5 ... og store regionale ulikheter

5.1 Innledning

Ofte behandles og beskrives boligmarkedet som ett marked, mens det i realiteten dreier seg om en lang rekke geografisk ulike markeder som er blitt til gjennom en lang historisk utvikling. Disse avgrenses mer og mindre tydelig til enhver tid ved maksimalt akseptable, daglige reiseavstander mellom arbeidsplass og bolig. Det kan i den sammenheng stilles spørsmål ved om begrepet marked er dekkende. Det kan være mer hensiktsmessig å operere med bolig- og arbeidsmarkedsregioner. Her finnes det dessuten en del tradisjoner og metoder for analyse. F eks er det i flere fylker laget fylkesdelplaner som tar for seg mer funksjonelle, regionale kommuneblokker som kan oppfattes som en integrert bolig-arbeid-transportregion. Et interessant eksempel her er de tre fylkesdelplanene som er gjort i Akershus som også har inngått et samarbeid med Oslo. I Bergensregionen pågår et samarbeid mellom Bergen og et utvalg omegnskommuner innenfor rammen av fylkesplanleggingen.

Balansen mellom arbeidsplasser herunder også studieplasser på den ene siden og boligmassen på den andre siden vil være bestemmende for situasjonen og utviklingen på det regionale boligmarkedet. Med vekst i arbeidsplasser og studieplasser uten tilsvarende vekst i boligmassen vil det over tid oppstå etterspørselspress i det lokale boligmarkedet og prisene vil stige. Det har vært en markert ny tendens i utviklingen i boligsituasjonen at en har fått til dels store forskjeller i boligprisutviklingen mellom ulike geografiske boligmarkeder, jf kap 2.4. Også innenfor det enkelte regionale boligmarked har det utviklet seg betydelige lokale prisforskjeller. Det knytter seg i stor grad til beliggenhet/sentralitet, men også til viktige delmarkeder for enkelte inntektsgrupper, størrelseskategorier og disposisjonsformer.

5.2 Utviklingen i de regionale boligmarkedene

Den langsiktige økonomiske og sosiale utvikling er i stor grad bestemmende for utviklingen i boligsituasjon og boligmarked. Det gjelder også den regionale fordeling. Den langsiktige veksten i økonomien fører til endringer i næringsstrukturen som virker inn på lokalisering og bosettingsmønster. Sammen med vekst i den totale befolkning har dette ført til en økende sentralisering og urbanisering. Det er i stor grad ungdom i etableringsfasen som gjennom sine flyttinger er bærere av denne utviklingen. Gjennom behov for utdanning, arbeid og økte inntekter, har det i hele etterkrigstiden vært slik at en stor del av distriktenes fødselsoverskudd gjennom utflytting av ungdom har medvirket til befolkningsveksten i byer og tettsteder. De senere år har fødselsoverskuddet i distriktene gått ned og overskuddet har ikke kunnet kompensere fullt ut for utflyttingen med det resultat at befolkningstallet i over 200 kommuner har gått ned de siste 10 år, jf kap 3.2.2.

De senere års høykonjunktur forårsaket av lave renter og sterk ekspansjon i arbeidsmarkedet, har gitt seg ulike utslag i de ulike boligmarkeder. Tilgangen på nye arbeidsplasser i enkelte områder har ført til betydelig økning i sysselsettingen, ofte konsentrert om bestemte lokale områder innenfor en region. Den økte flyttetilbøyeligheten forårsaket en debatt om sentraliserings- og uttynningsproblemer i bosettingsmønsteret. Regjeringen arbeider aktivt og målrettet for å bremse sentraliseringstendensen og gradvis stoppe og snu flyttestrømmen.

Det er samtidig tydelig at store grupper som har vært arbeidsløse eller under utdanning nå har kommet ut i arbeidslivet eller fått en mer sikker jobb og lagt opp til en økning i sitt boligforbruk, ofte med skifte fra et leieforhold til kjøp av egen, større bolig. Demografene mener å kunne konstatere en slik forsinket etableringsbølge som skyter fart under høykonjunkturer og at denne slår skjevt ut geografisk. En slik utvikling fører til usikkerhet om satsingen på boligbygging/kjøp av boliger i mange distrikter. Bruktprisene kan bli liggende lavt i lang tid og det kan være forbundet med stor tapsrisiko å sette igang nybygging. I tilflyttingsområdene vil risikoen være mindre også på lang sikt og boligbyggingen bør således kunne holdes oppe.

5.3 Store regionale variasjoner i prisutviklingen.

Både Statistisk sentralbyrå, boligsamvirket, eiendomsmeglerne og andre utarbeider nå løpende statistikk over utviklingen i boligprisene. Som vist i kap 2.4 viser disse tidsseriene jevnt over samme forløp fra en topp i 1987-88 til en bunn i 1992-93 og så en sterk sprangvis preget økning, fram til 1997/98. Massemedia presenterer de høyeste stigningstallene med dramatiske oppslag, vanligvis fra Oslo-området og særlig de deler av dette området som har de høyeste prisnivåene. I mindre byer og distriktene er utviklingen langt mindre dramatisk og det er mange steder slik at prisene for bruktboliger er klart lavere enn bygge- og tomtekostnadene. Det er samtidig viktig å skille mellom prisstigning og prisnivå. Sentrale, attraktive deler av de større byene har alltid hatt det høyeste prisnivået, men det kan ofte være slik at områder med lavere prisnivå i perioder kan ha den høyeste prisstigningen. Det vil ofte variere med lokale og tidsbestemte forhold.

5.4 Regionale ubalanser mellom husholdningenes og boligmassens sammensetning

Den generelle befolkningsutvikling har over lang tid gått i retning av stadig flere, men mindre husholdninger. Denne utviklingen har ikke fordelt seg jevnt på byer og distrikter. Særlig de store byene med stort innslag av høyere utdanningsinstitusjoner, har opplevd en stor økning i antall små husholdninger. Samtidig har den langsiktige inntektsutviklingen gjort det mulig for mange en - og to - personhushold å øke sitt boligkonsum slik at de i stor grad etterspør tre-roms og større boliger. Mange husholdninger hvor barna har flyttet ut fortsetter å bo i større familieboliger. Dette fører til at utnyttelsen av boligmassen over tid kan bli ganske skjev, et flertall bor til dels meget romslig, samtidig som et økende mindretall bor trangt. Det blir i en slik situasjon særlig vanskelig å få fram et tilfredsstillende tilbud av brukte boliger. Bygging av omsorgsboliger kan frigjøre en god del større familieboliger og derved bidra til flyttekjeder, men det er viktig å søke å utvikle en politikk både sentralt og lokalt for bedre utnytting av den bestående boligmassen.

5.5 Boligbygging og boligetablering regionalt fordelt de senere år

Etter den forholdsvis høye boligbyggingen i andre halvdel av 80-tallet, fikk vi på 90-tallet en kraftig nedgang i nybyggingen generelt og spesielt innenfor større privatfinansiert boligbygging. Byggevirksomheten fordelte seg ikke jevnt på de ulike geografiske regioner. Som vist i kap 2.3 skjedde det særlig i Oslo en markert nedgang med en halvering av de årlige igangsettingstall fra 80-tallets ca 3000 boliger pr år til ca 1500 pr år på 90-tallet. Også de andre større byene har opplevd en betydelig nedgang i boligbyggingen på 90-tallet. I Bergen ble årlig boligbygging redusert fra om lag 1 500 boliger pr år til 770 boliger i 1991. Årsakene kan være flere, men høy arbeidsløshet og høy realrente vil være blant hovedfaktorene. Det er imidlertid mer uventet at boligbyggingen i de største byene ikke har tatt seg opp i de senere år. Med sterk økning i prisene på brukte boliger skulle en forvente økt nybygging. Stigende byggekostnader og høye tomtepriser angis som mulige årsaker. Særlig i Oslo-området har dette vært pekt på som mulige forklaringsfaktorer. Konsulentfirmaet ECON har på oppdrag fra Husbanken gjort en undersøkelse av arealtilgang og boligbygging i Oslo-området. Her går det fram at både Oslo og omegnskommunene legger opp til et moderat tempo i boligbyggingen. Dette samsvarer dårlig med utviklingen på bolig- og arbeidsmarkedet i regionen og indikerer fare for fortsatt press i det regionale boligmarkedet.

Spesielt vil flyttingen av hovedflyplassen fra Fornebu til Gardermoen og den sterke veksten i kontorarealer og arbeidsplasser i Oslo vest og Bærum skape en meget sterk økning i boligetterspørselen samtidig som ungdom under utdanning og jobbsøkende ungdom søker til Oslo-området. Denne utviklingen fører til at en i Oslo-Akershus området vil kunne oppleve et langvarig boligetableringsproblem hvor grupper med svakere inntekts- og egenkapitalgrunnlag vil tape i konkurransen. Stor innsats med subsidier for å løse disse problemene er etter departementets vudrering imidlertid en lite farbar vei. Hovedstrategien må være å søke å oppnå en rimelig grad av balanse mellom arbeidsplassutvikling og boligtilbud. I første omgang bør det gjennomføres en større oversiktsanalyse over situasjonen hvor arbeidsplasser, studieplasser og boligmasse sees i sammenheng. Denne kan i første omgang bygge på de analyser og planer som er gjennomført de senere år, spesielt fylkesdelplanene for Romerikskommunene, Folloregionen og Asker-Bærum. Gjennomføring av en samlet analyse for hele regionen kan deretter evnt gjennomføres i et utredningssamarbeid mellom Oslo-Akershus og Staten.

5.6 Tomtetilgang, fortetting og jordvern

Fra flere hold hevdes det at tilgangen på byggbare arealer er den største begrensningen på boligbyggingen, først og fremst i de større byene. Mange kommuner, også blant de største byene, har imidlertid fortsatt betydelige arealer herunder arealer klare for bygging. Til tross for den sterke økningen i salgsprisene, ser det ut til at summen av tomte- og byggekostnadene kan overstige det markedet vil betale for tomteområder som ligger noe perifert i forhold til sentrum. Den sterke økningen i bygge- og tomtekostnadene forårsaket av stor samlet etterspørsel etter entreprenørenes kapasitet, kan ha fortrengt muligheten for rimeligere nybygging. Den nybygging som finner sted ser i stadig økende grad ut til å rette seg mot de mer kjøpesterke grupper. Ut fra kommunenes erfaringer med kjøp og opparbeiding av større, kostbare tomtefelter på 80-tallet, som de fikk problemer med å selge, har de fleste kommunene lagt seg på en forsiktig politikk når det gjelder kjøp av tomtearealer. I større grad mener kommunene at en må basere seg på markedets tilbud av tomter og utbyggernes initiativ. Kommunene opptrer da også selv mer og mer i tråd mer markedsøkonomiske prinsipper og forlanger vanligvis markedspris for sine salg av eiendommer. Også staten vil vanligvis legge til grunn markedspris ved salg av eiendommer.

Tilgangen på tomtegrunn vil også være begrenset av vedtak om kommunenes byggesoner, særlig i tilknytting til kommuneplanenes arealdel. Hensyn til jordvern, friluftsområder og biologisk mangfold spiller en betydningsfull rolle. I stortingsmelding nr 29 (1996-97) Om regional planlegging og arealpolitikk er det lagt opp til økt prioritering av disse målsettingene.

Samtidig legges det mer vekt på bevaring av eldre bebyggelse og bomiljøer og bevaring av grøntområder og friarealer i tettbebyggelsen. Det har også vokst fram en økt erkjennelse av at det må tas større hensyn til energiforbruk og utslippsmengder i tilknytting til den videre bolig og samfunnsutbygging. Det vises her til den nylig framlagte stortingsmelding nr 28 (1997-98) Om oppfølging av Habitat II konferansen. Vårt bosettingsmønster som er preget av eneboligutbygging og spredte byggefelt har vært meget areal- og energikrevende. Det må derfor tas sikte på å påvirke utbyggingsmønstre i retning av mer konsentrert utbygging knyttet til eksisterende kollektivtransportsystemer, jf Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Dette har på mange måter skapt en ny situasjon for boligbyggingen med strammere rammebetingelser. Fortetting innenfor eksisterende byggesoner er blitt framholdt som en av mulighetene for å øke boligtilbudet. Mye av dagens boligbygging både innenfor villaområder og innen mer tradisjonelle byområder kan sees som eksempler på fortetting. Det er videre lagt stor vekt på at fortetting må skje med kvalitet, dvs at det tas hensyn til ulike plan- og bomiljøkrav. Miljøverndepartementet i samarbeid med Landbruksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har satt igang et større erfarings- og utredningsprosjekt i samarbeid med flere statlige etater og kommuner under navnet «Bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder». Her legges det vekt på å oppnå en bedre utnyttelse og samordning av ulike typer statlige virkemidler samtidig som kommunenes erfaringer med fortettingsprosjekter blir brakt inn i arbeidet med utvikling av virkemidler, eksempelvis den planlagte utredning om plandelen av plan- og bygningsloven. Kommunal- og regionaldepartementet vil samordne og følge opp statlige initiativ for økt fortetting i boligpolitikken, både gjennom økonomiske og juridiske virkemidler.

5.7 En samordnet strategi for sentral, regional og lokal boligpolitikk

Situasjonen på boligmarkedet preges i stor grad av regional og lokal variasjon. Situasjonen i arbeids- og utdanningssektoren vil også i stor grad bestemme forholdene på det lokale boligmarked. Ved store endringer i disse sektorene vil det lett oppstå større ubalanser mellom boligbehov og boligetterspørsel på den ene siden og boligmasse og boligtilbud på den andre siden. Tilpasningen av tilbudet gjennom ny boligbygging tar ofte lang tid og markedet svarer ikke nødvendigvis fullt ut på det behov og den etterspørsel som er tilstede. Nybygging på forretningsmessig grunnlag tar vanligvis utgangspunkt i den mer betalingssterke del av boligmarkedet. I mange markeder vil risikoen ved nybygging være stor og det finns begrensede ordninger for risikofordeling/risikosikring innenfor boligmarkedet. Den enkelte boligkjøper vil normalt måtte ta en stor grad av risiko enten ved kjøp av brukt eller ny bolig.

For å sikre et balansert tilbud av boliger på lengre sikt er det nødvendig å få til en viss samlet oversikt over boligsituasjonen. Særlig er dette viktig for de kommuner og fylker hvor det er betydelige problemer med å dekke den langsiktige boligetterspørsel og spesielt problemer med å dekke boligbehov for prioriterte grupper. Ikke minst er det viktig å etablere en noenlunde felles forståelse av boligsituasjonen i kommuner som sammen danner et mer eller mindre felles bolig- og arbeidsmarked. Et slikt arbeid bør bygge på den enkelte kommunes gjennomgang av sin boligsituasjon og samarbeid med aktuelle nabokommuner, evnt i samarbeid med eller i regi av fylkeskommunen. Former for fylkesdelsplaner kan her være en aktuell form, jf for øvrig erfaringer nevnt overfor fra Oslo - Akershussamarbeid og prosjektet «Regionalt samarbeid om bustadforsyning i Bergensregionen.» Regjeringen vil særlig følge arbeidet med å styrke boligetableringstilbudet for vanskeligstilte grupper og vil i langtidsprogramperioden oversende Stortinget en årlig rapport om utviklingen på dette området.