6 De spesielle virkemidlene i tiltakssonen

Virkemidlene i tiltakssonen er rettet inn mot både personer og bedrifter. Personrettede tiltak påvirker både flyttebeslutninger og tilgangen på arbeidskraft, mens bedriftsrettede virkemidler påvirker tilbudet av arbeidsplasser.

En bedring av lokaliserings- og bosettingsbetingelsene både for personer og bedrifter i forhold til andre og mer sentrale områder av landet kan bidra til å beholde menneskelige og økonomiske ressurser i tiltakssonen, og dermed styrke grunnlaget for positive utviklingstrender i Nord-Troms og Finnmark. For et område med liten vekst, som tiltakssonen, er det ikke nødvendigvis slik at problemet enten er mangel på arbeidsplasser eller mangel på arbeidskraft.

Regjeringen legger opp til fortsatt sterk innsats av generelle virkemidler i tiltakssonen, gjennom en blanding av personrettede og næringsrettede tiltak. Innsatsen utgjør godt over 2 milliarder kroner i 2003 og er en kraftig ekstra stimulans både for næringslivet og befolkningen i denne delen av landet. Regjeringen vil samtidig understreke at betydningen av den spesielle innsatsen i tiltakssonen er avhengig av hvordan befolkning, næringsliv og lokale myndigheter utnytter de gode rammebetingelsene for å fremme utvikling i området. Som en oppfølging av denne meldingen vil kommunal- og regionaldepartementet bistå i å gjøre virkemidlene kjent utenfor tiltakssonen.

6.1 Videreføring av fritak for arbeidsgiveravgift

Fritaket for arbeidsgiveravgift i tiltakssonen utgjør en beregnet verdi på omlag 1,5 milliard kroner i 2003 sammenlignet med full avgift. Som pekt på i kapittel 4, viser evalueringer at virkemidlet har sysselsettingseffekt og bidrar til å beholde arbeidsplasser i sonen. Dette er ikke minst viktig i et område preget av svak sysselsettingsvekst i privat sektor. Samtidig har ordningen stor betydning også for kommunal sektor.

EFTAs overvåkningsorgan, ESA, har reist krav om at Norge må endre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fordi den er i strid med retningslinjene for statsstøtte i EU/EØS. På bakgrunn av dette legger regjeringen opp til å endre ordningen i store deler av dagens virkeområde fra og med 2004, men fortsatt beholde nullsats i tiltakssonen.

Fritaket for arbeidsgiveravgift i tiltakssonen er et av de viktigste virkemidlene for å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Det er rettet direkte inn mot sysselsetting, og er enkelt og kostnadseffektivt å administrere. Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms ville blitt sterkt rammet av en høy generell sats. Tiltakssonen er tynt befolket og næringslivet er spesielt sårbart. Regjeringen har derfor meddelt ESA at Norge vil videreføre fritaket for arbeidsgiveravgift i tiltakssonen for å unngå at næringslivet her blir påført den store belastningen som en økning av avgiften ville innebære. Regjeringen ser på dette som meget viktig for næringslivet i tiltakssonen, bl.a. på grunn av de store avstandene i tiltakssonen og mellom tiltakssonen og markeder og større sentra, lav befolkningstetthet og hardt klima. Regjeringen legger også vekt på at tiltakssonen utgjør kjerneområdet for den samiske befolkningen og ønsket om å legge til rette for et levedyktig nærings- og arbeidsliv i disse områdene.

For å kunne videreføre ordningen med fritak for arbeidsgiveravgift i tiltakssonen på tross av ESAs krav om endringer, har Norge tatt i bruk den særskilte prosedyren i ODA (Overvåknings- og domstolsavtalens) artikkel 1 (2) 3. ledd. Prosedyren innebærer at EØS/EFTA-statene kan fatte et enstemmig vedtak om at støtte må anses som forenlig med EØS-avtalens forbud mot ulovlig statsstøtte når usedvanlige omstendigheter tilsier det. Norge, Island og Liechtenstein fattet et slikt vedtak i juli i år. Dette vedtaket skal opp til ny vurdering om 3 år. Da skal EFTA-landene vurdere om det er oppstått overveiende endringer i de omstendigheter som lå til grunn for unntaket.

I tillegg til å beholde dagens ordning for tiltakssonen, legger regjeringen opp til å beholde dagens ordning også for primærnæringene, fiskeribasert næringsmiddelindustri og deler av landbruksbasert næringsmiddelindustri, fordi disse ikke er omfattet av EØS-avtalen. Regjeringen har også bedt ESA om å godkjenne en treårig overgangsordning i sone 3 og 4. Regjeringen legger videre opp til bl.a. å videreføre nedsatt arbeidsgiveravgift innenfor grensen av tillatt bagatellmessig støtte og innføre transportstøtte. Det vil vurderes også hvordan andre nærings- og distriktspolitiske virkemidler eventuelt kan tilpasses for å motvirke negative effekter av endringene for ulike områder og ulike deler av næringslivet. Kommunesektoren får tilbakeført midler over inntektssystemet.

Møreforsking (2002) har beregnet at opptil 15 prosent av fritaket for arbeidsgiveravgift i tiltakssonen kommer virksomheter utenfor tiltakssonen til gode. Dette skjer ved at bedrifter og kommuner andre steder ansetter pendlere og studenter som er bosatt i tiltakssonen eller som ikke har meldt flytting. En del av denne «lekkasjen» av fritak for arbeidsgiveravgift går til naboregionen, dvs. resten av Nord-Norge, men den største delen går til storbyregionene i Sør-Norge samt sentrale deler av Østlandet. Denne «lekkasjen» kan likevel ha positiv effekt for bosetting i tiltakssonen. Langpendling er vanlig innenfor flere næringer. Det kan også være en god tilpasning til arbeidsmarkedet i perioder, og bidra til å sikre bosettingen i tiltakssonen. En endring av ordningen med redusert arbeidsgiveravgift til å gjelde arbeidsgivers i stedet for arbeidstakers adresse, som foreslått av Finnmark fylkeskommune, vil være komplisert, ikke minst der det er snakk om konsern med aktører både innenfor og utenfor sonen.

I Nord-Troms vil det bli stor forskjell i arbeidsgiveravgift mellom kommuner som grenser til hverandre og som ligger henholdsvis i og utenfor tiltakssonen. Dette kan gi ulike konkurransebetingelser for næringslivet i området. Virkningene av lokale konkurranseforskjeller forventes imidlertid ikke å bli store. Flere viktige næringer for området er unntatt fra endringen i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. De resterende delene av næringslivet og kommunene i grenseområdet utenfor tiltakssonen vil nyte godt av andre ordninger. I tillegg er avstandene mellom kommunesentra i kommunene som ligger på hver sin side av grensen for tiltakssonen relativt stor.

Møreforsking (2002) foreslo i sin analyse av tiltakssonen å innføre avgiftsfritak også for statlige arbeidsplasser i tiltakssonen. Statsforvaltningen har siden 1978 hatt en ordning med forenklet beregning og oppgjør for arbeidsgiveravgift. Ved sentral beregning av arbeidsgiveravgiften benyttes høyeste avgiftssats, fastsatt i Stortingets årlige avgiftsvedtak. Grunnlaget for beregning av arbeidsgiveravgiften er lønn og annen godtgjørelse rapportert til statens bevilgningsregnskap over budsjettpostene 01 og 21. Dette grunnlaget er ikke spesifisert etter avgiftssone, og sentral beregning av arbeidsgiveravgiften gir derfor ikke mulighet for å differensiere etter hvor i landet den ansatte bor. For 2004 foreslår imidlertid Regjeringen en administrativ forenkling ved å gå over fra sentral beregning av avgiften til lokal beregning i den enkelte statlige virksomhet, jf. omtale i St. prp. nr. 1 (2003–2004) Statsbudsjettet medregnet folketrygden. Statlige virksomheter skal som hovedregel følge de generelle reglene for beregning av arbeidsgiveravgift, men fortsatt med forenklet oppgjør av avgiften. For Finnmark og Nord-Troms innebærer dette at enkelte statlige virksomheter vil få reduserte utgifter som følge av innføring av nullsats for statlige virksomheter i Finmark og Nord-Troms.

Regjeringen mener at videreføring av fritak for arbeidsgiveravgift i tiltakssonen gir en relativ konkurransefordel for regionen og dermed en styrking av innsatsen i området, sett i forhold til andre deler av landet.

6.2 Fritak for el-avgift på forbruk

Fritaket for el-avgift i tiltakssonen utgjør 9,5 øre per kWh i 2003 og gjelder både for husholdninger og bedrifter i tiltakssonen. Industrien i hele landet har fritak for el-avgift. I praksis er det derfor næringsvirksomhet utenom industri samt kommuner og husholdningene, som nyter godt av fritaket i tiltakssonen. I tillegg kommer fritak for merverdiavgift på elektrisk kraft for husholdninger som gjelder for hele Nord-Norge.

I statsbudsjettet for 2004 foreslår regjeringen at el-avgiften for all næringsvirksomhet fjernes fra 1. januar 2004 fordi ESA har varslet at industriens fritak for el-avgift vil bli ansett som ulovlig statsstøtte. Regjeringen arbeider med sikte på å innføre et nytt system som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet fra 1. juli 2004.

I analysen til Møreforsking (2002) blir treffsikkerheten av virkemidlet vurdert til å være relativt lav sett i forhold til for eksempel ekstra barnetrygd og ulike typer bedriftsrettede virkemidler. Møreforsking (2002) mener det er vanskelig å måle om fordelen faktisk bidrar til å redusere prisene, og at fritaket i liten grad påvirker sysselsetting.

Redusert el-avgift treffer problemet i tiltakssonen med lange og kalde vintre, med tilsvarende stort energibehov for husholdninger.

Ut fra en helhetlig vurdering er regjeringen kommet til at fritaket for el-avgift i tiltakssonen bør videreføres.

6.3 Reduksjon i personskatt

Reduksjonen i personskatten er det nest største virkemidlet i tiltakssonen, med ca. 600 mill. kroner i beregnet verdi. Virkemidlet treffer alle arbeidstakere i sonen. Det øker kjøpekraften i sonen og kan også påvirke arbeidskrafttilbudet ved at det lønner seg mer å være i arbeid. Møreforsking (2002) påpeker i sin analyse at tiltaket indirekte også kan bidra til lettelser for næringslivet gjennom lavere lønn, men at en slik effekt er vanskelig å påvise i sonen.

Det ligger inne en automatisk justering av virkemidlet gjennom lønnsveksten, i og med at deler av ordningen er redusert skattesats. En ytterligere reduksjon av skattesatsene kan gi økt insentiv til å være registrert som bosatt i regionen, men ha arbeid andre steder. (Jf. også drøftingen av «lekkasje» av fordelen av fritak for arbeidsgiveravgift til områder utenfor tiltakssonen.)

Regjeringen mener redusert personskatt er et godt og treffsikkert tiltak i forhold til flyttebeslutninger. Ordningen bør derfor videreføres.

6.4 Ettergivelse av studielån

Som pekt på i kapittel 4 tyder forskningsbaserte evalueringer på at ordningen med ettergivelse av studielån bidrar både til rekruttering av unge, og til å øke tilgangen på personell med høyere utdanning i tiltakssonen. Tiltaket har særlig positiv betydning for tilbakeflytting av personer som har vokst opp i tiltakssonen. Denne gruppen er mest tilbøyelig til å bosette seg permanent i sonen. Samtidig bidrar også de av innflytterne som blir i tiltakssonen bare for en periode positivt både til bosetting og til å dekke behovet for godt utdannet personell i tiltakssonen. Opplysninger fra Lånekassen tyder på at mange av låntakerne er inne i ordningen bare i noen år etter at utdanningen er fullført og ikke til hele lånet er avskrevet.

Regjeringen ser på ettergivelse av studielån som et treffsikkert og godt virkemiddel i forhold til å rekruttere og beholde sentrale målgrupper i tiltakssonen, og tar sikte på å videreføre ettergivelsesordningen. Regjeringen vil vurdere å forbedre dagens ordning, for eksempel ved å øke ettergivelsesbeløpet og inkludere deltidsarbeidende i ordningen.

6.5 Ekstra barnetrygd

Barnetrygdsatsene fastsettes av Stortinget i årlige budsjettvedtak. I 1989 ble det innført et tillegg for barn i Finnmark og Nord-Troms (finnmarkstillegget). Etter etableringen av tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms har finnmarkstillegget vært regnet som en del av tiltakspakken for området. Tillegget utgjorde 2 400 kroner per barn per år i 1989, økte til 3 600 kroner i 1990 og har siden 1995 utgjort 3 792 kroner per barn per år. Tillegget gis til barnet fyller 18 år.

Finnmarkstillegget i barnetrygden skal være et tilskudd til dem som faktisk bor i tiltakssonen. Utbetaling av tillegget er derfor betinget av at barnet og stønadsmottaker bor og oppholder seg i Finnmark eller en av de aktuelle kommunene i Troms. Det er ikke knyttet andre vilkår til utbetalingen av dette tillegget til barnetrygden.

Finnmarkstillegget utbetales per barn. En familie med to barn i sonen vil dermed få utbetalt 7 584 kroner mer per år enn familier ellers i landet.

Tillegget til barnetrygden innebærer bedret økonomi for barnefamiliene i Finnmark og Nord-Troms og kan virke stabiliserende i forhold til bosetting i sonen. Det er også attraktivt for tilbakeflyttere for eksempel etter endt utdanning. Dette er en svært viktig målgruppe i regional- og distriktspolitikken da de virker å være mer bofaste på sikt enn innflyttere.

Møreforsking (2002) foreslår i sin analyse å øke finnmarkstillegget til 9 000 kroner per barn per år. De peker på at det kan bidra til å motvirke uheldige trekk ved den demografiske utviklingen i fylket. De peker også på at å styrke økonomien til barnefamilier ytterligere kan ses som et av flere alternativ for å redusere avstandskostnader.

Barnetrygden er en generell stønad som gis for alle barn. Formålet med stønaden er å bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn. Ordinær barnetrygd utgjør i dag 11 664 kroner per barn per år. Økes finnmarkstillegget til 9 000 kroner, slik Møreforsking (2002) foreslår, vil stønadsmottakere i tiltakssonen få nær dobbelt så mye i barnetrygd som mottakere i resten av landet. Dette er vanskelig å forene med barnetrygdens formål, da bosatte andre steder i landet kan ha høyere husholdningsutgifter enn de som er bosatt lengst nord i landet. Særlig er boutgiftene høyere mange andre steder. Et eget ekstra «botilskudd» til barnetrygdmottakere i Finnmark og Nord-Troms er ikke rimelig i forhold til områder med høye bokostnader og/eller sammenlignbare avstandsulemper.

Regjeringen mener for øvrig at tillegget i barnetrygden er et egnet virkemiddel som kan bidra til å stabilisere bosettingen i tiltakssonen, og at det bør videreføres på dagens nivå.

6.6 Lønnstilskudd til førskolelærere

Som en del av den spesielle innsatsen i tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms gis det tilskudd til førskolelærere. Ordningen innebærer at styrere og pedagogiske ledere i barnehager og førskolelærere ansatt i kommunenes barnehageadministrasjon er berettiget til tilskudd dersom andelen uten godkjent førskolelærerutdanning er over 30 prosent. Fram til 1997 ble det gitt tilskudd for dem som arbeidet i kommuner med mer enn 20 prosent underdekning. Lønnstilskuddet er på 20 000 kroner per år for personer i full stilling. Den samlede utbetaling utgjør om lag 1,5 mill. kroner årlig. Møreforsking (2002) har i sin analyse ikke foreslått endringer i ordningen med lønnstilskudd til førskolelærere.

Da ordningen ble innført i 1988 hadde kommunene begrensede muligheter til å påvirke rekrutteringen av førskolelærere gjennom bruk av lønnsmekanismen. Den muligheten finnes i dag.

I dag er problemene med rekruttering av styrere og pedagogiske ledere til barnehagene langt større i andre deler av landet enn i tiltakssonen. Det var ikke tilfelle for 15 år siden. Finnmark og Troms ligger nær landsgjennomsnittet når det gjelder lederstillinger uten godkjent utdanning. Oslo og Akershus ligger på topp. Ordningen kan være vanskelig å forsvare med tanke på at bosatte i andre deler av landet kan ha langt høyere husholdningsutgifter enn de som er bosatt lengst nord. Førskolelærerne i tiltakssonen nyter godt av både de generelle persontiltakene og lønnstilskuddet på toppen. Det kan gi en svært gunstig lønnsfordel.

I en evaluering av de personrettede tiltakene av Pedersen og Møller (1997) går det fram at lønnstilskuddet i første rekke har betydning for de stabilt bosatte 1 . Det har mindre betydning for de mobile gruppene som er innflytterne og utflytterne. Som rekrutteringstiltak har ordningen ikke den store effekten, men kan virke stabiliserende. Regjeringen vil vurdere videreføring av lønnstilskuddet for førskolelærere i Finnmark og Nord-Troms i forbindelse med statsbudsjettet for 2005.