån tilhørte gruppen opptil 30 år.

Av et totalt kommunalt videreutlån på 683 mill kroner i 1. halvår 1997 gikk 433 mill kroner (63 prosent) fordelt på 2 400 lån (62 prosent) til førstegangs etablering. Mottakerne av lån til førstegangs etablering fordelte seg aldersmessig som følger:

I 1996 ble 50 prosent av totalt videreutlån fra kommunene disponert 1. halvår. Dersom samme fordeling også gjelder for 1997, vil kommunenes videreutlån anslagsvis komme opp i 1 366 mill kroner. Antall lån vil bli ca 7 700, og ca 3 200 av husstandene vil tilhøre gruppen under 30 år. Tilsvarende tall for 1996 var 3 000 husstander.

Hvordan kommunenes videreutlån fordeler seg på ulike grupper unge ut over alderskjennetegn finnes det ikke tall for. Kommunene har rapportert at 7 prosent av husstandene som mottok etableringslån fra kommunene fikk lån pga funksjonshemming. 3 prosent av husstandene fikk lån pga status som flyktninger. Det er ikke rapportert hvor mange av de funksjonshemmede og flyktningene som var opptil 30 år.

Det kan synes som om bruken av etableringslån i enkelte storbyer er lavere enn behovet for slik finansiering. I forhold til andelen unge burde Oslo benytte en større andel av Husbankens videretildelingsmidler enn de faktisk gjør. Andelen som får avslag på sin søknad om etableringslån er på 52 prosent i Oslo, mot et snitt for hele landet på 35 prosent. Det bør påpekes at andelen med lav inntekt i aldersgruppen 18-34 år er betydelig høyere i Oslo enn andre steder, jf kapittel 3.5.

Etableringslån må sies å være en god låneordning for ungdom da den er med på å dekke behovet for egenkapital for en gruppe med små oppsparte midler. I 1997 vil ordningen bidra til at anslagsvis 3 200 unge husstander vil kunne etablere seg.

7.3.3 Kjøpslån

Kjøpslån gis til personlige lånsøkere som grunnfinansiering ved kjøp av brukt, selveid bolig (inntil 80 prosent av kjøpesum, begrenset oppad til 700 000 kroner). I tillegg kan det gis kjøpslån til kommuner, selskaper, stiftelser og lignende for å kjøpe brukte boliger som skal leies ut til husstander som kvalifiserer for ordningen.

Lånet blir innvilget direkte gjennom Husbanken. Kjøpslånet er behovsprøvd og gis til funksjonshemmede eller vanskeligstilte husstander som på grunn av funksjonshemmingen eller andre særlige behov trenger å skaffe seg en nøktern, høvelig bolig.

Boligen som kjøpes skal være rimelig og nøktern i forhold til husstandens behov og i forhold til husstandens inntekt/betalingsevne. Lånet er behovsprøvd (bl a. med hensyn på inntekt, funksjonshemming etc), og blir gitt til ungdom i etableringsfasen, funksjonshemmede og vanskeligstilte husstander. Ungdom defineres her som personer mellom 18 og 35 år. Dette gjelder unge som ikke så lett får lån i det private markedet eller har behov for rimeligere lånevilkår enn de ellers kan oppnå. Funksjonshemmede omhandler både fysisk- og psykisk funksjonshemmede. Vanskeligstilte husstander kan være husstander med svak økonomi blant barnefamilier, enslige forsørgere, flyktninger, eldre m fl

For gruppen ungdom (opptil 35 år) kan det sies at ordningen er rettet inn mot husstander med svak økonomi som er i etableringsfasen, eller får lån fordi de tilhører en eller flere av de andre gruppene nevnt ovenfor.

I enkelte kommuner kan det i tillegg innvilges etableringslån for å dekke egenkapitalen helt eller delvis. Vilkårene for å innvilge kjøpslån er i store trekk de samme som for etableringslån.

Foreløpige tall for 1997 viser at antall boliger finansiert ved kjøpslån har økt fra 720 i 1996 til 1 303 i 1997. Det er gitt tilsagn om lån for 558 mill kroner. Årsaken til økningen er dels at kjøpslåns-ordningen i 1997 i større grad åpnet for at unge i etableringsfasen kunne få lån.

Ordningen med kjøpslån treffer gruppen ungdom godt. Av kjøpslånene som gikk til enkeltpersoner tilfalt 728 (61 prosent) gruppen ungdom i 1997. De fleste kjøpslånene har tilfalt funksjonshemmede, vanskeligstilte og ungdom i etableringsfasen. De aller fleste husholdningene var enslige, enslige forsørgere eller småbarnsfamilier, hvilket alle er grupper som ofte har problemer i det ordinære kredittmarkedet.

7.3.4 Kjøpslån til utleieboliger

Brukte borettslagsleiligheter er ofte det rimeligste botilbudet i store byer og tettsteder. Mange husstander, særlig unge, er i en livssituasjon hvor de enten ikke har mulighet for å eie eller at preferansene er slik at de bare etterspør en midlertidig bolig. I dag er alternativet for denne gruppen rene utleieboliger.

For å møte etterspørselen fra gruppen som etterspør midlertidig bolig, vil departementet sammen med Husbanken vurdere regelverket for kjøpslån. Målet vil være å legge til rette for å anskaffe et bredere tilbud av ulike boformer. Da kan en modell hvor boligbyggelag eller kommune kan benytte kjøpslån eller etableringslån til å erverve seg boliger i borettslag være et nyttig alternativ. Disse kan de i første omgang leie ut til husholdninger som er i en livssituasjon hvor dette er en hensiktsmessig boligtype. Dette kan være enslige forsørgere, flyktninger og andre som har lave inntekter. Kjøp av brukte borettslagsleiligheter ved hjelp av husbanklån og en husleie fastsatt ut fra selvkost, vil sikre en rimelig leie for leietakeren.

7.4 Husbankens boligtilskudd til etablering, utbedring og utleieboliger

Boligtilskuddet skal bidra til at husstander med svak økonomi blant unge i etableringsfasen, funksjonshemmede, sosialt vanskeligstilte, eldre og flyktninger skal få nøkterne og egnede boliger.

Tilskuddet gis som hel eller delvis dekning av egenkapitalen ved boligetablering, enten det bygges nytt, foretas omfattende utbedring av egen bolig eller det skal kjøpes brukt bolig som husstanden selv skal eie eller leie av kommunen, eventuelt en kommunalt garantert stiftelse eller et selskap. Tilskudd til etablering i egen bolig tildeles av kommunene. Forutsetningen er at boligen er nøktern, både når det gjelder areal og kostnader.

Det gis to typer boligtilskudd:

• boligtilskudd til etablering i bolig skal bidra til at grupper med svak økonomi blant funksjonshemmede, særlig vanskeligstilte og unge vanskeligstilte førstegangsetablerende skal kunne skaffe seg en nøktern og hensiktsmessig bolig. Med ungdom menes i denne sammenhengen personer mellom 18 og 30 år.

• boligtilskudd til tilpasning av bolig skal bidra til at eldre, funksjonshemmede eller andre med et særlig behov kan bli boende i en bolig som er tilrettelagt for dem. Denne delen av ordningen blir ikke behandlet videre.

Tilskudd til unge utmåles med normalt opp til 20 prosent av godkjente kostnader, men kan i særlige tilfeller utmåles med opp til 30 prosent. Boligtilskudd gis ofte i kombinasjon med etableringslån gjennom kommunen. Kommunen kan bruke opp til 20 prosent av boligtilskuddet til å dekke tap på etableringslån.

Tilskudd til etablering gis til enkeltpersoner til hel eller delvis dekning av egenkapitalbehovet i forbindelse med oppføring, kjøp eller utbedring av bolig. Tilskudd til enkeltpersoner kan gis både av Husbanken og av kommunene, da kommunene valgfritt kan velge å administrere denne ordningen selv. Ordningen er administrert av Husbanken og er behovsprøvd. Utmålingen av tilskudd er differensiert etter hvor vanskeligstilt og hvilket boligbehov søkeren har. I behovsprøvingen legges husstandenes samlede situasjon og økonomi til grunn. Det legges vekt på at husstandens vanskelige situasjon er av en mer varig karakter. I de gjeldende forskrifter fra Husbanken angis retningsgivende maksimal inntektsgrense for en enpersonshusholdning på ca 160 000 - 180 000 kroner i brutto inntekt. I 1996 var denne maksimale inntektsgrensen på 140 000 kroner. For husstander med flere personer økes inntektsgrensen med 20 000 kroner pr medlem. En foreløpig analyse av boligtilskuddet 1 viser at minst 70 prosent av mottakerne av boligtilskuddet i 1997 hadde en inntekt under 160 000 kroner.

Boligtilskudd til etablering kan også gis til kommuner, selskaper, stiftelser og lignende for å skaffe utleieboliger til husstander som selv kvalifiserer for ordningen. Denne tildelingen skjer bare av Husbanken. Tilskuddet kan normalt utgjøre inntil 30 prosent av godkjente kostnader. I utleieprosjekter for særlig vanskeligstilte, som f eks UNGBO-prosjekter eller utleieboliger for funksjonshemmede som trenger særlig tilrettelagte boliger, kan Husbanken gi tilskudd opp til 50 prosent av godkjente kostnader, i særlige tilfeller opp til 60 prosent av godkjente kostnader.

For gruppen ungdom kan det sies at boligtilskudd til etablering er rettet inn mot de med svak økonomi og som er førstegangsetablerende, eller som får tilskudd på grunn av at de tilhører en eller flere av de andre gruppene nevnt ovenfor.

I det følgende gis en oversikt over effekten av boligtilskudd for gruppen ungdom (opptil 30 år). Det sees først på enkeltpersoner som har fått tilskudd. Dernest behandles tilskudd til kommuner, stiftelser osv for anskaffelse av boliger for utleie.

Boligtilskuddet tilfaller i stor grad gruppen unge. Av tilskuddene til enkeltpersoner tilfalt ca 1000 (49 prosent) gruppen ungdom til delfinansiering av bolig. De fleste boligtilskuddene tilfalt gruppen enslige forsørgere, enslige eller småbarnsfamilier.

Antall utleieboliger finansiert med boligtilskudd har vært relativt stabilt. Økt tilskuddsutmåling i 1997 har bidratt til større etterspørsel. Dette har ikke gitt seg utslag i finansiering av flere utleieboliger, da boligtilskuddsrammen ikke strekker til.

Tilskuddet kan sies å være et godt stimuli til bygging av kommunale utleieboliger for vanskeligstilte, gitt at kostnadene ikke overskrider Husbankens grenser. (Dette kan være et problem i Oslo). Mange kommuner har imidlertid ikke vurdert kommunale utleieboliger som et reelt alternativ til å dekke kostnader til leie av privateide leiligheter via sosialstønad, til tross for at kommunale utleieboliger indirekte vil kunne gi kommunen økonomiske fordeler f eks gjennom besparelser i sosialhjelp 2.

Også for andre eiertyper enn kommunalt eide boliger gir boligtilskuddet en god finansiering. Husbanken kan ikke drive husleieregulering på bakgrunn av at boligene har fått boligtilskudd. For at tilskuddet skal falle brukerne til gode er en derfor avhengig av at eierne driver boligene med en non-profit tankegang.

7.4.1 Boligtilskudd til etablering i eierbolig

68 prosent (2 007) av boligene som fikk tilsagn om boligtilskudd til etablering i 1997 gikk til enkeltpersoner. Av disse ble 397 (20 prosent) tildelt av Husbanken, og 1 610 (80 prosent) tildelt av kommunene.

Personer opptil 30 år ble tildelt totalt 976 (49 prosent) av boligene til enkeltpersoner.

Tabell 7.2 viser hvor stor andel av boligene og tilsagt beløp som tilfalt ulike brukergrupper unge opptil 30 år i 1997. Det fremgår også i hvilken grad disse fikk annen finansiering i Husbanken og hvilken type husholdninger dette var. Fordelingene på annen finansiering og husholdningstype er beregnet på grunnlag av tall fra 1996 og 1. halvår 1997. Ved å bruke denne fordelingen på tall fra hele 1997 antas det at søknadsinngangen fra, og prioriteringen mellom, gruppene ikke har endret seg fra tidspunktet dette tallmaterialet stammer fra.

Tidligere undersøkelser har vist at 54 prosent av mottakerne av boligtilskudd også fikk kommunalt etableringslån 3. Dette, kombinert med at en stor andel kjøper borettslagsleilighet (ca 70 prosent-80 prosent) gjør at andelen med annen finansiering i Husbanken er lav.

Funksjonshemming var hovedkriteriet for finansiering av 10 prosent (95) av boligene til personlige søkere opptil 30 år i 1997. Mottakerne var hovedsakelig enslige (ca 75 prosent) og enslige forsørgere (ca 15 prosent).

«HVPU» var hovedkriteriet for finansiering av 1 prosent (12) av boligene til personlige søkere i 1997. Samtlige var enslige.

Vanskeligstilt var hovedkriteriet for finansiering av 14 prosent (136) av boligene til personlige søkere. Husholdninger med enslige forsørgere (54 prosent), enslige (31 prosent) og barnefamilier med barn under 7 år (12 prosent) fikk størst andel av tilskuddene til denne gruppen.

59 prosent (579) av boligene som gikk til personlige søkere opptil 30 år i 1997 ble tildelt ungdom i etableringsfasen. Husholdningene var hovedsakelig enslige forsørgere (55 prosent), enslige (26 prosent) og barnefamilier med barn under 7 år (13 prosent).

Tidligere boforhold var leieforhold for 60 prosent av gruppen personlige søkere opptil 30 år, mens 27 prosent kom fra foreldrenes hjem. Dette gjelder for hele ungdomsgruppen, ikke fordelt på brukergruppe.

7.4.2 Boligtilskudd til utleieboliger

I 1997 ble det gitt tilskudd til anskaffelse av ca 950 utleieboliger. Dette utgjør 32 prosent av boligene som fikk boligtilskudd. Av utleieboligene ble ca 50 anskaffet til gruppen unge vanskeligstilte. De resterende er i hovedsak anskaffet for vanskeligstilte, flyktninger og HVPU-boliger.

Husbanken har ikke opplysninger om beboerne i utleieboligene, utover hvilken gruppe de er anskaffet for. Erfaringsmessig kan det imidlertid sies at ca 25 prosent av beboerne i utleieboligene er opptil 30 år 4. Overført til Husbankens tilsagnstall for 1997 kan det derfor antas at ca 250 av disse boligene vil bli bebodd av ungdom. Hvordan disse fordeler seg på ulike grupper unge vites ikke.

UNGBO er et tilbud til de yngste på boligmarkedet. Tiltaket ligger i skjæringspunktet mellom sosial- og boligpolitikken. Tilbudet er åpent for alle typer ungdom, men er spesielt rettet mot de som trenger hjelp og bistand til å nå målet om å ta ansvar for eget liv. Dette skjer bl a gjennom botilbud og bo-oppfølging. Botilbudet gjelder for de i aldersgruppen 17-23 år. Aldersbegrensningen gjelder ved søkertidspunktet, mens botiden er begrenset til 3 år. Antall beboere i 1997 ligger på omlag 550 i Oslo.

UNGBOs konsept er at de ulike tjenestene jobber sammen mot et felles mål. Det er knyttet både sosialfaglig arbeid og arbeidstrening til boenhetene, samt ressurser knyttet til HIV positive beboere. Ideen er at utsatte ungdomsgrupper skal integreres med vanlig ungdom i et bofellesskap.

Boligdelen av UNGBO blir finansiert ved lån og tilskudd fra Husbanken. Boligtilskuddet kan utgjøre opp til 60 prosent av kostnadene.

7.4.3 Framtidig bruk av boligtilskuddsordningen

Regjeringen varslet i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1998 at situasjonen på boligmarkedet med hensyn til etablering skulle gjennomgås, og at det i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998, eventuelt i et eget stortingsdokument, skulle legges fram en plan for å lette etableringssituasjonen for de som har vanskeligheter med å etablere seg på boligmarkedet, herunder øke tilbudet av utleieboliger og studentboliger.

Vi har nå vært gjennom en periode med kraftig prisstigning, særlig i de store byene, på både eierboliger og leieboliger. Prisveksten kan ses på som et uttrykk for økende knapphet på boliger. Grupper med svak betalingsevne, herunder unge vanskeligstilte, når ikke opp i konkurransen om de ordinære boligene. Dette medfører også en økt pågang etter de virkemidlene som kommunen har. Dette er i hovedsak etableringslån og boligtilskudd som er tildelt fra Husbanken. I tillegg blir det økt konkurranse om det botilbudet som kommunen har å tilby.

Økt konkurranse bl a som følge av at det er blitt flere studenter, og at disse tar lengre utdanning enn tidligere, har ført til at behovet for midlertidige boliger har vokst. Dette behovet har tradisjonelt blitt ivaretatt av det ordinære private utleiemarkedet, men dette har i de seinere årene blitt redusert. Begge disse faktorene har ført til en betydelig økning i husleiene. Også her blir unge vanskeligstilte skadelidende.

Problemene forsterkes av lav boligbygging i pressområdene. Bygging av utleieboliger skjer i liten grad. I større byer kan bygging av studentboliger bare i beskjeden grad påvirke prisene på leiemarkedet. Prisnivået på brukte boliger har, til tross for en kraftig nominell økning, fremdeles ikke ført til en kraftig økning av nybyggingen.

På kort sikt er en aktiv utnyttelse av boligtilskuddet både fra kommunene og Husbanken et sentralt virkemiddel og en forutsetning for at en skal bli i stand til å avhjelpe situasjonen for unge vanskeligstilte. Det er også viktig at kommuner, boligsamvirket og studentsamskipnaden søker å få til et rimelig boligtilbud fra den eksisterende boligmassen. Også her kan boligtilskuddet, eventuelt sammen med lån og studentboligtilskuddet, benyttes. Økt bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser frigjør boliger som kommunen kan kjøpe for å øke boligtilbudet til vanskeligstilte i kommunen.

Kommunene bør aktivt innenfor rammen av lokale handlingsplaner bruke boligtilskuddsordningen til å etablere flere utleieboliger for vanskeligstilte ungdom som trenger en midlertidig boform, eventuelt tilknyttet oppfølging fra kommunens side som f eks UNGBO-prosjekter. Husbanken skal tildele boligtilskudd til kommunene etter nærmere analyser av de prioriteringer som følges av de lokale handlingsplanene.

Boligtilskuddet behovsprøves og fra og med 1997 er retningsgivende maksimal inntektsgrense satt til 160 000 - 180 000 kroner i brutto inntekt. Etterspørselen etter boligtilskuddet fra kvalifiserte søkere er større enn de ressursene som kommunen rår over.

Boligtilskuddet er i dag en fleksibel og godt egnet ordning til å møte boligetableringsproblemene for unge og vanskeligstilte. Løsningen for den enkelte kan tilpasses husholdningens behov og det lokale boligmarked etter nærmere kommunal vurdering, enten det gjelder etablering i eierbolig eller utleiebolig. Departementet ser det som lite hensiktsmessig om boligtilskuddet skulle splittes opp i mindre ordninger rettet mot bestemte målgrupper eller bestemte boliger. En samlet ordning gjør det lettere for Husbanken å styre midlene dit de trengs mest, basert på lokale handlingsplaner for boligetablering for unge og vanskeligstilte. Dette vil samtidig stimulere til integrerte løsninger, både med hensyn til beboersammensetning, disposisjonsform og til fleksibilitet mellom nybygging, utbedring eller kjøp.

7.5 Bostøtte

Budsjettmidler til bostøtte bevilges over statsbudsjettets kapittel 580, post 70. Bevilgningen i 1998 er på 1 557 mill kroner.

Bostøtteordningen tar sikte på å redusere boutgiftene for husstander med lave inntekter og høye boutgifter. Den er også et effektivt virkemiddel for at lavinntektsgrupper skal kunne etablere og opprettholde gode boformer gjennom anskaffelse eller utbedring av bolig. Ordningen er i hovedsak rettet mot eldre, trygdede og barnefamilier. Blant barnefamilier og trygdede er det også unge som dermed faller inn under ordningen.

For å motta bostøtte, må det i husholdningen enten være barn under 18 år, personer over 65 år eller personer som har støtte eller pensjon gjennom folketrygden, herunder unge uføre. Det er ett regelverk for barnefamilier og ett for de andre målgruppene. Behovsprøvingen skjer ut fra boutgiftene og de samlede inntektene til de som bor i boligen. For barnefamilier stilles det også visse krav til boligen. Bostøtten for barnefamilier gir mindre i støtte enn bostøtten for alderspensjonister. Dette bl a fordi egenandelen er høyere og boutgiftstakene lavere for barnefamilier enn for pensjonister.

Ordningen omfatter leiligheter i borettslag og kommunale utleieboliger, boliger med løpende lån i Husbanken eller Landbruksbanken, samt boliger finansiert med kommunale videreutlånsmidler fra Husbanken. For målgruppen som har alders-, uføre og etterlatte- pensjon med inntekt under minstepensjon tillagt 30 prosent, stilles det ikke noen krav til boligen.

Hovedregelen er at dersom husstandenes beregnede boutgift er større enn det som regnes som rimelig, får husstanden 70 prosent av denne forskjellen dekket i bostøtte. Rimelig boutgift er stigende med inntekter og avtagende med husstandsstørrelsen. Den nedre grensen for utbetaling er 2 000 kroner pr år for barnefamilier, og for øvrig 300 kroner. Det er også en øvre grense for hvor mye av boutgiftene som blir tatt med i beregningen av bostøtten. Grensen varierer etter hvor mange som bor i boligen.

I 1996 mottok barnefamiliene ca 310 millioner kroner i statlig bostøtte av en bevilgning på totalt 820 mill. Etter at bostøtteordningen ble samordnet med boligtilskuddsordningen er bevilgningen til bostøtte på 1 557 millioner kroner i 1998. Brorparten av bevilgningen går til de ulike pensjonistene.

For personer over 18 år og under 64 år er ikke alder alene et kriterium for å få bostøtte, men alderen registreres på samtlige bostøttemottakere. I den påfølgende gjennomgangen av hvor mange unge som mottar bostøtte, blir det presentert tall for unge mellom 18 og 35 år.

Totalt var det 22 914 husstander som fikk bostøtte i 3. termin 1997, hvor husstanden bestod av minst én person mellom 18 - 35 år. Totalt mottok disse husstandene 126,9 mill kroner denne terminen. Hver husstand mottok mao i gjennomsnitt ca 5 500 kroner, eller ca 16 500 kroner pr år.

Gjennomsnittshusstanden består av 2,76 personer og har en gjennomsnittsinntekt på 68 735 kroner. Tabell 6.6.1 viser husholdningenes inntektsfordeling. Disse tallene for gjennomsnittsinntekt skjuler relativt store forskjeller. Blant enpersonhusstandene har 69 prosent over 90 000 kroner i inntekt , mens 15 prosent har under 30 000 kroner. Blant barnefamiliene med mer enn én voksen har 40 prosent under 30 000 kroner i inntekt, mens 32 prosent har over 90 000 kroner.

17 prosent av husstandene eier boligen, ca 29 prosent eier en borettslagsleilighet, mens 54 prosent av husstandene leier boligen de bor i.

Av de husstandene som enten eier egen bolig eller en borettslagsleilighet har drøye 2 600 eget lån i Husbanken.

Av de husstandene som leier bor 62 prosent i bolig eid av kommune/kommunal stiftelse, 11 prosent i en leid borettslagsleilighet, 4 prosent i en leid bolig med påhvilende kommunalt videreutlånt husbanklån til etablering/utbedring. 23 prosent bor i annen bolig, av disse er 82,5 prosent husbankfinansiert med lån.

7.5.1 Framtidig utvikling av bostøtteordningen mht unge og vanskeligstilte

Et flertall av husstander med unge bostøttemottakere har meget lave inntekter. Det framgår også at blant de som permanent mottar offentlige stønader, er den største enkeltgruppen som mottar bostøtte, unge uføretrygdede. Dette viser at bostøtteordningen treffer de den skal treffe i henhold til dagens regelverk, og at det er de mest vanskeligstilte som fanges opp av regelverket. I tillegg viser tall for utbetaling av bostøtte at det er et omvendt forhold mellom inntekt og utbetalt bostøtte. Dermed får de økonomisk svakest stilte husstandene mer bostøtte enn de litt mindre svakstilte husstandene.

Bostøtten er et sentralt virkemiddel for å gjøre unge vanskeligstilte barnefamilier i stand til å etablere seg i en god bolig. Det er likevel flere forhold i dagens bostøtteordning for barnefamilier som gjør at den ikke fungerer godt nok. Blant annet er boutgiftstakene for lave til å dekke de reelle kostnadene ved en nøktern bolig i de områdene hvor det er press i markedet. De lave boutgiftstakene gjør også at bostøtten ikke vil fungere godt nok som sikkerhetsnett f eks ved en renteøkning.

Bostøtten til barnefamiliene er dårligere enn bostøtten til alderspensjonistene. Dette gjør at barnefamilier med samme inntekt og boutgift som en alderspensjonist får mindre i bostøtte. Årsaken til dette er at boutgiftstakene for barnefamilier er lavere og at egenandelen er høyere enn for alderspensjonistene.

I tillegg til at satsene i regelverket gjør at bostøtten til barnefamilier er dårligere, stilles det også strengere krav til finansieringen av boliger. Bostøtten har tradisjonelt vært knyttet opp mot husbankfinansierte boliger. Kravet til finansieringskilden har gradvis blitt myket opp ettersom standarden på den alt overveiende del av boligmassen er svært god. I dag er det ikke krav til finansieringskilden når det gjelder bostøtten til alderspensjonistene med inntekt under 130 prosent. av minstepensjonen, eller når det gjelder borettslagsleiligheter og kommunale utleieboliger.

Dagens boligavgrensning i bostøtten for barnefamilier innebærer at mange faller utenfor ordningen pga finansieringskilden for boligen, jf bl a omtale av disposisjonsform for enslige forsørgere i kapittel 3.4. Dette gjelder i særlig grad barnefamilier med lave inntekter som bor i utleieboliger som er privatfinansiert. På denne bakgrunn vil departementet vurdere en omfordeling av bostøtten med sikte på at kravet til finansieringskilden for barnefamilier oppheves med hensyn til utleieboliger, men at det fortsatt stilles krav til at boligen har nøktern god standard og at regelverket for bostøtte til barnefamilier harmoniseres med bostøtte til pensjonistene.

7.6 Studentboliger

Studentboliger med statstilskudd fullfinansieres med tilskudd fra staten (bevilges av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet) og med oppføringslån gjennom Husbanken. For at Husbanken skal innvilge lån er det en forutsetning at anleggskostnadene godkjennes. Den øvre kostnadsrammen for godkjenning av studentboligprosjekt er 350 000 kroner pr hybelenhet. Kostnader utover tilskudd, som er 160 000 kroner pr hybelenhet, dekkes ved låneopptak i Husbanken.

Studentboliger skal sikre studenter et rimelig boligtilbud. Imidlertid er kostnadsrammen for bygging av studentboliger økt uten at enhetstilskuddet har økt tilsvarende. Dette vil føre til økte priser på leie i studentboliger, noe som vil være lite ønskelig ut fra kostnadsnormer for studenters livsopphold og den markedsregulerende effekten av bygging av rimelige studentboliger.

7.6.1 Tilskudd til studentboliger

Fra 1961 til 1991 ble tilskudd til bygging av studentboliger tildelt som en andel av totale byggekostnader. Statens tilskudd skulle dekke 60 prosent av de totale utgiftene ved bygging av boliger for studenter. Fra og med budsjetterminen 1991 er ordningen med andelstilskudd erstattet med et fastsatt enhetstilskudd når det gjelder tilskudd til bygging av studentboliger.

Omlegging til enhetstilskudd skapte en markert nedgang i kostnader ved bygging av studentboliger. Grunnen er den budsjettdisiplin som ble skapt ved at byggherrer ikke kunne regne inn kostnadsdekning for fordyrende tiltak. Endring i tilskuddsformen har derfor medvirket til reduksjon i kostnadene ved studentboligprosjekt.

I 1993 utgjorde enhetstilskuddet 60 prosent av gjennomsnittlige kostnader pr hybelenhet ved bygging av studentboliger. Ved fastsettingen av tilskuddet ble det sagt at enhetstilskuddet skulle indeksreguleres årlig. Siden 1993 har imidlertid tilskuddet vært kroner 160 000 pr ordinære hybelenhet og kroner 180 000 pr hybelenhet tilpasset funksjonshemmede. Tilskuddet har med andre ord ikke blitt indeksregulert, på tross av intensjoner om dette som ble uttrykt i forbindelse med omleggingen av tilskuddsformen.

Effektivitetsgevinsten ved innføringen av enhetstilskudd har vært så betydelig at inntil høsten 1997 har tildelte tilskudd dekket mer enn 60 prosent av de gjennomsnittlige kostnadene ved studentboligprosjekt. Omleggingen til enhetstilskudd har derfor gitt betydelige effektivitetsgevinster, noe som vises i tabellen under. Tabellen viser gjennomsnittlige, årlige tildelinger av tilskudd til bygging av studentboliger. Fra 1985 til 1991 ble det tildelt andelstilskudd, tilsvarende 60 prosent av totale kostnader. Dette førte til at utbetalingene av tilskudd økte, uten at boligene for studenter ble billigere. Ved omleggingen til enhetstilskudd ble tilskuddet pr hybelenhet redusert betydelig, uten at andelen tilskuddet utgjorde av totale kostnader ble redusert. Det kunne derfor bygges flere boliger for bevilgede penger.

I 1997 har det fra studentsamskipnader blitt reist kritikk mot tilskuddsformen. De ønsker isteden å bli tildelt andelstilskudd som tidligere ut fra at dette vil gi bedre kostnadsdekning for studentsamskipnadene. I tillegg er det blitt argumentert for at dette ville skape bedre dekning for regionale forskjeller i kostnader ved bygging av boliger. Grunnen til kritikken er særlig at det fra høsten 1997 ikke har vært mulig å holde byggeprosjekter innen en kostnadsramme hvor enhetstilskuddet utgjør 60 prosent eller mer av totale kostnader.

7.6.2 Forvaltning av tilskuddet

Tilskudd til bygging av studentboliger tildeles studentsamskipnader og godkjente studentboligstiftelser i form av tilsagn om tilskudd på grunnlag av innsendte søknader. Søknaden må vise til behov for nye studentboliger, fortrinnsvis knyttet til et nærmere beskrevet prosjekt hvor tomt, antall hybelenheter, kostnader osv er angitt. Kriteriene for tildeling av tilsagn er utviklingen i studenttall, dekningsgrad mht til studentboliger, andel tilflyttede og utenlandske studenter og situasjonen på markedet for utleieboliger når det gjelder pris og tilgang på boliger.

På grunnlag av tildelte tilsagn utarbeider byggherrene forprosjekter som gjennomgås av Rådgivende organ for studentboligbygging (ROS). Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet opprettet ROS i 1992 som et kompetanseorgan for byggherrer og departement. ROS sine oppgaver er å gi råd om tekniske og økonomiske forhold knyttet til studentboligprosjekt. I tillegg skal ROS samle og presentere erfaringer fra studentboligprosjekt, for å sikre mer effektiv bygging av studentboliger.

Studentsamskipnader og godkjente studentboligstiftelser som mottar statstilskudd til bygging av studentboliger skal rapportere til ROS og departementet på tre stadier i prosessen: Når forprosjektet foreligger, når anbud er innhentet og når prosjektet er fullført. Rapportene sendes ROS som vurderer prosjektene ut fra hensyn til kvalitet og kostnader. I tillegg deltar saksbehandlere i ROS hvis det må foretas endringer i prosjektene. Etter gjennomgang av prosjektene sender ROS sine vurderinger med anbefaling om godkjenning av prosjektene til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. En eventuell godkjenning vil føre til utbetaling av en andel av tilskuddet som er tildelt. En del av tildelte tilskudd vil alltid holdes tilbake i påvente av sluttført og revidert regnskap for prosjektene.

7.6.3 Drift av studentboligene

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har tilsynsplikt overfor studentsamskipnader og godkjente studentboligstiftelser. Dette innebærer at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har ansvar for å påse at oppførte studentboliger drives etter forutsetningene for tildelte tilskudd. I tillegg til at boligene skal disponeres av studenter innebærer dette forsvarlig økonomisk drift og vedlikehold slik at tilfredsstillende kvalitet på boligene blir opprettholdt.

Studentsamskipnadene og godkjente studentboligstiftelser har ellers stor grad av frihet knyttet til driften av studentboligene. Med dette som utgangspunkt har studentsamskipnadene inngått ulike samarbeidsformer for å effektivisere driften av studentboligene. Arbeid for dette koordineres av det årlige Boligmøtet for studentsamskipnader og studentboligstiftelser og EUREKA samarbeidet. I tillegg er det lokale initiativer for samarbeid mellom studentsamskipnadene. Et eksempel på dette er initiativ for innføring av felles boligadministrativt system for studentsamskipnadene i Oslo, Bergen og Trondheim. Slike tiltak vil påvirke de årlige kostnadene ved studentboligene, og kan derfor virke positivt inn på studentenes leieforhold.

Endringer i studentboligfinansieringen

Studentboliger med statstilskudd fullfinansieres med tilskudd bevilget av Kirke-, undersvisnings- og forskningsdepartementet og med oppføringslån gjennom Husbanken. For at Husbanken skal innvilge lån er det en forutsetning at anleggskostnadene godkjennes. Studentboligprosjekt med en kostnadsramme på inntil kr 350 000 pr ordinære studentboligenhet kan godkjennes hvis særlige forhold tilsier dette. Der kostnadene går utover kr 300 000 pr enhet, må det redegjøres spesielt for de elementer som medfører kostnadsøkning. Kostnader utover det såkalte enhetstilskuddet, som er 160 000 kr pr hybelenhet(180 000 kr dersom boligen er tilrettelagt for funksjonshemmede) , dekkes ved låneopptak i Husbanken. Hvis kostnadene er større enn kostnadsrammen gis det ikke tilskudd til studentboligenheten.

Regjeringen legger opp til at Husbanken overtar forvaltningen av tilskuddet og at tilskuddet til studentboliger bevilges over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

Regjeringen vil understreke at tilskuddet til bygging av studentboliger er et utdanningspolitiskvirkemiddel. Husbanken, på sin side, er Regjeringens sentrale gjennomføringsorgan for boligpolitikken. En overføring av forvaltningen av studentboligtilskuddet til Husbanken vil bety større muligheter for en bedre måloppnåelse for begge politikkområder. Regjeringen er kjent med at det er ulike syn blant studentsamskipnadene når det gjelder hensiktsmenigheten av overføring av finansieringsordningen for studentboliger, men vil legge vekt på følgende forhold:

• Omfanget og innretningen av byggingen av studentboliger har i praksis stor betydning for den offentlige boligpolitikken overfor unge og vanskeligstilte i etableringsfasen, særlig når det gjelder rimelige utleieboliger. Med Husbanken som forvalter av tilskuddet, sammen med låneordningen, vil disse virkemidlene bedre ses i sammenheng. Dette vil kunne forbedre både den boligpolitiske og utdanningspolitiske måloppnåelsen. I situasjoner med sterk vekst i antall studenter/lav dekning av studentboliger, kan nye studentboliger prioriteres. I perioder med stabilt og godt studenttilbud, og samtidig økende boligetableringsproblemer for unge og vanskeligstilte, kan kommunale utleieboliger prioriteres.

• Husbanken har betydelig kompetanse på finansiering av gode og nøkterne boliger, og dersom virkemidlene samles i Husbanken, vil denne kompetansen bli utnyttet også når det gjelder studentboliger. Bl a vil det være lettere å få til både gode, integrerte ungdoms- og studentboliger og flerbruk, f eks ved konvertering fra trygde- og aldersboliger til studentboliger, samt kostnadsstyring.

• Husbanken har i dag et nært samarbeid med kommuner og boligbyggelag. Med Husbanken som tilskuddsforvalter kan disse aktørene i større grad bringes sammen og utvikle integrerte boligløsninger, blant annet i den eksisterende boligmassen. Det at boligbyggelag og studentsamskipnader går sammen for å realisere studentboliger ble foreslått både i NOU 1992: 33 og NOU 1993:13, samt ytterligere konkretisert i St meld nr 14 (1993-94) Studiefinansiering og studentvelferd.

7.7 Forbedringer i boliglovene mht boligetablering

Et av de viktigste formålene med boliglovgivningen er å sikre botrygghet for beboerne. Dette gjelder enten man er leier eller eier. For leietakere sikres botryggheten gjennom regler om oppsigelsesvern og leieprisvern. Eiere er sikret stor grad av botrygghet gjennom sin eierposisjon.

En ny og mer hensiktsmessig eierseksjonslov trådte i kraft 1. januar 1998. Loven vil bl a sikre bedre kontroll av vilkårene for å seksjonere eiendommer, samt sikre seksjonseierne mot å dekke naboens betalingsmislighold.

Regjeringen har i 1997 nedsatt et lovutvalg som skal revidere borettslovene (lov om borettslag og lov om boligbyggelag). Det er mer enn tredve år siden forrige gang disse lovene var gjenstand for en gjennomgripende revisjon. Situasjonen på boligmarkedet og ikke minst situasjonen for boligsamvirket har endret seg mye på denne tiden. Det har bl a vært store svingninger i etterspørselen etter boliger, betydelige variasjoner i rentenivå og lånemuligheter, nærmest avvikling av maksimalprisbestemmelsene ved omsetning av andelsboliger mm. Dermed er flere sammenhenger som boligsamvirket skal fungere i endret. Det er derfor behov for en gjennomgående revisjon av denne lovgivningen nå.

Et sentralt punkt i revisjonsarbeidet vil bl a være å vurdere hvilke rettigheter og plikter den enkelte andelseier skal ha i forhold til øvrige andelseiere i såvel borettslaget som boligbyggelaget. Å sikre andelseiernes botrygghet vil i denne forbindelse være en klar premiss for lovarbeidet.

Kommunene har en viktig rolle i boligpolitikken, bl a har de ansvar for å tilrettelegge for boligbygging og et særlig ansvar for å skaffe boliger til personer som ikke selv er i stand til dette. Med sikte på å gjøre det enklere for bl a kommuner, fylkeskommuner og stat å fremskaffe slike boliger, har departementet i mai 1998 fremmet forslag om at disse innstansene til sammen kan erverve inntil 10 prosent av andelene i borettslag. En tilsvarende rett er allerede tatt inn i eierseksjonsloven.

Botrygghet for leiere er sikret gjennom husleieloven fra 1939 og husleiereguleringsloven fra 1967. Et Regjeringsoppnevnt utvalg, Husleielovutvalget, avgav i 1993 forslag til én felles ny lov, til erstatning for dagens lover, i NOU 1993:4 Lov om husleieavtaler. Med utgangspunkt i denne tilrådingen, vil Ot prp med forslag til ny husleielov bli oversendt Stortinget om kort tid. Leieboernes botrygghet står sentralt i lovforslaget, samtidig som det er lagt vekt på å stimulere privatpersoner og andre til utleie av arealer som de ikke selv har behov for. Det er også lagt vekt på å harmonisere loven med annen forbrukerlovgiving.