2 Arbeidet med revisjon av EFTA-konvensjonen. Historikk, bakgrunn og gjennomføring

2.1 Kort historikk over EFTA-samarbeidet

2.1.1 Etablering av frihandel mellom «de ytre sju»

EFTA har gjennom mer enn 40 år spilt en viktig rolle i norsk handelspolitikk og i internasjonaliseringen av norsk næringsliv. Organisasjonen ble etablert av «de ytre sju» i 1960, som et alternativ til EF og «de indre seks», etter at forsøk etter krigen på å etablere en mer omfattende vesteuropeisk frihandelsorganisasjon hadde løpt ut i sanden. Med fra starten var Danmark, Norge, Portugal, Storbritannia og Nord-Irland (UK), Sveits, Sverige og Østerrike. Finland, som pga. av forholdet til Sovjetunionen ikke kunne være med for fullt fra starten, fikk en assosieringsavtale året etter, som for praktiske formål etter hvert kom til å fungere som nesten likeverdig med medlemskap. Island kom med i 1970, og dermed var den nordiske kretsen i EFTA komplett.

Avviklingen av toll og andre handelshindringer gikk relativt smertefritt og bidro til mer effektiv ressursanvendelse, jevn og stabil vekst, høy sysselsetting og økt velferd. Ikke minst åpningen av et slags utvidet hjemmemarked i de andre nordiske land ga bedriftene nyttige erfaringer i eksportmarkedsføring, og utgjorde dermed en viktig fase i internasjonaliseringen av næringslivet i Norge og de andre nordiske landene.

2.1.2 Frihandelsavtaler med EF

Nærmere forbindelser med EF var allerede fra starten en viktig målsetting for EFTA. Etter diverse sonderinger og framstøt ledet av Storbritannia ble det i 1972 fremforhandlet tiltredelsesavtaler for Storbritannia, Danmark og Norge, samt for Irland, som ikke var med i EFTA, men økonomisk og på andre måter var nær knyttet til Storbritannia. For de andre EFTA-landene var medlemskap på dette tidspunktet av forskjellige grunner ikke aktuelt. For Finland, Sveits, Sverige og Østerrike var det i så måte først og fremst nøytralitetshensyn som gjorde seg gjeldende. Portugal var på denne tiden et militærdiktatur og dermed ikke kvalifisert til medlemskap.

Med sikte på å bevare frihandelen og samarbeidet som var etablert mellom de uttredende og de gjenværende EFTA-landene ble det imidlertid samtidig med medlemskapsforhandlingene fremforhandlet frihandelsavtaler mellom de gjenværende EFTA-landene og EF. Disse avtalene trådte i kraft 1. januar 1973, samtidig med medlemskapet for de nye EF-medlemmene. Etter at det ble «nei» ved den norske folkeavstemningen om medlemskap i november 1972, ble det også på relativt kort tid fremforhandlet en tilsvarende frihandelsavtale for Norge. Disse avtalene var i prinsippet bilaterale, men i praksis var de tilnærmet identiske. Da tollavtrappingen i det alt vesentlige var fullført i 1977, var det dermed i praksis etablert et stort multilateralt frihandelsområde som omfattet både EF og EFTA.

2.1.3 EØS-avtalen

EFs planer i 80-årene om å få fart på de skrantende europeiske økonomiene gjennom å etablere et reelt «indre marked», med fri flyt av varer, tjenester, kapital og personer, skapte uro i EFTA-landene, som med sine små, meget åpne økonomier i mellomtiden var blitt mer avhengige av udiskriminert adgang til EF-markedet enn de fleste EF-medlemmene, som hadde større hjemmemarkeder å falle tilbake på.

Det ble på dette tidspunktet fremdeles ansett som umulig for den nøytrale majoriteten av EFTA-landene å bli medlemmer i EU. Etter en del initiativ og mellomløsninger ble det i 1990 igangsatt forhandlinger om et Europeisk økonomisk samarbeidsområde (EØS), som ble sluttført i 1992. Hovedformålet var å tillate EFTA-landene, som med sine ca. 30 millioner innbyggere utgjorde EFs viktigste handelspartner, å delta i Det indre marked uten å være med i det politiske samarbeidet i EF.

Etter en sveitsisk folkeavstemning i desember 1992 ble Sveits ikke med da Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) trådte i kraft 1. januar 1994. Dermed forble den bilaterale frihandelsavtalen fra 1973 hovedgrunnlaget for de økonomiske forbindelsene mellom Sveits og EF.

2.1.4 Finland, Sverige og Østerrike trer ut av EFTA og blir medlemmer i EU

Allerede før EØS-avtalen trådte i kraft hadde den politiske situasjonen i Europa endret seg så radikalt at nøytraliteten ikke lengre ble ansett som en hindring for at Finland, Sverige og Østerrike kunne slutte seg til EU. Disse landene innledet derfor medlemskapsforhandlinger i 1993, og fikk etter kort tid også følge av Norge. I og med at en god del av spørsmålene allerede var løst gjennom EØS-forhandlingene kunne medlemskapsforhandlingene sluttføres på meget kort tid, og tiltredelsesavtalene ble undertegnet i løpet av våren 1994, bare noen få måneder etter at EØS-avtalen trådte i kraft. Etter folkeavstemninger i søkerlandene i løpet av sommeren og høsten 1994 skiftet Finland, Sverige og Østerrike side og sluttet seg til EF-pilaren i EØS fra 1. januar 1995, mens Norge ble igjen i den sterkt reduserte EFTA-pilaren sammen med Island.

De fikk i mai 1995 følge av Liechtenstein. Fyrstedømmet hadde i praksis gjennom sin tollunion med Sveits deltatt i EFTA-samarbeidet fra starten. Gradvis begynte også representanter for Liechtenstein å delta i drøftelsene i EFTAs organer, først på observatørbasis. I tråd med en generell utvikling i retning av å delta i stadig flere internasjonale organisasjoner som fullverdig medlem, ble Liechtenstein opptatt som fullt og likeverdig EFTA-medlem i 1991. Liechtenstein deltok også i EØS-forhandlingene, og hadde folkeavstemning; i motsetning til Sveits med positivt resultat. På grunn av tollunionen, den økonomiske unionen og det generelt meget nære samarbeidet med Sveits ble det imidlertid ansett som komplisert for Liechtenstein å bli part i EØS da Sveits ble stående utenfor. Etter en tenkepause og nye forhandlingsrunder med både EF og Sveits ble det arrangert ny folkeavstemning, der temaet i prinsippet var det reviderte avtaleverket med Sveits som skulle gjøre det mulig for Liechtenstein å bli part i EØS uten Sveits. Også denne folkeavstemningen ga positivt resultat, slik at EFTA-pilaren i EØS fra mai 1995 kunne økes fra to til tre medlemmer. Det var en velkommen forsterkning, bl.a. i lys av at det ble enklere med flertallsavgjørelser i kollegiet i EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og i EFTA-domstolen.

2.1.5 Det nye bilaterale avtaleverket mellom Sveits og EU

For å råde bot på noen av de uheldige sidene av å stå utenfor EØS, uten fullgod adgang til EUs indre marked, innledet Sveits forhandlinger med EU om et sett bilaterale avtaler. Det som særlig interesserte Sveits, var et nærmere samarbeid om tekniske handelshindringer, deltakelse i EUs forskningssamarbeid, samarbeid om luftfart og om offentlige anskaffelser. For å oppnå det måtte de imidlertid også godta å forhandle om saksfelt som var vanskelige i forholdet mellom Sveits og EU, nemlig fri bevegelighet av personer, landtransport gjennom Sveits og handel med landbruksvarer. Forhandlingene ble vanskelige og tok meget lang tid, men endte i juni 1999 med undertegning av et sett på sju separate, men innbyrdes sammenbundne avtaler, med en klausul som innebærer at dersom én av avtalene ikke gjennomføres etter forutsetningene, opphører også de øvrige å gjelde.

Avtalene er ratifisert av Sveits, etter at en folkeavstemning i mai 2000 ga to tredjedels flertall, og de er også godkjent av EUs Råd og av Europaparlamentet. Som såkalte blandede avtaler må de imidlertid også godkjennes av de nasjonale parlamentene i samtlige EU-land, og her er det ennå flere nasjonalforsamlinger som ikke har ferdigbehandlet saken. Avtalene ventes derfor tidligst å kunne tre i kraft fra årsskiftet 2001/2002.

2.1.6 EFTAs tredjelandssamarbeid

EFTAs såkalte tredjelandssamarbeid ble innledet med fremforhandling av felles frihandelsavtaler med Tyrkia og Israel i 1991. Det var basert på den såkalte Gøteborg-erklæringen som ble vedtatt på EFTAs ministermøte i Gøteborg året før. Hovedformålet med tredjelandsavtalene var å sikre EFTA-landenes bedrifter like konkurransevilkår med konkurrentene i EF, etter at EF hadde inngått assosieringsavtaler med disse landene.

Parallellitet med EU og like konkurransevilkår for de økonomiske aktørene er fremdeles et hovedmotiv for EFTA-landenes tredjelandssamarbeid, men under spesielle omstendigheter har det også forekommet at EFTA-landene har fremforhandlet frihandelsavtaler med tredjeland før EF. Det gjelder i forhold til de baltiske land, Slovenia, Makedonia, Kroatia og Canada, hvorav forhandlingene med sistnevnte fortsatt ikke er fullført.

Etter at Finland, Sverige og Østerrike hadde forlatt EFTA og gått inn i EU, vedtok de gjenværende EFTA-landene gjennom den såkalte Bergenserklæringen på EFTAs ministermøte i juni 1995 å opprettholde og videreutvikle tredjelandssamarbeidet, først og fremst med henblikk på å tilgodese bedriftene og sikre arbeidsplassene i eksportnæringene. Fremforhandling og forvaltning av frihandelsavtaler med land utenfor EU og EFTA er dermed blitt den klart viktigste og mest arbeidskrevende oppgaven ved EFTAs hovedkvarter i Genève, mens EFTAs tallmessig større kontor i Brussel har som oppgave å bistå EFTA-pilaren med å holde EØS-avtalen løpende oppdatert og velfungerende.

Medregnet de siste to frihandelsavtalene med Jordan og Kroatia, som ble undertegnet samtidig med den reviderte EFTA-konvensjonen og ennå ikke er trådt i kraft, omfatter EFTAs tredjelandssamarbeid 18 frihandelsavtaler og 8 samarbeidserklæringer med land og organisasjoner utenfor EU og EFTA. Det er det største nettverket av slike avtaler i verden, nest etter EUs. Det omfatter bl.a. frihandelsavtaler med alle kandidatland til EU, unntatt Kypros, og sikrer dermed på de fleste områder også en myk overgang til disse landenes medlemskap i EØS, når de i sin tid trer inn i EU.

2.2 Bakgrunnen for initiativet til å revidere EFTA-konvensjonen

På EFTAs ministermøte i Lillehammer i juni 1999 inviterte Sveits' økonomiminister Pascal Couchepin sine kolleger til å gjennomføre en kartlegging av hvorvidt de resultatene som var oppnådd i forholdet mellom Sveits og EU gjennom de bilaterale avtalene også kunne gjøres gjeldende EFTA-landene i mellom, fortrinnsvis gjennom en revisjon av EFTA-konvensjonen. Forslaget ble akseptert, og det påfølgende utredningsarbeidet brakte for dagen at bestemmelsene i de sveitsiske bilaterale avtalene i stor grad tilsvarte bestemmelsene i EØS-avtalen på de samme saksfeltene. Konklusjonen ble dermed at det syntes fullt mulig å oppgradere EFTA-samarbeidet til et tilsvarende nivå ved å ta utgangspunkt i bestemmelsene i EØS-avtalen og i de sveitsiske bilaterale avtalene. På EFTAs ministermøte i Genève i desember 1999 ble det enighet om å sette i gang arbeidet med å oppgradere EFTA-konvensjonen og utarbeide konkrete forslag til hvordan tilsvarende bestemmelser kunne innarbeides i EFTA-konvensjonen.

Samtidig hadde EFTA-landene måttet erkjenne at samarbeidet dem imellom etter hvert var blitt noe akterutseilt av utviklingen, ikke minst i lys av etableringen av WTO i 1995 med tilhørende utvidede og oppdaterte regelverk for verdenshandelen. Det fortonte seg som særlig utilfredsstillende at det meget modne og tradisjonsrike samarbeidet EFTA-landene imellom ikke omfattet nye og viktige områder som tjenestehandel og investeringer, mens tredjelandssamarbeidet var i ferd med å bli utvidet til disse områdene. Det ble derfor satt i gang et arbeid med sikte på å vurdere en utvidelse av EFTA-samarbeidet til tjenester og investeringer. Da arbeidet med å oppgradere EFTA-samarbeidet til Sveits/EU-nivå ble igangsatt, ble de to prosessene slått sammen, selv om avtalene mellom Sveits og EU ikke omfattet tjenestehandel og investeringer. Disse saksfeltene hadde vært oppe i forhandlingene, men uten tellende resultateter. De ble dermed betraktet som «tiloversblevne» temaer, som skulle gjøres til gjenstand for en ny forhandlingsrunde mellom Sveits og EU når de sju inngåtte avtalene var ratifisert og trådt i kraft.

2.3 Organisering og gjennomføring av revisjonsarbeidet

Hovedtyngden av det meget omfattende forberedelsesarbeidet ble utført av en rekke arbeidsgrupper og undergrupper, til sammen 12 i tallet, der de fleste norske departementer deltok aktivt på sine respektive ansvarsområder. Arbeidet innebar ikke vesentlige interessemotsetninger, og var på mange områder av nokså teknisk karakter. Med utgangspunkt i de sveitsiske avtalene og i EØS-avtalen ble det utarbeidet konkrete forslag om hvordan nye samarbeidsområder kunne innarbeides i EFTA-konvensjonen.

Arbeidet ble koordinert av en styringsgruppe, som også foresto den nødvendige gjennomgang og oppdatering av de horisontale og institusjonelle bestemmelsene i EFTA-konvensjonen av 1960. En interdepartemental gruppe bisto med koordineringen i Norge. Arbeidet ble ledet av Utenriksdepartementet.

De ulike arbeidsgruppene kom etter hvert, med god bistand fra EFTA-sekretariatet, fram til omfattende forslag til løsninger på sine respektive områder, slik at det var et begrenset antall spørsmål som gjensto til den siste forhandlingsrunden. På basis av en positiv rapport fra EFTAs råd besluttet EFTAs ministermøte i Genève i desember 2000 å gjennomføre en avsluttende forhandlingskonferanse i løpet av neste vår, etter at en del ytterligere forberedelser på ekspertnivå var fullført. Denne forhandlingskonferansen fant sted i Genève 2.-6. april 2001. Utenriksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Landbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet ved Toll- og avgiftsdirektoratet og Norges faste delegasjon i Genève var representert i den norske forhandlingsdelegasjonen.

2.4 Norges handel med Sveits

Den interne EFTA-handelen utgjør nå bare en liten brøkdel av hva den gjorde tidligere, etter at de fleste og største medlemslandene har trådt ut av EFTA og blitt medlemmer i EU. Handelen mellom Norge og Sveits utgjør den vesentlige andelen, og det er egentlig bare den som er interessant fra norsk synspunkt i denne sammenhengen, idet forbindelsene med Island og Liechtenstein reguleres gjennom EØS-avtalen.

Importen er vesentlig større enn eksporten; den utgjorde i 2000 3 314 millioner kroner, mens eksporten beløp seg til 1 756 millioner kroner. Det tilsvarte henholdsvis 1,19 og 0,35 prosent av Norges samlede utenrikshandel. Eksporten har vist en moderat økning i løpet av de siste tre årene, mens importen sank med nesten 20 prosent fra 1998 til 1999, for så å øke med om lag 10 prosent fra 1999 til 2000.

Maskiner og elektrisk utstyr utgjør til sammen nesten 40 prosent av importen, mens aluminium og fisk er de to største norske eksportartiklene, med henholdsvis 18,6 og 14,8 prosent av totalen.