6 Kommunenes utfordring: lokale handlingsplaner for boligetablering

6.1 Innledning

I etterkrigstiden har kommunene og staten sammen ført en aktiv boligpolitikk. Staten har lagt til rette rammebetingelser som har vært avgjørende - bl a gjennom lån og tilskudd fra Husbanken og lovgivning som har sikret eieres og leietakeres rettigheter. Kommunenes aktive rolle har ligget som en rød tråd i den samlede offentlige boligpolitikken. Staten har ikke ført lokal boligpolitikk, kun vært en pådriver blant annet gjennom rundskriv om kommunal boligprogram. Lokale forhold og utviklingstrekk varierer sterkt og må prege gjennomføringen av boligtiltak. Kommunene har reguleringsmyndighet og har ansvar for utforming av bolig- og byområder. Staten har samtidig gitt bidrag og stilt krav til kommunene om medansvar og deltakelse.

For rundt 30 år siden la sentrale myndigheter stor vekt på å øke kommunenes tilrettelegging av infrastruktur og tomter. Rammebetingelser ble lagt til rette, og departementet oppfordret gjennom årlige rundskriv kommunene til å utarbeide og sende inn detaljerte boligbyggingsprogrammer med mål og opplegg for konkret gjennomføring av boligbyggingen. Med de omfattende endringene i boligmarkedet vi seinere har hatt, er departementets oppfordringer endret. Det er blitt lagt vekt på kommunale strategier med sammenheng mellom boligtiltak og målene for andre politikkområder, så som eldre- og omsorgspolitikk, sosiale spørsmål, areal-, nærings-, miljø- og transportpolitikk.

Kommunene har et ansvar sammen med staten for at lokalsamfunnet kan tilby alle grupper god velferd. Kommunene har lovpålagte oppgaver, men det politiske ansvar for innbyggernes velferd gjelder i videre forstand - herunder ansvar for rammebetingelser som kan sikre gode boforhold for alle grupper. Departementet anbefaler at kommunene ser bolig- og velferdsspørsmålene i sammenheng og utformer en helhetlig boligpolitikk. Den må nedfelles i kommuneplan, økonomiplan og budsjett. Et boligprogram bør utformes for å synliggjøre og sette boligpolitikken ut i livet. Hvor omfattende dokument som er aktuelt og hvilken form det skal ha, må bestemmes ut fra lokale forhold.

Tiltak på boligsektoren kan være effektive virkemidler for å nå kommunens velferdsmål. Ulike grupper har ulike muligheter for å skaffe seg egen bolig. Mange må og vil finne sin bolig i det åpne og brede markedet for brukte eller nye boliger. For flere grupper i lokalsamfunnet trengs det samtidig en aktsom kommunal politikk for å tilrettelegge et godt boligtilbud, for f eks funksjonshemmede, eldre og omsorgstrengende, unge i etableringsfasen, flyktninger, sosialt vanskeligstilte m fl. En aktiv strategi må bygge på en konkret analyse og vurdering av situasjonen i den enkelte kommune.

6.2 Kommunale boligstrategier

I en boligstrategi må kommunen bl a ta hensyn til at den har ansvar etter sosialloven for å bistå prioriterte grupper med egnet bolig. Kommunen har videre myndighetsansvar etter plan- og bygningsloven for å tilrettelegge utbyggingsarealer og fornyelsesplaner og et bra bomiljø. God lokal planlegging kan sikre at lokalsamfunn og kommuneøkonomi høster fordeler av Husbankens tilbud. Boligtiltak er også viktige virkemidler for å løse oppgaver kommunen har på områder som omsorg, sosialsektor, barn og unge mv.

De boligpolitiske utfordringene som kommunene må gripe fatt i veksler fra sted til sted. God kunnskap om situasjonen og den utviklingen som skjer i boligmarkedet blir helt sentralt. Kommunen bør skaffe fram informasjon og analysere boligbehovene som skal dekkes. En boligstrategi må vise hvordan kommunen vil fremme sine mål innenfor markedene for bygging, kjøp, salg og utleie av boliger og tomter. Strategien må analysere kommunens og befolkningens behov og mål, ressurser og forutsetninger for å skape tilfredsstillende boforhold.

Undersøkelser har vist at det er mange ulike organisasjonsledd som utfører boligtiltak eller legger til rette for boligsektoren. Andre bruker boligtiltak som virkemiddel for sine mål. En helhetlig gjennomgang av kommunens oppgaver i boligsammenheng vil være et bra utgangspunkt for framtidig kontakt, informasjon og samordning. Et hovedgrep må være å gjennomgå samarbeidsforhold på boligsektoren - både innad i kommunens organisasjon og mellom kommunen og private. Rutiner for både informasjon, løpende kontakt og samordning må legges opp. Kommunene bør utvikle lokale handlingsplaner, særlig når det gjelder utleieboliger. Utvikling av samarbeid mellom flere kommuner innenfor samme bolig- og arbeidsmarked vil også være et viktig bidrag til en offensiv boligstrategi.

Kommunene sitter i mange tilfeller med betydelige ressurser i egen eiendomsmasse som det er nødvendig å utnytte godt til fordel for dem som trenger bistand til boligetablering. En rasjonell kommunal eiendomsforvaltning med vedlikehold og gode rutiner for å styre leieforhold mv er viktig å utvikle og bruke. I denne sammenheng kan innføring av riktige kostnadsdekkende husleier være et element for å sikre god økonomistyring og økonomisk grunnlag for gode vedlikeholdsrutiner mv. Slike tiltak bør ses i sammenheng med en effektiv styring av subsidier til dem som trenger dette - f eks kommunale bostøtteordninger.

Ved å kombinere bruk av plan- og bygningsloven, egne boligtiltak og samarbeid med andre aktører bør kommunen styre utviklingen slik at det kan bli en variert sammensetning av boliger og befolkningsgrupper. Nybygging er bare ett av flere verktøy. Utnyttelse og utvikling av den etablerte boligmassen er sentral i dagens boligmarkedsutvikling. Planer og tiltak som legger til rette for boligfornyelse og bruksendring er et viktig ledd i en slik innsats og bør ses i sammenheng med omsorgsboligplaner. Kommunale handlingsplaner for boligetablering og utleieboliger vil komme i tillegg til andre handlingsplaner som kommunene skal utarbeide. Det gjelder bl a handlingsplan for investeringer i nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser og for personer med psykiske lidelser. Både for kommunene og statlige resultatoppfølginger er det riktig å sikre et ryddig plansystem i kommunene. Dette kan best gjøres ved å legge stor vekt på å innordne slike delplaner i det ordinære planarbeidet i kommunene. Slike planer skal forankres i økonomiplanene og ses i sammenheng. F eks bør boliginvesteringer som kommunene planlegger til eldre, funksjonshemmede og vanskeligstilte ses i sammenheng. Dette vil ha betydning for kommunenes investeringsbudsjett, vurdering av lokaliseringsspørsmål, tomtespørsmål osv. Kommunene kan ved å gi klare forutsetninger for private aktører, gjøre prosjektering og gjennomføring lettere for andre utbyggere.

6.3 Kommunene og boligetablering for unge

Kommuner som legger til rette for et vel fungerende og balansert boligtilbud vil bidra til at etableringsproblemene på boligmarkedet blir begrenset. Enten kommunen har det fortrinn at boligmarkedet generelt fungerer tilfredsstillende eller ikke, må den på kort og lang sikt sikre at det finnes et tilbud av boliger for de som ikke klarer seg selv på boligmarkedet. Kommunen må vurdere i hvor stor grad det kan skje løpende gjennom det ordinære markedet eller gjennom spesielle prosjekter eller løsninger.

Der boligmarkedet er i ubalanse er det fare for at større grupper med svak økonomi eller spesielle boligbehov vil ha store problemer på boligmarkedet. Derfor er det etter departementets vurdering en nær sammenheng mellom det smale lovpålagte boligansvaret en kommune har og det bredere velferdspolitiske ansvaret på boligsektoren. En positiv utvikling i lokalsamfunnet forutsetter at kommunene møter denne utfordringen.

Tilbudet til unge og vanskeligstilte på boligmarkedet krever en egen gjennomarbeidet strategi, bygd på kunnskap om tilbudet i markedet, om etterspørselen fra gruppene det gjelder og mulighetene for å samarbeide med andre aktører i boligmarkedet. Kommunen sitter i en nøkkelrolle for å initiere slikt samarbeid, men kan ofte få andre aktører til å gjennomføre mange av de praktiske oppgaver som skal utføres.

Fra statens side er det ønskelig at kommunene spiller en sentral rolle for formidling av statlige subsidier og kreditt til boligetablering. Det er videre viktig at kommunene også tilbyr kommunale utleieboliger og deltar aktivt i formidling av private utleieboliger.

6.4 Nærmere om enkelte kommuners arbeid med boligoppgaver

I begynnelsen av 90-årene opplevde flere kommuner tap på sine engasjementer på boligsektoren. Tapene var knyttet til tomteområder, garantier og lån til boligformål mv og skyldtes bl a store endringer i boligprisene og etterspørselen. Boligdekningen i landet generelt var blitt så god at offensive strategier for høy boligbygging i mange kommuner ble ansett for lite påkrevd og samtidig risikofylt. Med en passiv kommunal boligstrategi blir imidlertid lokalsamfunnet sårbart for de store endringer i befolkningen som faktisk finner sted i enkelte områder. Etter Regjeringens vurdering er det derfor nødvendig at kommuner som kan vente store endringer i befolkningsammensetningen, omfattende flytting og ubalanser i boligmarkedet, arbeider langt mer aktivt med boligplanlegging enn de seinere år.

Enkelte kommuner har en aktiv og løpende gjennomgang av sin boligpolitikk, med årlige politiske dokumenter til kommunestyret. Bergen kommune har f eks hatt dette i en årrekke, og det synes å ha gitt kommunen et godt grep på boligutfordringene. Også andre kommuner har satt boligpolitikk på dagsorden gjennom boligmeldinger, utbyggingsprogrammer m v til bystyret. En god kopling mellom den boligpolitiske strategien i kommuneplanen (både samfunns- og arealdel), økonomiplan, handlingsprogram og konkrete organisatoriske og budsjettmessige vedtak, er viktig. Dette synes å svikte. Ofte er det dårlig oversikt over hvordan ulike sektortiltak griper inn i hverandre i boligspørsmål. Det er etter departementets vurdering viktig at en gjennomfører gode analyser av sammenhengen mellom boligspørsmål og andre sektorområder.

Departementet vil peke på at det er flere positive eksempler på viktige initiativ i kommunene på dette området. Bodø kommune gjorde i 1993 en gjennomgang som ga kommunen ny innsikt i forholdet mellom sosiale oppgaver og kommunens boligengasjement. Kommunen arbeidet samtidig med å forbedre forvaltningen av egne boligeiendommer og samarbeidet aktivt med boligbyggelaget om nye boligtilbud.

I Tromsø kommune er det utarbeidet en boligsosial melding til kommunestyret «som et bidrag til utforming av en bred kommunal boligpolitikk der også forholdene for de grupper som faller mer eller mindre utenom det ordinære boligmarked vektlegges». Kommunen har sett dette i sammenheng med revidering av boligbyggestrategien for kommunen 1996-2005 og arbeidet med ny kommuneplan. Prosjektet har vært gjennomført med en tverretatlig arbeidsgruppe som ble ledet av rådmannens kommuneplanlegger. Et slikt arbeid har gitt ny innsikt om forholdet mellom sektorenes behov, økonomien i ulike boligløsninger og framtidige behov for struktur på informasjonsgang og samarbeid. Det heter bl a:

«Følgende forslag skisseres også i meldinga: Kommunen bør utvide bruken av enkle og rimelige boligsosiale virkemidler, som formidling av etableringslån og boligtilskudd fra Husbanken. Kommunen bør anmode Staten om å bygge flere studentboliger. Det bør lages kriterier for tildeling av rimelige kommunale tomter til boligprosjekt med god sosial profil. Det bør utarbeides kriterier for lokalisering av nye kommunale boliger. Etablering av kommunale utleieboliger i distriktene bør vurderes. Interne forbedringstiltak i boligadministrasjonen - og endelig at kommunen ved neste gjennomgang av boligbyggestrategien vurderer grundig hvordan man kan få bygd flere mindre og rimelige boliger i det vanlige markedet.»

Tromsø kommune har også i samband med sitt miljøbyprosjekt gjennomført en interessant byutviklingsanalyse for å klarlegge bl a muligheter for ny boligbygging.

Også andre større kommuner, eksempelvis Trondheim, Stavanger, Sandnes, Bergen, Kristiansand, Drammen og Fredrikstad har laget, eller er i ferd med å lage, «boligmeldinger» (Oslo omtales særskilt under kap 6.5). Arbeid med slike meldinger gir kommunene bedre kunnskaper om boligbehovet for ulike grupper i kommunene, og legger grunnlaget for en mer helhetlig politikk for vanskeligstilte, derigjennom en bedre utnyttelse av kommunenes ressurser. De fleste kommuner melder likevel om at det gjenstår en del arbeid mht til en slik effektivisering, blant annet når det gjelder samarbeidet mellom boligtjenesten og sosialtjenesten.

Kommunene foretar fortløpende registrering av søkere som ønsker tilbud av kommunal bolig, samt de som søker aldersbolig, boliger i bo- og servicesentrene og vernet bolig av ulike typer. I tillegg har de oversikt over de som søker finansieringsbistand til utbedring, bygging eller kjøp av bolig. Personer som ikke er i kontakt med hjelpeapparatet har en ikke god nok oversikt over. Noen kommuner melder likevel om at fortløpende registreringer ikke gir en god nok oversikt over det totale behovet.

De grupper som kommunene anser har de største problemer på boligmarkedet er: enslige, enslige forsørgere, yngre fysisk utviklingshemmede, hjemmeboende psykisk utviklingshemmede, personer med ulike rusproblemer, personer med psykiske lidelser og ikke minst personer/husstander som fungerer dårlig sosialt. Enslige menn over 40 år med sammensatte rusrelaterte problemer er en gruppe som ikke enkelt lar seg innpasse verken i den ordinære kommunale boligmasse eller i boligsamvirkets leiligheter.

Det kan også være vanskelig å skaffe store familier med mange barn stort nok husvære. Når det gjelder gruppen boligsøkere som kan benevnes «vanskelig plasserbare husstander», er dette husstander/enkeltpersoner som trenger oppfølging og som ikke kan bo i et borettslag eller i en kommunal gård med mange andre beboere. En tenker da på personer med store rusproblemer, med store psykiske problemer og sikringsdømte. Det kan være mennesker med kombinasjoner av nevnte problemer, men felles for dem er at de trenger en bolig som er skjermet i forhold til naboer, som f eks kan være en form for bofellesskap med relativt få personer som trenger tett oppfølging. Kommunene melder om at dette er den gruppen som de for tiden mener er vanskeligst å hjelpe. Det er vanskelig å finne egnete hus, det er kostbart å bygge om eller bygge nytt, og det er forbundet med store utgifter å drive disse boligene. Det meldes om at dette er grupper som ikke er tilgodesett med statlige midler, og at det er en gruppe som ikke har «status» eller er blitt prioritert i konkurranse med andre grupper. Tiltak rettet mot unge vanskeligstilte er f eks UNGBO-prosjekter (nærmere omtalt i avsnitt 7.4.2). Dette konseptet bør også vurderes brukt på andre grupper. BOT-prosjektet i Bergen er et godt eksempel på gode boligløsninger for rusmiddelbrukere.

Ved hjelp av Husbankens etableringslån- og tilskuddsordninger for utleieboliger kan kommunene kjøpe egnede boliger for vanskeligstilte. Ved nybygging kan samme virkemidler nyttes. Virkemidler kommunene bruker for å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet er i hovedtrekk følgende: Kommunal utleiebolig i egne gårder eller i borettslag, kommunen leier seg inn på det private markedet, supplerende sosialhjelp til boutgifter, garanti til husleie i private leieforhold. I tillegg benyttes Husbankens etableringslån og tilskudd til boligsøkere som har betalingsevne til å betjene lån, og dermed kjøpe egen bolig, også i kombinasjon med kjøpslån eller oppføringslån fra Husbanken.

Etter de fleste kommunenes mening er etterspørselen fra kvalifiserte søkere som kommunen burde gi bistand til boliganskaffelse, langt større enn de ressurser kommunene rår over. En kommune melder om at dette er en debatt om problemer/prioriteringer politikerne bør delta i, men at det er et gap mellom tilbud og etterspørsel, sett fra administrasjonens side. Underskudd på utleieboliger fører til en meget streng praktisering av regelverket.

Noen kommuner melder om at sosialhjelpssatsene for dekning av boutgiftene i dagens boligprisnivå gjør at det for enkelte grupper er svært vanskelig å etablere seg i egen bolig. Stadig flere husstander i denne kategorien blir registrert som boligsøkere.

Kommunene melder at Husbankens boligtilskudd er vesentlig for å skaffe utleieboliger og holde leienivået på et akseptabelt nivå. Kommunene er opptatt av fortsatt statlig satsning på dette, men at de tildelte rammene kommunene får til boligtilskudd til etablering ikke strekker til.

Utviklingen på boligmarkedet har i den senere tid komplisert arbeidet med tildeling av etableringslån til kjøp av bolig. Selv med lav rente har man problemer med å finne rimelige/nøkterne boligløsninger for de gruppene som virkemidlene retter seg mot. Det er en overordnet målsetting at husstander som får tildelt lån skal ha tilstrekkelige disponible midler etter at boutgiftene er betalt. Det er også liten tilgang på rimelige nøkterne boliger.

Noen faller utenfor det personrettede tilskuddet fordi økonomien til husstanden ikke tåler 100 prosent belåning, samtidig som de går igjennom inntektstaket som er satt for å få et boligtilskudd. For de som ikke oppnår å få finansiering av en eierbolig, er alternativet leiebolig. Det private leiemarkedet blir for dyrt og det kommunale leietilbudet går til de med absolutt dårligst økonomi.

De fleste kommunene har søkt Husbanken om mer etableringslån i 1998 enn de gjorde i 1997.

6.5 Nærmere om boligarbeidet i Oslo kommune

Oslo kommune, som har de største boligpolitiske utfordringene av alle landets kommuner, gjør for tiden kartlegging og behovsvurdering gjennom bydelsvise boligprogrammer, i samarbeid mellom bydeler og kommunens bolig- og eiendomsetat. Oppstarten av arbeidet ble støttet fra Husbanken. Programmene vil gi et lokalt perspektiv på boligproblemene, mens kommunens myndigheter må gi en samlet vurdering av utfordringene og foreslå strategier som gir løsninger for kommunen samlet sett.

Oslo kommune har videre vedtatt at et sosialt boligprogram skal legges fram i 1998. Dette er etter departementets vurdering et viktig arbeid. Et godt strategidokument for boligspørsmål vil være et viktig grunnlag for samarbeidet mellom en kommune og Husbanken om finansiering av boligtiltak.

Departementet ser det som en stor utfordring for Oslo kommune å få til et omfattende samarbeid med ulike aktører i kommunens boligmarked. Også samarbeid med nabokommunene bør finne sted. Boligbyggelagene i Oslo er blant de aktørene som sitter med betydelig kompetanse og ressurser som skal tjene boligsøkernes interesser. Samarbeidet mellom boligbyggelagene og kommunen har spilt en helt sentral rolle i tidligere år. Det er en viktig politisk utfordring å reise et nytt boligfaglig samarbeid mellom kommunen og boligbyggelagene for å løse boligetableringsutfordringene i hovedstaden.

Oslo kommune og departementet nedsatte sammen en administrativ arbeidsgruppe som har gjennomgått utfordringer når det gjelder boligtilbud for vanskeligstilte på boligmarkedet i Oslo. Denne arbeidsgruppen la 27.4.98 fram følgende konklusjoner og anbefalinger:

• Et utvidet skjermet boligtilbud for vanskeligstilte

bør få høyest prioritet i boligpolitikken. Boligtilbudet til vanskeligstilte i Oslo bør gis større kapasitet, og måten det er organisert på bør gjennomgås og forbedres. Det er uheldig at botilbud i hospits må brukes i så stor utstrekning som i dag fordi det er mangel på andre boligvirkemidler.

Oslo kommune eier nesten 15000 boliger beregnet for ulike formål. Av ca 8000 boliger som forvaltes av Oslo kommunale boligbedrift ledigstilles ca 10 prosent årlig, hvorav 5-600 boliger årlig tildeles på sosialt/medisinsk grunnlag til nye boligsøkere.

I henhold til bystyrevedtak er Oslo kommunes målsetting å tildele 1000 sosialt vanskeligstilte kommunalt disponert bolig årlig. Arbeidsgruppen konstaterer at måltallet ikke er nådd og at det i 1997 bare ble tildelt noe over 500 boliger. Det ble samme år gitt avslag på ca 1700 boligsøknader, og det antas at mange lar være å søke på grunn av den knappe tilgangen på boliger. For å nå måltallet bør det fremskaffes minimum 500 utleieboliger årlig i en tiårsperiode i tillegg til de boligene som allerede ledigstilles. En oppjustering av måltallet bør vurderes i kommunens sosiale boligprogram.

Boligene kan fremskaffes ved kjøp, gjennom avtaler med utbyggere og eiere i markedet, ved betingelser knyttet til salg av kommunal eiendom og ved endret disponering eller ombygging av eksisterende kommunale boliger.

Arbeidsgruppen peker på at kommunen bør utvide samarbeidet med boligbyggelag og andre boligeiere om etablering og formidling av flere utleieboliger, både i nye og eksisterende bygg. Arbeidsgruppen anbefaler at kommunen benytter sin forkjøpsrett ved omsetning av leiegårder når dette kan sikre at viktige boligsosiale hensyn ivaretas.

Et velfungerende og tilstrekkelig stort skjermet boligtilbud i Oslo krever både økonomiske og organisatoriske tiltak. Økonomiske ressurser vil måtte komme både fra Husbanken og fra kommunen selv. Organiseringen av tilbudet i Oslo vil bli tatt opp i kommunens arbeid med et Sosialt boligprogram og i arbeidet med nye prinsipper for den kommunale eiendomsforvaltningen. Arbeidsgruppen vil peke på behovet for å finne organisatoriske løsninger som gir kommunen anledning til en fleksibel bruk av den samlede boligmassen.

• Variert boligtilbud med god geografisk spredning

De gruppene som skal ha hjelp fra kommunen har ulike behov, tilknytning til forskjellige områder i byen og trenger som andre et godt bomiljø. Målet for kommunens arbeid må derfor være å gi et nøkternt, men godt og differensiert tilbud. Overfor akutt bostedsløse, særlig for barnefamilier, vil gjennomgangsboliger være et bedre tilbud enn døgnovernattingssteder som hospits og pensjonater.

For å legge til rette for et differensiert kommunalt boligtilbud, sikrer den nye loven om eierseksjoner at kommunen har rett til å erverve 10 prosent av boligene i boligsameier. Oslo kommune har i en nylig avgitt høring gitt støtte til et lovforslag der departementet foreslår at en slik rett også innføres i borettslag, jfr Ot prp nr 69 (1997-98). Kommunen bør bruke en slik mulighet for å fordele sitt boligtilbud over hele byen.

• Boligtilbud med sosial og miljømessig oppfølging

Mange av de som søker kommunal bolig har behov for sosialfaglig oppfølging eller omsorgstilbud i bosituasjonen. En økende andel av nyinnflytterne til kommunens boliger antas å ha rusmiddel- og/eller psykiatriske problemer. De bydeler i Oslo som har utarbeidet boligprogram melder om behov for et mer differensiert botilbud. Det foreslås økt bruk av kollektivløsninger til enkelte grupper med stort oppfølgingsbehov, økt variasjon av kontraktslengdene og bruk av kontrakter som forplikter leietakere til å samarbeide med tjenesteapparatet når leietaker er i en rehabiliteringssituasjon.

Arbeidsgruppen vil understreke behovet for differensierte løsninger og viser til de positive erfaringene med UNGBO som bør kunne legges til grunn ved en videre utbygging av slike tilbud. Ordningen med omsorgsboliger bør vurderes overfor alle gruppene kommunen skal yte heldøgns pleie og omsorgstilbud til.

Arbeidsgruppen anser det viktig å videreføre og utvide omfanget av de bomiljøtiltak som er iverksatt i tilknytning til de kommunale boligene og i andre bomiljøer hvor mange av beboerne har behov for kommunal bistand for å mestre sin boligsituasjon. Kommunen bør vurdere en sentral instans som kan bistå borettslag og bydelene i arbeidet for å forbedre bomiljøet i belastede boområder. I samarbeid med Husbanken, som har støttet en rekke enkeltprosjekter, kan en slik instans også legge til rette for erfaringsoverføring og bedre utnyttelse av de ressurser som settes inn. Gjennomførte prosjekter i bomiljøene kan vise til gode resultater. Det er vesentlig å kunne gjennomføre disse med en mer stabil finansiering enn den støtte til utviklingsprosjekter som Husbanken har finansiert. Det er viktig at dette blir vurdert.

• Potensiale for økt etablering ved bruk av lån og tilskudd

Mange er vanskeligstilte på boligmarkedet først og fremst på grunn av økonomi. De har ikke kredittverdighet, tilstrekkelig inntekt eller nok egenkapital til å oppta et vanlig boliglån. For disse kan bistand til boligkjøp og støtteordninger for å makte løpende boutgifter være tilstrekkelig hjelp. Hjelp til etablering og til trygghet i boforholdet kan gjøre at den boligsøkende får en normal tilknytning til boligmarkedet uten videre behov for offentlig hjelp. Husbanken gir etableringslån til kommunen for videreutlån og behandler selv søknader om kjøpslån. Kjøps- og etableringslån kan særlig hjelpe boligsøkere med svak kredittverdighet, men stabil inntekt. Lån kan kombineres med boligtilskudd for å tilpasse lånebyrden til husstandens økonomiske evne.

Etter arbeidsgruppens oppfatning er det riktig å bruke kjøps- og etableringslån mer aktivt for å bistå boligsøkere i Oslo. Det er flere i etableringsfasen som har behov for tilbudet og samtidig har mulighet til å betjene et slikt lån. Framlagte anslag fra kommunen viser at det kan være et potensiale for etablering av ytterligere 4-500 husstander årlig ved bruk av disse virkemidlene. Oslo kommune bør etter arbeidsgruppens vurdering øke sitt låneopptak i Husbanken for formidling av lån til etablering. For noen av husholdningene som skal hjelpes til etablering i egen bolig vil det være nødvendig å gi en høy tilskuddsandel for at de skal kunne bære de løpende boutgiftene. Dette er ikke minst vesentlig som en følge av prisnivået i Oslo. Husbankens regelverk gir rom for en slik tilpasning av tilskuddsbruken, men størrelse og antall tilskudd er begrenset av bevilgningsrammen. Etter arbeidsgruppens vurdering bør det arbeides videre med spørsmål om behov for lån og tilskudd, og budsjettrammene bør vurderes i lys av dette.

Når grupper med svak kredittverdighet eller økonomi gis etableringslån til bolig vil de være sårbare for endringer i rentenivået. Dette innebærer både en risiko for låntaker og en risiko for långiver. Lån bør bare gis til husstander som har råd til å betjene renter og avdrag. Arbeidsgruppen anbefaler at det blir gjennomført sårbarhetsanalyser for disse gruppene og at det blir vurdert hvordan situasjoner med økte betalingsbelastninger kan møtes.

Oslo kommunes nylig fattede vedtak om å åpne for at etableringslån kan gis i tillegg til lån i annen kredittinstitusjon vil tøye de tilgjengelige midlene og er et skritt i riktig retning.

Retningslinjene for kjøpslån bør gjennomgås med sikte på justeringer for å oppnå en mer effektiv utnyttelse i Oslos boligmarked.

Arbeidsgruppen peker på at fordelingen mellom kommunene av boligtilskudd fra Husbanken i høyere grad enn i dag, bør bygge på de sosiale utfordringer kommunene står overfor og kommunenes egen innsats. Husbanken vil se nærmere på dette.

• Forbedrede bostøtteordninger

En gjennomgang av alle offentlige bostøtteordninger gjøres nå av departementet for å vurdere spørsmål om målretting, likebehandling og samordning. Etter arbeidsgruppens vurdering bør også forholdet mellom sosialhjelp til boligformål og bostøtte vurderes ved videre analyser av bostøttens rolle og innretning, f eks sett i forhold til Oslos spesielle befolknings- og boligstruktur.

• Boligtilbudet til vanskeligstilte i Osloregionen

Gruppen av hushold som trenger bistand på boligmarkedet i Oslo får tilsig fra hele storbyregionen og andre deler av landet. Dette øker omfanget av de boligsosiale problemer Oslo kommune må ta ansvar for. I et notat fra Husbanken er kommuner i Osloregionen sammenliknet når det gjelder bruk av lån og tilskudd fra Husbanken. Arbeidsgruppen vil peke på at dette berører interessante problemstillinger angående utviklingen på boligmarkedet i hele Osloregionen og vil anbefale at dette blir fulgt opp videre.

Arbeidsgruppen har ikke hatt tilgang til materiale som gir grunnlag for omfattende sammenlikninger av det skjermede boligtilbud kommunene i regionen disponerer for vanskeligstilte. Arbeidsgruppens inntrykk er likevel at de fleste tilbud er i Oslo. Etter arbeidsgruppens vurdering bør i utgangspunktet de fleste få tilbudet i sin hjemkommune. Arbeidsgruppen ser det som viktig at det blir arbeidet videre med oversikt og analyse av de boligsosiale utfordringene i storbyregionen. God organisering og økt kompetanse i alle kommunene i regionen er viktig. Arbeidsgruppen vil foreslå at departementet og Husbanken tar dette spørsmålet opp med berørte kommuner.

• Behov for økt tilbud av studentboliger

De 60 000 registrerte studentene ved Universitet og høyskolene i Oslo kjemper årlig om en plass i de knapt 7 000 studentboligene og på det ordinære boligmarkedet i Oslo. Arbeidsgruppen anbefaler en økning i antall studentboliger for å lette presset på det generelle leieboligmarkedet i Oslo. Studentenes bruk av leiemarkedet legger et ytterligere press på den del av boligmarkedet som de vanskeligstilte søker til.

Det er nesten ikke bygd studentboliger det siste tiåret, samtidig som studentantallet er fordoblet. Arbeidsgruppen anbefaler at finansieringsordningene for studentboliger blir gjennomgått og tilpasset byggekostnadene i Oslo, slik at utbygging lar seg realisere. Samarbeid mellom kommunen, staten og studentsamskipnadene om konkrete løsninger er ønskelig i dette arbeidet. Der dette anses sosialfaglig tjenlig, bør utbygging av studentboliger ses i sammenheng med utvidelsen av kommunens eget tilbud av utleieboliger til vanskeligstilte, f eks ungdomsboliger.

• Behov for systematiske kartlegginger og analyser

Arbeidsgruppen ser det som viktig at det blir arbeidet videre med systematiske kartlegginger og analyser av behov og virkemiddelbruk i arbeidet overfor vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette bør også omfatte analyser av de boligsosiale utfordringene i hele storbyregionen. Økt kompetanse i det boligsosiale arbeidet er viktig for å sikre effektiv utnyttelse av virkemidlene og for å gi et bedre grunnlag for Oslo kommunes og statens budsjettplanlegging.

Arbeidsgruppen viser til at det arbeides målrettet med strategiske planer for arbeidet både på bydelsnivå og sentralt i Oslo. Styrket årlig rullering av planer med budsjettkonsekvenser vil være viktig for departementet, Husbanken og kommunen i det videre samarbeidet om å løse oppgavene. Arbeidsgruppen anbefaler også at erfaringene fra departementets og storbyenes samarbeid om å utvikle metoder for å måle effekter av boligtiltak (Byggforsk 1996) videreføres. Kommunene bør lære av hverandre, og Husbanken og departementet bør videreutvikle sin bistand til kommunene på dette området.

Oppfølging av de forslag som er lagt fram i arbeidsgrupperapporten vil avhenge av de konkrete planer om tiltak som Oslo kommune kan legge fram for Husbanken. Departementet vil se det som helt sentralt at kommunen og Husbanken fører videre en dialog om gode løsninger innenfor de budsjettmessige rammer Husbanken kan tilby.

Etter departementets vurdering er det lovende at Oslo kommune vil utarbeide et sosialt boligprogram for byen. Et slikt arbeid er et viktig steg for å løse boligproblemer i Oslo, og bør bli fulgt opp av initiativer for å øke tilretteleggingen for en bedre utvikling i boligmarkedet og et aktivt samarbeid med boligaktørene i regionen.

6.6 Kommunene har ansvar for å tømre et lokalt samarbeid

I norske lokalsamfunn er det i dag et variert boligtilbud i et åpent boligmarked med klare regionale forskjeller. Mange lokale aktører har innflytelse på hvordan boligtilbudet utvikler seg og påvirker derfor direkte og indirekte etableringsproblemene på boligmarkedet. Kommunenes ansvar for boligsosiale forhold, kommunenes forhold til Husbanken og kommunenes rolle som plan og bygningsmyndighet gir dem en nøkkelrolle blant alle lokale aktører. Kommunen må ta ansvar for å forbedre boligtilbudet overfor unge og vanskeligstilte der det er for dårlig. Ingen annen kan stå for en samlende strategi for å løse boligetableringsproblemene. Andre aktører bør imidlertid bidra: De bør legge fram sitt tilbud overfor de boligsøkende og kommunen. Kommunen bør aktivt trekke dem inn og tømre et lokalt samarbeid. Kommunen må som grunnlag for samarbeidet klargjøre behov og kartlegge marked og muligheter og legge dette fram for sine partnere. De lokale partnerne bør medvirke med sin informasjon om markedet, informere om sine planer og drøfte med kommunen hvorledes private ressurser kan utnyttes.

6.7 De lokale aktørenes rolle

Et slikt samarbeid må i all hovedsak skje innenfor rammen av en ordinær fordeling av ansvar og risiko i konkrete prosjekter. Private som deltar må selv vurdere kostnader og risiko. Når prosjekter gjennomføres innenfor rammen av en samlet lokal satsing gir det aktørene trygghet for investeringer og seinere bruk. Husbanken må følge nøye med kostnader og marginer i prosjekter som skal ha statlig støtte.

Departementet utfordrer alle aktører på boligmarkedet til å samarbeide med kommunene om å møte boligetableringsproblemene. Også studentsamskipnadene bør trekkes aktivt med i dette samarbeidet.

6.7.1 Boligbyggelagene

Boligbyggelagene er brede medlemsorganisasjoner med forankring i lokalsamfunnet. De har en verdifull kompetanse når det gjelder prosjektering, boligbygging, og boligforvaltning. Boligbyggelagene blir i mange lokalsamfunn de mest naturlige samarbeidspartnere for kommunen i forhold til boligsaker. Boligbyggelagene har tradisjon for å bygge for sine medlemmer, men mange kommuner har brukt boligbyggelagenes kompetanse til å gjennomføre byggeprosjekter for kommunens egne målgrupper. Satsing på eldre- og omsorgsboliger, ungdomsboliger mv har blitt utført på denne måten.

En stor del av de boligene som boligbyggelag har til forvaltning er nøkterne borettslagsboliger med en rimelig pris og nøktern, god standard. I en rekke bykommuner utgjør borettslagene en stor andel av boligmassen. Disse boligene ble bygd ut som en bærende del av den sosiale boligpolitikk i sine kommuner. Dette er en boligmasse som er svært interessant for unge i etableringsfasen. Ved hjelp av lån, eventuelt også tilskudd, kan mange unge i etableringssituasjon skaffes boligtilbud i slike boliger.

Etter departementets vurdering vil det også være ønskelig i større grad å innpasse flere utleieboliger i denne boligmassen. Det kan skje ved at boligbyggelagene kjøper boliger når de er på salg. Boligbyggelagene kan leie ut disse til egne medlemmer eller etter avtale med kommunen. Husbankens medvirkning til kjøpet kan tilpasses til den bruken som er formålet med å etablere leieboliger.

Et boligbyggelag kan også tilby en kontrakt som legger til rette for overtakelse av boligen etter en periode med sparing, eller når de unge får større økonomisk handlefrihet. Slike boliger kan etableres som lavinnskuddsboliger eller som leieboliger med en opsjon for seinere kjøp. Det er en rekke forhold knyttet til gjennomføring av slike initiativ som bør utredes nærmere, men ideen om en slik adkomstvei til boligmarkedet er interessant og fortjener å bli gått opp. Husbanken kan delta i forsøk og utredninger med slike boligformer tilpasset en usikker etableringssituasjon i samarbeid med boligbyggelag og kommuner. Lavinnskuddsboliger er allerede under utprøving gjennom enkelte prosjekter i regi av boligbyggelag. Dette gjelder lavinnskuddsboliger i nybygg der de juridiske forutsetningene er klargjort på forhånd. Det bør arbeides videre med spørsmålet om det kan innpasses på en hensiktsmessig måte også i etablerte borettslag.

Også kommunen eller andre med ansvar for et sosialt boligtilbud bør kunne gjøre dette. Ved framleie av boliger i borettslag kan beboeren i enkelte tilfeller bli tilbudt å kjøpe leieboligen når situasjonen ligger til rette for dette. Det kan være en viktig stimulans til å slå seg til ro i bomiljøet og etablere et stabilt liv.

Regjeringen har derfor fremmet et forslag om hjemmel for kommunen og andre med boligsosiale oppgaver til å kjøpe inntil 10 prosent av boligene i borettsalg, jf Ot. prp. nr. 69 (1997-98). Regelen innebærer ikke noen ekspropriasjons- eller fortrinnsrett til å erverve leiligheter. De må skaffes ved vanlig salg mv. Kommuner og andre med ansvar for de boligsosiale oppgavene har i høringen gitt sin støtte til forslaget. Boligbyggelagene og NBBL har gått mot forslaget. En innvending går ut på at borettslagsformen har som formål å skaffe beboerne bolig de selv eier. Departementet har forståelse for dette argumentet. Det er imidlertid slik at borettslag er en så dominerende boform i større byer at også de gruppene som kommunen har et ansvar for å hjelpe, bør få bo der. Dette er nødvendig dersom en skal integrere og ikke konsentrere disse gruppene.

Departementet har også forståelse for boligbyggelagenes ønske om at kommunenes kjøp av boliger i borettslag skal spres. Det er ikke hensiktsmessig at kommunene skal kunne samle sine kjøp i enkelte lag. Det er også departementets syn at kommunene har et klart ansvar for å følge opp sine leietakere, ikke minst ved framleie i et borettslag. Departementet ser det som legitimt at borettslagene setter dette som betingelse ved kommunalt bruk av kjøperetten.

Departementet vil derfor gå inn for å stimulere utvikling av kommunale ordninger for oppfølging av leietakere og støtte til bomiljøutvikling.

Kommuner og boligbyggelag kan også kjøpe selveierboliger eller eierseksjoner i boligsameier for bruk til utleieformål.

Boligbyggelagene har tradisjonelt bygd boliger til selvkost for sine medlemmer. Endringene i boligmarkedet har ført til at boligbyggelagene i høyere grad bygger boliger som tilbys til en fast pris som er bestemt ut fra markedsforholdene. Ved bruk av tilbud om rimelige tomter bør kommunene kunne samarbeide med boligbyggelagene om tilbud av rimelige, nøkterne boliger til prioriterte grupper basert på selvkost. Slike tiltak kan supplere andre i det lokale boligmarkedet. Slike opplegg kan gjennomføres i forbindelse med fornyelse av boligstrøk, fortetting i strøk med ensidig boligstruktur mv.

6.7.2 Kommunenes samarbeid med boligbyggelagene

Boligbyggelagene kan ut fra sin egen målsetting legge til rette for et boligtilbud til alle grupper. Tilbudet vil være basert på brukernes betalingsvilje og -evne. Bostøtten er for mange et viktig supplement til egne inntekter for å klare en vanlig boutgift. Etableringslån og boligtilskudd til etablering kan gjøre boliganskaffelse mulig. Men boligbyggelagene kan i tillegg aktivt søke samarbeid med kommunen og staten om etablering av boligtilbud beregnet for vanskeligstilte unge som trenger en rimelig bolig.

Bergen kommune har gode erfaringer med samarbeid med boligbyggelagene i byen. Kommunen peker på (brev av 11.6.97) at det kan etableres integrerte borettslag i boligbyggelagenes eie som sikres en god finansiering og tilbys til grupper som har behov. Med en god grunnfinansiering av borettslaget med lån og tilskudd fra Husbanken, bør kommunen og boligbyggelaget kunne ta ansvaret sammen for boligtildelingen. Det kunne f eks skje ved at kommunen kjøper en fjerdedel av boligene og utpeker leietakere der, mens boligbyggelaget selger resten til prioriterte unge husstander med hjelp av etableringslån og tilskudd til toppfinansiering. Med boligtilskudd som del av grunnfinansieringen må boligene klausuleres for visse grupper. Eventuelt kan tilskuddet trekkes ut ved omsetning eller opphør av klausuleringsperioden.

Som et annet alternativ for samarbeid mellom boligbyggelag og kommune peker Bergen kommune i samme brev på utbygging av utleieboliger i boligbyggelagets eie, men med avtalefestet tildelingssystem og like god finansiering som kommunen kan oppnå i Husbanken. Det heter i denne skissen:

Boligbyggelagene tilbys for etablering av nybygde utleieboliger en husbankfinansiering bestående av lån og tilskudd 50/50 som for kommunale boliger. Denne gunstige finansieringen forutsetter at:

1. Kommunene skal kunne disponere 25 prosent av boligene fremover for prioriterte unge husstander

2. Tildeling av de resterende 75 prosent foretas av boligbyggelagene mot de samme prioriterte grupper (unge husstander). Boligbyggelagene foretar en årlig rapportering til kommunene over de husstander som bor i boligbyggelagenes 75 prosent av boligene. Kommunene skal rapportere dersom boligene tilbys til grupper som ikke er prioriterte.

3. Tilskuddet på 50 prosent legges som en bunnfinansiering i prosjektet og ligger der så lenge prosjektet oppfyller kriteriene under pkt a og b ovenfor. Ved omdanning av prosjektet enten til eierseksjonssameie eller borettslag eller til ordinære utleieformål innfris tilskuddet over 3 år. Det bør også kunne opprettes en ordning hvoretter tilskuddet gradvis innfris i takt med at boligene eventuelt frigjøres til ordinære grupper.

4. Et slikt leieobjekt vil forvaltes av boligbyggelagene som rapporterer til kommunene om ledigstilte boliger, foretar vedlikehold mv.

5. Ved økonomisk tilrettelegging (gunstig finansiering) for boligbyggelagene som seriøse utleiere iht punktene ovenfor vil en sikre:

   • Subsidiene går til en prioritert gruppe (unge husstander)

   • Et godt samarbeid mellom kommune/boligbyggelag for å nå en felles prioritert målsetning

   • Subsidiene forblir i prosjektet og/eller reinvesteres i fremtidige lignende prosjekter og sikres derved brukt til den prioriterte gruppen

   • En unngår et uheldig «reguleringsvesen» og en ny juridisk konstruksjon (lav innskudd)

   • Ingen husstand kan urettmessig ta ut en gevinst av subsidiene (lav innskudd)

   • Fleksibel organisasjon - mulig med integrering eie/leie

   • Muliggjør 3-5 års kontrakter og dermed god bruksanvendelse

Etter departementets vurdering er denne «Bergens-modellen» svært interessant, og departementet vil oppfordre andre kommuner til å få til tilsvarende samarbeidsprosjekter med lokale boligbyggelag. De bør kunne prøves ut i samarbeid mellom interesserte kommuner, boligbyggelag og Husbanken.

6.7.3 Entreprenørselskaper og eiendomsselskaper

Både entreprenørselskaper og eiendomsselskaper opptrer i boligmarkedet med tilbud om eierboliger og leieboliger. Det er rom for et profesjonelt utleiemarked i de store byene. Private selskaper kan ha interesse av å samarbeide med kommunen om utnyttelse av tomter og bygging eller ombygging av eiendommer. Det er f eks fra Selvaaggruppen foreslått at gruppens boligselskap på nærmere vilkår og avtale kan tilby en kommune utleieboliger for en viss tidsperiode. Eiendomsselskaper som har et langsiktig perspektiv kan ha interesse av et samarbeid med kommunen som tjener kommunen på kort sikt, mens selskapet ser fram til en langsiktig inntjening.

Oslo kommune har bestemt at den i forbindelse med alle tomtesalg ol skal vurdere om det skal stilles betingelser om boliger til kommunal bruk i byggeprosjekter som gjennomføres. Det vil være økonomiske grenser for kommunens handlefrihet, men alle deler av markedet bør vurderes i den kommunale strategien. Det kan slik via flere veier legges til rette for en større og mer variert boligmasse til bruk for kommunen.

Departementet støtter den tanken at boligtilbudet til unge, studenter og grupper av vanskeligstilte som kommunene har et direkte ansvar for skal fordeles i boligmarkedet. Det kan også vurderes om det i større bysamfunn skal være en betingelse for utbygging av store prosjekter at det blir lagt inn boliger som er egnet for alle grupper. Departementet vil ta slike spørsmål opp til vurdering i samarbeid med bl a de større byene, jf Regjeringens Handlingsplan for storbyutvikling. Når nybyggingen ut fra tendenser i markedet ofte gir ensidige boligstrøk, f eks av høykoststandard, bør det vurderes om kommunale virkemidler kan bidra til mer variert boligsammensetning. Denne diskusjonen kan også ha motsatt fortegn: At utbyggerinteressene i enkelte strøk vil minimere sin risiko og maksimere fortjenesten ved å bygge tett med små boliger.

6.7.4 Utnyttelse av offentlig eiendom og kompetanse

Kommuner, fylkeskommuner og statlige organ er eiere av betydelige arealer, boliger og andre eiendommer i de pressområdene der boligetableringsproblemene er størst. Disse eiendommene kan ha en langsiktig bruk knyttet til offentlige formål. Tjenesteboliger kan være et viktig ledd i en kommunes personalpolitikk. De kan ikke uten videre omdisponeres til annen bruk. De offentlige instansene må imidlertid nøye overveie om boliger eller andre ressurser kan omdisponeres til boligetableringsformål.

Etter departementets vurdering bør kommunene kjenne et særlig ansvar for å ta opp denne problemstillingen overfor etater og institusjoner som har ressurser som er egnet til omdisponering. Det foregår i mange offentlige institusjoner en omstrukturering som tilsier at det vil bli store endringer i eiendomsforvaltningen i årene som kommer. Kommunene bør legge til rette for at boligformål blir skikkelig vurdert i denne sammenheng. Ved sitt reguleringsarbeid har kommunene et viktig virkemiddel for å legge til rette for ny effektiv utnyttelse der boligetableringsformål inngår.

Statsetater eller statlige selskaper har ikke mer enn andre grunneiere plikt til å avstå eiendom til sosiale formål. Statlige eiendomsbesittere har også økonomiske formål og forpliktelser knyttet til sin eiendomsforvaltning. Etter departementets vurdering må imidlertid statlige og andre offentlige eiere ha et særlig ansvar for å samarbeide med kommuner som skal løse boligsosiale oppgaver. Kommunene har et begrenset handlingsrom, og det er viktig at andre offentlige interesser tar hensyn til at de boligsosiale oppgavene skal løses og at boligtilbudene skal kunne lokaliseres i ulike deler av byregionen.

6.7.5 Det private utleietilbudet

En betydelig del av utleieboligtilbudet i Norge er i privat regi. Dette vil ofte være en smidig og effektiv utnyttelse av boligressursene og til fordel både for eier og boligsøker. Slike leieformer kan ha en integrerende virkning, men det vil også i deler av dette private markedet være tendenser til diskriminering. Folk med innvandrerbakgrunn erfarer at de blir avvist av endel utleiere. Det samme gjelder personer som kommer med henvisninger eller garantier fra kommunen. Bak slike forhold kan det ligge alvorlige fordommer, men den enkelte utleier vil i andre tilfeller bare opptre rasjonelt og unngår risiko. Det kan derfor være fornuftig for kommunen å utnytte det private utleietilbudet mer effektivt ved selv å gå inn med formidling og ansvar for leietakeren. Hvilke former kommunene kan bruke i slike sammenhenger, må vurderes i det lokale markedet.

6.8 Variasjon og integrasjon i boligmarkedene

Innenfor kommuner og regioner er boligmarkedene oppdelt i ulike områder med ulike priser, attraktivitet, befolkningssammensetning mv. I et åpent marked med lite reguleringer er det ikke mulig å hindre dette. Men kommunene bør søke å påvirke utviklingen i retning av variasjon og integrasjon i størst mulig del av boligmarkedet. I Stortingsmelding nr 14 (1994-95) - jf Innst S nr 208 (1994-95) er det understreket at kommunene har et ansvar for å arbeide for en slik utvikling. Gode levekår i alle områder, også i de mest utsatte storbyområdene ble fastlagt som et mål av Regjering og Storting. Oppfølging gjennom boligpolitikken er et sentralt virkemiddel.

For å bidra til variasjon i befolkningssammensetningen og motvirke den segregasjonen som prismekanismer og markedsatferd ellers kan tendere mot, bør kommunene utnytte et bredt register av virkemidler. Bruk av reguleringsbestemmelser og utbyggingsavtaler med boligbyggelag og private bør kunne omfatte

• variasjon i disposisjonsformer

• variasjon i boligstrukturen

• tildelingsregler

• finansieringsformer og prisnivåer

• bomiljøkvaliteter og kvaliteter i bebyggelsen

• tilgjengelighetskrav til beste for funksjonshemmede og eldre mv, og tiltak for å bedre tilgjengeligheten i boligmassen

Ny boligbygging i etablerte boligområder gjennom fortetting og fornyelse kan brukes til å øke variasjonen i boligtilbudet. I en drabantbysituasjon kan det - for å illustrere med et eksempel - skapes ny åpning i boligtilbudet for de unge ved at det bygges nye boliger for salg til etablerte familier og eldre, mens brukte, nøkterne boliger blir formidlet til den yngre generasjon.

I områder som er modne for byfornyelse kan det vurderes om boliger og andre bygninger er egnet for å settes i stand for en rimelig kostnad og tjene som boligtilbud unge i etableringsfasen, studenter mv i en periode. Slike tiltak kan også være aktuelle der andre bygningsressurser er tilgjengelige og miljøet kan absorbere flere midlertidige boforhold uten uheldige sosiale konsekvenser. Slike tiltak må vurderes i forhold til ønsket om variert beboersammensetning mv, og et forvaltningsopplegg med god kvalitet og oppfølging er nødvendig.

Utnyttelse av den eksisterende boligmassen til etableringsformål kan skje langs flere linjer. Ved behov for å gjøre om eldre trygdeboliger, hybelhus, personalboliger, institusjoner, skolebygg eller kanskje kontorlokaler kan bruk som enkle ungdomsboliger være et alternativ. Dyr ombygging av trygdeboliger til moderne trygdeboliger bør kunne unngås hvis det finnes en rasjonell og fornuftig bruk av slike bygg til ungdomsboliger. Dette må vurderes lokalt og konkret i det enkelte tilfellet. Bergen kommune har allerede vedtatt slike forutsetninger. Oslo kommune har gjennomført en omfattende teknisk registrering av sine vel 3 000 trygdeboliger. Mange av disse svarer ikke til behovet hos omsorgstrengende personer og må eventuelt ombygges betydelig. Når kommunene tilbyr omsorgsboliger til eldre mennesker vil det ofte bli disponible boliger. Kommunene bør vurdere om det er aktuelt å skaffe seg adgang til å bruke slike boliger til unge i etableringsfasen mv. Det statlige selskapet SIFBO (Selskapet for innvadrer- og flyktningeboliger) brukte i sin tid sitt tilbud av nye boliger som bytteobjekter for å skaffe rimelige boliger til innvandrere og flyktninger integrert i vanlige boligområder. Dette krever et profesjonelt og engasjert arbeid fra de organer som settes til å gjennomføre slik politikk.

Dersom kommunen gjennom kjøp og avtaler skaffer vanskeligstilte tilbud om bolig, må det følge et oppfølgingsansvar med. Å sikre at vanskeligstilte beboere tilpasser seg på en ordentlig måte til normale krav i et bomiljø er svært vesentlig for integrasjonen av disse gruppene. Å stimulere kontakt og samarbeid i miljøer med sammensatt beboermasse har også vist seg svært positivt i flere prosjekter med f eks etnisk blandet beboermasse.

Beboere med problemer kan også bli presset ut av ordinære bomiljø gjennom økonomisk mislighold, utkastelser mv. Økt kompetanse og innsats for å forhindre en slik utvikling, er viktig for å gjøre utsatte grupper med bofaste og øke mulighetene for tilknytning til et lokalt miljø. En rekke oppgaver i denne sammenheng forutsetter et intimt samarbeid mellom bolig- og sosialtjenesten i kommunen og eiere, husverter, borettslagsstyrer mv. Kommunene bør være innstilt på å yte noe til de miljøer som ønsker å bidra til en positiv integrasjon.

6.9 Lokale handlingsplaner i kommunene

Ut fra den analyse som Regjeringen legger til grunn, må en handlingsplan for boligetablering ta sitt utgangspunkt i lokalt samarbeid og vurderinger. Regjeringen vil derfor oppfordre kommunene til å samarbeide lokalt for å gi unge og andre i en vanskelig etableringssituasjon et bedre tilbud. Økte tilskudd vil i noen sammenhenger være nødvendig for å få dette til. I andre sammenhenger er det planlegging, informasjon, forvaltningsopplegg og organisering av tilbudet som kan bedre de unges tilgang på bolig.

Etter departementets vurdering er det fortsatt riktig å satse på et sammensatt tilbud av utleieboliger. Det er flere forhold ved omfattende utbygging av offentlige utleieboliger som bør gjøre det mindre aktuelt i Norge. Bedre tilbud fra flere aktører i det lokale boligmarkedet, inkludert kommunen selv, kan tilpasse leietilbudet til behovet. Dette vil også spre risikoen knyttet til utleieboliger i det norske boligmarkedet. Det er i gjennomgangen over vist til flere strategier for å nå dette målet:

• Boligbyggelagene kan kjøpe eller bygge boliger for utleie

• Leieboligene kan spres i ordinære boligområder

• Kommunene og boligbyggelagene kan samarbeide om integrerte borettslag eller utleieprosjekter for å sikre unge med særlige behov for rimelig finansiering et boligtilbud

• Kommunen bør samarbeide med private selskap innen bygg og eiendom for å øke tilbudet av boliger for vanskeligstilte

• Kommunen bør samarbeide med både større profesjonelle og små private utleiere for å stimulere et utleietilbud i ulike deler av markedet

• Kommunene må ta ansvar når de tildeler utleieboliger og må vurdere konkret hvor husstander bør gis tilbud. Slike vurderinger bør også gjøres når kommunen gir husholdninger anledning til å kjøpe bolig gjennom kommunen

• Kommunene må organisere en god oppfølging av sine leieboere og personer de formidler bolig til, slik at de ikke bidrar til konsentrasjon av problemhushold og dårlig bomiljø. Departementet vil legge stor vekt på at kommunene her samarbeider aktivt med borettslag, boligbyggelag mv

• Kommunene bør organisere egne boligtilbud med sosialfaglig oppfølging for vanskeligstilt ungdom og andre vanskeligstilte med behov for slik oppfølging. («Ungbo-modellen»)

• Studentsamskipnadene må settes i stand til å bygge flere studentboliger der det er behov knyttet til rekrutteringen av studenter til utdanningsinstitusjonene, og hvor situasjonen på leiemarkedet er vanskelig.

• Kommunale reguleringsbestemmelser bør gi krav om fordeling av boligtyper, størrelser og egnethet for ulike brukergrupper

• Kommunene bør bruke avtaler med utbyggere for å påvirke boligsammensetningen og disposisjonsformer i attraktive strøk

• Kommunene bør knytte avtaler til kommunens egen bruk av eiendom, tilskudd mv slik at de flyttekjeder som oppstår med kommunal medvirkning kan utnyttes til fordel for etableringsgruppene

• Endelig er tilbudet om hjelp til etablering i egen eid bolig viktig også for å lette presset på leiesektoren. Kommunenes tiltak og planer for økt tilbud av leieboliger må være forankret i en samlet strategi for utvikling av boligtilbudet i kommunen

Kommunale strategier og lokale handlingsplaner for boligetablering vil fra statens side bli fulgt opp av lån, tilskudd, veiledning, erfaringsformidling og stimuleringstiltak fra Husbanken. Fra statens side finnes det ikke grunnlag for å legge opp en samlet plan for nye boligetableringstiltak. En slik plan bør være en sammenfatning og vurdering av lokale handlingsprogram. Sentrale myndigheter i Norge sitter ikke med materiale og oversikt over de lokale boligmarkedene, hvilke behov som finnes, hvordan tilbudet ser ut i det enkelte lokalsamfunn og hvordan aktørene planlegger sin virksomhet. Dette må skje lokalt i et desentralisert system som det norske åpne boligmarkedet.

6.10 Husbankens rolle overfor kommunene

Husbanken tilbyr kommunene tilskudd til boligformål som en effektiv metode for statlig stimulering av gode boforhold. Husbanken kan holde lave administrative kostnader og utnytte kommunalt skjønn og innsikt i lokale forhold. Formidling av Husbankens tilskudd gjennom kommunene gir kommunene anledning til å koordinere egen virksomhet og lage et rasjonelt opplegg for hjelp til grupper som ikke klarer seg selv på boligmarkedet. Kommunene har også ansvaret for å formidle etableringslån til sine innbyggere. Kommunene skal videre gjøre saksbehandling slik at de som er berettiget til det i kommunen får bostøtte fra Husbanken.

Erfaringene med bruken av de økonomiske virkemidlene fra Husbanken er evaluert som god - jf kap 7. Økt ansvar i kommunene for bruk av tilskuddsmidlene ser ut til å ha en positiv effekt. Administrasjonen av lån og tilskudd vil bli videreutviklet for å følge opp behovene i kommunene som legger aktive handlingsplaner.

Husbanken har igangsatt en ungdomskampanje for å spre informasjon og motivasjon overfor ungdom som kan utnytte tilbudet om etableringslån. Husbanken og også departementet vil utfordre og bistå i arbeidet med å forme lokale handlingsplaner der det er ønsket.

Departementet vil sammen med Husbanken ta initiativ overfor de mest berørte kommuner for å få satt i gang lokale utredninger og opplegg for handlingsplanene. Staten tilbyr hjelp til dette arbeidet gjennom Husbankens boligekspertise, ikke minst gjnnom bankens 6 distriktskontorer i Hammerfest, Bodø, Trondheim, Bergen, Østland sør og Østland øst. Husbanken vil tilby de kommuner som står overfor de største utfordringene faglig bistand for å legge opp analyser av behov, strategier for utnyttelse av de lokale boligmarked og invitasjon til lokale aktører som kan bidra med nye boligtilbud overfor de unge.

Husbanken vil også engasjere seg i arbeidet for å utvikle realistisk boligprogramarbeid og samspill i lokalsamfunn. Sammen med kommuner, boligsamvirket, studentsamskipnader, bygg- og eiendomsbransjen forsknings- og utredningsmiljøene vil Husbanken drøfte og formidle mulighetene for å utnytte lokale ressurser best mulig til fordel for unge og vanskeligstilte som trenger bistand til etablering.

Lokale handlingsplaner bør inneholde både kortsiktige og mer langsiktige deler. Med dagens byggemarked og prisutvikling vil sterk vekst i subsidiene for bygging av nye boliger eller kjøp av større antall boliger påvirke prisene i markedet på en uheldig måte. Regjeringen legger til grunn at boligtilskuddet er øremerket for de gruppene i kommunene som mest trenger bistand fra kommunen.

Kommunene og lokale partnere må imidlertid legge planer for utvidelse av boligtilbudet ut fra en realistisk analyse av forventet etterspørsel. Det legges opp til bruk av etableringslån og kjøpslån for å skaffe boliger til førstegangsetablerere og vanskeligstilte som kan betjene nøkterne boutgifter. Med fornuftig planlegging kan en seinere i lokalsamfunnet utnytte tider med mindre press i boligmarkedet til å investere målbevisst i et bedre boligtilbud til folk som trenger et utleietilbud eller egne nøkterne boliger.

Husbanken vil på bakgrunn av planer som kommunene sender inn analysere behovet for lån og tilskudd til gjennomføring av de lokale handlingsplanene.