1 Sammendrag - Samferdselsdepartementets forslag

1.1 Bakgrunn og prosess

Samferdselsdepartementet behandler i denne proposisjonen konsekvensutredningen for jernbanetunnel under Gamlebyen i Oslo.

Bakgrunnen for konsekvensutredningen er Stortingets vedtak 15.06.95 hvor Stortinget ga sin tilslutning til følgende innstilling fra samferdselskomiteen ved behandling av Dok 8:50 (1994-95), jf Innst S nr 178 (1994-95):

«1. Jernbanetrafikken gjennom Gamlebyen legges i tunnel. Det bevilges midler til igangsetting av et slikt prosjektarbeid. Midlene avsettes i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1995. 2. Det forutsettes at Gardermobanen er operativ ved åpningen av hovedflyplassen på Gardermoen.»

Utredningen av Gamleby-prosjektet er utført etter plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger og i hht. godkjent utredningsprogram. Samferdselsdepartementet har etter at saken er forelagt Miljøverndepartementet, i brev av 7. februar 1997 til Jernbaneverket, fastsatt at utredningsplikten for de utredede alternativene er oppfylt.

NSBs¹ konsekvensutredning av 15. mai 1996 som har vært ute til høring, følger proposisjonen som utrykt vedlegg.

Samferdselsdepartementet har lagt stor vekt på kvalitetssikring av NSBs arbeid med utredningen. En interdepartemental koordineringsgruppe har fulgt arbeidet. Samferdselsdepartementet har knyttet til seg fagøkonomisk ekspertise i en økonomisk kvalitetssikringsgruppe. På oppdrag fra departementet har fire firmaer foretatt en uavhengig kvalitetssikring av viktige deltema.

I konsekvensutredningen er det behandlet 6 alternativer:

Alternativ N1 «Felles tunnel for nordlige baner»

Alternativ N4 «Østfoldbanen om Bryn»

Alternativ M1 «Dagens trasé med utvidede miljøtiltak i Gamlebyen»

Alternativ M2 «Dagens trasé med lokkløsning i Gamlebyen»

Alternativ S3 «Lodalen»

Alternativ S5 «Gjøvikbanen om Kværner»

I konsekvensutredningen for Gamleby-prosjektet er det sett på to alternativer for innføring av nytt dobbeltspor fra Hauketo til Oslo S som en del av prosjektet Oslo - Ski, via Bryn i alternativ N4 og gjennom Minneparken i de øvrige alternativene. For disse to alternativene for Oslo - Ski (Hauketo) er de samlede konsekvenser for føring av all jernbanetrafikk gjennom Gamlebyen vurdert. Traséen gjennom Minneparken har vært vurdert som mest sannsynlig og er derfor lagt til grunn. Det er ikke gjort et endelig trasévalg for Oslo - Ski (Hauketo). I en videreført planprosess vil man vurdere alternativer for innføringen av Oslo - Ski (Hauketo) bl.a. med sikte på å benytte de eksisterende Lodalstunnelene, noe som ikke vil kreve inngrep i Minneparken.

1.2 Vurdering av alternativene

Konsekvensutredningen og de innkomne høringsuttalelsene viser etter Samferdselsdepartementets syn at ingen av tunnelalternativene eller lokkløsning kan anbefales. Resultatene av de samfunnsøkonomiske beregningene som vist i tabell 1.1, viser at tunnelalternativene har store anleggskostnader og er svært ulønnsomme. Denne konklusjonen er meget robust selv når det tas hensyn til usikkerheten knyttet til beregninger av nytte-/kostnad, og selv om viktige konsekvenser ikke er prissatt i beregningene.

Netto nytte uttrykker hva samfunnet «får igjen» ved å investere i tiltaket regnet som en sum av de velferdsmessige gevinster tiltaket skaper og hvor kostnadene ved gjennomføringen av tiltaket er trukket fra. Et kriterium for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt er at netto nytten av tiltaket er positiv, dvs at nyttegevinsten er større enn kostnadene.

Samtlige alternativer har negativ netto nytte, og et nytte-/kostnadsforhold betydelig under 1. Den negative netto nytten viser det tapet i kroner som samfunnet får ved investeringen. De konsekvensene som ikke er regnet i kroner må derfor ha en positiv verdi på minst samme beløp som den negative netto nytten for at alternativet skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. I tillegg er det slik at flere av de konsekvensene som ikke er prissatt vil ha en negativ, og ikke positiv virkning på nytten. Samferdselsdepartementet mener at de utredede tunnelalternativene totalt sett har for liten nytte i forhold til de store investeringene.

Konsekvensutredningen viser at tunnelalternativene medfører betydelige ulemper for jernbanen i anleggsfasen og driftsfasen, noe som etter departementets syn ikke er forenlig med målsetningen om å bedre jernbanens infrastruktur og kollektivtilbudet i Osloregionen. Alternativ N4 og S5 medfører et betydelig trafikkbortfall for NSB og har en stor usikkerhet knyttet til gjennomføringen. Alternativ S3 gir en klar kapasitetsreduksjon pga sterkt fall på sporene (40 ‰, mot dagens 25 ‰ som anses som maksimalt).

Utredningen viser at tunnelalternativene medfører store inngrep som gir konsekvenser for miljø og samfunn. De nordre alternativer, N1 og N4, medfører store inngrep i bylandskapet, store åpne byggegroper i anleggsperioden og riving av 12-13 verneverdige leiegårder og 9 næringsbygg. I alternativ M2 er det forutsatt at 20 leiegårder rives. Tunnelalternativene vil medføre betydelige ulemper for beboerne i anleggsperioden. Samtlige alternativer medfører konflikt med kulturminner. De fleste alternativene medfører også konflikter med verneverdig bebyggelse.

I driftsfasen, etter en utbygging, vil antall personer utsatt for jernbanestøy bli redusert. I tunnelalternativene vil det største antallet personer som får redusert støy være i områder utenfor Gamlebyen. En betydelig del av de personene som vil få redusert jernbanestøy, vil fortsatt være utsatt for vegtrafikkstøy. De frigjorte banestrekningene ved tunnelalternativene kan i liten grad brukes til ny bebyggelse, men vil gi redusert barriere og kan brukes til f.eks forbedrede utenomhusarealer, gang- og sykkelveg, bybane etc. Alle alternativer unntatt M1 gir mulighet for byreparasjon og fortetting i eksisterende byområder ved sanering. Konsekvensene er først og fremst av lokal betydning, men vil også kunne føre til noe byutviklingspotensial av overordnet betydning.

Videre utredninger

Samferdselsdepartementet oppfatter debatten i Stortinget ved behandlingen av Innst. S. nr. 178 (1994-95) og Stortingets vedtak av 15. juni 1995 som et uttrykk for at staten skal delta i et løft for å bedre livsvilkårene for befolkningen i Gamlebyen. Som et bidrag til dette vedtok Stortingets flertall å bygge en jernbanetunnel gjennom Gamlebyen. Samferdselsdepartementet har fulgt opp Stortingets vedtak og fått utredet flere alternativer for framføring av jernbanen gjennom området. Samferdselsdepartementet mener at ingen av de utredede tunnelløsninger eller lokkløsninger kan anbefales. Regjeringen vil derfor videreføre arbeidet med å følge opp Stortingets intensjon om å bedre forholdene i deler av Oslo indre øst. For å få et bedre grunnlag for dette, anbefaler departementet i denne proposisjonen at det settes i gang et planarbeid på et bredere grunnlag enn bygging av tunnel gjennom Gamlebyen.

Det er ingen av høringsinstansene som uten forbehold går inn for en bygging av de utredede tunnelalternativene. De som går inn for tunnel i Gamlebyen peker på søndre korridor som mest aktuell, men ikke uten at det gjøres videre utredninger.

Regjeringen er innstilt på at staten i samarbeid med Oslo kommune bidrar til en positiv utvikling av området Bjørvika - Gamlebyen - Bryn. Dette forutsetter at Oslo kommune setter i gang og utarbeider en omfattende arealplan etter plan- og bygningsloven hvor bl.a. framtidig transportnett sees i sammenheng med annen arealbruk i området. I en slik planprosess vil det være nødvendig at det inngås et forpliktende samarbeid mellom Oslo kommune, Jernbaneverket, NSB BA, Statens vegvesen, Riksantikvaren og andre sentrale aktører i området.

I høringsuttalelsen fra Oslo kommune framgår det at kommunen i likhet med Jernbaneverket har behov for å avklare en rekke sentrale problemstillinger knyttet til framtidig transportnett og arealbruk i Oslo øst. Dette gjelder nytt dobbeltspor Oslo - Ski (Hauketo), forbindelse for gods-/persontrafikk mellom nytt dobbeltspor Oslo S - Ski og Hovedbanen - «Bryndiagonalen», behov og funksjon for et kollektivknutepunkt på Bryn, sporforbindelse til Østhavna samt føring av jernbanetrasé under Minneparken. Videre er det behov for å avklare framtidig arealbruk og funksjoner for Lodalen/Loenga/Oslo S og arealbruk og funksjon i Bjørvika/Sørenga/Loenga - Oslo S. Samferdselsdepartementet legger til grunn at NSB BA og Jernbaneverket vil være aktive pådrivere i å utvikle arealer ved Oslo S, Tomtekaia og Sørenga til eventuell ny bruk.

Slike problemstillinger vil det ikke være mulig å avklare uten en mer omfattende arealplan etter plan- og bygningsloven hvor en ser overordnet transportnett og arealbruk i sammenheng. Dette vil være i tråd med det Oslo kommune selv uttaler i sitt forslag til kommunedelplan for indre Oslo (juni 1995) og i tråd med kommunens uttalelse til denne konsekvensutredning.

Regjeringen legger til grunn at planarbeidet gjennomføres med så stor framdrift at Regjeringen i løpet av en 4-års periode kan legge fram forslag for Stortinget om tiltak som eventuelt kan bli aktualisert gjennom en slik planprosess. Planen skal også omfatte eventuelle tiltak for videreutvikling, effektivisering og miljøtilpasning av jernbanen i området.

Tiltak i Gamlebyen i de nærmeste årene

Samferdselsdepartementet legger i sin vurdering til grunn at NSB i forbindelse med reguleringsplanvedtaket for Gardermobanens startpunkt ved Etterstad forpliktet seg til å sette i verk tiltak for å sikre at boligene i Gamlebyen vil få redusert innendørs støy fra all jernbanetrafikk til under 35 dBA før flytogene settes i regulær drift i 1998. Støytiltakene ble tidligere kostnadsberegnet til ca 17 mill kr. NSB la fram en hovedplan for disse tiltakene som har vært ute til høring. De totale tiltakene er nå kostnadsberegnet til ca 55 mill. kr, og er i hovedsak støyskjermer nær støykilden. Dette er en annen løsning enn den som lå til grunn ved første kostnadsvurdering. Den nye løsningen medfører at man i tillegg til effekten på innendørs støy får en reduksjon av jernbanestøy på utendørs oppholdsarealer i Gamlebyen. Tiltakene vil føre til at en får lavere støy fra jernbanen både inne og ute i forhold til dagens situasjon, selv med en økning av trafikken som en følge av flytogene og generell trafikkvekst.

I tillegg til de støytiltak Jernbaneverket foreslår vil Samferdselsdepartementet foreslå at det installeres lufteventiler med lydfeller i tråd med Oslo kommunes ønske dersom den byggetekniske standard gjør dette mulig. Tiltaket er kostnadsregnet til ca 3 mill. kr.

Utover støytiltakene foreslår Samferdselsdepartementet tiltak på inntil 20 mill kr for å minske barriereffekten av jernbanen i Gamlebyen. Tiltakene kan f.eks være bygging av en ny undergang under jernbanen, forbedring av den eksisterende undergangen, forbedring av forholdene for gående og syklende i Oslo gate, beplantning og estetisk opprustning e.l.

Etter departementets syn vil tiltakene mot jernbanestøy og mot jernbanen som barriere gi en forbedring av bomiljøet i Gamlebyen.

Samferdselsdepartementet vil vise til at NSB har forpliktet seg til tiltak som gjør at støy fra jernbane innendørs i Gamlebyen vil ligge godt under den støygrenseverdi for innendørsstøy som Regjeringen har vedtatt for den kommende forskrift etter forurensningsloven. Tiltakene vil også tilfredsstille Miljøverndepartementets retningslinjer for vegtrafikkstøy når det gjelder innendørs gjennomsnittsstøy i boliger selv om disse retningslinjene er rettet mot tiltak der det skal bygges nye anlegg.

1.3 Samferdselsdepartementets forslag

Samferdselsdepartementet foreslår ikke utbygging av noen av de utredede tunnelalternativene eller lokkløsninger. Det foreslås en videre planprosess hvor Oslo kommune igangsetter en arealplan etter plan- og bygningsloven for området Gamlebyen/Bjørvika/Bryn med sikte på en avklaring av arealbruk og transportnett i området, og hvor blant andre Jernbaneverket og NSB BA deltar med sikte på en videreutvikling, effektivisering og miljøtilpasning av jernbanen i området. Samferdselsdepartementet peker på at det de nærmeste årene vil bli gjennomført støytiltak i Gamlebyen for ca 55 mill. kr i forbindelse med åpningen av Gardermobanen. I Statsbudsjettet for 1997 er det avsatt midler til oppstart av arbeidene.

Samferdselsdepartementet vil videre foreslå at det i tillegg til de støytiltak Jernbaneverket foreslår blir installert lufteventiler med lydfelle dersom den byggetekniske standard gjør dette mulig, i tråd med Oslo kommunes ønske. Tiltaket er kostnadsregnet til ca 3 mill. kr.

Ytterligere inntil 20 mill. kr til tiltak for å redusere barriereeffekten av jernbanen i Gamlebyen og til beplantning/estetisk opprusting, vil bli foreslått bevilget når nødvendige utredninger er sluttført.

Samferdselsdepartementet foreslår at det bevilges 10 mill. kr til Samferdselsdepartementet i 1997 og som departementet stiller til disposisjon for Jernbaneverket, NSB BA og Statens vegvesen for at de aktivt kan delta i dette planarbeidet. Nødvendige planmidler i de kommende år vil departementet komme tilbake til i budsjettsammenheng. Etter at konsekvensutredningen ble utarbeidet av NSB ble NSB BA stiftet som et særlovselskap (01.12.1996). Samtidig ble Jernbaneverket etablert som statlig forvaltningsorgan. I denne proposisjonen er det derfor brukt betegnelsene NSB, Jernbaneverket og NSB BA avhengig av fortid eller nåtid.